新形勢下政府投資項(xiàng)目融資對策研究

鐘春洋

融資是政府推進(jìn)公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要手段，為各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)。近年來，各地政府高度重視融資工作，通過利用投融資平臺公司籌措、吸引社會資本投資、購買服務(wù)等方式，拓寬各種融資渠道，為各地公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌集了大量的資金。未來各地政府投資任務(wù)很重，需要投入巨額的資金，資金保障成為各地政府投資類項(xiàng)目的重要環(huán)節(jié)。但是伴隨著我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，傳統(tǒng)的以土地財(cái)政和政府負(fù)債為主導(dǎo)的投融資機(jī)制因?yàn)槔鄯e的巨大財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)變得難以為繼，無法滿足政府投資的資金需求。在新形勢下，各地的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)必須加快投融資體制機(jī)制改革步伐，建立起適應(yīng)新形勢的，充分市場化的城鎮(zhèn)建設(shè)投融資體制機(jī)制，適應(yīng)各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和城鎮(zhèn)建設(shè)的需要。

政府投資類項(xiàng)目資金渠道

財(cái)政資金、一般債券、專項(xiàng)債券

政府投資類項(xiàng)目中有公益、準(zhǔn)公益性項(xiàng)目較多，財(cái)政資金是項(xiàng)目建設(shè)的重要資金來源。財(cái)政資金支出中，即包括作為項(xiàng)目資本金直接用于項(xiàng)目建設(shè)，也包括政府補(bǔ)貼、服務(wù)購買資金等用于償還銀行貸款。此外，規(guī)定地方政府新增融資需通過發(fā)行一般債券、專項(xiàng)債券。目前對地方政府債務(wù)實(shí)行余額限額管理，且只能用于資本性支出，不能付息，也不能用于還舊債。

產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金

為充分發(fā)揮政府財(cái)政資金的杠桿放大作用，鼓勵社會資本進(jìn)入，設(shè)立產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，作為政府資金參股天使投資基金、股權(quán)投資基金的主體，鼓勵支持國內(nèi)外知名股權(quán)投資管理機(jī)構(gòu)和社會資本設(shè)立基金，重點(diǎn)投資相關(guān)產(chǎn)業(yè)。但財(cái)政前期投入大，按本級財(cái)力可設(shè)立的基金規(guī)模有限。以平臺公司為主的各類金融產(chǎn)品成本較高，且平臺公司普遍負(fù)債很重，遠(yuǎn)不能滿足需求。

銀行貸款

銀行貸款作為傳統(tǒng)的融資方式，具有資金來源穩(wěn)定、手續(xù)簡便等優(yōu)點(diǎn)，是支持政府投資類項(xiàng)目的主要資金來源。在國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)[2014]43號）之前，項(xiàng)目建設(shè)銀行融資主要通過融資平臺委托代建、BT、BOT，以及統(tǒng)借統(tǒng)還等多種模式進(jìn)行融資。在43號文出臺后，明確融資平臺被剝離政府性項(xiàng)目融資功能，提出要大力推廣政府和社會資本合作模式。因此，目前銀行主要通過PPP模式、政府購買服務(wù)模式等方式對項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)行支持。另外，國際金融組織和外國政府貸款具有長期、低息優(yōu)點(diǎn)，但申請難度大，程序繁瑣。

企業(yè)債券及債務(wù)性融資工具

融資平臺公司發(fā)行債券是政府投資類項(xiàng)目建設(shè)領(lǐng)域一項(xiàng)重要資金來源，債券融資具有能夠一次性籌集大量資金、資金使用期限長、資金用途廣泛、資金成本較低等優(yōu)點(diǎn)。

保險(xiǎn)債權(quán)融資

在融資平臺傳統(tǒng)融資渠道受限的情況下，通過保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)融資是比較合理的渠道。保險(xiǎn)公司可以采取債權(quán)、股權(quán)、物權(quán)等方式將保險(xiǎn)資金投資于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，目前采取最多的是債權(quán)融資計(jì)劃。要積極發(fā)揮保險(xiǎn)的資金融通和財(cái)富管理功能。加大引進(jìn)保險(xiǎn)資金力度，搭建保險(xiǎn)資金與新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的有效對接平臺，更好服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

