中國生態(tài)建設(shè)回顧與展望

周立華,劉 洋

1 中國科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院, 北京 100190 2 中國科學(xué)院大學(xué)公共政策與管理學(xué)院, 北京 100049

新中國成立以來,特別是改革開放40年來,快速的工業(yè)化和城市化帶動(dòng)了我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,也同時(shí)給我國帶來了嚴(yán)重的生態(tài)退化問題。例如,資源的掠奪式開發(fā)和林草植被的破壞使得荒漠化問題和水土流失問題日趨嚴(yán)重,區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)功能不斷退化,導(dǎo)致了我國在20世紀(jì)末遭受了嚴(yán)重的生態(tài)危機(jī),典型的就是北方頻發(fā)的大型沙塵暴和1998年長江流域特大洪水[1]。這些問題壓縮了我國未來發(fā)展空間,對社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展帶來了前所未有的挑戰(zhàn)[2- 3]。重大自然災(zāi)害的頻發(fā)使我國政府開始反思傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和人地關(guān)系,促進(jìn)了綠色發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展等發(fā)展理念的進(jìn)一步形成[4],生態(tài)建設(shè)得到了更多的重視。從20世紀(jì)末開始,為了加快修復(fù)退化的生態(tài)環(huán)境,一批更大規(guī)模和投入的生態(tài)工程開始實(shí)施。特別是黨的十八大以后,“生態(tài)文明”被納入到中國特色社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”總體布局之中,“美麗中國”戰(zhàn)略得以確立,嚴(yán)格高效的生態(tài)文明體制基本形成,生態(tài)建設(shè)在國家各項(xiàng)工作中達(dá)到了前所未有的戰(zhàn)略高度和地位[5]。

在人類文明演化的歷史進(jìn)程中,由于農(nóng)業(yè)文明時(shí)代的人類生產(chǎn)力水平較低,改造自然的能力較小,很少有因人為因素造成的環(huán)境災(zāi)害,因此人類對大規(guī)模生態(tài)建設(shè)不具備需求[6],真正意義上的大規(guī)模生態(tài)建設(shè)出現(xiàn)在工業(yè)文明時(shí)代造成嚴(yán)重的環(huán)境問題之后,19世紀(jì)中葉最先完成工業(yè)革命的英國可謂是近代第一個(gè)開展生態(tài)建設(shè)的國家。當(dāng)時(shí)的英國生態(tài)惡化,污染嚴(yán)重[7],城市骯臟[8]。為了改善環(huán)境質(zhì)量,英國政府一方面開展環(huán)境治理工程,恢復(fù)生態(tài)和改善人居環(huán)境[9]；另一方面通過環(huán)境立法建立起環(huán)境管理的長效治理機(jī)制,逐漸實(shí)現(xiàn)了環(huán)境質(zhì)量的好轉(zhuǎn),流行疾病下降,保障了民眾健康[10]。歐美發(fā)達(dá)國家工業(yè)化進(jìn)程早,相應(yīng)的生態(tài)建設(shè)起步也較早,生態(tài)治理恢復(fù)時(shí)間長,從而生態(tài)環(huán)境質(zhì)量較好,如今已較少實(shí)施大型生態(tài)工程,并形成了一套成熟完善的環(huán)境法律體系[11]。作為生態(tài)建設(shè)內(nèi)容之一的環(huán)境法律體系的發(fā)展是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程,雖然歐美發(fā)達(dá)國家早在19世紀(jì)中后期就初步建立起了環(huán)境法律體系,但標(biāo)準(zhǔn)低、力度小、不全面,直到20世紀(jì)60—70年代才逐漸發(fā)展成一套成熟完善的環(huán)境法律和治理體系,環(huán)境政策工具也逐漸實(shí)現(xiàn)了由行政管控向市場調(diào)控和自愿參與的轉(zhuǎn)變[12]。

