高水平開放背景下中國利用外資對(duì)策研究

張振舉

（湛江科技學(xué)院 廣東湛江 524094）

外資在助力我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展上始終發(fā)揮著十分重要的作用，利用外資成為改革開放40多年來我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)獲得快速發(fā)展的一個(gè)重要因素。當(dāng)前我國推進(jìn)更高水平的對(duì)外開放和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展必須高度重視利用外資。然而，近年來由于世界各國經(jīng)濟(jì)增速明顯放緩，貿(mào)易保護(hù)主義與民粹主義逐漸抬頭，貿(mào)易形勢(shì)日益嚴(yán)峻，投資爭(zhēng)端也不斷加劇，從而使投資、貿(mào)易方面的經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程遭遇重大阻礙，國際投資呈現(xiàn)持續(xù)下降的態(tài)勢(shì)，對(duì)中國利用外資產(chǎn)生了重要影響。因此，有必要對(duì)中國利用外資的發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行梳理分析，并探討、解決其中存在的問題，以促進(jìn)我國在新時(shí)代更加高效地引進(jìn)外資、提高利用外資的質(zhì)量，進(jìn)而推動(dòng)我國更高水平的對(duì)外開放。

一、中國利用外資的現(xiàn)狀

（一）實(shí)際利用外資規(guī)模不斷擴(kuò)大

自2008年金融危機(jī)以來，為了吸引國際投資，我國政府不斷改善投資環(huán)境，從而營造了一個(gè)公平、透明、便利以及更有吸引力與競(jìng)爭(zhēng)力的國內(nèi)市場(chǎng)環(huán)境?！?020營商環(huán)境報(bào)告》數(shù)據(jù)表明，中國的營商環(huán)境在2019年大幅度提升了15個(gè)名次，世界排名已經(jīng)上升至第31名，這說明我國的外商投資營商環(huán)境持續(xù)改善，給外資樹立起了“風(fēng)向標(biāo)”。因此，雖然2019年全球 FDI 同比下降 23.4%，但中國實(shí)際利用外資金額仍達(dá)到1381.4億美元（不含銀行、證券、保險(xiǎn)數(shù)據(jù)），并且同比增長(zhǎng)2.4%（見圖1）?？梢钥闯?，2008-2019年間中國實(shí)際利用外資規(guī)模呈總體上升趨勢(shì)。2008年，中國吸收利用外資金額達(dá)952.53億美元，到了2019年這一金額上升至1381.4億美元，十二年間增長(zhǎng)了428.87億美元，增長(zhǎng)率約45%?？梢?，自2008年以來，隨著對(duì)外開放水平的提高以及營商環(huán)境的不斷優(yōu)化，我國實(shí)際利用外資規(guī)模除2009、2012、2016年略有下降外，總體上保持了平穩(wěn)增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。

圖1 2008-2019年中國利用外資金額情況

（二）第三產(chǎn)業(yè)成為利用外資的重要產(chǎn)業(yè)形式

近年來，由于國內(nèi)勞動(dòng)密集型制造業(yè)出現(xiàn)產(chǎn)能過剩，加上土地與勞動(dòng)力等要素成本提高、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及服務(wù)業(yè)投資市場(chǎng)準(zhǔn)入的不斷放開，第二產(chǎn)業(yè)在利用外資的金額和比重上有不斷下降的趨勢(shì)，第三產(chǎn)業(yè)則在利用外資的規(guī)模和水平上有不斷上升的趨勢(shì)。同時(shí)，2013 年我國第一次提出負(fù)面清單概念，逐步降低市場(chǎng)準(zhǔn)入條件，對(duì)外資加快流入第三產(chǎn)業(yè)具有明顯的推動(dòng)作用?！吨袊赓Y統(tǒng)計(jì)公報(bào)2020》顯示：2019年我國第三產(chǎn)業(yè)外商直接投資企業(yè)增加34224家，占比83.7%，實(shí)際使用外資金額占比 69.8%；第二產(chǎn)業(yè)外商直接投資企業(yè)增加6262 家，占比15.3%左右，利用外資達(dá)422.3億美元，占比 29.9%；第一產(chǎn)業(yè)外商直接投資企業(yè)增加424家，占總數(shù)的1.0%，實(shí)際使用外資金額占比0.3%?？梢姡覈猛赓Y與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)方向趨于一致且重心已向第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。

