國家能力視角下府際財政關(guān)系研究

王 琢

（南京審計大學(xué) 江蘇南京 211800）

一、引言與文獻(xiàn)概述

中央與地方關(guān)系是國家結(jié)構(gòu)中最基本的關(guān)系之一，關(guān)系到國家的長治久安和社會的穩(wěn)定發(fā)展，也是歷來學(xué)術(shù)界研究的重點。政府間財政關(guān)系作為央地關(guān)系的重要組成部分，涉及到財政權(quán)力在央地之間的劃分與制衡，其三大核心要素事權(quán)與支出責(zé)任劃分、稅收劃分以及轉(zhuǎn)移支付在不同程度上調(diào)節(jié)著中央與地方政府的行為（溫立洲等，2020），進(jìn)而影響政治、經(jīng)濟、社會的發(fā)展。2017年，黨的十九大報告提出“加快建立現(xiàn)代財政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系”①的財政改革基本目標(biāo)，這為理順中央與地方政府間財政關(guān)系、深化財政體制改革指明了方向。

新中國成立以來，央地財政關(guān)系一直處于動態(tài)調(diào)整的狀態(tài)，中央對地方政府的財權(quán)下放程度呈現(xiàn)“集權(quán)—分權(quán)—集權(quán)—分權(quán)”的特征。歷次財稅體制改革在當(dāng)時皆服務(wù)于國家發(fā)展的需要并影響國家能力，（中央與地方（以下簡稱“府際”））財政關(guān)系作為調(diào)整國家能力的支撐點發(fā)揮了不可替代的作用，財隨政走，政令財行。在有關(guān)國家能力的探討上，國內(nèi)外學(xué)者聚訟紛紜。Acemoglu 等（2016）將國家提供基礎(chǔ)設(shè)施的能力作為國家能力，Blanton等（2018）認(rèn)為國家能力代表國家成功管理社會并在其邊界內(nèi)實施政策和措施的能力；呂冰洋（2018）在建立起“國家治理財政論”的框架后得出國家能力的兩大支柱是市場增進(jìn)能力和組織動員能力，王紹光（2014）將國家能力分為專斷性國家能力和基礎(chǔ)性國家能力，其中基礎(chǔ)性國家能力包括強制能力、汲取能力、濡化能力等八項。綜上所述，國家能力是衡量財稅體制改革成效的重要尺度之一，以控制動員能力、統(tǒng)領(lǐng)分配能力及市場調(diào)控能力有效與國家戰(zhàn)略目標(biāo)相契合，也為研究府際財政關(guān)系的動態(tài)變化提供了新的視角。

鑒于此，本文將從國家治理目標(biāo)出發(fā)，從控制動員能力、統(tǒng)領(lǐng)分配能力、市場調(diào)控能力三個維度來衡量國家能力，進(jìn)而分析我國府際財政關(guān)系的演變。本文的后續(xù)結(jié)構(gòu)安排如下：第二部分基于上述三個維度，闡述府際財政關(guān)系對國家能力的影響；第三部分順應(yīng)歷史發(fā)展趨勢探討我國歷次府際財政關(guān)系改革的演變歷程；第四部分討論現(xiàn)行府際財政關(guān)系存在的問題及改革展望；第五部分為結(jié)論。

二、府際財政關(guān)系對國家能力的影響

府際財政關(guān)系作為聯(lián)系央地政府的紐帶，通過事權(quán)與支出責(zé)任劃分、稅收劃分以及轉(zhuǎn)移支付能力的調(diào)整影響著各級政府的行為，進(jìn)而決定其對國家能力的影響方向，而國家能力體現(xiàn)在控制動員能力、統(tǒng)領(lǐng)分配能力以及市場調(diào)控能力三方面，影響機制詳情見圖1。