我國生態(tài)環(huán)境雖然經(jīng)過了幾十年的治理,但是生態(tài)環(huán)境質(zhì)量仍然有較大的上升空間,總體上我國現(xiàn)在仍處于重大生態(tài)工程的密集實(shí)施期和生態(tài)文明建設(shè)的重點(diǎn)發(fā)展期?？偨Y(jié)我國過去生態(tài)建設(shè)的發(fā)展歷程和歷史經(jīng)驗(yàn),能夠?yàn)榭茖W(xué)研判未來生態(tài)建設(shè)的趨勢和提高未來生態(tài)工程效益提供一些啟示和借鑒,有利于促進(jìn)我國生態(tài)文明的建設(shè)。目前的已有相關(guān)研究中,許多學(xué)者對我國生態(tài)文明建設(shè)歷程進(jìn)行了深入研究[13- 16],側(cè)重論述了習(xí)近平生態(tài)文明思想的起源和發(fā)展,較少關(guān)注生態(tài)工程的發(fā)展歷程,難以準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)新中國70余年來生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和生態(tài)建設(shè)強(qiáng)度的變化情況。基于此,為了提高未來生態(tài)建設(shè)的質(zhì)量,加快生態(tài)文明建設(shè),本文依據(jù)各階段生態(tài)破壞和生態(tài)保護(hù)力量對比情況,對新中國生態(tài)建設(shè)的歷程進(jìn)行了階段劃分,并總結(jié)分析了過去生態(tài)建設(shè)所取得的成就和經(jīng)驗(yàn),以期對我國未來的生態(tài)建設(shè)提供一些啟示和借鑒。

1 生態(tài)建設(shè)歷程的階段分析

我國生態(tài)建設(shè)歷程的階段劃分主要依據(jù)不同時(shí)期生態(tài)破壞和生態(tài)保護(hù)力量對比情況,依此我國生態(tài)建設(shè)經(jīng)歷了從無到有、從慢到快的歷程。1978年三北防護(hù)林工程實(shí)施之前,我國少有大型生態(tài)建設(shè)工程,以工農(nóng)業(yè)發(fā)展帶來的生態(tài)破壞為主,生態(tài)保護(hù)缺位,劃分為生態(tài)建設(shè)的啟蒙認(rèn)識(shí)階段；1978—2000年左右,大型生態(tài)建設(shè)工程開始實(shí)施,但讓步于經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局,生態(tài)破壞嚴(yán)重,生態(tài)保護(hù)力量相對較小,劃分為生態(tài)建設(shè)的啟動(dòng)實(shí)施階段；2000年以后,隨著更多更大的生態(tài)建設(shè)工程的實(shí)施和經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念和方式的轉(zhuǎn)變,生態(tài)破壞力量趨小,生態(tài)保護(hù)力量趨大并超過生態(tài)破壞力量,生態(tài)建設(shè)進(jìn)入快速發(fā)展與生態(tài)文明發(fā)展階段。

1.1 生態(tài)建設(shè)的啟蒙認(rèn)識(shí)階段(1949—1978年)

該階段的生態(tài)環(huán)境狀況是：生態(tài)環(huán)境持續(xù)退化,鮮有生態(tài)建設(shè),但由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于起步階段,生態(tài)退化速度也較慢,總體狀況良好。具體分為以下三個(gè)時(shí)期：

1.1.1生態(tài)平穩(wěn)時(shí)期(1949—1957年)

這段時(shí)期我國的主要任務(wù)是鞏固政權(quán)和恢復(fù)經(jīng)濟(jì)。1953—1957年,我國開始實(shí)行第一個(gè)五年計(jì)劃和社會(huì)主義改造?？傮w來看,整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展基調(diào)是比較穩(wěn)健的,戰(zhàn)后的經(jīng)濟(jì)爛攤子逐漸得到恢復(fù)。這一時(shí)期,我國生態(tài)環(huán)境雖面臨退化風(fēng)險(xiǎn),尤其是西北生態(tài)脆弱區(qū),但總體狀況良好,自然災(zāi)害的發(fā)生頻率較低,成災(zāi)強(qiáng)度較小,生態(tài)建設(shè)不是國家重點(diǎn)工作。形成這種局面的主要原因在于當(dāng)時(shí)較小的經(jīng)濟(jì)規(guī)模和穩(wěn)健的經(jīng)濟(jì)政策避免了給生態(tài)環(huán)境帶來過多壓力。1952年我國工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值(相當(dāng)于當(dāng)年GDP)為827.2億元,1957年上升至1387.9億元。另一方面,穩(wěn)健的經(jīng)濟(jì)政策也避免了因違背自然規(guī)律而帶來的大規(guī)模生態(tài)破壞。

1.1.2生態(tài)惡化時(shí)期(1958—1966年)

