科技創(chuàng)新治理的歷史演進(jìn)與治理難題

■文/楊洋（中國(guó)科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院）

科技創(chuàng)新治理取決于對(duì)科技創(chuàng)新活動(dòng)的理解。二戰(zhàn)以來，科技創(chuàng)新治理理念歷經(jīng)四次轉(zhuǎn)型。隨著治理理念更新，在舊格局體系下推行新理念政策實(shí)踐，在資源有限約束下追求多個(gè)目標(biāo)、跨部門協(xié)調(diào)制定“一體化”政策以及保持政策“連貫性”等治理難題也日益突出。在新治理理念下，面對(duì)治理難題，我國(guó)要抓住第四次治理轉(zhuǎn)型的歷史機(jī)遇，以新思維和新知識(shí)庫(kù)指導(dǎo)治理，構(gòu)建更為開放、包容的制度環(huán)境，鼓勵(lì)實(shí)驗(yàn)性治理實(shí)踐。

科技創(chuàng)新治理含義寬泛，包含了科學(xué)政策、研發(fā)政策、技術(shù)政策和創(chuàng)新政策，雖然這些政策都針對(duì)“知識(shí)鏈”的特定部分，但沒有明確的邊界，政策重疊區(qū)域也會(huì)隨時(shí)間發(fā)生變化。科技創(chuàng)新治理取決于對(duì)科技創(chuàng)新活動(dòng)的理解，既包括對(duì)科技創(chuàng)新規(guī)律的認(rèn)識(shí)，也涉及對(duì)科技創(chuàng)新目的和影響的判斷。二戰(zhàn)以來，政府對(duì)科技創(chuàng)新的干預(yù)從支持基礎(chǔ)性和戰(zhàn)略性知識(shí)生產(chǎn)，到促進(jìn)知識(shí)擴(kuò)散和吸收，再到系統(tǒng)性提升科技創(chuàng)新績(jī)效，最后到全方位促進(jìn)“社會(huì)-技術(shù)”系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)、包容性轉(zhuǎn)型，科技創(chuàng)新治理理念不斷更新，政策工具不斷豐富。但隨著目標(biāo)多元化，科技創(chuàng)新治理難題也愈發(fā)凸顯。在創(chuàng)新位于我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)全局核心地位之際，科技創(chuàng)新治理的歷史演進(jìn)為我國(guó)提升科技創(chuàng)新治理水平提供了重要啟示。

一、科技創(chuàng)新治理的四次歷史性轉(zhuǎn)型

自19世紀(jì)科學(xué)與技術(shù)緊密聯(lián)系以來，科技創(chuàng)新治理大致經(jīng)歷了四次重大轉(zhuǎn)型（也有學(xué)者認(rèn)為是三次轉(zhuǎn)型，即將本文的第二、三次合并為一次，但本文認(rèn)為從對(duì)科技創(chuàng)新規(guī)律認(rèn)識(shí)及政策需求視角看，第二次更加關(guān)注一般意義上的知識(shí)商業(yè)化，而第三次則更偏重從國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)視角看待科技創(chuàng)新效率及其對(duì)工業(yè)和貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)力的影響，兩者存在顯著區(qū)別）。這些轉(zhuǎn)型集中發(fā)生在二戰(zhàn)以來的時(shí)期。自二戰(zhàn)起，每隔20～30年就會(huì)出現(xiàn)一次科技創(chuàng)新治理理念轉(zhuǎn)變，同時(shí)伴隨著政策工具更新（見表1）。其中，第一、二次轉(zhuǎn)型在理論和實(shí)踐層面主要由美國(guó)主導(dǎo)，歐洲等工業(yè)化國(guó)家模仿學(xué)習(xí)；第三次轉(zhuǎn)型在理論層面由歐洲主導(dǎo)，在實(shí)踐層面歐洲、日本、“亞洲四小龍”和中國(guó)等較為突出；第四次轉(zhuǎn)型主要由歐洲率先提出，并率先系統(tǒng)性進(jìn)入政策實(shí)踐。

表1 科技創(chuàng)新治理的演化歷程

表1（續(xù)）

第一次轉(zhuǎn)型（20世紀(jì)40—70年代）：自由放任不足以支撐國(guó)家安全，政府要投資于戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性知識(shí)生產(chǎn)

