中國軍民融合深度發(fā)展政策文本量化研究

余冬平， 毛 晨

(中央財經(jīng)大學 國防經(jīng)濟與管理研究院，北京 100081)

政策體系建設(shè)是加快中國軍民融合深度發(fā)展的重要部分。隨著軍民融合發(fā)展的不斷推進，特別是黨的十八大、十九大對軍民融合發(fā)展從戰(zhàn)略層面進行了部署，軍民融合涉及的理論體系更加完善，不斷向更深層次發(fā)展，軍民融合深度發(fā)展政策體系建設(shè)得到全面推進。中共中央、國務院、中央軍事委員會、人民代表大會及各部委以及各地方政府紛紛出臺了一系列政策推動軍民融合政策制度框架的完善。宏觀層面，《“十三五”國防科技工業(yè)發(fā)展規(guī)劃》《關(guān)于經(jīng)濟建設(shè)和國防建設(shè)融合發(fā)展的意見》等頂層設(shè)計文件均將軍民融合上升至戰(zhàn)略高度；微觀層面，財政補貼、稅收減免、擴大武器裝備科研生產(chǎn)許可目錄的范圍、建立軍民通用技術(shù)標準等有利于民參軍企業(yè)的政策也陸續(xù)頒布實施，日益豐富和完善的政策支持大大促進民營企業(yè)進入國防軍工領(lǐng)域。這些政策法規(guī)的頒布、實施，為軍民融合深度發(fā)展創(chuàng)造了良好的政策環(huán)境。

一、文獻回顧

軍民融合日益成為學術(shù)界關(guān)注的熱點問題，針對“軍民融合政策”的研究呈現(xiàn)增長趨勢。學者們從不同層面、用不同方法對軍民融合政策制度展開研究，從已有的研究成果來看，研究主題聚集在以下三個方面：一是對軍民融合政策體系整體研究，包括不同階段政策特征分析、變遷分析以及政策體系構(gòu)建的研究。聞曉歌[1]、晉煜和許延[2]基于制度變遷視角討論了軍民融合制度的發(fā)展過程；宋善秋[3]、齊振偉[4]、游光榮等[5]以及徐輝[6]針對軍民融合發(fā)展政策體系建設(shè)的現(xiàn)狀和問題進行了研究，并提出了完善體系的有關(guān)對策；于川信和陳力[7]則研究構(gòu)建軍民融合深度發(fā)展的財政、稅收、金融以及輔助性政策支持體系；周華等[8]及陳仕平[9]討論了軍民科技協(xié)同創(chuàng)新的法規(guī)體系建設(shè)；閻波和張煒[10]以及陳華雄等[11]討論了科技軍民融合政策的實施路徑；Gansler[12]和Gilpin[13]還分別基于軍民融合政策改革和核武器政策視角探討了美國軍民融合的發(fā)展。二是基于政策工具的政策文本研究。唐興霖和王雙喜[14]將軍民融合領(lǐng)域政策工具分為強制型、服務型、激勵型和市場型四類；徐雨晨[15]以政策工具維度和創(chuàng)新價值鏈維度構(gòu)建民融合知識產(chǎn)權(quán)政策文本的二維政策文本分析框架；章磊等[16]則從政策工具和研發(fā)活動兩個維度構(gòu)建軍民兩用技術(shù)研發(fā)政策分析的二維框架。三是對軍民融合政策效果的量化評價。王進富等[17]運用PMC指數(shù)模型與AE技術(shù)相結(jié)合的政策評價模型對10項軍民融合政策進行量化評價；楊曉昕等[18]以中國軍民融合政策的推行為自然實驗事件，討論了軍民融合政策對公司創(chuàng)新、生產(chǎn)行為的影響。

