我國職業(yè)年金“混合賬戶式”管理的特性、問題與建議

□張盈華，盧昱昕

2015年我國實施機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革，同步建立公共部門的基本養(yǎng)老保險和職業(yè)年金，與面向私人部門的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度相比，框架一致，參數(shù)相同，基金分開管理。但職業(yè)年金在籌資方式和投資體制上，與企業(yè)年金差異明顯，選擇了特有的“混合賬戶式”管理模式。從當(dāng)前看，這個模式具有現(xiàn)實性和優(yōu)越性，但從中長期看隱藏風(fēng)險。完善職業(yè)年金制度，需要在現(xiàn)實性和長期性之間尋找平衡。

一、問題的提出

2015年發(fā)布的《機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金辦法》和2016年發(fā)布的《職業(yè)年金基金管理暫行辦法》確定了我國職業(yè)年金制度框架和基本內(nèi)容。與企業(yè)年金制度相同，職業(yè)年金采用個人賬戶管理方式，由雇主和雇員分別按照8%和4%的費(fèi)率繳費(fèi)入賬，長期積累，在退休時提取。但與企業(yè)年金“實賬式”管理不同的是，職業(yè)年金個人賬戶并非全部實賬，其管理方式可定性為“混合賬戶式”。這種管理方式具有三重含義：第一，賬戶形式“虛實結(jié)合”，在所有的公共部門中，全額撥款部門的單位繳費(fèi)采用記賬方式，其他類型部門的單位繳費(fèi)和所有參與人的個人繳費(fèi)采用實賬方式①參見《機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金辦法》(國辦發(fā)〔2015〕18號)第六條。；第二，賬戶收益“虛賬實記”，記賬部分“根據(jù)實賬積累部分的投資收益率確定……月記賬利率為實際投資收益率或根據(jù)多個職業(yè)年金計劃實際投資收益率經(jīng)加權(quán)平均后的收益率”②參見《統(tǒng)一和規(guī)范職工養(yǎng)老保險個人賬戶記賬利率辦法》(人社部發(fā)〔2017〕31號)。，實賬部分“實行市場化投資運(yùn)營，按實際收益計息”③參見《機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金辦法》(國辦發(fā)〔2015〕18號)第六條。；第三，賬戶管理“代理人”制，各級社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)以“代理人”身份建立職業(yè)年金計劃，并根據(jù)各個計劃估值和計算職業(yè)年金基金的投資收益率，同一“代理人”負(fù)責(zé)的多個職業(yè)年金計劃可以實行同一收益率④參見《職業(yè)年金基金管理暫行辦法》(人社部發(fā)〔2016〕92號)第四條。，這意味著，風(fēng)險偏好不同的計劃參與人只能被動接受平均收益。

“混合賬戶式”的本源仍是繳費(fèi)確定型(defined contribution，簡稱DC)，待遇水平取決于在職繳費(fèi)和投資收益的積累情況，繳費(fèi)越高，投資收益越多，職業(yè)年金待遇水平就越高。曹園、楊再貴[1]按12%的合計繳費(fèi)率和5%的年投資收益率測算發(fā)現(xiàn)，改革后機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金替代率高于改革前，其中職業(yè)年金替代率可達(dá)45%～50%，對養(yǎng)老金總體替代率的貢獻(xiàn)在四成以上。王翠琴、王雅、薛惠元[2]在調(diào)低基本養(yǎng)老保險個人賬戶記賬利率和職業(yè)年金投資收益率后發(fā)現(xiàn)，改革后機(jī)關(guān)事業(yè)單位男性養(yǎng)老金替代率先降后升，女性養(yǎng)老金替代率普遍低于改革前，職業(yè)年金待遇水平對投資收益率的敏感度很高。可見，職業(yè)年金基金可投資規(guī)模越大，投資收益越高，越有利于補(bǔ)充退休待遇和減輕基本養(yǎng)老保險(“第一支柱”)的給付壓力。