二戰(zhàn)前，政府對(duì)科技創(chuàng)新的干預(yù)很少。18、19世紀(jì)歐洲國(guó)家對(duì)科學(xué)的支持主要是資助各類學(xué)會(huì)以及后來的極少數(shù)科研機(jī)構(gòu)（如英國(guó)皇家研究院），只有德國(guó)率先支持大學(xué)教育，但主要是為國(guó)家培養(yǎng)教師、醫(yī)生和政府官員；而美國(guó)19世紀(jì)對(duì)農(nóng)業(yè)研究的支持也僅僅是通過贈(zèng)地方式建立學(xué)校，培養(yǎng)農(nóng)業(yè)技術(shù)人才。整體而言，政府對(duì)科技的投資和干預(yù)并不多。技術(shù)進(jìn)步主要源于個(gè)人發(fā)明家與實(shí)業(yè)家的互動(dòng)，以及后來大企業(yè)與少數(shù)大學(xué)的互動(dòng)（從第一次工業(yè)革命到第二次工業(yè)革命，技術(shù)變革主要依靠技術(shù)工人、個(gè)人發(fā)明家與實(shí)業(yè)家聯(lián)合推動(dòng)，科學(xué)真正與技術(shù)結(jié)合由電氣革命開始，并由此開啟了大企業(yè)建立工業(yè)實(shí)驗(yàn)室并聯(lián)合大學(xué)開展研究的時(shí)代），研發(fā)投入也主要源自產(chǎn)業(yè)界（20世紀(jì)30年代美國(guó)聯(lián)邦政府的研發(fā)投入只占美國(guó)總研發(fā)投入的12%左右，而且其中39%用于農(nóng)業(yè)研發(fā)）。二戰(zhàn)徹底改變了政府對(duì)待科技的態(tài)度。以美國(guó)為例，從投入規(guī)?？矗绹?guó)聯(lián)邦政府的研發(fā)支出從1940年的8320萬美元猛增到1945年的13億美元，其中國(guó)防部研發(fā)投入從不到3000萬美元增加到4.2億美元，這還不包括曼哈頓計(jì)劃等項(xiàng)目的研發(fā)投入（Mowery & Rosenberg,1999）。從組織架構(gòu)看，曼哈頓計(jì)劃造就了大科學(xué)項(xiàng)目研究模式，大學(xué)由于接受了大量國(guó)防研發(fā)合同成長(zhǎng)為舉足輕重的科技創(chuàng)新主體，大學(xué)的研發(fā)經(jīng)費(fèi)總額從1935年的5億美元增加到1960年的24億美元（Mowery & Rosenberg,1999），國(guó)家科學(xué)基金會(huì)等組織也于戰(zhàn)后陸續(xù)成立。從成果影響看，飛機(jī)、半導(dǎo)體和計(jì)算機(jī)等領(lǐng)域的關(guān)鍵技術(shù)很多源于美國(guó)國(guó)防相關(guān)的研發(fā)投資。由于從戰(zhàn)爭(zhēng)中看到科技的力量，加之冷戰(zhàn)形勢(shì)，注重基礎(chǔ)研究的線性創(chuàng)新理念（以Bush Vannevar的《Science: The Endless Frontier》為代表，線性模型是指從知識(shí)到產(chǎn)品遵循基礎(chǔ)研究—應(yīng)用研究—技術(shù)開發(fā)—商業(yè)化的線性流程）主導(dǎo)了戰(zhàn)后二十年的科技創(chuàng)新治理。其基本觀點(diǎn)是：基礎(chǔ)研究需要政府支持和投資，而基礎(chǔ)研究產(chǎn)生的成果受市場(chǎng)力量驅(qū)動(dòng)將自動(dòng)進(jìn)入商業(yè)化流程，進(jìn)而提高軍事實(shí)力和國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力。根據(jù)該理念，政府要在兩方面有所作為：一是在大學(xué)和國(guó)家實(shí)驗(yàn)室資助基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究以及培養(yǎng)人才;二是在戰(zhàn)略領(lǐng)域(國(guó)防、能源、航空航天、計(jì)算機(jī)、健康等)開展大型研究項(xiàng)目（如全球衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)、阿波羅登月計(jì)劃等）。此外，還有部分國(guó)家針對(duì)產(chǎn)業(yè)共性問題進(jìn)行研究支持，如1949年成立的德國(guó)弗勞恩霍夫研究所等。