總體來看，學術(shù)界對軍民融合政策進行了廣泛深入的研究，但也存在一些不足：一方面，研究的政策對象具有局限性，現(xiàn)有研究多是從國家宏觀或某一領(lǐng)域?qū)用鎸娒袢诤险哌M行分析，沒有對中國軍民融合深度發(fā)展政策進行全面系統(tǒng)的梳理。另一方面， 缺少基于政策文本量化評估視角的研究。作為政策研究的一種范式，政策文本量化評估在了解政策、解釋政策以及促進政策系統(tǒng)優(yōu)化等方面發(fā)揮了重要作用。

彭紀生等[19]首次提出從政策力度、政策目標、政策措施三個維度構(gòu)建創(chuàng)新政策文本的量化指標。此后，李靖華和常曉然[20]、王幫俊和朱榮[21]、張永安和閆瑾[22]、王路昊和胡凌嘉[23]以及楊杰翔[24]借鑒彭紀生等的政策量化方法展開研究。目前，中國政策效力評估研究處于探索階段，效力評估的標準和方法初步形成。文章借鑒相關(guān)學者的研究，從政策力度、政策目標、政策措施三個維度構(gòu)建政策文本量化分析框架，對國家層面2013—2019年間頒布的軍民融合深度發(fā)展政策進行全面分析，了解現(xiàn)有的軍民融合深度發(fā)展政策的演化規(guī)律，剖析存在的問題并提出改進建議，以期為隨后軍民融合領(lǐng)域政策量化設(shè)計提供借鑒。

二、 軍民融合深度發(fā)展政策收集與量化

(一)數(shù)據(jù)來源

文章選擇2013—2019年國家層面軍民融合深度發(fā)展政策文本為研究對象，以中共中央、國務院及其下屬各部門、中央軍事委員會、中央軍民融合發(fā)展委員會等相關(guān)部門出臺的政策文本為客觀憑證，通過以下三條途徑進行政策收集：①依托國務院及其下屬各部門等相關(guān)官方網(wǎng)站進行搜索；②在北大法寶、法律執(zhí)行數(shù)據(jù)庫進行直接檢索；③對相關(guān)文獻、政策文本中的相關(guān)內(nèi)容進行回溯檢索。為保證政策信息內(nèi)容契合國家層面軍民融合深度發(fā)展的主題，在整理、遴選政策文本時遵循以下原則：首先，選擇政策文本內(nèi)容與軍民融合密切相關(guān)的政策，不計入僅在文本中提及軍民融合的政策；其次，檢索文本類型為公開發(fā)表的行政系統(tǒng)通用公文文種體系類型，涉及法律、法規(guī)、條例、規(guī)定、決定、規(guī)劃(綱要)、意見、辦法、暫行規(guī)定、暫行辦法、暫行意見、通知等；最后，確定國家層面軍民融合深度發(fā)展政策文件111項，構(gòu)建軍民融合深度發(fā)展政策數(shù)據(jù)庫。

(二) 量化標準

文章充分參考彭紀生等[19]在政策量化方面所做的研究, 從政策力度、政策目標和政策措施三個維度構(gòu)建軍民融合深度發(fā)展政策量化標準，具體如表1所示。

表1 政策力度、政策目標、政策措施的賦分標準

政策力度是指用于衡量軍民融合規(guī)范性文件的法律效力和影響力，由政策類型及政策主體決定。通常而言，行政級別越高的主體頒行的政策效力越高，政策力度得分越大。文章依據(jù)國家行政權(quán)力結(jié)構(gòu)與政策類型對政策力度進行打分，采用1～5分的評分標準。政策目標用于描述軍民融合規(guī)范性文本中政府為實現(xiàn)政策目標的具體程度，目標強調(diào)程度越高、目標越量化，得分越高。對軍民融合政策目標進行賦值，從創(chuàng)新與科技成果轉(zhuǎn)化、資源開放共享、通用標準建設(shè)、武器裝備發(fā)展、信息交流供需對接、產(chǎn)業(yè)發(fā)展園區(qū)建設(shè)、資金支持與融合、人才培養(yǎng)與發(fā)展八個方面進行，這八個方面涵蓋了軍民融合深度發(fā)展政策能夠發(fā)揮促進軍民兩大領(lǐng)域各要素的優(yōu)化配置、協(xié)同發(fā)展、共建共享，繼而推動實現(xiàn)軍民融合深度發(fā)展的關(guān)鍵目標。政策措施是指軍民融合政策文本中政府為實現(xiàn)軍民融合政策目標所采用的具體措施和手段，文章將軍民融合政策措施細分為金融措施、行政措施、財政稅收措施、引導措施、人事措施，政策文本中政策措施越具體、可操作性越強，政策措施得分越高。對政策力度、政策目標、政策措施均采取1～5分賦值。