（三）利用外資的區(qū)域分布呈現(xiàn)相對(duì)集中的特點(diǎn)

外商直接投資的重點(diǎn)區(qū)域是我國東部沿海地區(qū)，其占比可達(dá)到80%以上，這主要是因?yàn)闁|部沿海地區(qū)具有區(qū)位、政策、體制機(jī)制和人才等優(yōu)勢(shì)，因此成為吸收利用外資最多的地區(qū)。數(shù)據(jù)顯示，2019年我國東部沿海地區(qū)新設(shè)外商直接投資企業(yè)36613家，占全年新設(shè)企業(yè)總數(shù)的89.5%，實(shí)際使用外資金額為1191.1億美元，在全年實(shí)際利用外資總額中的比重是 84.3%。而中部地區(qū)和西部地區(qū)新設(shè)企業(yè)數(shù)分別為2138家和2137家，各占全年新設(shè)企業(yè)數(shù)的5.2%，實(shí)際利用外資金額分別為92.9億美元和97.3億美元，在當(dāng)年中國利用外資金額中的占比分別為 6.6%和6.9%。

（四）外資企業(yè)成為利用外資的主要企業(yè)形式

目前中國利用外資常見的企業(yè)形式有四大類，最重要的是外資企業(yè)，其數(shù)量和投資額比重最大，其次是中外合資企業(yè)，再次是股份有限公司與中外合作企業(yè)。有數(shù)據(jù)顯示，2018年、2019年我國新增外資企業(yè)數(shù)量分別為50106家和27592家，占當(dāng)年全部新增企業(yè)數(shù)量的82.7%和75.09%，占當(dāng)年全部利用外資總額的64.6%和68.58%。在利用外資占比上，2019年我國外資企業(yè)和股份有限公司利用外資853.06億美元和78.45億美元，其中外資企業(yè)占比已上升至68.58%。而中外合資企業(yè)和中外合作企業(yè)利用外資占比分別為21.62%和0.23%，二者利用外資規(guī)模及占比同比雙雙下降。

二、中國利用外資存在的問題

（一）增速呈現(xiàn)不斷放緩的態(tài)勢(shì)

我國利用外資在數(shù)量規(guī)模上呈現(xiàn)整體上升態(tài)勢(shì)，但在增速上卻呈現(xiàn)整體下降態(tài)勢(shì)。2008-2019年，我國利用外資的金額從952.53億美元增長(zhǎng)至1381.4億美元，在十二年間增長(zhǎng)了428.87億美元，但增速卻逐漸放緩甚至負(fù)增長(zhǎng)，增長(zhǎng)率由21.59%降至2.35%。究其原因，由于逆全球化的持續(xù)發(fā)展，世界各地貿(mào)易與投資保護(hù)主義日益流行，各國引資勢(shì)頭不增反減，對(duì)我國擴(kuò)大利用外資規(guī)模形成了一定阻礙。同時(shí)，印度、越南等新興市場(chǎng)國家不斷采取措施改善自身的要素稟賦，積極吸引外資，也與我國形成了激烈競(jìng)爭(zhēng)。另外，我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入結(jié)構(gòu)調(diào)整、轉(zhuǎn)型升級(jí)階段，其減少了低端產(chǎn)業(yè)引資，再加上經(jīng)濟(jì)增速放緩，對(duì)部分外資的吸引力有所下降。從數(shù)據(jù)上看，2008年中國吸收利用外資金額高達(dá)952.5億美元，同比增長(zhǎng)了21.59%，但2009年利用外資卻出現(xiàn)了負(fù)增長(zhǎng)，增長(zhǎng)率為-5.5%。2010年，我國利用外資規(guī)模恢復(fù)了正增長(zhǎng)，增長(zhǎng)率高達(dá)17.44%，然而卻沒有恢復(fù)到2008年的增長(zhǎng)水平。之后，利用外資的增速開始有較為明顯的下降趨勢(shì)，2011年降到了9.72%，2019年降至新低2.35%，甚至2012年和2016年還出現(xiàn)了兩次負(fù)增長(zhǎng)。