第二次轉(zhuǎn)型（20世紀(jì)70—80年代）：知識(shí)往往不會(huì)自動(dòng)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)價(jià)值，知識(shí)的擴(kuò)散和吸收也需要政府干預(yù)

20世紀(jì)60年代開始，美國(guó)以新技術(shù)為基礎(chǔ)的小型企業(yè)（newtechnology-based small firms，簡(jiǎn)稱NTBFs）大量興起，風(fēng)險(xiǎn)投資規(guī)模不斷壯大，大學(xué)衍生企業(yè)涌現(xiàn)。這雖然印證了政府戰(zhàn)時(shí)投資基礎(chǔ)研究產(chǎn)生了經(jīng)濟(jì)效益，但越來越多的研究發(fā)現(xiàn)，知識(shí)往往不會(huì)自動(dòng)轉(zhuǎn)化為商品。由此出現(xiàn)了創(chuàng)新的“鏈?zhǔn)侥Ｐ汀保撃Ｐ驼J(rèn)為在知識(shí)生產(chǎn)和價(jià)值實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)上，需要公共部門、私人部門和用戶密切互動(dòng)，以促進(jìn)知識(shí)擴(kuò)散、吸收和轉(zhuǎn)化。例如，美國(guó)拜杜法案（1980年）及小企業(yè)創(chuàng)新研究計(jì)劃(SBIR，1982年)都是基于這些認(rèn)識(shí)出臺(tái)的重要舉措。由于歐洲當(dāng)時(shí)缺乏美國(guó)豐富的風(fēng)險(xiǎn)資本，并存在大學(xué)研究和應(yīng)用研究嚴(yán)重割裂等問題，于是，歐洲主要工業(yè)化國(guó)家為了構(gòu)建像美國(guó)一樣的創(chuàng)新環(huán)境，推出了一系列政策工具，包括:技術(shù)轉(zhuǎn)讓制度；支持大學(xué)衍生企業(yè)工具（科學(xué)園、小型孵化器）；確保創(chuàng)新融資工具(種子基金和風(fēng)險(xiǎn)資本支持)；提升中小企業(yè)技術(shù)吸收能力工具（知識(shí)載體項(xiàng)目、商業(yè)咨詢服務(wù)）等（Boekholt, P.，2010）。

第三次轉(zhuǎn)型（20世紀(jì)80年代—2010年左右）：市場(chǎng)失靈之外還有系統(tǒng)失靈，需要用系統(tǒng)思維提升科技創(chuàng)新績(jī)效促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

市場(chǎng)失靈理論主要支持三種政策工具：基礎(chǔ)研究投入、企業(yè)研發(fā)補(bǔ)貼和知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)。隨著20世紀(jì)80年代國(guó)家間經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)加劇，工業(yè)創(chuàng)新的績(jī)效差異引發(fā)關(guān)注。研究發(fā)現(xiàn)，成功的創(chuàng)新依賴于多種不同資源（如知識(shí)、技能、資金、需求、基礎(chǔ)設(shè)施、法規(guī)等），如果不能系統(tǒng)性地提供這些資源（尤其是互補(bǔ)性資源），就會(huì)產(chǎn)生“短板效應(yīng)”，甚至阻礙創(chuàng)新?；趯?duì)日本等國(guó)戰(zhàn)后科技與經(jīng)濟(jì)崛起的經(jīng)驗(yàn)研究，20世紀(jì)80年代末創(chuàng)新系統(tǒng)概念被提出，并在其后十余年間逐漸被政策界接受。最先被提出的是國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)（體系）概念，由Freeman(1987)和Lundvall(1992)提出，后續(xù)區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新系統(tǒng)等概念相繼提出。創(chuàng)新系統(tǒng)作為分析框架，被用于發(fā)現(xiàn)并處理“系統(tǒng)性故障”，以提升創(chuàng)新效率。基于創(chuàng)新系統(tǒng)的政策工具主要是“橋梁”類政策（實(shí)際上，橋梁類政策工具很早就已經(jīng)在實(shí)踐，例如1980年在美國(guó)啟動(dòng)的“合作研究協(xié)議”或在德國(guó)1954建立的“中小企業(yè)合作研究系統(tǒng)”AIF系統(tǒng)，但基于創(chuàng)新系統(tǒng)理念的政策工具更加具有互動(dòng)性），用于“修復(fù)”創(chuàng)新系統(tǒng)組件間的互動(dòng)關(guān)系。此外，隨著演化經(jīng)濟(jì)學(xué)在20世紀(jì)80年代的發(fā)展，將科技創(chuàng)新作為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)核心的系列研究也進(jìn)一步支持和豐富了技術(shù)預(yù)見、戰(zhàn)略規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策等政策工具。在此期間，四類政策工具受到關(guān)注：一是“橋梁”類政策（產(chǎn)學(xué)研合作、公私伙伴關(guān)系、聯(lián)合研發(fā)網(wǎng)絡(luò)等）；二是需求側(cè)政策（公共采購(gòu)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、先導(dǎo)用戶支持等）；三是政策評(píng)估及戰(zhàn)略規(guī)劃（技術(shù)預(yù)見等）；四是國(guó)際化的政策（吸引跨國(guó)研發(fā)機(jī)構(gòu)，雙邊或多邊聯(lián)合研究項(xiàng)目、基金和協(xié)議）等。