“混合賬戶式”突破了DC型養(yǎng)老金的投資體制。采用“虛賬”將“中人”和“新人”的單位繳費(fèi)向后遞延，有助于減輕當(dāng)期財政負(fù)擔(dān)[3]。據(jù)估算，減少的財政負(fù)擔(dān)相當(dāng)于當(dāng)期財政收入的1.1%[4]①老人指在社保制度實施之前工作和退休的人員；中人指在社保制度實施之前工作，但在實施之后退休的人員；新人指在社保制度實施之后工作和退休的人員。，緩和了機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的阻力，從這點(diǎn)看“混合賬戶式”具有現(xiàn)實意義。各地社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)充當(dāng)職業(yè)年金的“代理人”，可在短期內(nèi)歸集繳費(fèi)并迅速委托投資，在推動職業(yè)年金基金市場化管理上，“代理人”制具有現(xiàn)實意義。不過，與傳統(tǒng)DC型養(yǎng)老金投資體制不同的是，目前，各地職業(yè)年金采用“混合賬戶式”管理，多個職業(yè)年金計劃實行統(tǒng)一收益率，受托人無法根據(jù)計劃參與人的差異性風(fēng)險偏好配置資產(chǎn)，結(jié)果是高風(fēng)險偏好者得到與低風(fēng)險偏好者相同的收益率，橫向看，這種風(fēng)險溢價的不合理轉(zhuǎn)移，會誘發(fā)代內(nèi)矛盾[5]；職業(yè)年金的實際投資規(guī)模低于理論投資規(guī)模，基金積累規(guī)模受限，退休時一次性記實的財政負(fù)擔(dān)代際分布不均，長期看會產(chǎn)生代際沖突；一般地，職業(yè)年金管理模式由待遇確定型(defined benefit，簡稱DB)轉(zhuǎn)向DC型，會出現(xiàn)待遇“斷崖式”下降，一些國家的做法是由政府提供額外補(bǔ)助②例如，挪威2018年職業(yè)年金由DB型轉(zhuǎn)向DC型，為補(bǔ)充養(yǎng)老金的不足，政府為62～67歲退休的人提供相當(dāng)于之前待遇10%的補(bǔ)助。參見：ESPN(2018)，Norway：Agreement on occupational pension reform in the public sector，ESPN Flash Report 2018/45，July 2018.，我國“混合賬戶式”職業(yè)年金面臨問題會更加突出，政府補(bǔ)貼的內(nèi)部化、隱形化會破壞職業(yè)年金的精算公平。

二、“混合賬戶式”的三個“公平悖論”

“混合賬戶式”職業(yè)年金采取個人賬戶方式管理，具有私人物品的排他性和競爭性特質(zhì)，但記賬利率同一，投資收益共享，這種利益的不可分割性又使其具有公共物品特質(zhì)，作為“準(zhǔn)公共物品”，“混合賬戶式”職業(yè)年金存在誘發(fā)代內(nèi)矛盾和代際沖突的隱患。此外，按照規(guī)定，職業(yè)年金在提取時可按計發(fā)月數(shù)進(jìn)行定期發(fā)放，各個退休年齡的計發(fā)月數(shù)固定(例如60歲退休的計發(fā)月數(shù)是139)，不隨預(yù)期壽命變化調(diào)整，“年金化”被削弱，“混合賬戶式”職業(yè)年金只能退化成“準(zhǔn)年金”，加之職業(yè)年金承擔(dān)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金的補(bǔ)充作用，政府既有“保待遇”壓力，又有財力顧慮，但簡單使用“虛賬實記”方法確定記賬利率，如同簡單使用固定計發(fā)月數(shù)發(fā)放職業(yè)年金一樣，都忽視了精算公平。

(一)公平悖論之一：代內(nèi)矛盾

1.公私部門之間年金制度的差異化誘發(fā)新的“雙軌制”。2015年機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革后，我國公私部門養(yǎng)老保險實現(xiàn)制度統(tǒng)一，但“雙軌制”問題并未完全清除，在公共部門內(nèi)部也存在全額撥款單位職工與其他職工之間的職業(yè)年金制度差別。

首先，企業(yè)年金(以及非全額撥款單位的職業(yè)年金)采取實賬積累，便攜性好，而全額撥款單位的職業(yè)年金“虛實結(jié)合”，職工退出時需要同級財政撥付資金做實職業(yè)年金個人賬戶，做實資金能否以及何時到位，往往受財政預(yù)算的限制。因此，“混合賬戶式”不如“實賬式”便攜，影響了勞動力在公私部門之間的流動。

其次，“實賬式”年金基金的投資風(fēng)險全部轉(zhuǎn)移給計劃參與人，而“混合賬戶式”未必全然。根據(jù)《統(tǒng)一和規(guī)范職工養(yǎng)老保險個人賬戶記賬利率辦法》(人力資源與社會保障部，簡稱人社部發(fā)〔2017〕31號)規(guī)定，記賬利率要“保證職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶養(yǎng)老金和職業(yè)年金合理的替代率水平”，“代理人”在計算記賬利率時不得不考慮保障替代率的問題，因此，在“混合賬戶式”管理下，政府有“保待遇”的隱形責(zé)任。

再者，“實賬式”年金基金投資收益率越高，退休待遇就越高[6]，而在“混合賬戶式”下，好的投資績效在推動提高退休待遇時，財政一次性記實負(fù)擔(dān)也會加大，相比“實賬式”，“混合賬戶式”職業(yè)年金的計劃發(fā)起人對投資收益率的訴求更為復(fù)雜。