圖1 府際財政關(guān)系對國家能力的影響機制圖

（一）政府間財政關(guān)系對控制動員能力的影響

國家控制動員能力由中央政府發(fā)起，地方政府執(zhí)行，對象是人民群眾，其目的在于國家行使職能時完成對社會、經(jīng)濟、政治的控制。

從對社會控制動員角度，我國地域廣袤，控制動員主要依賴于地方政府對基層的領(lǐng)導(dǎo)。周慶智（2014）認(rèn)為地方政府具有對社會全面主導(dǎo)和控制的權(quán)力，地方政府參與控制動員的意愿與能力很大程度上受到財政關(guān)系的制約，財政關(guān)系中事權(quán)與支出責(zé)任劃分調(diào)整著地方政府對當(dāng)?shù)刂刃蛞?guī)范與社會公共管理程度。

從對經(jīng)濟控制動員角度，中央政府的集權(quán)行為有利于政策準(zhǔn)確實施，但不利于發(fā)揮地方政府積極性，事權(quán)收縮使地方政府會選擇減少決策并缺乏靈活變動的政策施行，降低執(zhí)行效率。另外，由于信息不對稱，難免產(chǎn)生地方利用信息優(yōu)勢以獲取更多利益的惡性事件，如尋租行為或腐敗行為，都會間接影響經(jīng)濟效率和社會公平。

從對政治控制動員角度，國家可以合法使用強制手段參與調(diào)控，府際財政關(guān)系上地方分權(quán)過多是對中央權(quán)威與控制力的削弱，在動員群眾、深入基層方面需要央地政府互相協(xié)調(diào)，從而形成良性互動關(guān)系。

（二）政府間財政關(guān)系對統(tǒng)領(lǐng)分配能力的影響

國家統(tǒng)領(lǐng)分配能力，即政府在政策謀劃、資源整合協(xié)調(diào)上所具備的能力，體現(xiàn)在政府管理的嚴(yán)格程度和效率上。貪污腐敗屢禁不止，其原因是社會價值觀的塑造不夠完善，治理的有效手段即為制度建設(shè)，在這點上府際財政關(guān)系中的集權(quán)有利于制度的嚴(yán)格化，但嚴(yán)格的制度會導(dǎo)致繁瑣冗余的流程，降低政策的效率。

在府際財政關(guān)系上，統(tǒng)領(lǐng)分配能力體現(xiàn)的是政府管理中對財政資源利用的分析與決策能力，政府分配的資源可以分為政府內(nèi)部資源和社會資源兩部分。政府內(nèi)部資源分配主要體現(xiàn)在央地稅收劃分上，這與府際財政關(guān)系具有直接的關(guān)系；社會上需要政府決策分配的資源一般為稀缺資源，如醫(yī)療資源和教育資源。合理分配是為了保障所有人都能享受到社會稀缺資源，給予必要的生活條件與社會保障，且合理分配是為了縮小社會貧富差距，保證一定程度上的平等，維持社會穩(wěn)定。同時，府際財政關(guān)系影響著地方政府對社會公共服務(wù)的建設(shè)方向與投入力度，尤其是在實行“分稅制”后可以通過改變地方政府稅收來源來調(diào)整對社會、市場資源的分配，進(jìn)而影響政府的公信力和群眾對政府的認(rèn)可度。

（三）政府間財政關(guān)系對市場調(diào)控能力的影響

目前，我國實行的社會主義市場經(jīng)濟體制是由政府進(jìn)行有力宏觀調(diào)控的市場經(jīng)濟，府際財政關(guān)系對市場調(diào)控能力從市場規(guī)制和宏觀調(diào)控兩方面來說均有影響。

一方面，由于市場經(jīng)濟的競爭性，政府的決策成為市場企業(yè)生存不可或缺的一環(huán)。當(dāng)府際財政關(guān)系中對地方政府開放權(quán)力時，地方政府會大力發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟以獲取更多業(yè)績與利益，但地方權(quán)力過大也可能造成地方保護主義等政府?dāng)_亂市場、分割資源配置的后果。中央政府收攏地方政府的權(quán)力分配有利于規(guī)范市場競爭，但當(dāng)?shù)胤秸畽?quán)力被收攏過度時，可能發(fā)生亂收費、亂罰款等侵犯市場主體財產(chǎn)權(quán)利的現(xiàn)象。