（二）利用外資的地區(qū)分布不均衡

由于我國東部沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，產(chǎn)業(yè)體系與配套設(shè)施比較完善，因此成為利用外資最多的地區(qū)。從2008-2019年我國利用外資的區(qū)域分布來看，東部地區(qū)一直占有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，其利用外資額占比多年來高達(dá) 80%以上，而中部地區(qū)利用外資額占比從2008年的9.2%下降到2019年的6.6%，西部地區(qū)利用外資額占比從2008年的5%上升至2019年的6.9%。中西部地區(qū)利用外資合占比例在2014年一度上升至18.1%以上，之后有所下降，中西部與東部在利用外資上的差距一直較大。同時(shí)，隨著長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略、自由貿(mào)易區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略、粵港澳大灣區(qū)戰(zhàn)略的快速推進(jìn)，東部地區(qū)的引領(lǐng)帶動(dòng)作用會(huì)進(jìn)一步加強(qiáng)，對(duì)外資的吸引能力也會(huì)進(jìn)一步提高，所以外商投資的區(qū)域選擇仍將以東部為主，我國利用外資存在“東重西輕”的結(jié)構(gòu)性問題。

（三）利用外資的來源地失衡

亞洲一直是中國利用外資的第一來源地，并長(zhǎng)期處于50%以上。2019年，亞洲來源地主要包括新加坡、日本以及韓國等國家及地區(qū)，他們占中國新設(shè)外商投資企業(yè)的71.8%以及實(shí)際利用外資金額的82.6%。同時(shí)，歐盟和北美國家在中國新設(shè)外商投資企業(yè)的比重合占12.1%左右，實(shí)際利用外資金額也僅占7.2%。雖然歐美地區(qū)發(fā)達(dá)國家數(shù)量眾多，并且多是對(duì)外投資大國，但對(duì)中國的投資卻極其有限。因此，我國利用外資的來源結(jié)構(gòu)不同于他國，其他國家的外資來源地一般是發(fā)達(dá)國家或中大型跨國公司，而我國利用外資主要來源于亞洲的發(fā)展中國家，這說明我國利用外資的來源地較為集中，對(duì)發(fā)達(dá)國家吸引力不足且缺少多元化選擇，使得利用外資存在不穩(wěn)定因素，整體表現(xiàn)出來源地結(jié)構(gòu)失衡的特點(diǎn)。

（四）制造業(yè)吸收利用外資的能力不斷下降

由于近年來國際投資整體下滑，美國等發(fā)達(dá)國家“再工業(yè)化”戰(zhàn)略的提出，以及國內(nèi)投資優(yōu)惠政策、要素成本變化、國內(nèi)市場(chǎng)逐漸飽和和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，相應(yīng)加劇了中國制造業(yè)利用外資的下行壓力，影響了中國產(chǎn)業(yè)鏈的穩(wěn)定優(yōu)化和世界制造中心的地位。從發(fā)展趨勢(shì)看，2008-2019年中國制造業(yè)實(shí)際利用外資金額及其占比均整體呈現(xiàn)下降態(tài)勢(shì)（見圖2）。由圖2可知，我國制造業(yè)實(shí)際利用外資金額由2008年的498.9億美元下降至2019年的354.38億美元，占全國實(shí)際利用外資金額的比重由2008年的52.38%下降至2019年的25.65%。其中，2008-2011年，中國制造業(yè)實(shí)際利用外資金額整體呈波動(dòng)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，并在2011年增長(zhǎng)至最大值521億美元。但是，2011年制造業(yè)利用外資占比不僅沒有上升反而下降至44.91%，服務(wù)業(yè)占比卻提升到了47%，并第一次超越制造業(yè)，制造業(yè)失去了吸收外資的主體地位。自2012 年我國開始實(shí)施新的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》以后，對(duì)傳統(tǒng)制造業(yè)的政策支持力度下降，對(duì)外資的吸引力也相應(yīng)減弱，外商投資逐漸出現(xiàn)“去工業(yè)化”的傾向，致使2012-2017年間制造業(yè)所吸收利用的外資金額及其占比總體呈現(xiàn)出波動(dòng)下降趨勢(shì)。2018年則較為特殊，我國制造業(yè)實(shí)際利用外資金額及其占均快速上升，分別從2017年的337.2億美元和25.57%快速上升到413.57億美元和30.64%，但實(shí)際利用外資金額和占比均低于2008年水平，并且到了2019年又降至354.38億美元和25.65%，我國制造業(yè)利用外資整體下降的態(tài)勢(shì)沒有變化。