2.不同計劃之間記賬利率的同一化拉平了高風(fēng)險溢價?！盎旌腺~戶式”下，不同職業(yè)年金計劃的參與人只能接受加權(quán)平均后的投資收益率，無法根據(jù)個人風(fēng)險偏好選擇年金計劃。在“委托—代理—受托”的多重治理結(jié)構(gòu)下，委托人“缺位”與代理人“越位”并存[7]，年金計劃參與人的收益和風(fēng)險訴求被“同質(zhì)化”。研究顯示，無論從投資管理人還是從集合計劃層面，同期投資回報的最低值與最高值之間相差2～4倍，養(yǎng)老金產(chǎn)品的差距達(dá)到數(shù)十倍[5]。在“混合賬戶式”下，高風(fēng)險偏好訴求被忽視，高風(fēng)險溢價被平均，計劃參與人應(yīng)承擔(dān)的投資風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁給了計劃發(fā)起人，也可以說，風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁給了政府。

(二)公平悖論之二：代際沖突

20世紀(jì)八九十年代以來，許多國家企業(yè)年金計劃相繼由DB型轉(zhuǎn)為DC型。推動這種轉(zhuǎn)型的原因有多種，例如，預(yù)期壽命延長和通貨膨脹等因素疊加，加重DB型制度的給付壓力；勞動力流動日益頻繁，DB型制度的便攜性差，已不適應(yīng)勞動力市場變化；人口老齡化趨勢蔓延，DB型制度加重后代負(fù)擔(dān)，等等。DC型制度在這些方面具有優(yōu)越性，日益受到歡迎。不過，“混合式賬戶”抑制了DC型制度的這些優(yōu)勢，尤其是會引發(fā)代際沖突，具體表現(xiàn)為代際之間財政負(fù)擔(dān)分布不平衡。下面以機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革初年(2015年)為基期，以35年為測算期，對“混合式賬戶”管理下各年財政負(fù)擔(dān)逐一測算(表1)。

參數(shù)假設(shè)：(1)財政全額撥款單位的在職人員數(shù)大致相當(dāng)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員數(shù)的80%～90%，各地比例不同，此處取80%；(2)繳費(fèi)基數(shù)設(shè)定為在崗職工平均工資乘以平均繳費(fèi)指數(shù)，假設(shè)平均繳費(fèi)指數(shù)為105%；(3)記賬利率參考長期國債與企業(yè)年金基金長期投資收益率的歷年值，假設(shè)測算期內(nèi)為7.0%、5.0%和4.0%三種情形；(4)繳費(fèi)基數(shù)增長率隨著經(jīng)濟(jì)增速趨穩(wěn)呈現(xiàn)穩(wěn)中有降的趨勢，測算方式是先設(shè)定測算期末的工資增長率為某個值，然后在測算期內(nèi)進(jìn)行直線下調(diào)，此處假設(shè)測算期末值(2050年)為工資增長率，分別為6.2%、5.5%和4.0%三種情形。

表1 “混合賬戶式”下職業(yè)年金基金收支預(yù)測(2015—2050年) (億元)

測算結(jié)果顯示(表1)：(1)職業(yè)年金基金收入規(guī)模預(yù)測。2015年機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金基金應(yīng)收入3021億元，其中財政全額撥款單位記賬額為1611億元，當(dāng)期繳費(fèi)收入1410億元，到2050年，在工資增長率為6.2%、5.5%和4.0%三種情形下，職業(yè)年金基金記賬額分別達(dá)到28167億元、25371億元和20246億元，35年內(nèi)“空轉(zhuǎn)”規(guī)模增長十余倍。(2)職業(yè)年金基金支出規(guī)模預(yù)測。受新退休人員人均賬戶積累額逐年增大的影響，職業(yè)年金基金總支出規(guī)?？焖贁U(kuò)大，2015年職業(yè)年金基金應(yīng)支出24億元，在投資收益率分別是7.0%、5.0%和4.0%三種情形下，到2050年預(yù)計達(dá)到19053億元(測算期末工資增長率為4.0%、投資收益率為4.0%)～33431億元(測算期末工資增長率為6.2%、投資收益率為7.0%)①受延退假設(shè)的影響，2047年新退休人數(shù)大幅增加，造成基金支出規(guī)模明顯擴(kuò)大，此后新退休人數(shù)減少，基金支出明顯回落，故基金支出預(yù)測呈現(xiàn)出圖2尾部較大波動的形狀。，35年內(nèi)職業(yè)年金基金支出規(guī)模擴(kuò)大數(shù)百倍甚至上千倍。顯然，“混合賬戶式”管理下，當(dāng)代人獲益，后代人承擔(dān)支付壓力，各代承受的財政負(fù)擔(dān)很不均衡，易誘發(fā)代際沖突。