該時(shí)期分為以“大躍進(jìn)”和“人民公社”為代表的運(yùn)動(dòng)時(shí)期(1958—1960年),以及后續(xù)調(diào)整時(shí)期(1961—1966年)。在“趕英超美”思想的驅(qū)動(dòng)下,生態(tài)環(huán)境受到了很大破壞,尤其是森林和草原。以全民大煉鋼鐵為例,許多地方不顧當(dāng)?shù)貙?shí)際情況,為了獲取煉鋼的燃料,不顧煉鋼質(zhì)量,在沒有焦炭和煤炭的情況下就用木炭替代,導(dǎo)致大面積森林被砍伐,森林遭到嚴(yán)重的破壞,一些地區(qū)的“青山”變成了“禿山”[17]。除此之外,農(nóng)牧業(yè)的快速發(fā)展也是導(dǎo)致森林和草原銳減的重要原因。過快增長的人口導(dǎo)致了大規(guī)模的“開荒”運(yùn)動(dòng),使得原來的森林、草原和濕地變成了耕地。特別是北方農(nóng)牧交錯(cuò)區(qū)因?yàn)檫^度放牧導(dǎo)致沙漠化發(fā)展較為嚴(yán)重[18]。1957—1960年,國營林場從419處增加到1960處,相伴而來的是森林的大面積砍伐[19]。生態(tài)環(huán)境的破壞加劇了1959—1961三年旱災(zāi)成災(zāi)強(qiáng)度,根據(jù)《中國水旱災(zāi)害》記載,1959—1961年間,受災(zāi)面積達(dá)3659.7hm2,糧食減產(chǎn)1177.1萬t,遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過1949—1958年間的839.4 hm2和339.7萬t。

1.1.3生態(tài)加劇惡化時(shí)期(1966—1978年)

這一時(shí)期,我國總?cè)丝趶?.35億增長到9.56億,年均增長1840萬,1966—1976年中,除了1967、1968年出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)負(fù)增長以外,其余年份均為正增長,10年間經(jīng)濟(jì)總量年平均增長率達(dá)到7.1%。在人口與經(jīng)濟(jì)增長的雙重壓力和“以糧為綱”的政策導(dǎo)向下,促使人們開墾更多的耕地,使森林、草原等重要生態(tài)系統(tǒng)面積進(jìn)一步減少[20]。隨著生態(tài)退化問題的日益加劇,我國開始認(rèn)識(shí)到環(huán)境問題的重要性,并參加了1972年在瑞典斯德哥爾摩舉辦的人類環(huán)境大會(huì)。1973年首次召開了全國環(huán)境保護(hù)會(huì)議,標(biāo)志著我國環(huán)境管理事業(yè)的起步[21]。從此以后,環(huán)境管理被納入政府職能,我國才有了真正意義上的生態(tài)建設(shè)工程,但大規(guī)模的生態(tài)建設(shè)工程是在改革開放后才陸續(xù)展開。

1.2 生態(tài)建設(shè)的啟動(dòng)實(shí)施階段(1978—2000年)

改革開放以來,伴隨著經(jīng)濟(jì)的飛速增長,長期生態(tài)破壞的積累,20世紀(jì)90年代我國生態(tài)環(huán)境出現(xiàn)了嚴(yán)重退化,發(fā)生了一些空前的自然災(zāi)害,如1993年造成85人死亡的甘肅金昌特強(qiáng)沙塵暴[22],1994年造成1216人死亡的浙江瑞安登陸的9417號臺(tái)風(fēng)[23],1998年影響大半個(gè)中國、死亡4000多人的特大洪水。干旱區(qū)的沙塵暴和濕潤區(qū)的洪澇災(zāi)害是對我國影響較大的生態(tài)危機(jī)。據(jù)統(tǒng)計(jì),50年間具有社會(huì)影響的重大沙塵暴發(fā)生次數(shù)逐年增加,20世紀(jì)50年代發(fā)生5次,60年代發(fā)生8次,70年代發(fā)生13次,80年代發(fā)生19次,90年代發(fā)生23次[24]。20世紀(jì)80年代以來,由于上游森林的破壞和中下游的圍湖造田愈演愈烈,長江流域幾乎年年出現(xiàn)大洪災(zāi),特別是1998年發(fā)生的長江特大洪災(zāi),死亡4150多人,直接經(jīng)濟(jì)損失2551億元人民幣。日益嚴(yán)峻的生態(tài)問題,促使我國逐漸認(rèn)識(shí)到生態(tài)建設(shè)的重要性。