第四次轉(zhuǎn)型（2010年前后—今）：僅關(guān)注經(jīng)濟(jì)目標(biāo)還不夠，要推動(dòng)“社會(huì)-技術(shù)”系統(tǒng)轉(zhuǎn)型實(shí)現(xiàn)可持續(xù)、包容性發(fā)展

創(chuàng)新系統(tǒng)關(guān)注如何提高創(chuàng)新能力和經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力，但對(duì)處理技術(shù)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來的消極后果（Steinmueller J S W，2018）指導(dǎo)性不足。近十年來，疾病控制、污染防治、氣候變化、貧富差距等問題愈發(fā)凸顯，以“負(fù)責(zé)任的創(chuàng)新”“變革性創(chuàng)新政策”為代表，致力于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)、包容性發(fā)展的治理理念開始進(jìn)入科技創(chuàng)新政策語(yǔ)言（Edler J, Fagerberg J，2017）。不同于開發(fā)新的技術(shù)解決方案，第四次轉(zhuǎn)型超越了科技與經(jīng)濟(jì)范疇，是更大范圍的系統(tǒng)性變革，具有長(zhǎng)期性和根本性。它不僅包括了知識(shí)、技術(shù)和產(chǎn)品的生產(chǎn)方式，也包括了消費(fèi)方式和生活方式，涵蓋了知識(shí)、技能、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品、法規(guī)、用戶偏好和文化價(jià)值觀等眾多方面。例如，為實(shí)現(xiàn)低碳出行，僅發(fā)展電動(dòng)汽車還不夠，還需要運(yùn)用新技術(shù)和新政策讓更多人以公共交通、自行車和步行方式出行，尤其是要讓低碳理念進(jìn)入社會(huì)價(jià)值觀，影響公眾出行選擇。