(三)公平悖論之三：不能確保精算公平

按照精算公平原則，職業(yè)年金計劃參與人終身待遇應(yīng)等于終身繳費(fèi)[8]。在預(yù)期壽命延長的情況下，記賬式待遇確定型(notional defined benefit，簡稱NDB)養(yǎng)老金制度的精算公平遭到破壞，而完全積累式繳費(fèi)確定型(fully funded/financial defined contribution，簡稱FDC)因待遇與繳費(fèi)直接關(guān)聯(lián)，精算公平不受影響。如前所述，F(xiàn)DC在應(yīng)對人口老齡化方面優(yōu)于NDB，受到公共養(yǎng)老金制度或者私人養(yǎng)老金計劃的青睞，由于會產(chǎn)生巨額轉(zhuǎn)軌成本，一些國家引入記賬式繳費(fèi)確定型制度[9]，又稱“名義賬戶制”(notional defined contribution，簡稱NDC)。

NDC大致可分為兩類：一類以瑞典、意大利等為代表，在國家養(yǎng)老金制度中引入NDC，主要做法是將人口預(yù)期壽命等因子納入待遇計發(fā)公式，通過調(diào)整待遇端實現(xiàn)精算公平；另一類以法國、美國等為代表，例如法國的積分制和美國的現(xiàn)金余額制(cash balance plan，簡稱CBP)，在私人養(yǎng)老金制度中引入NDB，主要做法是每年計算保持基金收支平衡的繳費(fèi)率[10]或者記賬利率[4][11]，通過調(diào)整繳費(fèi)端實現(xiàn)精算平衡。這兩種類型的共性是，繳費(fèi)均用于同期支付，參保人(或計劃參與人)的個人賬戶均采取記賬方式。

在FDC、NDB、NDC、CBP等不同類型養(yǎng)老金制度中，F(xiàn)DC最符合精算公平，NDC次之，再次是CBP，如果NDB的繳費(fèi)率固定，便切斷了精算公平的生命線，使待遇與繳費(fèi)無關(guān)聯(lián)，在這種情況下，繳費(fèi)時間短、繳費(fèi)工資低的參保人獲得大量再分配利益，最缺乏精算公平，計劃發(fā)起人要承擔(dān)“保待遇”的全部責(zé)任。

我國“混合賬戶式”職業(yè)年金具有三個特性：(1)待遇水平由繳費(fèi)、記賬利率和計發(fā)月數(shù)決定，符合“繳費(fèi)確定型”特征，但另一方面，個人賬戶中超過一半的資產(chǎn)是“名義的”(notional)，直觀上看，“混合賬戶式”職業(yè)年金具備NDC特性；(2)個人賬戶的記賬利率未與預(yù)期壽命掛鉤，而是由實賬部分的加權(quán)投資收益率決定，本質(zhì)上看，“混合賬戶式”職業(yè)年金又有FDC特性；(3)雇主(地方政府)通過“多計劃統(tǒng)一收益率”平衡各個職業(yè)年金賬戶的收益，因此“混合賬戶式”又具有CBP特性。如是說，“混合賬戶式”職業(yè)年金是NDC、FDC和CBP的“混生物”，在繳費(fèi)與待遇對應(yīng)關(guān)系上，未能完全按照精算公平原則設(shè)計；不僅如此，地方政府(通過“代理人”)既是職業(yè)年金計劃發(fā)起者，又是記賬利率的確定者，還是一次性記實職業(yè)年金個人賬戶的出資者，在記賬規(guī)模激增、一次性記實財政壓力過大時，不排除有違約風(fēng)險。

三、模式選擇之困

如果說NDC是“名義繳費(fèi)、記賬管理、精算利率、繳費(fèi)確定”，CBP是“實際繳費(fèi)、記賬運(yùn)行、實際利率、待遇確定”，那么“混合賬戶式”職業(yè)年金就是“名義繳費(fèi)、記賬管理、實際利率、繳費(fèi)確定”。在實賬下，個人賬戶積攢的是資產(chǎn)；在虛賬下，個人賬戶積攢的是權(quán)益，“混合賬戶式”職業(yè)年金則是按實際投資收益率積攢權(quán)益。選擇這種模式，既是有意為之，也是無奈之選。