在此背景下,我國啟動(dòng)了一批重大生態(tài)建設(shè)工程,使得該階段具有生態(tài)破壞和生態(tài)保護(hù)并存的特點(diǎn)。由于前期(1978—1987年)啟動(dòng)建設(shè)的生態(tài)建設(shè)工程較少,多數(shù)生態(tài)工程都密集啟動(dòng)于后期(1988—2000年),根據(jù)生態(tài)工程實(shí)施密度可將我國生態(tài)建設(shè)的啟動(dòng)實(shí)施階段分為起步實(shí)施期(1978—1987年)和密集實(shí)施期(1988—2000年)。我國最早實(shí)施的重大生態(tài)工程是1978年啟動(dòng)的三北防護(hù)林工程,因規(guī)模宏大、效益明顯,被稱為我國當(dāng)代的“綠色長城”[25]。三北防護(hù)林工程之所以能與改革開放同步啟動(dòng),與三北地區(qū)(東北、華北、西北)干旱半干旱的脆弱生態(tài)環(huán)境有關(guān),這些地區(qū)生態(tài)退化程度遠(yuǎn)高于當(dāng)時(shí)全國平均水平,治理形勢更加迫切。隨后,由于勞動(dòng)密集型和資源密集型產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展,生態(tài)環(huán)境問題日益嚴(yán)重。在此背景下,一大批重大生態(tài)工程陸續(xù)啟動(dòng)實(shí)施。平原綠化工程(1988年)、沿海防護(hù)林體系工程(1988年)、長江中上游防護(hù)林工程(1989年)、天然林保護(hù)工程(1998年)相繼啟動(dòng),通過對森林生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù),對防治沙塵暴、減少水土流失、保障農(nóng)業(yè)發(fā)展起到了重要作用(表1)[26- 28]。

表1 我國1978—2000年間實(shí)施的重大生態(tài)工程

1.3 生態(tài)建設(shè)快速發(fā)展與生態(tài)文明發(fā)展階段(2000年—至今)

自1983年全國第二次環(huán)境保護(hù)會(huì)議將“保護(hù)環(huán)境”定位為基本國策以來,從2007年黨的十七大將“科學(xué)發(fā)展觀”寫入黨章,到2012年黨的十八大將“生態(tài)文明”納入中國特色社會(huì)主義總布局,再到2015年黨的十八屆五中全會(huì)提出“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的新發(fā)展理念,進(jìn)而到2018年“生態(tài)文明”寫入我國憲法,21世紀(jì)里我國生態(tài)建設(shè)的戰(zhàn)略地位不斷提升；從2002年的退耕還林、退牧還草工程,到2015年的國家公園試點(diǎn)工程,再到2016年山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)試點(diǎn)工程,21世紀(jì)里重大生態(tài)工程繼續(xù)出臺(tái),生態(tài)環(huán)境建設(shè)進(jìn)入到了快速發(fā)展的新時(shí)期。

1.3.1生態(tài)建設(shè)加速強(qiáng)化期(2000—2012年)

進(jìn)入21世紀(jì)以來,我國又啟動(dòng)了一批新的重大生態(tài)工程。退耕還林工程(2002年)、退牧還草工程(2002年)、國家公園試點(diǎn)工程(2015年)、山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)試點(diǎn)工程(2016年)先后啟動(dòng)實(shí)施,推動(dòng)著國家生態(tài)建設(shè)向縱深方向發(fā)展(表2)。與20世紀(jì)末的重大生態(tài)工程相比,新時(shí)期重大生態(tài)工程資金投入和建設(shè)規(guī)模都大大提高。退耕還林工程自啟動(dòng)以來,到2019年累計(jì)投入超過5000億元,實(shí)施退耕還林還草3400萬hm2,工程區(qū)森林覆蓋率平均提高了4個(gè)多百分點(diǎn)；草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策自2011年實(shí)施以來,8年來累計(jì)投入草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)資金1326億元。草原治理也納入了國家生態(tài)建設(shè)的重點(diǎn)對象,這對阻止草原繼續(xù)退化具有重要意義。生態(tài)治理理念越來越趨于系統(tǒng)性和整體性,生態(tài)工程類型趨變?yōu)閰^(qū)域綜合性治理工程,注重生態(tài)系統(tǒng)的整體性和治理方式的多樣性[32]。通過密集實(shí)施更大規(guī)模的生態(tài)工程,我國生態(tài)建設(shè)進(jìn)入到快速發(fā)展的新時(shí)期。

表2 2000年以來我國實(shí)施的重大生態(tài)工程

1.3.2生態(tài)文明建設(shè)時(shí)期(2012年—至今)