(三) 政策效力測量

根據(jù)上述量化標準，邀請了四位高校研究軍民融合的專家對軍民融合政策進行同步打分，在打分過程中，同一項政策可能涉及多種政策目標和多項政策措施，則根據(jù)量化標準對其分別打分，經(jīng)過兩輪打分并對分歧的政策分值進行共同商討后確定，最終形成量化的原始數(shù)據(jù)。某年軍民融合深度發(fā)展政策的總效力計算依據(jù)式(1)，相應年份的平均效力計算依據(jù)式(2)。

(1)

(2)

式中：YSi為第i年內(nèi)頒布實施的軍民融合深度發(fā)展政策的總體效力；AYSi為第i年內(nèi)頒布實施的軍民融合深度發(fā)展的平均效力；i為政策頒布實施的年份，i∈[2013，2019]；j為第i年開始頒布實施的第j項政策；mj+gj為第j項政策措施、政策目標得分之和；pj為第j項政策力度得分；n為該年度政策頒布數(shù)量。

三、軍民融合深度發(fā)展政策量化分析

(一) 政策數(shù)量與政策效力的分析

對2013—2019年軍民融合深度發(fā)展政策文本數(shù)量和效力統(tǒng)計，如圖1所示，政策發(fā)文數(shù)量在2013—2016年間呈上升趨勢，但這個增長趨勢不是一直持續(xù)的，2016年以后政策頒布數(shù)量有所減少。結(jié)果表明，隨著政策體系的日益豐富和完善，其首要任務不是不斷頒布新政策，而是根據(jù)實際需要進行調(diào)整和完善政策體系。政策平均效力變化幅度較小，政策總效力與政策數(shù)量呈現(xiàn)同向變化，這反映出：軍民融合深度發(fā)展年度政策效力的變化原因主要在于同年份頒布實施政策文件數(shù)量變化，政策平均效力的提高尚未得到政府部門的關(guān)注，政策質(zhì)量對提高政策總體效力的作用尚不足。

圖1 軍民融合深度發(fā)展政策數(shù)量、政策效力及政策平均效力的演變

根據(jù)國家層面軍民融合深度發(fā)展政策數(shù)量和效力，結(jié)合國家層面相關(guān)政策的屬性和內(nèi)容，可以將軍民融合深度發(fā)展政策制定過程大概分為兩個階段。

第一階段以軍民融合深度發(fā)展的綜合引導性政策為主。此階段為2016年《關(guān)于經(jīng)濟建設(shè)和國防建設(shè)融合發(fā)展的意見》頒布之前。在此階段，政策落腳為對軍民融合發(fā)展的指導，不斷深化細化軍民融合相關(guān)政策，2014年出臺了《關(guān)于加快吸納優(yōu)勢民營企業(yè)進入武器裝備科研生產(chǎn)和維修領(lǐng)域的措施意見》《工業(yè)和信息化部關(guān)于促進軍民融合式發(fā)展的指導意見》、2015年頒布《國防科工局關(guān)于促進國防科技工業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化的若干意見》等政策。從具體政策內(nèi)容的角度出發(fā)，主要通過從資本、人才、技術(shù)、信息等要素方面引導民參軍、促進軍轉(zhuǎn)民，提高民參軍、軍轉(zhuǎn)民政策制度的操作性。