(一)短期看“實賬運(yùn)行”負(fù)擔(dān)重

2015年機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革后，全額供款單位(從而地方財政)的負(fù)擔(dān)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，改革前僅支付“老人”的退休金，改革后要支付“中人”和“新人”基本養(yǎng)老保險和職業(yè)年金的單位繳費(fèi)，采用“實賬運(yùn)行”，財政負(fù)擔(dān)會激增。采用“混合賬戶式”后，職業(yè)年金部分只需承擔(dān)新退休人員一次性記實賬戶的支出，改革成本大大降低。

根據(jù)前文的參數(shù)假設(shè)，測算“記賬運(yùn)行”和“實賬運(yùn)行”兩種情形下的財政負(fù)擔(dān)，結(jié)果顯示(表2)：如果2015年完全實賬運(yùn)行，財政負(fù)擔(dān)是1611億元，記賬運(yùn)行的財政負(fù)擔(dān)是19億元，二者相差約84倍；從中長期看，雖然“記賬運(yùn)行”下財政負(fù)擔(dān)的增速快于“實賬運(yùn)行”，但對于政府而言，至少在30年內(nèi)“記賬運(yùn)行”更劃算。

(二)長期看“記賬運(yùn)行”不公平

“記賬運(yùn)行”是為了減輕財政負(fù)擔(dān)，推動機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度順利改革，但這種減負(fù)的效果在時間上分布不均。從代際分布看，“記賬運(yùn)行”越來越不經(jīng)濟(jì)，30年左右時間財政負(fù)擔(dān)就會超過“實賬運(yùn)行”。由于大部分賬戶“空轉(zhuǎn)”，職業(yè)年金可投資規(guī)模大打折扣，無法從制度外獲取足量的投資收益，時間越向后移，記賬規(guī)模越大，一次性記實要求的財政支出越多，后代承受的兌付壓力越大。

表2顯示2015年“記賬運(yùn)行”財政負(fù)擔(dān)只有“實賬運(yùn)行”的1.2%，到2050年這個比例升至61.5%(測算期末工資增長率為6.2%，投資收益率為4%)～119.4%(測算期末工資增長率為4%，投資收益率為7%)。換句話說，采用“記賬運(yùn)行”，初始期政府只需拿出應(yīng)計支出的1%，但35年后，政府需要拿出應(yīng)計支出的60%，甚至更多，極端情況下(工資增長率4%、投資收益率7%)超過100%，屆時“記賬運(yùn)行”財政負(fù)擔(dān)超過“實賬運(yùn)行”。這說明，選擇“記賬運(yùn)行”將在30年后得不償失。

表2 “記賬運(yùn)行”與“實賬運(yùn)行”的財政負(fù)擔(dān)預(yù)測(2015—2050年)

四、職業(yè)年金“適度實賬”的確定與投資規(guī)模預(yù)期

雖然長期看“記賬運(yùn)行”越來越不經(jīng)濟(jì)，但靠“完全實賬化”也不具備現(xiàn)實條件。因此，職業(yè)年金的“實賬化”應(yīng)在代際公平、制度效率與財政負(fù)擔(dān)之間取得平衡，以“適度實賬”為宜。

(一)職業(yè)年金“完全實賬化”的困難

1.總體上看“實賬運(yùn)行”具有可能性。對比“不改革”“改革后實賬運(yùn)行”和“改革后記賬運(yùn)行”三種情形的財政負(fù)擔(dān)，可以幫助分析“實賬化”的可能性。測算結(jié)果顯示(圖1)：2015—2050年，“實賬運(yùn)行”財政負(fù)擔(dān)與“不改革”財政負(fù)擔(dān)的比值由1.36倍降至0.83倍(測算期末工資增長率6.2%)～0.88倍(測算期末工資增長率4.0%)，“記賬運(yùn)行”財政負(fù)擔(dān)與“不改革”財政負(fù)擔(dān)的比值由1.11倍降至0.75倍(測算期末工資增長率6.2%，投資收益率4.0%)～0.92倍(測算期末工資增長率4.0%，投資收益率7.0%)。

期初時，“實賬運(yùn)行”的財政負(fù)擔(dān)確實比“不改革”和“記賬運(yùn)行”都高，但在2030年前后，“實賬運(yùn)行”財政負(fù)擔(dān)開始低于“不改革”，因此，只要解決好前15年(2015—2030年)的籌資問題，在2030年之后“實賬運(yùn)行”比“不改革”更經(jīng)濟(jì)；到了2046年前后，“實賬運(yùn)行”財政負(fù)擔(dān)開始低于“記賬運(yùn)行”，并且投資收益率越高，這個時點(diǎn)到來越早，可見，“記賬運(yùn)行”的優(yōu)勢只能保持30年。長期看，“實賬運(yùn)行”最劃算，也是最優(yōu)方案。