在第四次轉(zhuǎn)型理念驅(qū)動(dòng)下，科技創(chuàng)新治理呈現(xiàn)“使命性”“整體性”“一致性”“自反性”“開放性”和“廣泛參與”等特征。具體表現(xiàn)為：一是關(guān)注“方向性失靈”（指以經(jīng)濟(jì)效益或探索未知為導(dǎo)向的部分科技創(chuàng)新活動(dòng)可能不利于人類可持續(xù)、包容性發(fā)展），強(qiáng)調(diào)將應(yīng)對(duì)重大社會(huì)挑戰(zhàn)作為科技創(chuàng)新的重要導(dǎo)向和使命。二是從尋找最佳政策工具轉(zhuǎn)向注重“整體”的政策工具組合，注重通過工具相互作用，影響創(chuàng)新效能。三是注重跨部門“橫向”協(xié)調(diào)，以提升科技政策有效性，包括競(jìng)爭(zhēng)政策、財(cái)政政策、教育政策和宏觀經(jīng)濟(jì)政策等與科技政策的協(xié)調(diào)。四是從社會(huì)和環(huán)境視角進(jìn)行技術(shù)影響的預(yù)見、監(jiān)測(cè)、效果評(píng)估及修正調(diào)整成為重要考量，尤其是在新技術(shù)大規(guī)模商用前。五是運(yùn)用云、數(shù)字化等新技術(shù)推動(dòng)研發(fā)資源和數(shù)據(jù)的開放獲取甚至共享成為新趨勢(shì)，例如歐洲開放科學(xué)云（是歐盟委員會(huì)于2016年提出的歐洲云計(jì)劃的重要組成部分，旨在整合全球數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施、科研基礎(chǔ)設(shè)施，為歐洲研究人員和全球科研合作者提供共享、開放的科學(xué)云服務(wù)，跨境、跨領(lǐng)域的科研數(shù)據(jù)存儲(chǔ)、管理、分析與再利用服務(wù)）。六是更加注重利益相關(guān)者的廣泛參與，包括公眾參與和用戶參與。此外，隨著新一輪技術(shù)革命和產(chǎn)業(yè)變革興起，“戰(zhàn)略情報(bào)”地位進(jìn)一步提升，選擇戰(zhàn)略新興領(lǐng)域進(jìn)行重點(diǎn)支持成為多國(guó)政策重點(diǎn)。為適應(yīng)治理需求，扁平化、高層級(jí)的科技創(chuàng)新治理機(jī)構(gòu)出現(xiàn)，例如芬蘭的研究與創(chuàng)新委員會(huì)（2009年）、瑞典的國(guó)家創(chuàng)新委員會(huì)（2015年）等都由國(guó)家首相或總理等最高級(jí)官員直接領(lǐng)導(dǎo)，政策協(xié)調(diào)能力與推進(jìn)能力遠(yuǎn)高于原有治理架構(gòu)。此外，原有政策工具也發(fā)生新變化，如以激發(fā)創(chuàng)新為理念的功能性政府采購(gòu)（Edquist C，2019）的出現(xiàn)。

二、轉(zhuǎn)型視角下的科技創(chuàng)新治理難題

每一次新的科技創(chuàng)新治理理念進(jìn)入政策實(shí)踐都面臨巨大挑戰(zhàn)。這不僅需要橫向和縱向的政府部門間形成基本共識(shí)，也涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)領(lǐng)域相應(yīng)變革。尤其是第四次轉(zhuǎn)型對(duì)科技創(chuàng)新治理的能力和范圍提出了更高要求，也面臨著更大的難題。

難題1：舊格局體系下推行新理念政策實(shí)踐，首先是與舊理念的沖突

前三次轉(zhuǎn)型分別有軍事勝利、科技型中小企業(yè)涌現(xiàn)和日本等國(guó)趕超的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)為依據(jù)，大大提升了新型政策干預(yù)的合法性。即便如此，創(chuàng)新系統(tǒng)理念在根本上依然與新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)所提倡的自由競(jìng)爭(zhēng)理念相沖突，并一直存在爭(zhēng)議（典型如產(chǎn)業(yè)政策之爭(zhēng)）。第四次轉(zhuǎn)型沒有將經(jīng)濟(jì)利益放在唯一優(yōu)先地位，引發(fā)更大爭(zhēng)議。實(shí)際上這是將“做蛋糕優(yōu)先，還是分蛋糕優(yōu)先”的效率與公平之爭(zhēng)，進(jìn)一步推升到“做蛋糕優(yōu)先，還是做什么樣的蛋糕優(yōu)先，以什么方式做蛋糕優(yōu)先”的更復(fù)雜層面。在全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力，國(guó)家間經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)烈度上升的形勢(shì)下，這種爭(zhēng)論尤為激烈。其次是舊治理體系和利益格局的阻力。例如，新變革需要擴(kuò)大科技創(chuàng)新治理部門的權(quán)限，容易引發(fā)利益相關(guān)部門抵觸。再如，新的分布式、分散化的新能源電力供應(yīng)技術(shù)系統(tǒng)，可能會(huì)損害原有的大型傳統(tǒng)能源電力供應(yīng)集團(tuán)利益，并遭遇阻力。

難題2：資源有限約束下追求多個(gè)目標(biāo)