第二階段以軍民融合深度發(fā)展的戰(zhàn)略統(tǒng)籌性政策為主。此階段從《關(guān)于經(jīng)濟建設(shè)和國防建設(shè)融合發(fā)展的意見》頒布開始至今。在此階段，國家從總體安全和發(fā)展戰(zhàn)略全局出發(fā)，將軍民融合發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略。中共中央、國務院、中央軍事委員會聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于經(jīng)濟建設(shè)和國防建設(shè)融合發(fā)展的意見》作為指導軍民融合深度發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，從領(lǐng)導機構(gòu)、系統(tǒng)規(guī)劃、法制保障、監(jiān)督問責等方面提出詳細的訴求，與此同時，國家還出臺了《國防科技工業(yè)軍民融合深度發(fā)展“十三五”規(guī)劃》《“十三五”科技軍民融合發(fā)展規(guī)劃》等政策。這些政策的出臺，實現(xiàn)了在更高層次、更大范圍、更深程度上的國防建設(shè)和經(jīng)濟建設(shè)資源共享、協(xié)調(diào)發(fā)展。

(二) 政策類型特征分析

如表2所示，中國國家層面軍民融合深度發(fā)展政策的法律層級普遍不高，在111項軍民融合深度發(fā)展政策文本中，大多數(shù)以“意見(25.22%)”“規(guī)劃(13.51%)”“通知(13.51%)”等形式發(fā)布。唯一一項法律形式文件《中華人民共和國促進科技成果轉(zhuǎn)化法(2015年修訂)》僅涉及軍民融合的創(chuàng)新和科技成果轉(zhuǎn)化方面，沒有以“法律”形式頒布的軍民融合深度發(fā)展為主題的政策。由此可見，中國軍民融合深度發(fā)展政策整體權(quán)威性、規(guī)范性和強制性相對偏弱。

表2 軍民融合深度發(fā)展政策頒布類型的分布

(三) 政策主體特征分析

如表3所示，2013年以來軍民融合深度發(fā)展政策發(fā)布主體呈現(xiàn)以下三個特點：

表3 政策主要頒布部門分布

第一，發(fā)布主體呈現(xiàn)多元化特征。國家層面軍民融合深度發(fā)展政策頒布主體共計32個部門和單位，具體有中共中央、國務院、中央軍事委員會、國家國防科技工業(yè)局、中央軍民融合發(fā)展委員會、工業(yè)和信息化部、中央軍事委員會裝備發(fā)展部等。同時，國務院其他部門和直屬機構(gòu)也在一定程度上參與了政策制定。

第二，國家國防科技工業(yè)局、工業(yè)和信息化部、國務院對軍民融合深度發(fā)展給予的關(guān)注最多，頒布實施的政策文件數(shù)量也最多，這三個主體參與制定的政策文件數(shù)量占總發(fā)布政策文件數(shù)量的64.51%。此外，2017年成立的中央軍民融合發(fā)展委員會逐漸成為政策制定的重要部門。

第三，政策聯(lián)合頒布程度較高。參與軍民融合政策的制定發(fā)布的32個行政部門中有27個部門參與政策的聯(lián)合發(fā)布，聯(lián)合頒布的政策數(shù)量占政策總量的比例為32%。在聯(lián)合頒布的政策中以兩部門聯(lián)合頒布政策為主，兩部門聯(lián)合頒布政策占政策總量的比例為23%，這說明近年來中國越來越注重各部門間的協(xié)同與配合，全方位促進軍民融合深度發(fā)展。

為了更直觀地分析政策主體間的合作，運用UCINET軟件對政策發(fā)文主體做社會網(wǎng)絡(luò)分析。分析步驟如下：提取各政策文件的發(fā)文主體，統(tǒng)計不同政策主體間聯(lián)合頒布政策的次數(shù)，形成24×24的共線矩陣，放入UCINET中進行中心化的可視化分析，最終得到合作網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)圖，如圖2所示。

圖2 軍民融合深度發(fā)展政策主體合作網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)