資產(chǎn)證券化、融資租賃、信托融資等模式

資產(chǎn)證券化是以特定資產(chǎn)組合或特定現(xiàn)金流為支持，發(fā)行可交易證券的一種融資模式，具體包括信貸資產(chǎn)證券化、企業(yè)資產(chǎn)證券化等多種模式。資產(chǎn)證券化對于盤活企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)存量資產(chǎn)，提高流動性具有重要意義。與銀行貸款相比，融資租賃可有效盤活企業(yè)資產(chǎn)，減少企業(yè)初始大額資金投入，且有效回避企業(yè)擔(dān)保資源不足等問題。目前，融資租賃模式在項(xiàng)目建設(shè)中經(jīng)常使用，信托資金在地方融資平臺中較為常見，主要有信托貸款、信托投資、信托債權(quán)、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等方式。

近年來地方政府投融資模式改革創(chuàng)新現(xiàn)狀

縣級政府融資能力不強(qiáng)，償債風(fēng)險(xiǎn)不斷累積

一方面，縣級投融資平臺資產(chǎn)主要來源于財(cái)政資金和政府資產(chǎn)注入以及土地作價(jià)收入，自身“造血”機(jī)能不足，普遍存在規(guī)模不大、資產(chǎn)不實(shí)、現(xiàn)金流不足等問題，尤其是在現(xiàn)有資源特別是大部分土地資源和資產(chǎn)已被整合的情況下，優(yōu)質(zhì)的抵質(zhì)押資源不多，平臺公司已很難在商業(yè)銀行獲得貸款。另一方面，現(xiàn)行的縣級投融資平臺公司運(yùn)作模式還是以政府為主導(dǎo)，市場化運(yùn)作的能力和效率較低，導(dǎo)致融資成本偏高。同時，投融資平臺公司的貸款大多投向公益性和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等投資規(guī)模大、開發(fā)周期長的項(xiàng)目，平臺融入資金又多為1～3年的中短期貸款，導(dǎo)致資金需求長期化與負(fù)債短期化的錯配，進(jìn)一步提高了貸款償債風(fēng)險(xiǎn)。

融資方式和渠道單一，多元可持續(xù)資金保障機(jī)制有待建立

目前各縣級建設(shè)資金來源主要是上級財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，以及組建政府投融資平臺公司進(jìn)行融資，融資基本就是通過向銀行貸款，政府與社會資本合作、資產(chǎn)證券化、債券、基金等多元化融資方式還處于前期摸索階段，尚未取得大的突破。部分項(xiàng)目建設(shè)周期長，經(jīng)濟(jì)效益不顯著，社會資本投資積極性不高，加上大型有實(shí)力的專業(yè)融資機(jī)構(gòu)太少，缺乏市場化運(yùn)作方式開展融資，尚未形成城鎮(zhèn)化集約融資群，資金缺口大。尤其是《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）下發(fā)后，要求地方政府融資平臺公司要剝離政府性融資職能，直接導(dǎo)致了銀行對融資平臺信貸的收緊，這種單一的融資方式已經(jīng)難以為繼。

構(gòu)建新型的政府投融資管理體系

由基金管理公司替代原來的政府投融資平臺，使政府投融資平臺改制為真正的企業(yè)，形成新型的政府投融資管理體系。第一，由地方政府的國資委或地方財(cái)政投資公司作為第一發(fā)起人，基金、金融租賃公司等非銀行金融機(jī)構(gòu)為主要股東，與專業(yè)基金管理團(tuán)隊(duì)聯(lián)合成立建立基金管理公司，承接起政府投融資的管理責(zé)任。其中：作為第一發(fā)起人，派出相關(guān)的人員，在基金管理公司中履行好財(cái)政資金管理的職責(zé)，非銀行金融機(jī)構(gòu)，承擔(dān)著財(cái)政資金金融化管理的責(zé)任；相關(guān)的基金專業(yè)管理團(tuán)隊(duì)，承擔(dān)起資金的具體操作工作。第二，以此基金管理公司為基礎(chǔ)，按照地方產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的要求，發(fā)起設(shè)立相應(yīng)投資基金，并與相關(guān)金融租賃企業(yè)等形成戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系，共同為地方產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供投融資整體解決方案。其中：地方財(cái)政將原擬用于直接項(xiàng)目投資的相應(yīng)資金投入產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資基金作為引導(dǎo)，通過投資基金的專業(yè)化運(yùn)作，吸引其他金融資本與社會資本進(jìn)入。第三，在這樣的管理體制下，政府對產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投入，將從原來的用行政手段，轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)手段，從原來的財(cái)政撥款、補(bǔ)貼等財(cái)政工具，轉(zhuǎn)化為財(cái)政工具與基金、金融租賃等金融工具相結(jié)合的方式，改變財(cái)政資金的支出方式，通過金融化的手段，提高財(cái)政支出的管理能力。第四，改變財(cái)政資金無償使用的習(xí)慣心理，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金使用的績效化。利用這一模式，推進(jìn)財(cái)政資金的金融化管理，真正按照市場經(jīng)濟(jì)的客觀要求，對財(cái)政管理體制進(jìn)行改造，充分發(fā)揮財(cái)政的資金屬性，在產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面發(fā)揮出最大的作用。因此，用基金管理公司取代現(xiàn)有的政府投融資平臺，一方面，可以確保現(xiàn)有政府投融資平臺改革向企業(yè)化方向發(fā)展，另一方面，可以真正實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的金融化管理，使城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資也能像實(shí)體經(jīng)濟(jì)的投融資一樣，真正按照市場經(jīng)濟(jì)的要求來推進(jìn)，從而使財(cái)政管理真正與市場經(jīng)濟(jì)接軌，把政府投融資的任務(wù)，回歸到專職的金融部門。