另一方面，從宏觀調(diào)控出發(fā)，政府采取的方式是間接干預(yù)，由于市場或多或少存在盲目且滯后的缺陷，中央政府的宏觀調(diào)控政策便十分依賴地方政府的信息反饋，但收效周期長。要實現(xiàn)宏觀調(diào)控的目的，應(yīng)當(dāng)有嚴(yán)格的職權(quán)分級制度，宏觀調(diào)控權(quán)集中在中央，執(zhí)行、監(jiān)督、評估主體則分置于地方。在轉(zhuǎn)移支付層面，宏觀調(diào)控分配的公共物品由對應(yīng)級次的政府提供才能確保調(diào)控的效率，府際財政關(guān)系會影響這種分級，從而影響宏觀調(diào)控效果，進(jìn)而影響國家的市場調(diào)控能力。

三、我國歷次府際財政關(guān)系改革的演變

從新中國成立初期到當(dāng)前的中國特色社會主義新時代，我國府際財政關(guān)系經(jīng)歷了數(shù)次改革。王紹光等（1993）認(rèn)為國家能力的提升是為了將國家的意志、目標(biāo)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實，而府際財政關(guān)系與國家能力之間聯(lián)系緊密?？v觀我國財稅體制的發(fā)展歷史，國家戰(zhàn)略目標(biāo)一直隨著發(fā)展進(jìn)程而進(jìn)行階段性調(diào)整，與之匹配的國家能力需求便有側(cè)重點，而作為支柱的府際財政關(guān)系也需順應(yīng)改革方向隨之調(diào)整。

（一）“統(tǒng)收統(tǒng)支”階段：1949-1979年

革命勝利的同時會存在短暫的經(jīng)濟倒退與社會混亂的局面，我國也并非例外。在極度貧困、百廢待興的新中國成立初期，優(yōu)先恢復(fù)社會生產(chǎn)與國民經(jīng)濟勢在必行，初生國家更需要武力保護，重工業(yè)的發(fā)展便成為戰(zhàn)略目標(biāo)之一。因此，我國建立了計劃經(jīng)濟體制，府際財政關(guān)系的“統(tǒng)收統(tǒng)支”階段順勢來臨。在該階段，中央政府的權(quán)力高度集中并幾乎負(fù)責(zé)全部財政資源的配置，地方政府的收入全部上繳，隨后的支出來自中央政府的統(tǒng)一撥付。

這個階段國家控制動員能力得到了完全的發(fā)揮，但過于死板的財政關(guān)系與計劃經(jīng)濟體制脫離了市場的調(diào)節(jié)作用，抑制了后續(xù)經(jīng)濟的發(fā)展。為了提升地方政府機動性以緩解這種抑制經(jīng)濟發(fā)展的問題，中央政府開展了兩次放權(quán)試驗：1957-1958年將“以支定收”的財政管理辦法改為“以收定支”；1966-1976年放開對地方政府的權(quán)力限制，允許地方政府規(guī)定地方稅具體征稅辦法，并將大部分部委直屬事業(yè)單位管理權(quán)下放。但兩次試驗均未觸及計劃經(jīng)濟體制主體，市場調(diào)控能力得不到發(fā)揮，使國家經(jīng)濟從原本的停滯不前陷入到“一收就死，一死就放，一放就亂，一亂就收”的另一個困境。

（二）“分級包干”階段：1980-1993年

在經(jīng)歷了四個“五年計劃”并完成基礎(chǔ)工業(yè)建設(shè)后，國民經(jīng)濟明顯復(fù)蘇，我國的經(jīng)濟體制逐漸向社會主義市場經(jīng)濟過渡，中央政府高度集權(quán)模式制約市場經(jīng)濟效益提升。為了提升基層生產(chǎn)積極性，“分級包干”式財政管理體制應(yīng)運而生，政府間財政關(guān)系轉(zhuǎn)為以財政包干制為主要形式，以“分灶吃飯”為主要特征。此階段改革分為三個時期：1980-1985年的“劃分收支、分級包干”體制；1985-1987年的“劃分稅種、核定收支、分級包干”體制；1988-1993年的“多種形式財政包干”體制。

