構(gòu)建縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展機(jī)制

孫肖遠(yuǎn)

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要把鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略這篇大文章做好，必須走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路。2021年中央一號(hào)文件在系統(tǒng)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興基礎(chǔ)上有了進(jìn)一步戰(zhàn)略部署，提出“把縣域作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點(diǎn)”?？h域一端連接著城市，另一端連接著農(nóng)村，是推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展和實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要節(jié)點(diǎn)?？h域擁有較完備的產(chǎn)業(yè)體系和社會(huì)功能，縣域經(jīng)濟(jì)是國民經(jīng)濟(jì)的基本單元，縣域治理也是國家治理的重要基礎(chǔ)。貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局賦予縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展新要求，以縣域?yàn)橹匾腥朦c(diǎn)，壯大和發(fā)揮縣域的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)作用，對(duì)于推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展和鄉(xiāng)村振興具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

城鄉(xiāng)融合發(fā)展是城市與鄉(xiāng)村之間相互協(xié)調(diào)、互動(dòng)交融的一個(gè)實(shí)踐過程，具有多層次、擴(kuò)散性的特點(diǎn)?？h域因其城鄉(xiāng)聯(lián)系密切、地域范圍適中、同質(zhì)性較強(qiáng)，相對(duì)于其他層級(jí)行政區(qū)域，更易于在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展上聯(lián)結(jié)成一個(gè)有機(jī)整體。縣域成為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點(diǎn)，具有明顯的優(yōu)勢(shì)。從空間布局看，隨著省直管縣體制的實(shí)行和“放管服”改革的深化，縣一級(jí)具備了與事權(quán)相匹配的財(cái)權(quán)和行政權(quán)，能夠統(tǒng)籌縣域城鄉(xiāng)發(fā)展和規(guī)劃建設(shè)，構(gòu)建以縣城為中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為紐帶、村莊為腹地的縣域城鄉(xiāng)體系;從產(chǎn)業(yè)特色看，縣域生產(chǎn)力布局不斷優(yōu)化，按照縣域主體功能定位，工業(yè)制造業(yè)、資源加工型產(chǎn)業(yè)逐步向開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)移，農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)逐步向主產(chǎn)區(qū)集中，服務(wù)業(yè)逐步向縣城及小城鎮(zhèn)集聚;從基本公共服務(wù)看，以縣級(jí)服務(wù)機(jī)構(gòu)為輻射中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)為網(wǎng)格支撐，推動(dòng)公共服務(wù)向鄉(xiāng)村延伸、社會(huì)事業(yè)向鄉(xiāng)村覆蓋，基本形成全民覆蓋、普惠共享、城鄉(xiāng)一體的縣域基本公共服務(wù)體系。

城鎮(zhèn)化水平是衡量區(qū)域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要指標(biāo)。2020年，江蘇省城鎮(zhèn)化率總體達(dá)到72%，為全國城鎮(zhèn)化率最高的省份，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度也是全國最高。江蘇有條件在縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展上先行探索，率先構(gòu)建縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展機(jī)制，推動(dòng)城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動(dòng)取得更為明顯成效，走出一條具有江蘇特色的城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路。

以共建共治共享為導(dǎo)向，構(gòu)建縣域內(nèi)城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)機(jī)制。城鄉(xiāng)融合發(fā)展是指城鄉(xiāng)系統(tǒng)中各要素相互作用、相互融合的過程。城鎮(zhèn)要素包括公共服務(wù)、人才、資本、現(xiàn)代文明和信息等，鄉(xiāng)村要素包括土地、勞動(dòng)力、鄉(xiāng)土文化、農(nóng)副產(chǎn)品和生態(tài)環(huán)境等，由于城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村是兩個(gè)異質(zhì)空間，城鄉(xiāng)要素稟賦既具排斥性又具互補(bǔ)性。城鄉(xiāng)居民和企業(yè)作為要素主體，有著各自的利益訴求，其利益選擇決定著城鄉(xiāng)要素的流動(dòng)，而市場在城鄉(xiāng)要素流動(dòng)中起著決定性作用。政府作為城鄉(xiāng)要素流向的引導(dǎo)者和市場秩序的維護(hù)者，在城鄉(xiāng)要素流動(dòng)中發(fā)揮著重要作用。推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，既要充分發(fā)揮市場的調(diào)節(jié)作用，又要注重發(fā)揮政府的統(tǒng)籌作用?？h域作為一個(gè)相互依存、有機(jī)聯(lián)系的統(tǒng)一體，是以城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)為支撐的?？h域小城鎮(zhèn)體系包括縣城、建制鎮(zhèn)、特色小鎮(zhèn)等形態(tài)，具有空間網(wǎng)狀布局和城鄉(xiāng)雙重要素稟賦，是城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)的重要載體和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要樞紐。構(gòu)建縣域內(nèi)城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)機(jī)制，就要樹立縣域城鄉(xiāng)發(fā)展“一盤棋”理念，以縣城、建制鎮(zhèn)、特色小鎮(zhèn)為依托，以共建共治共享為導(dǎo)向，在政府統(tǒng)籌下充分發(fā)揮市場對(duì)要素流動(dòng)的調(diào)節(jié)作用，在城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村之間搭建要素雙向流動(dòng)的載體和橋梁，將各類生產(chǎn)要素、制度要素、文化要素進(jìn)行高效整合和利用，在推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興的良性互動(dòng)中，構(gòu)建布局合理、形態(tài)多樣的小城鎮(zhèn)體系，為縣域城鄉(xiāng)資源整合、要素雙向流動(dòng)創(chuàng)造有利條件，從而推動(dòng)形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。