2012年,黨的第十八次全國代表大會(huì)在北京召開,生態(tài)文明建設(shè)被納入“五位一體”的總體布局,這標(biāo)志著我國進(jìn)入了生態(tài)文明建設(shè)時(shí)期。2013年,習(xí)近平總書記在哈薩克斯坦納扎爾巴耶夫大學(xué)向世界全面闡述了“兩山論”：“我們既要綠水青山,也要金山銀山。寧要綠水青山,不要金山銀山,而且綠水青山就是金山銀山”。2015年,國務(wù)院出臺(tái)了《生態(tài)文明體制改革總體方案》,規(guī)劃了未來生態(tài)文明建設(shè)的藍(lán)圖。2017年,黨的十九大報(bào)告在生態(tài)文明建設(shè)部分著重強(qiáng)調(diào)了綠色發(fā)展,明確了綠色發(fā)展是生態(tài)文明建設(shè)的重要路徑。2018年,“生態(tài)文明”得到了憲法的保障。這一時(shí)期,生態(tài)環(huán)境處于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的突出位置,在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)發(fā)生沖突時(shí),優(yōu)先考慮生態(tài)環(huán)境；另一方面,經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài),國家更加強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式,推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級,實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展,從根本上減輕發(fā)展帶給生態(tài)環(huán)境的壓力。各項(xiàng)重大生態(tài)工程繼續(xù)推進(jìn),生態(tài)文明制度建設(shè)不斷完善,推動(dòng)我國生態(tài)環(huán)境進(jìn)一步好轉(zhuǎn)。

2 生態(tài)建設(shè)的成就分析

新中國多年來的生態(tài)建設(shè)在生態(tài)恢復(fù)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益和轉(zhuǎn)變發(fā)展理念方面取得了巨大成就：林草植被得到恢復(fù),退化土地得到治理；山區(qū)牧區(qū)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值不斷增加,農(nóng)牧民收入不斷提高,脫貧攻堅(jiān)任務(wù)逐步完成；生態(tài)文明和綠色發(fā)展理念基本形成。

2.1 生態(tài)恢復(fù)效果顯著

林草植被恢復(fù)。建國初期,全國森林面積僅為8280萬hm2,森林覆蓋率為8.6%[36],根據(jù)歷次全國森林資源清查報(bào)告,1977—1981年間全國森林面積擴(kuò)大到11527萬hm2,森林覆蓋率為12%,2000年,全國森林面積15894萬hm2,森林覆蓋率為16.55%,2019年,全國森林面積達(dá)到22000萬hm2,森林覆蓋率達(dá)到22.96%。21世紀(jì)以來,據(jù)歷年中國國土綠化狀況公報(bào)統(tǒng)計(jì),我國年造林面積300萬hm2以上,其中2003年峰值達(dá)到1109.5萬hm2,是森林覆蓋率加速上升的重要原因(圖1)。截止2018年,我國人工林保存面積6933萬hm2,居世界首位,占世界人工林總面積的27%。我國草原總面積大約為4億hm2,其中退化面積從1989年的6670萬hm2擴(kuò)大到2000年的1.35億hm2,到2003年,全國90%以上的草原存在不同程度退化。近5—10年之內(nèi)草原生態(tài)總體有所改善,草原綜合植被蓋度連續(xù)五年上漲,從2014年的53.6%上升到了2018年的55.7%,天然草原鮮草總產(chǎn)量連續(xù)穩(wěn)定在10億t以上。通過持續(xù)的草原治理,我國有望在2025年轉(zhuǎn)變草原退化的局面(圖2)。

圖1 中國年造林面積變化情況Fig.1 Annual afforestation area in China from 2002 to 2018

圖2 中國草原綜合植被蓋度變化情況 Fig.2 Grassland comprehensive vegetation coverage in China from 2014 to 2018

退化土地治理。根據(jù)國家相關(guān)部委的公開資料,在水土保持方面,水土流失面積從建國初期的153萬km2逐漸增加到90年代初的367萬km2,再逐漸下降到2011年的295萬km2,2018年的274萬km2。在防沙治沙方面,荒漠化面積從建國初期的60萬km2增加到1999年的267.42萬km2,此后出現(xiàn)逆轉(zhuǎn)現(xiàn)象,面積開始逐漸下降(圖3)。