“分級包干”與傳統(tǒng)收支體系不同，它通過打破統(tǒng)收統(tǒng)支的禁錮式財政模式弱化了國家的控制動員能力，給予地方一定的自主權(quán)，又通過將原屬于國有企業(yè)的權(quán)力部分下放給地方激發(fā)了市場活力，促進(jìn)政企合作，使地方政府充分調(diào)配資源滿足生產(chǎn)經(jīng)營活動需要，從而提高生產(chǎn)力及生產(chǎn)效率，帶動府際財政關(guān)系的良性互動，增強了市場調(diào)控能力。然而“分級包干”對中央政府分權(quán)明顯，在1984-1993年期間，中央財政收入占比從40%左右降至20%左右，宏觀政策難以得到足夠財力的支撐，中央權(quán)威的削弱會降低控制動員能力。在激發(fā)基層生產(chǎn)積極性和地方政府政策靈活性的同時，由于地方政府權(quán)力過大而形成地方保護主義，阻礙市場資源流通，從而一定程度上影響市場調(diào)控能力的發(fā)揮和國家統(tǒng)領(lǐng)分配能力的形成。

（三）“分稅制”階段：1994年至今

“分級包干”的財政關(guān)系不利于國家控制動員能力與統(tǒng)領(lǐng)分配能力的提升，危及到國家的長治久安，現(xiàn)實的困境倒逼我國對政府間財政關(guān)系進(jìn)行新的探索，于是自1994年起“分稅制”階段到來?！胺侄愔啤备母锏膬?nèi)容可用“三分一返一轉(zhuǎn)”來解釋，“三分”代表分權(quán)、分稅和分管，“一返”代表稅收返還，“一轉(zhuǎn)”則代表轉(zhuǎn)移支付。

從國家能力角度來看，“分級包干”體制下我國絕大多數(shù)收入都被地方征收，導(dǎo)致中央財政赤字嚴(yán)重，被稱為“懸崖邊上的中央財政”（申學(xué)鋒，2017）。而“分稅制”改革的實施使中央政府的權(quán)威得以加強，中央政府財政收入占比在實行“分稅制”改革后明顯上升，地方政府財權(quán)縮小，后期財政收入比重也較為平穩(wěn)，提升了國家控制動員能力與統(tǒng)領(lǐng)分配能力。同時，“分稅制”通過分開中央和地方稅收收入和稅收管理，使中央將一部分流動性稅基的征稅權(quán)和稅收收回，促進(jìn)了統(tǒng)一市場建設(shè)，緩解了地方競爭失序，維護經(jīng)濟社會穩(wěn)定，明顯加強了市場調(diào)控能力，成為我國經(jīng)濟發(fā)展的巨大推力。

綜上所述，通過剖析我國歷次府際財政關(guān)系改革可知，政府間財政關(guān)系始終圍繞提升國家能力展開，它在不同時期，在各級政府層面，均有不同的表現(xiàn)（呂冰洋等，2019）。國家能力要服從國家發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，府際財政關(guān)系作為國家能力的支柱也需順應(yīng)改革方向隨之調(diào)整。

四、現(xiàn)行府際財政關(guān)系存在的問題及改革展望

（一）現(xiàn)行府際關(guān)系存在的問題

現(xiàn)行政府間財政關(guān)系基本框架奠定于“分稅制”改革，與“分級包干”制度相比，它提升了國家控制動員能力、統(tǒng)領(lǐng)分配能力與市場調(diào)控能力，但由于分稅制本身具備很強的臨時性，且由于某些客觀條件的限制，改革成果差強人意。府際財政關(guān)系在調(diào)整國家能力以契合國家戰(zhàn)略目標(biāo)的進(jìn)程中，仍存在需要應(yīng)對的問題。