從圖2中各個部門的大小、部門之間連線的粗細可以看出，2013—2019年，國家國防科技工業(yè)局、工業(yè)和信息化部、中央軍事委員會裝備發(fā)展部是整個網(wǎng)絡(luò)的核心節(jié)點。國家國防科技工業(yè)局與工業(yè)和信息化部之間的連線最粗，二者共聯(lián)合頒布政策9次，協(xié)同關(guān)系最密切。此外，國家國防科技工業(yè)局與財政部合作4次，與中央軍事委員會裝備發(fā)展部合作2次，與科技部合作2次。國家發(fā)展和改革委員會、科技部、財政部作為重要的連接點，與其他政策發(fā)文主體之間都有連線，但線段逐漸變細，節(jié)點逐漸變小，且位置趨于邊緣，說明軍民融合深度發(fā)展政策發(fā)文主體間雖然有一定的合作關(guān)系，但協(xié)同度不高；全國人民代表大會常務委員會、中央全面深化改革委員會和中央軍民融合發(fā)展委員會單列于網(wǎng)絡(luò)的邊緣地帶的，沒有參與合作關(guān)系；中共中央、國務院和中央軍事委員會三者之間有聯(lián)合發(fā)文，與其他發(fā)文主體沒有協(xié)作發(fā)文關(guān)系。

(四) 政策目標特征分析

基于軍民融合深度發(fā)展政策文本內(nèi)容對政策目標進行賦值打分，根據(jù)各政策目標的得分情況繪制軍民融合深度發(fā)展政策對各目標的支持強度分析蛛網(wǎng)圖，如圖3所示。整體而言，政策目標的平均得分比較高，表明軍民融合深度發(fā)展政策在政策目標的具體化、標準化方面做得不錯。

圖3 2013—2019年軍民融合深度發(fā)展政策目標強度蛛網(wǎng)圖

第一，軍民融合深度發(fā)展政策的著力點長期關(guān)注創(chuàng)新與科技成果轉(zhuǎn)化層面。2013年以來頒布實施的軍民融合深度發(fā)展政策文本中強調(diào)創(chuàng)新和成果轉(zhuǎn)化目標的文本最多，占比42.5%?？萍紕?chuàng)新作為支撐開拓發(fā)展的新動力，能夠很好地引領(lǐng)軍民融合深度發(fā)展，加快建設(shè)國防科技強國。政府層面頒布了一系列加強軍民融合創(chuàng)新和科技成果轉(zhuǎn)化的政策，核心文件有2015年《“十三五”國家科技創(chuàng)新規(guī)劃》和《國防科工局關(guān)于促進國防科技工業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化的若干意見》、2016年《國防科工局關(guān)于加快推進國防科技工業(yè)科技協(xié)同創(chuàng)新的意見》和《國務院辦公廳促進科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化行動方案》、2017年《“十三五”科技軍民融合發(fā)展專項規(guī)劃》、2018年《國家軍民融合創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)實施方案》。

第二，資源開放共享、武器裝備發(fā)展和通用標準建設(shè)是軍民融合深度發(fā)展政策的重點關(guān)注目標。具體而言，在資源開放共享方面，代表性的文件有2014年《軍民兩用設(shè)施資源信息共享名錄(航空工業(yè))》、2015年《軍民兩用設(shè)施資源信息共享名錄(鍛壓設(shè)備設(shè)施)》、2016年《關(guān)于推動軍工重大試驗設(shè)施和大型科研儀器向社會開放的通知》、2018年科技部發(fā)布的《促進國家重點實驗室與國防科技重點實驗室、軍工和軍隊重大試驗設(shè)施與國家科技基礎(chǔ)設(shè)施的資源共享管理辦法》。在裝備發(fā)展方面，主要有2013年《武器裝備科研生產(chǎn)退出管理規(guī)則》、2014年《關(guān)于加快吸納優(yōu)勢民營企業(yè)進入武器裝備科研生產(chǎn)和維修領(lǐng)域的措施意見》和《競爭性裝備采購管理規(guī)定》、2017年《推進裝備領(lǐng)域軍民融合深度發(fā)展的思路舉措》。在通用標準建設(shè)方面，代表性的文件有2015年《國防軍工計量技術(shù)規(guī)范體系》、2015年《國家標準化體系建設(shè)發(fā)展規(guī)劃(2016—2020年)》。