圖3 我國荒漠化面積變化情況 Fig.3 Desertification area in China from 1950s to 2014

2.2 社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益明顯提升

生態(tài)建設(shè),尤其是國家生態(tài)建設(shè)工程的實(shí)施,促進(jìn)了當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級,產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值大幅增加。以恢復(fù)森林為主的山區(qū)除了發(fā)展起木材加工業(yè),還培育了林下種養(yǎng)殖、生態(tài)旅游等林副業(yè)[37]；以恢復(fù)草原為主的牧區(qū)積極轉(zhuǎn)變生產(chǎn)經(jīng)營方式,采用舍飼圈養(yǎng),優(yōu)化畜群結(jié)構(gòu),改良牲畜品種,走向了集約的畜牧業(yè)發(fā)展方式[38-39]。產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級進(jìn)一步帶來了就業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級,提高了當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民的收入,特別是國家生態(tài)建設(shè)工程區(qū)基本都位于“老少邊窮”地區(qū),生態(tài)工程建設(shè)對這些地區(qū)的百姓脫貧致富具有更特殊的意義。比如通過林業(yè)生態(tài)工程,大量剩余勞動(dòng)力從原來種植業(yè)轉(zhuǎn)移到林業(yè),轉(zhuǎn)移到工業(yè)和服務(wù)業(yè)(外出務(wù)工),轉(zhuǎn)移到工程自身建設(shè)用工上,這些轉(zhuǎn)移有效增加了當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民的收入,推動(dòng)了當(dāng)?shù)匕傩彰撠氈赂弧?/p>

2.3 綠色發(fā)展理念基本形成

以1978年三北防護(hù)林工程為標(biāo)志,我國的發(fā)展理念從以犧牲環(huán)境作為發(fā)展代價(jià)進(jìn)入到發(fā)展兼顧環(huán)境保護(hù)的新時(shí)期,此后保護(hù)生態(tài)環(huán)境的發(fā)展理念不斷得到深化。改革開放后至20世紀(jì)末,經(jīng)濟(jì)剛剛起步,迫于發(fā)展壓力,生態(tài)保護(hù)讓位于發(fā)展大局,總體看來生態(tài)保護(hù)力度較小。21世紀(jì)以來,在深刻認(rèn)識(shí)到長期生態(tài)破壞帶來的嚴(yán)峻問題后,生態(tài)保護(hù)力度逐步加強(qiáng),環(huán)境治理理念逐漸從末端治理轉(zhuǎn)變?yōu)樵搭^防控,生態(tài)經(jīng)濟(jì)、綠色經(jīng)濟(jì)等新的發(fā)展理念不斷提出。2007年胡錦濤總書記提出了科學(xué)發(fā)展觀,2015年習(xí)近平總書記提出了“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的新發(fā)展理念,如今,綠色發(fā)展已成為中國特色社會(huì)主義新時(shí)代的基本發(fā)展理念[40]。

3 生態(tài)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)啟示

新中國多年來的生態(tài)建設(shè)雖然在各方面都取得了巨大成就,但是在建設(shè)過程中也出現(xiàn)了一些新的問題,必須認(rèn)真總結(jié)這些問題背后的經(jīng)驗(yàn)啟示,服務(wù)于我國未來的生態(tài)建設(shè)。

3.1 轉(zhuǎn)變發(fā)展方式,實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展

在傳統(tǒng)粗放的發(fā)展方式下,經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)和生態(tài)系統(tǒng)之間不協(xié)調(diào),經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)給生態(tài)系統(tǒng)造成的巨大壓力導(dǎo)致了各類環(huán)境問題的產(chǎn)生。傳統(tǒng)粗放的發(fā)展方式往往選擇先污染后治理的道路,帶來的后果就是這些環(huán)境問題無法得到根本解決,而且解決成本十分高昂。我國70余年生態(tài)建設(shè)的歷程證明了一個(gè)根本的道理：發(fā)展經(jīng)濟(jì)不能以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)。短期來看,犧牲環(huán)境確實(shí)可以換來一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展,但是長期來看,生態(tài)環(huán)境是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ),基礎(chǔ)受損,未來的發(fā)展也將遭受損失。許多發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐也證明,環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展是可以兼顧的。環(huán)境系統(tǒng)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)之間存在著相互作用和影響,因此要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)粗放的發(fā)展方式,實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展,從源頭上減少社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)對環(huán)境系統(tǒng)的壓力,提高社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)與環(huán)境系統(tǒng)的協(xié)調(diào)度[41],從根本上減少生態(tài)環(huán)境問題的產(chǎn)生。