政府類項(xiàng)目投資基金設(shè)立與運(yùn)作

通過城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投資基金的引導(dǎo)作用，吸引市場多種投資參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過專業(yè)化、市場化的運(yùn)作，為產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供創(chuàng)新資源支持。按照市場配置創(chuàng)新資源的原則，遵循市場規(guī)律，引導(dǎo)社會資本（投資機(jī)構(gòu)）投資于產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，拓展產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資渠道。把政府直接投資具體基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接股權(quán)投入，引導(dǎo)投資機(jī)構(gòu)投入，并按市場機(jī)制篩選、投資和管理項(xiàng)目，創(chuàng)新中央預(yù)算內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施資金的投放方式，發(fā)揮政府資金的引導(dǎo)作用，提高政府投資質(zhì)量和效率。

基金的概述

為使資金放大，發(fā)揮財(cái)政資金“四兩撥千斤”作用，設(shè)立城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資基金（以下稱“基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資基金”），主要服務(wù)于城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。此基金采用“二級放大、直接項(xiàng)目投資模式”，政府引導(dǎo)基金由政府出資人代表發(fā)起出資，并引導(dǎo)社會資本方參與。基金募集一定規(guī)模，基金作為有限合伙人（LP）出資20%，吸引社會資本作為有限合伙人（LP）出資80%。基金的發(fā)起和設(shè)立由政府出資人代表征集意向投資人（LP），選擇社會資本方參與城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

運(yùn)作模式

根據(jù)各地實(shí)際，借鑒國內(nèi)城市基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展基金管理經(jīng)驗(yàn)，初步考慮城市基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展基金架構(gòu)為“二級放大、直接項(xiàng)目“投資模式?；鹋c政府指定主體（視具體項(xiàng)目）共同成立項(xiàng)目公司，由項(xiàng)目公司按照與政府簽署的合同，投資、建設(shè)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。社會資本方作為LP參與設(shè)立基金，并經(jīng)由基金投資項(xiàng)目公司，社會資本方通過基金監(jiān)督項(xiàng)目公司的經(jīng)營管理以及項(xiàng)目的具體實(shí)施，按照基金的合伙協(xié)議獲取固定收益。視項(xiàng)目情況，基金可不參與項(xiàng)目公司具體經(jīng)營管理，僅保留就重大事項(xiàng)的決策權(quán)及獲取收益的權(quán)利，項(xiàng)目公司由戰(zhàn)略投資人負(fù)責(zé)經(jīng)營管理以及項(xiàng)目的具體實(shí)施。

引導(dǎo)效應(yīng)要實(shí)現(xiàn)，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資基金與純市場基金要有顯著差異，兩者形成互補(bǔ)和“1+1>2”的協(xié)同效應(yīng)。若城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資基金的最終投資方向與社會基金、純市場基金趨同，對社會資金是與民爭利。因此，在風(fēng)險(xiǎn)同化問題上，要明確城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資基金與社會資金在收益化問題上的明顯側(cè)重，須制定城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資基金使用辦法的專項(xiàng)政策。

[本文系基金項(xiàng)目：本文系浙江省軟科學(xué)項(xiàng)目“浙江省推進(jìn)‘中國制造2025的金融支持研究”（項(xiàng)目編號：2019C35105）的階段性成果。]

（寧波市委黨校）