圖2 2008-2019年中國制造業(yè)利用外資變動(dòng)情況

三、高質(zhì)量吸收利用外資的對(duì)策建議

（一）完善投資營商環(huán)境

打造內(nèi)外企業(yè)地位平等的、公開透明的、規(guī)范有序的一流投資營商環(huán)境，提升外商對(duì)華投資的預(yù)期，激發(fā)外資擴(kuò)大對(duì)華投資的積極性，讓外商真正“愿意來、留得住、有發(fā)展”。要努力做好投資規(guī)則與國際貿(mào)易的銜接工作，推動(dòng)對(duì)外開放由要素流動(dòng)向規(guī)則制度轉(zhuǎn)變，努力構(gòu)建法治化的營商環(huán)境。同時(shí)，以《中華人民共和國外商投資法》《關(guān)于進(jìn)一步做好穩(wěn)外貿(mào)穩(wěn)外資工作的意見》《優(yōu)化營商環(huán)境條例》的出臺(tái)為契機(jī)，落實(shí)好外資準(zhǔn)入前后的國民待遇政策，貫徹好負(fù)面清單管理制度，加快外商來華投資的自由化、便利化政策的落地實(shí)施。另外，要下放外商投資項(xiàng)目的審批管理權(quán)限，各地適度提升下放限額，壓縮外商投資的審批時(shí)限和流程。同時(shí)，繼續(xù)提升對(duì)外資的監(jiān)管水平與服務(wù)質(zhì)量，完善外商投訴機(jī)制，增強(qiáng)外企的獲得感，從而確保高質(zhì)量的外資“引得來，留得下”。

（二）推動(dòng)外資的來源地和方式多元化

隨著我國開放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，要積極推動(dòng)利用外資來源地和方式的多元化發(fā)展。首先，要改變依賴于從亞洲引進(jìn)外資的傳統(tǒng)布局，不斷推動(dòng)外資來源地多元化。在增加對(duì)亞洲國家及地區(qū)的外資利用之外，更要加大對(duì)歐美等發(fā)達(dá)國家的商業(yè)資本和民間資本等的引進(jìn)、利用力度，提高歐美國家的外資比重，以豐富外資結(jié)構(gòu)。同時(shí)，積極開拓新興工業(yè)化國家的資本市場(chǎng)，從而有效地改善我國的外資來源地結(jié)構(gòu)；其次，要實(shí)現(xiàn)外資利用方式多元化。繼續(xù)利用投資體制改革、金融改革及資本市場(chǎng)改革等形式吸引外資，利用外資方式除了經(jīng)常用到的獨(dú)資方式和合作、合資方式，還可以積極運(yùn)用PPP、綠地投資、BOT等投資形式?？梢怨膭?lì)外商以跨國并購及股權(quán)參與等形式有效參與我國企業(yè)的各類生產(chǎn)經(jīng)營管理活動(dòng)，并鼓勵(lì)外商把獲取的利潤(rùn)進(jìn)行再投資。另外，在外資引進(jìn)、利用外資的過程中，要注意提升外資的到位率，提高外資利用水平。