第一，事權(quán)與支出責(zé)任劃分層面的問題。該層面主要存在權(quán)責(zé)劃分不清晰的問題，關(guān)系到政治結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定和財政方案的執(zhí)行，中央與地方的財政權(quán)責(zé)規(guī)范中，中央具有最終決定權(quán)，而地方的支出責(zé)任較多。同時，由于法律規(guī)定的不完善和相關(guān)制度的冗余復(fù)雜性，事權(quán)與支出責(zé)任的劃分界限較為模糊，易產(chǎn)生權(quán)責(zé)錯位現(xiàn)象，如地方政府在行使職能時有意避開超出轄區(qū)管理范圍的公共服務(wù)和公共物品的提供，或下級政府利用這些臨時上級政府權(quán)力最大限度維護轄區(qū)利益，不利于市場的平穩(wěn)與政策的執(zhí)行。

第二，稅收劃分層面的問題。一方面是地方稅收有限且不穩(wěn)定。自“分稅制”改革以來，我國就央地稅收的分成進(jìn)行了多次調(diào)整，如個人所得稅在2002年前全部收入歸地方政府所有，之后我國實行央地按比例分成模式，從各占50%調(diào)整為中央占60%而地方占40%。除此以外，“營改增”后地方政府分得的稅收收入增加額少于之前的營業(yè)稅收入，導(dǎo)致地方財政實力減弱，削弱了地方政府發(fā)展公共服務(wù)事業(yè)的動力。另一方面則是財政風(fēng)險的隱患。在我國現(xiàn)行財政體制下的稅收劃分，使得地方政府非稅收入和債務(wù)規(guī)模擴大，如地方政府不顧中央警告擴大發(fā)行地方債，當(dāng)期發(fā)行政府收益，后期政府承擔(dān)壓力，使得風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁，形成經(jīng)濟風(fēng)險累積。

第三，轉(zhuǎn)移支付層面的問題。目前一般性轉(zhuǎn)移支付存在的最大問題是分配目標(biāo)的隨意性，政府官員大多將該項支付投入到易拉動經(jīng)濟增長的項目上而忽視民生問題（尹恒等，2011）。專項轉(zhuǎn)移支付則會使財政資金的使用效率低下，且由于環(huán)節(jié)眾多，易出現(xiàn)專項轉(zhuǎn)移支付資金錯配問題（周雪光，2005）。除此以外，由于我國在事權(quán)與支出責(zé)任劃分上存在一定缺陷且并未對轉(zhuǎn)移支付層面立法，導(dǎo)致一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付的占比差距大，關(guān)聯(lián)性也不強，造成地區(qū)間轉(zhuǎn)移支付收入的不平衡，不利于推動公共服務(wù)均等化。

（二）府際財政關(guān)系改革展望

我國的改革已經(jīng)邁入以國家治理為目標(biāo)的新階段，政府間財政關(guān)系的改革方向要指向提高國家能力，這對中央政府和地方政府的要求有所差異（呂冰洋等，2014）。中央政府要充分統(tǒng)籌規(guī)劃，合理調(diào)配資源，進(jìn)一步提高控制動員能力和統(tǒng)領(lǐng)分配能力，而地方政府則需簡政放權(quán)激發(fā)市場活力，充分發(fā)揮市場調(diào)控能力。為此，特提出以下改革的調(diào)整建議：

第一，事權(quán)與支出責(zé)任劃分方面的改革。對此，可提出兩項改進(jìn)措施：一是事權(quán)分置，財政事權(quán)應(yīng)盡可能放在低層級政府行使，以提高執(zhí)行效率；二是中央制衡，中央政府必須牢牢掌控事權(quán)的下放程度，既要簡政放權(quán)也要做到有的放矢，確保維護財政秩序。另外，在支出責(zé)任劃分上，可將公共服務(wù)的受益范圍和是否具有外部性作為評判標(biāo)準(zhǔn)，同時加快完善立法，保證支出責(zé)任劃分的穩(wěn)定性與權(quán)威性。