雖然不同轉(zhuǎn)型期科技創(chuàng)新治理的重點(diǎn)不同，但目標(biāo)并不唯一。實(shí)際上，隨著科技創(chuàng)新治理理念的演進(jìn)，政府追求的目標(biāo)越來越多。對(duì)于大國(guó)而言，雖然第四次轉(zhuǎn)型注重可持續(xù)發(fā)展的能力，但同時(shí)絕不會(huì)放棄追求軍事競(jìng)爭(zhēng)力和經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力。即便是工業(yè)化程度較高且率先提出第四次轉(zhuǎn)型的歐盟，依然在同時(shí)追求科學(xué)前沿、產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和應(yīng)對(duì)社會(huì)挑戰(zhàn)等目標(biāo)。在歐盟2014—2020年的第八框架計(jì)劃“地平線2020”中，卓越科學(xué)、工業(yè)領(lǐng)先和社會(huì)挑戰(zhàn)的投入占比分別為31.73%、22.09%和38.53%，在2021—2027年的第九框架計(jì)劃“地平線歐洲”中，卓越科學(xué)資金投入占比27.42%，全球挑戰(zhàn)與歐洲工業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力合計(jì)投入占比56%，創(chuàng)新歐洲投入占比14.35%。因此，如何在綠色、包容性技術(shù)研發(fā)和戰(zhàn)略新興技術(shù)研發(fā)等不同目標(biāo)導(dǎo)向下配置公共創(chuàng)新資源是一大難題。

難題3：跨部門協(xié)調(diào)制定“一體化”政策

在創(chuàng)新系統(tǒng)時(shí)期，跨部門政策協(xié)調(diào)就是難題，但主要局限在參與科技創(chuàng)新活動(dòng)的主體和部門間。區(qū)域戰(zhàn)略、部門政策（例如運(yùn)輸、能源、衛(wèi)生、工業(yè)部門）和交叉類政策（例如稅收、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)）間的橫向協(xié)調(diào)失敗，以及政策制定和執(zhí)行部門間的縱向協(xié)調(diào)失敗很普遍。如我國(guó)審計(jì)、財(cái)稅、國(guó)資和科技部門政策時(shí)空不一致導(dǎo)致科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化、科研人員收入激勵(lì)等政策推進(jìn)難、落地難；教育、文化與科技創(chuàng)新治理不一致又與“原創(chuàng)性成果少”等問題有千絲萬縷的關(guān)系。最終導(dǎo)致談科技創(chuàng)新“一談到科研人員收入問題就無解”“一談到教育問題就無解”的局面。第四次轉(zhuǎn)型背景下，協(xié)調(diào)范圍超出創(chuàng)新主體范疇，涉及社會(huì)、環(huán)境等方面，數(shù)字技術(shù)、人工智能等新興技術(shù)的研發(fā)、應(yīng)用和治理，將涉及更多協(xié)調(diào)問題。

難題4：政治周期影響下保持政策“連貫性”

政治選舉周期對(duì)歐美政策連貫性造成重大挑戰(zhàn)。由于第四次轉(zhuǎn)型具有長(zhǎng)遠(yuǎn)性和根本性，容易受到內(nèi)外因素沖擊，加之政府注重短期利益，很容易使政策方向發(fā)生變化。例如，特朗普政府對(duì)全球氣候議題的否定、對(duì)美國(guó)相關(guān)研發(fā)投入的削減等。在中國(guó)，中央政府層面的政策具有很強(qiáng)的“連貫性”，但地方政府層面受官員換屆影響較大。大到產(chǎn)業(yè)與技術(shù)領(lǐng)域，小到具體科技項(xiàng)目，都可能受到政府（官員）換屆影響。強(qiáng)調(diào)連貫性并非否定政策優(yōu)化調(diào)整，問題是瞄準(zhǔn)長(zhǎng)期可持續(xù)、包容性發(fā)展的政策是否會(huì)因政治周期被沖擊得七零八落。

三、相關(guān)啟示

黨的十九屆五中全會(huì)提出堅(jiān)持創(chuàng)新在我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)全局中的核心地位，把科技自立自強(qiáng)作為國(guó)家發(fā)展的戰(zhàn)略支撐。這表明我國(guó)對(duì)科技創(chuàng)新的需求已擴(kuò)展到與國(guó)家命運(yùn)前途和人民生活相關(guān)的方方面面。這種需求融合了四次科技創(chuàng)新治理的轉(zhuǎn)型目標(biāo)，治理復(fù)雜性前所未有。除了加大科技創(chuàng)新投入、強(qiáng)化關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)和科技體制機(jī)制改革外，從治理演進(jìn)視角看，以下幾方面也需提高重視。