從實際情況看，2016—2018年“財政對機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金繳費(fèi)支出”分別是105億元、305億元和522億元①財政部歷年“全國財政負(fù)擔(dān)決算表”。，說明已有一些地方政府對職業(yè)年金基金采取了“實賬運(yùn)行”。

圖1 “實賬運(yùn)行”“記賬運(yùn)行”分別與“不改革”財政負(fù)擔(dān)的比較(2015—2050年，倍)

2.分地區(qū)看“實賬運(yùn)行”仍有局限性。我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財政收入的地區(qū)差距較大，各地職業(yè)年金“實賬運(yùn)行”的財力不同。表3顯示各省職業(yè)年金“實賬運(yùn)行”的財政負(fù)擔(dān)。具體算法是：繳費(fèi)基數(shù)為“城鎮(zhèn)國有單位就業(yè)人員平均工資”，繳費(fèi)率為8%，財政全額撥款單位工作人員數(shù)由各省公共管理、社會保障和社會組織城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員，文化、體育和娛樂業(yè)城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員，衛(wèi)生和社會工作城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員和教育業(yè)城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員等四個行業(yè)就業(yè)人員數(shù)之和的70%①需要說明幾點(diǎn)：第一，這種方法計算財政全額撥款單位在職人員數(shù)之和、“實賬運(yùn)行”財政負(fù)擔(dān)規(guī)模之和與上文計算的全國數(shù)接近；第二，中央在京國家機(jī)關(guān)及所屬事業(yè)單位工作人員數(shù)被納入北京進(jìn)行統(tǒng)計，新疆兵團(tuán)數(shù)據(jù)納入新疆進(jìn)行統(tǒng)計，因無法分解，兩地的“財政負(fù)擔(dān)壓力”可能被高估。計算得出，用“職業(yè)年金財政支出/地方一般預(yù)算收入”衡量財政負(fù)擔(dān)壓力。

可以看出，財力較弱省份“實賬運(yùn)行”的財政負(fù)擔(dān)壓力相對更大。測算顯示：西藏“實賬運(yùn)行”財政負(fù)擔(dān)占地方財政一般預(yù)算收入的7.6%，上海只有0.8%?？傮w上看，東部沿海地區(qū)“實賬運(yùn)行”的實力較強(qiáng)，西部地區(qū)和河南、湖南、廣西、吉林等地“實賬運(yùn)行”實力相對弱，其他地區(qū)居中。財政負(fù)擔(dān)壓力差距大的主要原因是，各地之間人均編制數(shù)(從而“實賬運(yùn)行”財政負(fù)擔(dān))差距沒有地方財力差距那么大。

表3 各地職業(yè)年金“實賬運(yùn)行”財政負(fù)擔(dān)情況(以2018年為例)

(二)職業(yè)年金“適度實賬”下的可投資規(guī)模

考慮“實賬運(yùn)行”的必要性與地方財力的實際規(guī)模后，建議按單位繳費(fèi)的40%作為“實賬運(yùn)行”的適度規(guī)模?；谝韵聝蓚€原因：一是，對比各地財政負(fù)擔(dān)與地方財政收入情況可以看出，北京、山東、江蘇、上海、浙江、廣東六省市最有能力“實賬運(yùn)行”。以2018年為例，估算這六省(市)全額撥款單位全部據(jù)實繳費(fèi)的話，財政需支出853億元，占全國的36%。二是，財政部公布2016—2018年“財政對機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險繳費(fèi)支出”分別是641億元、2109億元、2959億元，按照基本養(yǎng)老保險單位繳費(fèi)率20%和職業(yè)年金單位繳費(fèi)率8%計算，職業(yè)年金“實賬運(yùn)行”的“財政對機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金繳費(fèi)支出”應(yīng)分別是256億元、844億元和1184億元，而財政實際支出分別是105億元、366億元和522億元，相當(dāng)于應(yīng)支出的40%～44%。采取折中辦法，認(rèn)為當(dāng)前職業(yè)年金記賬額的40%可以做實。

按照“40%實賬運(yùn)行”計算(圖2)，估計2015年全額撥款單位職業(yè)年金可投資規(guī)模是2030億元，2040年新增可投資規(guī)模達(dá)到最高約為1萬億元，此后由于年金提取規(guī)模越來越大，新增可投資規(guī)?？s小，而且投資收益率越高，提取規(guī)模越大，新增可投資規(guī)模就越小，在投資收益率為7.0%的情況下，2040年之后新增可投資規(guī)模出現(xiàn)負(fù)值，說明職業(yè)年金提取額超過繳費(fèi)收入，可投資規(guī)模不再擴(kuò)大，但累計可投資規(guī)模依舊可觀。

圖2 各方案下職業(yè)年金新增可投資規(guī)模比較(2015－2050年，億元)