第三，人才培養(yǎng)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)是軍民融合深度發(fā)展政策目標的相對薄弱點。與出臺軍民融合人才發(fā)展相關(guān)的政策有2014年《中國人民解放軍裝備技術(shù)保障人才培訓基地管理辦法》。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展和園區(qū)建設(shè)方面，國家層面的目標明確性程度較低，僅在一些重要的軍民融合政策中對產(chǎn)業(yè)發(fā)展作了宏觀的戰(zhàn)略指導。究其原因，國家層面更多地將人才引進、培養(yǎng)和發(fā)展與產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃發(fā)展的目標規(guī)劃權(quán)限下放到地方政府，由地方政府根據(jù)當?shù)氐能娒袢诤袭a(chǎn)業(yè)發(fā)展制定適宜的人才發(fā)展、園區(qū)發(fā)展政策。

(五) 政策措施特征分析

為了實現(xiàn)軍民融合深度發(fā)展的政策目標，必須使用某些政策措施?；谲娒袢诤仙疃劝l(fā)展政策文本內(nèi)容對政策措施進行賦值打分，根據(jù)各政策措施的得分情況繪制2013—2019年軍民融合深度發(fā)展政策各措施的強度分析蛛網(wǎng)圖，如圖4所示。

圖4 2013—2019年軍民融合深度發(fā)展政策措施強度蛛網(wǎng)圖

總體來看，政策措施的得分相較于政策目標的得分偏低。盡管政策文本中對政策目標做了較為具體的要求，但政策措施不夠具體，可操作性程度偏低，這使得軍民融合深度的發(fā)展政策在具體實施過程中較為困難。具體來看：①軍民融合深度發(fā)展政策措施分布較不均衡，主要集中在引導措施方面，占總數(shù)量的42.9%；財稅措施次之，占比23.5%；其次是行政措施，占比14.2%；金融措施和人事措施相對較少，分別占比12.3%和7.1%。②軍民融合深度發(fā)展的核心政策文件多為引導措施。自2015年軍民融合上升為國家戰(zhàn)略以后，國家層面上出臺了一系列 規(guī)劃、計劃、意見類型的軍民融合深度發(fā)展政策，包含《國防科技工業(yè)軍民融合深度發(fā)展“十三五”規(guī)劃》《“十三五”科技軍民融合發(fā)展專項規(guī)劃》等一些長期發(fā)展規(guī)劃，《2016年國防科工局軍民融合專項行動計劃》《2017年國防科工局軍民融合專項行動計劃》等一些重大的科技計劃，這些政策大多是從宏觀層面給予軍民融合發(fā)展以戰(zhàn)略支持，政策措施以引導措施為主。③在軍民融合深度發(fā)展的資金支持方面，財政措施強度大于金融措施。這反映出國家對軍民融合新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展更多的是通過稅收返還、財政補貼、專項基金等手段支持產(chǎn)業(yè)的培育和發(fā)展。例如，2014年《財政部國家稅務總局關(guān)于軍品增值稅政策的通知》和《國防科工局關(guān)于印發(fā)〈軍品免征增值稅實施辦法〉的通知》、2016年國家國防科技工業(yè)局發(fā)布的《國防科技工業(yè)科研項目后補助管理暫行辦法》、2017年《軍工技術(shù)推廣專項獎勵性后補助實施細則(試行)》、2018年《軍品配套科研項目后補助管理細則》和中央軍事委員會裝備發(fā)展部發(fā)布的《關(guān)于“十三五”裝備預研共用技術(shù)和領(lǐng)域基金2018年指南發(fā)布公告》等。