一是不同目標(biāo)在地位上可以有主次，但在時(shí)間上不能有先后。當(dāng)前，保障國(guó)家軍事安全和經(jīng)濟(jì)安全，關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)，發(fā)展戰(zhàn)略新興技術(shù)是我國(guó)科技創(chuàng)新的優(yōu)先事項(xiàng)。但提升基礎(chǔ)研究能力，擴(kuò)展STEM教育，發(fā)展綠色技術(shù)，預(yù)測(cè)和治理新技術(shù)引發(fā)的負(fù)面影響等也亟需關(guān)注。政府在資源配置上可以有輕重，但在宏觀戰(zhàn)略規(guī)劃（計(jì)劃）及政策制定方面，支持軍事安全、經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力和可持續(xù)、包容性發(fā)展的政策要同步推進(jìn)。例如，為培養(yǎng)人才，人工智能教育不能僅關(guān)注技術(shù)問題，還要同步進(jìn)行人工智能治理、影響方面的教育。這樣，未來的工程師和開發(fā)人員才能將治理規(guī)則、倫理價(jià)值等因素貫穿技術(shù)研發(fā)和產(chǎn)品設(shè)計(jì)全流程，中國(guó)創(chuàng)造的人工智能（技術(shù)）產(chǎn)品才會(huì)更容易贏得國(guó)際社會(huì)認(rèn)同，更具全球競(jìng)爭(zhēng)力。再如，當(dāng)前老年人等邊緣群體面臨“數(shù)字鴻溝”困境，一定程度上與輕視技術(shù)影響預(yù)見和包容性數(shù)字技術(shù)相關(guān)。在數(shù)字化轉(zhuǎn)型背景下，可持續(xù)、包容性發(fā)展要求公眾、用戶，尤其是受技術(shù)革新影響的邊緣群體能夠“自下而上”反映訴求，要求政府將這些訴求納入治理考量。這些都要求科技創(chuàng)新治理要以“全政府”模式，用更多的“未雨綢繆”式治理來減少“亡羊補(bǔ)牢”式治理。

二是需要新知識(shí)庫(kù)指導(dǎo)治理，不能局限于經(jīng)濟(jì)學(xué)和科技創(chuàng)新研究。追求多元目標(biāo)的治理需求，需要跨學(xué)科、多領(lǐng)域的知識(shí)提供智力支持。但長(zhǎng)期以來，存在兩種知識(shí)割裂：一方面，基于演化經(jīng)濟(jì)學(xué)的科技創(chuàng)新政策研究和基于新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)及凱恩斯主義的經(jīng)濟(jì)研究之間交流甚少，甚至互相輕視；另一方面，科技政策研究中對(duì)系統(tǒng)科學(xué)、科技哲學(xué)、科學(xué)技術(shù)史學(xué)、科學(xué)社會(huì)學(xué)等研究的重視也不夠。前者導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)政策與科技創(chuàng)新政策長(zhǎng)期割裂，甚至在產(chǎn)業(yè)政策等領(lǐng)域存在尖銳對(duì)立，后者導(dǎo)致科技創(chuàng)新政策難以應(yīng)對(duì)復(fù)雜形勢(shì)和更廣泛的社會(huì)需求，甚至可能引發(fā)“盧德主義”（指對(duì)新技術(shù)和新事物的一種盲目沖動(dòng)反抗）現(xiàn)象。因此，新時(shí)代的科技創(chuàng)新治理需要更為廣泛且更具融合性的知識(shí)庫(kù)。這需要集成學(xué)科背景更為廣泛的專家團(tuán)隊(duì)，重塑國(guó)家財(cái)經(jīng)委員會(huì)、科技創(chuàng)新委員會(huì)、競(jìng)爭(zhēng)力委員會(huì)及其智力支撐體系。從中長(zhǎng)期考慮，在維護(hù)國(guó)家安全和經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力等優(yōu)先事項(xiàng)的同時(shí)，需要將社會(huì)目標(biāo)、環(huán)境目標(biāo)和相應(yīng)的價(jià)值觀體系嵌入到國(guó)家科技創(chuàng)新治理體系中，達(dá)成廣泛共識(shí)和愿景，為尋找潛在有效解決方案及其試驗(yàn)提供契機(jī)和空間。