第二，稅收劃分方面的改革。對稅權(quán)劃分可采取兩種方案：一是將收入波動性大、再分配效果較強或稅基不穩(wěn)定的稅種劃分為中央稅；二是進(jìn)一步提高中央與地方稅收的分享比重（樓繼偉，2014）。在我國，增值稅和企業(yè)所得稅影響著商品和要素的自由流動，是稅收收入的主要來源，因此可擴大中央在這兩種稅稅收上的分成比例，這樣有助于推動統(tǒng)一市場建設(shè)。地方稅要有助于“合理”發(fā)揮地方政府提供公共服務(wù)的積極性，為此應(yīng)確定地方稅的稅基為消費性稅基和財產(chǎn)性稅基，以助于籌得地方財政資金，促進(jìn)地方經(jīng)濟發(fā)展。

第三，轉(zhuǎn)移支付方面的改革。首先，中央政府仍要繼續(xù)在財力分配上體現(xiàn)出主導(dǎo)作用和協(xié)調(diào)作用，均衡各地財力以確保公平；其次，改革方向上應(yīng)合理調(diào)整轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，適當(dāng)提高一般性轉(zhuǎn)移支付比重，創(chuàng)造介于一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付之間的模式，并擴大其比重，做到指明資金使用方向但不具體指定其用途；再次，完善立法，從立法層面規(guī)范施壓，從根本上杜絕不公平、無序化的現(xiàn)象發(fā)生。

五、結(jié)論

府際財政關(guān)系作為連接中央與地方政治經(jīng)濟良性互動的紐帶，對國家治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、國家能力的提升、國家戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)等具有至關(guān)重要的作用。府際財政關(guān)系通過事權(quán)與支出責(zé)任劃分、稅收劃分、轉(zhuǎn)移支付三種路徑對國家能力各層面造成不同的影響效應(yīng)，故需要從國家能力視角分層面、整體地分析其影響方式與規(guī)律。本文可以得出的結(jié)論有：

第一，府際財政關(guān)系影響國家控制動員能力，適當(dāng)集權(quán)有利于保障國家控制能力，適當(dāng)分權(quán)有利于調(diào)動地方政府的積極性和主觀能動性；府際財政關(guān)系影響國家統(tǒng)領(lǐng)分配能力，政府自身的自律性、對社會公共服務(wù)的建設(shè)方式與投入力度均受到央地關(guān)系影響；府際財政關(guān)系還會影響市場調(diào)控能力，集權(quán)有利于推動市場的統(tǒng)一化建設(shè)，但會影響地方政府積極性不利于市場發(fā)展，權(quán)力下放則會促進(jìn)地方政府的積極性，但可能造成市場秩序混亂。

第二，新中國自建立以來，府際財政關(guān)系經(jīng)歷了由“統(tǒng)收統(tǒng)支”到“分級包干”再到“分稅制”改革實施的演變，每次改變都是為了提升國家能力以契合當(dāng)時的國家戰(zhàn)略目標(biāo)，并隨之不斷完善。

第三，為匹配全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國的戰(zhàn)略目標(biāo)，現(xiàn)行財政體制需適時調(diào)整。在事權(quán)與支出責(zé)任劃分上，以確保中央制衡的前提下適當(dāng)下放財政事權(quán)，以公共服務(wù)的受益范圍和外部性與否劃定支出責(zé)任；在稅收劃分上，擴大中央在增值稅和企業(yè)所得稅上的分成比例，將地方稅的稅基導(dǎo)向消費性稅基和財產(chǎn)性稅基，并擴大稅源；在轉(zhuǎn)移支付上，創(chuàng)造介于一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付之間的模式，并擴大其比重。

最后，基于以上三方面，我國在府際財政關(guān)系的調(diào)整上還應(yīng)推進(jìn)立法，從根本上杜絕不公平、無序化的現(xiàn)象發(fā)生。

尾注：

①資料來源：《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》。