四、結(jié)論與建議

采用政策文本量化分析法量化評估了2013—2019年國家層面頒布的軍民融合深度發(fā)展政策效力并對政策特征進行研究，從中得出以下五個方面的結(jié)論：

第一，政策發(fā)文數(shù)量在2013—2016年間呈上升趨勢，但這個增長趨勢不是一直持續(xù)的，2016年以后政策頒布數(shù)量有所減少，說明隨著政策體系的逐步完善，最主要的任務不是持續(xù)性地頒布新的政策，而是根據(jù)現(xiàn)實的需要對政策體系進行不斷調(diào)整和完善。軍民融合深度發(fā)展政策制定過程大概可以以2016年《關(guān)于經(jīng)濟建設(shè)和國防建設(shè)融合發(fā)展的意見》頒布為界，劃分為兩個階段：以軍民融合深度發(fā)展的綜合引導性政策為主和以軍民融合深度發(fā)展的戰(zhàn)略統(tǒng)籌性政策為主。

第二，政策類型上，政策法律層級不高，政策平均效力處于偏低水平。國家層面政策類型以意見、規(guī)劃、通知為主。

第三，政策主體日益多元化，政策聯(lián)合頒布趨勢明顯。在聯(lián)合頒布的政策中以兩部門合作頒布政策為主，近年來中國越來越注重各部門間的協(xié)同與配合，全方位促進軍民融合深度發(fā)展。

第四，軍民融合深度發(fā)展政策調(diào)控目標主要聚焦于創(chuàng)新與科技成果轉(zhuǎn)化、資源開放共享，但在人才培養(yǎng)和發(fā)展、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)方面還尚欠缺。究其原因，國家層面更多地將人才引進、培養(yǎng)和發(fā)展與產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃發(fā)展的權(quán)限下放到地方政府。

第五，軍民融合發(fā)展政策的各項措施當中，以引導措施為主。在軍民融合深度發(fā)展的資金支持方面，財政措施強度大于金融措施。

軍民融合的實踐還在不斷深入，其理論創(chuàng)新也沒有止境。基于上述研究，未來軍民融合深度發(fā)展政策還可以在以下三個方面加以改進：

第一，完善軍民融合深度發(fā)展的法律體系，提高政策的效力。積極推動軍民融合深度發(fā)展立法建設(shè)，按照系統(tǒng)完備、銜接配套、有效激勵的要求，持續(xù)推進軍民融合發(fā)展的財政、投融資、人事獎勵等配套政策措施建設(shè)，推進“協(xié)同創(chuàng)新、成果轉(zhuǎn)化、資源共享、標準兼容”政策目標建設(shè)，促進軍民融合深度發(fā)展政策更加優(yōu)化，構(gòu)建軍民融合深度發(fā)展的生態(tài)環(huán)境。

第二，建設(shè)政策主體間的會商機制，保證政策部門間的協(xié)調(diào)一致性。中國軍民融合政策的制定與實施不僅僅需要多個部門各司其職完成自身的任務，而且要形成政策合力才能制定出符合軍民融合深度發(fā)展需求的政策。政策頒布部門間合作日益密切，但與此同時需要建立一個更強的機制來保證政策的一致性和部門間協(xié)調(diào)的一致性，中央軍事委員會、中國軍民融合發(fā)展委員會、國家國防科技工業(yè)局可以與科技部、財政部、國家發(fā)展和改革委員會、國家知識產(chǎn)權(quán)局等部門建立會商機制，提出推動軍民融合資源合理配置的重大措施建議。

第三，完善軍民融合深度發(fā)展政策的金融、財稅、人事措施細則。中國已出臺的諸多軍民融合深度發(fā)展政策覆蓋范圍廣泛，然而再進一步細致研究政策內(nèi)容會發(fā)現(xiàn)，宏觀引導政策比較多，微觀具體措施相關(guān)政策缺失比較嚴重。有些政策看起來很宏偉，但在傳遞給下級部門時往往會不得要領(lǐng)，在政策實施過程中，政策效果也會大打折扣。因此，在今后軍民融合深度發(fā)展政策制定中可以更加具體地明確資金支持的數(shù)額，稅收優(yōu)惠的幅度、金融支持的力度與人事獎勵的范圍而不僅僅是使用鼓勵、支持這類模糊詞語。