三是將第四次轉(zhuǎn)型作為我國(guó)深度參與國(guó)際科技創(chuàng)新治理的重要機(jī)遇。第四次轉(zhuǎn)型為國(guó)際社會(huì)在衛(wèi)生健康、農(nóng)業(yè)、新能源、工業(yè)脫碳、包容性創(chuàng)新等方面提供了巨大的合作空間。歐盟在2017年根據(jù)對(duì)“地平線2020”（2014—2020）的中期評(píng)估，提出在2018—2020年預(yù)留近20億歐元預(yù)算用于開設(shè)30個(gè)新國(guó)際合作旗艦計(jì)劃，絕大部分集中在可持續(xù)和包容性發(fā)展領(lǐng)域。其中，與中國(guó)開展的旗艦合作計(jì)劃就集中在食品、農(nóng)業(yè)、生物技術(shù)、新能源等方面。在“地平線歐洲”（2021—2027）計(jì)劃中，歐盟也將衛(wèi)生健康、包容社會(huì)、氣候、能源與交通、農(nóng)業(yè)與環(huán)境等作為全球挑戰(zhàn)的重要內(nèi)容。從2020年民主黨競(jìng)選綱領(lǐng)看，拜登政府很可能在氣候變化、衛(wèi)生健康等方面與中國(guó)開展合作。與此同時(shí)，我國(guó)在以科技創(chuàng)新促進(jìn)減貧脫貧、生態(tài)保護(hù)和方便公眾生活等方面也積累了大量經(jīng)驗(yàn)、成果，同時(shí)也面臨農(nóng)村振興、醫(yī)療衛(wèi)生、生態(tài)保護(hù)等重大需求。在美國(guó)及其部分盟友壓縮我國(guó)國(guó)際科研合作空間的背景下，第四次轉(zhuǎn)型不僅是我國(guó)擴(kuò)展國(guó)際科技合作的重要渠道，也是我國(guó)展現(xiàn)大國(guó)責(zé)任、深度融入全球科技創(chuàng)新治理體系的重要契機(jī)。我國(guó)應(yīng)充分利用“一帶一路”倡議、RCEP、中歐投資協(xié)定等機(jī)制，積極對(duì)接國(guó)外項(xiàng)目，尋求合作機(jī)遇，加大相關(guān)技術(shù)、產(chǎn)品和經(jīng)驗(yàn)擴(kuò)散。同時(shí)運(yùn)用數(shù)字化和云等技術(shù)，積極參與和建立基于開放科研理念的數(shù)據(jù)（資源）中心和平臺(tái)。

四是構(gòu)建更為開放、包容的制度環(huán)境，鼓勵(lì)實(shí)驗(yàn)性治理實(shí)踐。推進(jìn)第四次轉(zhuǎn)型需要大量探索性的科技創(chuàng)新活動(dòng)和治理實(shí)踐，關(guān)鍵就是探索多種可能性和不同途徑。這就需要較為包容的容錯(cuò)機(jī)制和社會(huì)氛圍，激勵(lì)研發(fā)主體和政府部門維持集體搜索和學(xué)習(xí)的過程，而不是基于狹隘標(biāo)準(zhǔn)和是/否類型決策進(jìn)行短期實(shí)踐（Steinmueller J S W，2018）。一方面，推進(jìn)政策工具的開放性，如運(yùn)用科學(xué)云、創(chuàng)新云、開源庫(kù)等工具實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)、信息等創(chuàng)新資源的快速擴(kuò)散；在政府采購(gòu)中試點(diǎn)功能性采購(gòu)，面向全社會(huì)（甚至全球）征集技術(shù)解決方案。另一方面，選取具體技術(shù)體系（如人工智能）作為實(shí)驗(yàn)田，在追求多元目標(biāo)、制定“一致、連貫、激勵(lì)相容”的政策等方面開展綜合性治理探索，為實(shí)現(xiàn)整個(gè)“社會(huì)-技術(shù)”體系轉(zhuǎn)型積累經(jīng)驗(yàn)。