3.2 生態(tài)建設(shè)具有自身發(fā)展規(guī)律

生態(tài)建設(shè)具有自身的生命周期,其醞釀、啟動(dòng)、加速和退出過程都與客觀的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量密切相關(guān)。人類社會(huì)對生態(tài)系統(tǒng)的不斷開發(fā)利用的過程醞釀了生態(tài)建設(shè)的需求,當(dāng)人類活動(dòng)過度影響生態(tài)系統(tǒng)而導(dǎo)致生態(tài)危機(jī)產(chǎn)生,并影響到人類發(fā)展時(shí),生態(tài)建設(shè)開始啟動(dòng),經(jīng)過一段時(shí)期的建設(shè),發(fā)現(xiàn)以前的生態(tài)破壞積重難返,于是生態(tài)建設(shè)開始加速,當(dāng)生態(tài)建設(shè)達(dá)到預(yù)期目標(biāo)時(shí),生態(tài)建設(shè)將開始退出。對我國而言,參照生態(tài)建設(shè)四個(gè)時(shí)期的特點(diǎn),可以作如下劃分：新中國成立到改革開放前是生態(tài)建設(shè)醞釀期,改革開放后到20世紀(jì)末是生態(tài)建設(shè)起步期,21世紀(jì)進(jìn)入生態(tài)建設(shè)加速期,按照“美麗中國”的時(shí)間表,2050年后生態(tài)建設(shè)可能進(jìn)入退出期。過去的生態(tài)工程建設(shè)中,往往忽略了客觀環(huán)境的變化,缺乏對生態(tài)工程實(shí)施過程的動(dòng)態(tài)調(diào)整,影響到生態(tài)工程效益的最優(yōu)化。因此,生態(tài)工程需要設(shè)置一個(gè)主客觀相統(tǒng)一的準(zhǔn)入和退出門檻,建立起科學(xué)的生態(tài)工程啟動(dòng)和退出機(jī)制。

3.3 克服管理和技術(shù)上的難題,提高重大生態(tài)工程建設(shè)質(zhì)量

自國家重大生態(tài)工程啟動(dòng)以來,幾十年內(nèi)取得了顯著的成就,但在工程建設(shè)中也不可避免地出現(xiàn)了一些管理和技術(shù)上的問題。這些問題主要集中在工程規(guī)劃粗放、程序不規(guī)范、公眾參與較少、資金投入不足、監(jiān)管體系不嚴(yán)、技術(shù)支撐能力不強(qiáng)等方面[42- 47]。在未來生態(tài)工程建設(shè)中要認(rèn)真汲取之前的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),提高生態(tài)工程的政府管理水平。一方面,必須加強(qiáng)工程規(guī)劃出臺(tái)前的實(shí)地調(diào)研,合理設(shè)置生態(tài)恢復(fù)目標(biāo)和生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)[48]；提高工程區(qū)內(nèi)公眾參與度,充分調(diào)動(dòng)群眾的積極性[49]；對工程實(shí)行精細(xì)化統(tǒng)一管理[50],努力研發(fā)新技術(shù)[51],提高重大生態(tài)工程后期管理質(zhì)量。另一方面,針對生態(tài)工程實(shí)施過程中由于時(shí)間變化導(dǎo)致的新情況和新問題,必須強(qiáng)化政府管理部門對工程和政策的動(dòng)態(tài)評估和動(dòng)態(tài)管理,及時(shí)針對新情況和新問題對現(xiàn)有生態(tài)工程和生態(tài)政策進(jìn)行適時(shí)適度調(diào)整。

4 結(jié)論和討論

新中國生態(tài)建設(shè)的歷程可以分為以下三個(gè)階段：一是,生態(tài)建設(shè)啟蒙認(rèn)識(shí)階段(1949—1978年)：生態(tài)破壞為主,鮮有生態(tài)保護(hù)；二是,生態(tài)建設(shè)啟動(dòng)實(shí)施階段(1978—2000年)：重大生態(tài)工程起步,生態(tài)破壞和生態(tài)保護(hù)并存,且生態(tài)保護(hù)小于生態(tài)破壞；三是,生態(tài)建設(shè)快速發(fā)展與生態(tài)文明發(fā)展階段(2000年—至今)：生態(tài)保護(hù)大于生態(tài)破壞,生態(tài)環(huán)境快速好轉(zhuǎn)。通過回顧我國生態(tài)建設(shè)的發(fā)展歷程,比較清晰地展現(xiàn)了70余年來我國生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和生態(tài)建設(shè)強(qiáng)度的變化情況。