（三）優(yōu)化外資區(qū)域布局

在保持我國招商引資政策的平穩(wěn)性與持續(xù)性的基礎(chǔ)上，大力優(yōu)化外資區(qū)域布局，以提升東部與中西部地區(qū)利用外資數(shù)量及質(zhì)量的能力。在東部沿海地區(qū)，需要注重外資的質(zhì)量，引進(jìn)的國際投資項(xiàng)目應(yīng)具有技術(shù)含量高、增值幅度大、輻射力度強(qiáng)且能源消耗較低的特征，例如高技術(shù)產(chǎn)業(yè)、智能制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等，從而持續(xù)延長(zhǎng)東部沿海地區(qū)的產(chǎn)業(yè)增值鏈。針對(duì)中西部地區(qū)，則要進(jìn)一步加大優(yōu)惠政策傾斜力度，引導(dǎo)外企將成熟度較高的加工貿(mào)易與勞動(dòng)、資源密集型產(chǎn)業(yè)主動(dòng)向中西部進(jìn)行梯次轉(zhuǎn)移，從而持續(xù)提高中西部的引資數(shù)量與引資質(zhì)量。以《鼓勵(lì)外商投資產(chǎn)業(yè)目錄》為依據(jù)，中西部地區(qū)逐步擴(kuò)大鼓勵(lì)目錄中相關(guān)產(chǎn)業(yè)的開放程度，并適當(dāng)降低外資的準(zhǔn)入條件，從而提升中西部地區(qū)吸收利用外資的能力。另外，還要根據(jù)中西部產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，鼓勵(lì)引導(dǎo)外資積極參與中西部的農(nóng)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、物流、金融和能源等項(xiàng)目，并將部分外資較為感興趣的相關(guān)行業(yè)從東部地區(qū)遷往中西部地區(qū)，從而吸收利用更多的外資，促進(jìn)中西部建成完整的產(chǎn)業(yè)鏈。另外，中西部地區(qū)可以在政策法規(guī)允許的范圍內(nèi)制定更加優(yōu)惠的招商引資政策，并對(duì)重要投資項(xiàng)目進(jìn)行相關(guān)配套資金的支持，從而增強(qiáng)中西部地區(qū)在引資上的比較優(yōu)勢(shì)。

（四）加大制造業(yè)引資力度

由于我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，勞動(dòng)密集型制造業(yè)引資不斷減少，因此需要在政策、體制上為制造業(yè)創(chuàng)造有利的投資環(huán)境，所以可以利用稅收、金融和產(chǎn)業(yè)等政策引導(dǎo)外資向制造業(yè)聚集，并重點(diǎn)加大技術(shù)密集型和資本密集型等高端制造業(yè)的引資力度及規(guī)模。對(duì)現(xiàn)代制造業(yè)，比如專用設(shè)備、通用設(shè)備制造業(yè)等，可通過降低市場(chǎng)準(zhǔn)入條件，保持吸收、利用外資規(guī)模不斷增長(zhǎng)的勢(shì)頭，彌補(bǔ)傳統(tǒng)制造業(yè)利用外資數(shù)量不斷下降的損失，確保制造業(yè)利用外資的規(guī)模保持穩(wěn)定。可利用制造業(yè)的產(chǎn)品升級(jí)、渠道延伸與模式創(chuàng)新，為引資創(chuàng)造新的條件，吸引外資進(jìn)入。同時(shí)，可將制造業(yè)的產(chǎn)品設(shè)計(jì)、生產(chǎn)、銷售及物流等環(huán)節(jié)鎖定在國內(nèi)，為吸收利用外資提供更大的發(fā)展空間，這有利于避免外資的大規(guī)模撤離。東部沿海地區(qū)把勞動(dòng)投入多、資源消耗大的制造業(yè)FDI向中部和西部轉(zhuǎn)移，可提升中西部制造業(yè)利用外資的能力，加快工業(yè)化進(jìn)程。另外，要通過建立制造業(yè)項(xiàng)目和企業(yè)數(shù)據(jù)庫以及外商投資服務(wù)平臺(tái)，聯(lián)合進(jìn)行敲門招商、平臺(tái)招商、地毯式招商、靶向招商和以商招商，促進(jìn)更多更好的招商引資項(xiàng)目真正落地，從而持續(xù)做大增量、做優(yōu)存量。