五、完善“混合賬戶式”職業(yè)年金制度的建議

綜上所述，我國職業(yè)年金選擇“混合賬戶式”具有現(xiàn)實性，但存在三個“公平悖論”，究其緣由是職業(yè)年金的制度設(shè)計與投資體制存在不足。針對這三個悖論，結(jié)合我國職業(yè)年金“適度實賬”的可行性，提出如下建議。

(一)盡快完善職業(yè)年金投資體制，化解代內(nèi)矛盾

根據(jù)《職業(yè)年金基金管理暫行辦法》(人社部發(fā)〔2016〕92號)，我國“混合賬戶式”職業(yè)年金的投資體制有幾個要點(diǎn)，即“委托人—代理人—受托人”的治理結(jié)構(gòu)，多個職業(yè)年金計劃并行，多計劃實行統(tǒng)一收益率，采用“賬實一致”的記賬利率。這種投資體制與已運(yùn)行十余年的企業(yè)年金不同：一方面，在委托人與受托人之間增加“代理人”角色，而且“代理人”全權(quán)代表委托人選擇職業(yè)年金計劃，阻隔了計劃參與人向受托人傳遞個人風(fēng)險偏好，不利于受托人根據(jù)計劃參與人的風(fēng)險偏好制定資產(chǎn)配置策略，這是造成代內(nèi)矛盾的主要原因；另一方面，由于“理事會”空位，各地只能委托市場機(jī)構(gòu)投資，無法對自有的職業(yè)年金進(jìn)行內(nèi)部管理和直接投資，不利于尋求差別化投資回報?？梢?，化解職業(yè)年金代內(nèi)矛盾的突破口是改進(jìn)現(xiàn)有的投資體制。

1.建立由單位、職工、政府部門代表、經(jīng)辦機(jī)構(gòu)代表、養(yǎng)老金和金融投資領(lǐng)域?qū)＜业榷喾浇M成的職業(yè)年金理事會，將現(xiàn)在的“代理人”治理改為“理事會”治理?？山梃b企業(yè)年金管理經(jīng)驗，2019年企業(yè)年金理事會受托計劃128個，受托資產(chǎn)5524億元，分別占計劃總數(shù)和總資產(chǎn)的7.7%和30.7%，可見，大型計劃多選擇理事會受托管理方式。職業(yè)年金建立“理事會”治理結(jié)構(gòu)，可解決委托人“缺位”問題，也可兼顧直接投資與委托投資，提升投資管理績效，為大規(guī)模“實賬運(yùn)行”做好準(zhǔn)備。

2.建立科學(xué)的職業(yè)年金利益分配機(jī)制，改“多計劃統(tǒng)一收益率”為“單一計劃差別收益率”。以美國覆蓋聯(lián)邦雇員和軍人的“節(jié)儉儲蓄計劃”(thrift savings plan，簡稱TSP)為例，該計劃設(shè)有“1＋4＋10”個基金類型供選擇，分別是1個無風(fēng)險基金(G基金)、4個風(fēng)險類基金(F、C、S、I基金)和10個針對不同退休年齡段的目標(biāo)日期基金(L基金)，年金計劃參與人可自由選擇這些基金，并可在限定次數(shù)內(nèi)轉(zhuǎn)換基金①參見美國聯(lián)邦退休儲蓄投資理事會(Federal Retirement Thrift Investment Board，F(xiàn)RTIB)，官網(wǎng)https：//www.frtib.gov/.。我國職業(yè)年金“實賬運(yùn)行”和實行“理事會”治理后，多計劃統(tǒng)一收益率便沒有存在和生長的土壤了，各省份可設(shè)立多個目標(biāo)風(fēng)險基金和目標(biāo)日期基金，由計劃參與人自主選擇，受托人通過服務(wù)競爭、投資績效等手段吸引計劃參與人。選擇不同投資風(fēng)格的基金后，計劃參與人風(fēng)險偏好的差異性得到體現(xiàn)。

(二)分類分步驟做實職業(yè)年金單位繳費(fèi)，緩和代際矛盾

職業(yè)年金基金“實賬化”最大的好處是通過投資獲得制度外收入，即增強(qiáng)“造血”功能。投資是職業(yè)年金制度存在的根基，從全國總量看，全額撥款部門的單位繳費(fèi)已有40%左右“實賬運(yùn)行”，未來可分類分步驟擴(kuò)大實賬運(yùn)行規(guī)模。