生態(tài)建設(shè)取得了良好的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益,同時(shí)促進(jìn)了我國發(fā)展理念的優(yōu)化升級：林草植被得到恢復(fù),退化土地得到治理；山區(qū)牧區(qū)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值不斷增加,農(nóng)牧民收入不斷提高,脫貧攻堅(jiān)任務(wù)逐步完成；生態(tài)文明和綠色發(fā)展理念基本形成。生態(tài)建設(shè)在取得巨大成就的同時(shí)也在建設(shè)過程中出現(xiàn)了一些問題：粗放的發(fā)展方式造成了巨大的生態(tài)破壞；缺乏科學(xué)的生態(tài)工程啟動(dòng)和退出機(jī)制、生態(tài)工程的規(guī)劃和管理水平較低導(dǎo)致生態(tài)工程效益受到影響。

我國生態(tài)建設(shè)總結(jié)出的最根本的經(jīng)驗(yàn)啟示就是要轉(zhuǎn)變自然倫理觀,轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式,實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展,從源頭上減少生態(tài)破壞。按照經(jīng)濟(jì)學(xué)理論,一個(gè)國家在從農(nóng)業(yè)國向工業(yè)國轉(zhuǎn)變的初期,由于缺少技術(shù)和資本,主要依靠的生產(chǎn)要素是勞動(dòng)力和自然資源,往往形成粗放的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式,從而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境不協(xié)調(diào),加劇了生態(tài)退化程度；當(dāng)完成工業(yè)基礎(chǔ)積累、實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素轉(zhuǎn)型(綠色發(fā)展)以后,經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度與生態(tài)環(huán)境退化便不存在明顯正相關(guān)關(guān)系。我國正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型階段,是否轉(zhuǎn)型成功,對解決我國環(huán)境問題和提高環(huán)境質(zhì)量至關(guān)重要。

生態(tài)建設(shè)一定要遵循科學(xué)規(guī)律。生態(tài)建設(shè)的啟動(dòng)和退出與生態(tài)環(huán)境質(zhì)量密切相關(guān),生態(tài)建設(shè)隨生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的惡化開始,也會(huì)隨生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的復(fù)原而結(jié)束,要建立起科學(xué)的生態(tài)工程啟動(dòng)、調(diào)整和退出機(jī)制。國家重點(diǎn)生態(tài)工程規(guī)劃一定要以工程區(qū)實(shí)際生態(tài)狀況為基礎(chǔ),避免脫離實(shí)際盲目提高生態(tài)建設(shè)目標(biāo),比如西北干旱地區(qū)的預(yù)期森林覆蓋率的設(shè)置如何才能既滿足民眾期望又符合當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)實(shí)際。同時(shí),針對生態(tài)工程實(shí)施中出現(xiàn)的管理和技術(shù)上的問題,要通過動(dòng)態(tài)評估和管理,及時(shí)調(diào)整政策。比如我國北方草原的禁牧政策,在初期對恢復(fù)草原植被治理草原退化具有顯著效果,實(shí)施禁牧政策后草原植被的數(shù)量、高度、密度同禁牧前相比大幅提高。但生態(tài)學(xué)家的定位觀測研究結(jié)果表明,長期圍封的草地會(huì)出現(xiàn)新的退化現(xiàn)象,大多數(shù)草地區(qū)域圍封6—10年后出現(xiàn)土壤固碳速率和物種多樣性下降的情況。此外,長期禁牧還可能會(huì)導(dǎo)致局部區(qū)域火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的增加。我國北方的一些草原禁牧已近20年,應(yīng)該在科學(xué)評價(jià)草原利用與禁牧成效基礎(chǔ)上,對禁牧政策進(jìn)行適當(dāng)科學(xué)調(diào)整。

今后的研究要重點(diǎn)關(guān)注如何構(gòu)建生態(tài)工程的動(dòng)態(tài)管理機(jī)制,及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決工程實(shí)施過程中的問題；如何構(gòu)建科學(xué)的生態(tài)工程啟動(dòng)和退出機(jī)制,以避免生態(tài)工程建設(shè)時(shí)段錯(cuò)位；如何繼續(xù)完善我國生態(tài)文明建設(shè)機(jī)制,提高國家生態(tài)治理能力。