以深化農(nóng)村改革為動(dòng)力，構(gòu)建縣域內(nèi)城鄉(xiāng)要素平等交換機(jī)制。實(shí)現(xiàn)城市資源與農(nóng)村資源有機(jī)結(jié)合，需要農(nóng)村進(jìn)一步深化改革和制度保障。農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展離不開城鎮(zhèn)資源要素的支持，城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村的地位和權(quán)利是平等的，只有構(gòu)建縣域內(nèi)城鄉(xiāng)要素平等交換機(jī)制，才能形成縣域城鄉(xiāng)發(fā)展共同體。一是促進(jìn)城鄉(xiāng)人口自由流動(dòng)。鼓勵(lì)放開放寬城鎮(zhèn)戶籍管理制度，積極引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)城落戶;把人才振興作為鄉(xiāng)村振興的突破口，鼓勵(lì)外出農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)、城市專業(yè)人士離崗入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè);健全縣鄉(xiāng)村銜接的三級(jí)養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，吸引更多的城市居民選擇田園鄉(xiāng)村養(yǎng)老休閑。二是維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益。土地是農(nóng)民最大的利益所在。深化農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分置實(shí)現(xiàn)形式，保障進(jìn)城落戶農(nóng)民的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)。三是增加村集體收入來源。制定優(yōu)惠政策及其配套措施，推動(dòng)鄉(xiāng)村企業(yè)向城鎮(zhèn)開發(fā)區(qū)、工業(yè)園集中，通過股權(quán)分紅增加村集體收入;盤活“空心村”閑置宅基地和閑置農(nóng)房，保障鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村建設(shè)用地。四是加大農(nóng)村金融產(chǎn)品供給。加大對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資的中長期信貸支持，靈活開展農(nóng)戶小額信用貸款等業(yè)務(wù)，擴(kuò)大政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)改革試點(diǎn)，進(jìn)一步提高農(nóng)村金融綜合服務(wù)覆蓋范圍，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展提供資金支持。在推動(dòng)各種強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策落地落實(shí)的同時(shí)，深化村民自治實(shí)踐，依法依規(guī)推進(jìn)村務(wù)公開和村務(wù)監(jiān)督，為城鄉(xiāng)要素平等交換提供有效制度保障。

以鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)為抓手，構(gòu)建縣域內(nèi)公共資源均衡配置機(jī)制。鄉(xiāng)村建設(shè)是全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要任務(wù)，是補(bǔ)上農(nóng)村現(xiàn)代化短板的重要抓手，也是加快推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的有力之舉。鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)主要包括鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和鄉(xiāng)村基本公共服務(wù)兩方面，目的就是補(bǔ)齊鄉(xiāng)村公共資源存量不足、難以滿足農(nóng)民需求的短板，縮小城鄉(xiāng)社會(huì)發(fā)展差距，增強(qiáng)農(nóng)村的宜居性和農(nóng)民的滿意度。城鄉(xiāng)公共資源配置失衡嚴(yán)重制約著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，只有構(gòu)建起縣域內(nèi)公共資源均衡配置機(jī)制，才能從根本上消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。一是對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基本公共服務(wù)實(shí)行縣鄉(xiāng)村統(tǒng)籌。堅(jiān)持規(guī)劃先行，合理確定城鎮(zhèn)功能和村莊布局，統(tǒng)籌縣域城鎮(zhèn)和村莊建設(shè)，嚴(yán)格規(guī)范村莊的撤并，保護(hù)好傳統(tǒng)村落和鄉(xiāng)村風(fēng)貌。二是實(shí)行縣域內(nèi)城鄉(xiāng)公共基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)動(dòng)發(fā)展。把公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點(diǎn)放在農(nóng)村，完善鄉(xiāng)村水、電、路、氣、通信、廣播電視、物流等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)污水垃圾收集處理、公共文化設(shè)施布局、水電通訊和道路交通一體化;提升農(nóng)房建設(shè)質(zhì)量，因地制宜推進(jìn)農(nóng)村廁所改造、生活垃圾和污水處理，改善農(nóng)村人居環(huán)境。三是持續(xù)推進(jìn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。以城鄉(xiāng)教育聯(lián)合體和醫(yī)療共同體等多種形態(tài)，推動(dòng)縣城教育、醫(yī)療等優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源向偏遠(yuǎn)農(nóng)村傾斜，著力提升鄉(xiāng)村公共服務(wù)質(zhì)量;健全農(nóng)村養(yǎng)老標(biāo)準(zhǔn)和低保標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，推進(jìn)養(yǎng)老制度和低保制度實(shí)現(xiàn)縣域城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，進(jìn)一步提高農(nóng)村社會(huì)保障水平。

（作者系江蘇省中國特色社會(huì)主義理論體系研究中心省社科院基地副主任、研究員）

責(zé)任編輯：孫秋香