建議以“損失最小化”為原則，先做實“新人”賬戶，因為這部分賬戶未來積累規(guī)模會相當(dāng)可觀。一次性記實的財政負(fù)擔(dān)最重，這部分人賬戶的實賬化對減輕財政負(fù)擔(dān)的效果最明顯。這里做一簡單估算，繳費(fèi)基數(shù)按城鎮(zhèn)在崗職工平均工資的70%，機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金繳費(fèi)指數(shù)為1.1，2015年改革后參加工作的為“新人”，若按財政負(fù)擔(dān)每年新入職70萬人計算，2016—2018年職業(yè)年金的財政總投入分別是27億元、60億元和100億元，比全部做實的壓力小得多，比不做實的機(jī)會成本小得多，這是一條可行道路，有條件的地方可逐步擴(kuò)大做實“中人”職業(yè)年金賬戶。

(三)改進(jìn)職業(yè)年金管理模式，遵循精算公平

按照《機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金辦法》(國辦發(fā)〔2015〕18號)，計劃參與人可選擇待遇領(lǐng)取方式：一是按退休時對應(yīng)的計發(fā)月數(shù)領(lǐng)取職業(yè)年金，發(fā)完為止。以60歲退休為例，計發(fā)月數(shù)是139，意味著退休后余命超過11年半的人在71.5歲之后將無職業(yè)年金可領(lǐng)。二是一次性提取后購買商業(yè)養(yǎng)老保險產(chǎn)品，按月領(lǐng)取年金，賬戶積累額攤平到整個余生，平均替代率并不高。有學(xué)者[6]提出，為提高計發(fā)月數(shù)并增進(jìn)保障水平，應(yīng)取消職業(yè)年金個人賬戶余額的繼承權(quán)，將其再分配給存活的計劃參與人；也有學(xué)者[12]提出，為保證養(yǎng)老金待遇不會出現(xiàn)“斷崖式”下滑，職業(yè)年金替代率上限應(yīng)達(dá)到17.17%～27.78%，下限應(yīng)在8.17%～17.78%?？梢姡殬I(yè)年金在支撐養(yǎng)老金替代率方面被賦予重任，地方政府作為職業(yè)年金計劃發(fā)起人，承擔(dān)“保待遇”的壓力。為了避免財政負(fù)擔(dān)后移，實現(xiàn)代際公平，職業(yè)年金應(yīng)遵循精算公平原則，合理確定計發(fā)方式和記賬利率。

“混合賬戶式”職業(yè)年金的資產(chǎn)包括實賬和記賬兩部分，管理方式應(yīng)有所區(qū)別：(1)對于實賬部分，可按FDC方式管理，改變目前“發(fā)完為止”的做法，將待遇計發(fā)月數(shù)由固定值改為按預(yù)期余命調(diào)整，職業(yè)年金真正實現(xiàn)“年金化”，計劃參與人終身領(lǐng)取。為了實現(xiàn)這一點(diǎn)，應(yīng)按照精算公平原則，計算合適的職業(yè)年金繳費(fèi)率，并改進(jìn)投資體制，推動積極投資、長期投資，以獲取更高的風(fēng)險報償。(2)對于記賬部分，應(yīng)注重長期資產(chǎn)負(fù)債平衡，將預(yù)期余命內(nèi)化到記賬利率的計算中，基于精算公平確定實現(xiàn)目標(biāo)替代率的記賬利率。挪威在2018年對公務(wù)員職業(yè)年金制度進(jìn)行改革，按照NDC方式管理和確定記賬利率，按精算公平原則計發(fā)待遇，由于改革前提前退休不影響職業(yè)年金待遇，為避免提前退休者在改革前后待遇差距過大，挪威政府在過渡期內(nèi)向其提供額外的養(yǎng)老金補(bǔ)助，其經(jīng)驗可鑒。

綜上所述，我國職業(yè)年金制度采取獨(dú)特的“混合賬戶式”管理，但存在三個“公平悖論”。針對投資管理體制不足可能引發(fā)的代內(nèi)矛盾，以建立職業(yè)年金理事會取代“代理人”，理順投資管理體制；針對“記賬運(yùn)行”下將財政負(fù)擔(dān)后推可能造成的代際沖突，以“適度實賬”為出發(fā)點(diǎn)，分類分步驟推進(jìn)職業(yè)年金個人賬戶“實賬化”；針對“虛賬實記”的補(bǔ)助和政府“保待遇”的壓力，引入精算公平原則，對實賬部分按照FDC方式積累，并按預(yù)期余命修訂計發(fā)月數(shù)，確保職業(yè)年金發(fā)放終身，為此應(yīng)合理確定繳費(fèi)率，對記賬部分按資產(chǎn)負(fù)債平衡原則，確定記賬利率時考慮預(yù)期余命因素，必要時引入政府補(bǔ)助，用以應(yīng)對平滑制度改革造成的待遇波動。