實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治的江蘇實踐

徐志明

實現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理是鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容。江蘇省“十四五”規(guī)劃綱要指出，深入推進“萬村善治”工程，有效保障農(nóng)民群眾各項權(quán)利，開展鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)縣級試點和示范村鎮(zhèn)建設(shè)。早在2019年9月，泗陽縣、江陰市被確定為新一輪省農(nóng)村改革試驗區(qū)，試驗主題分別為新型農(nóng)村社區(qū)治理體系建設(shè)、村社分離改革。同年12月，江陰市、海門市、邳州市等7地入選全國首批鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)試點縣（市、區(qū)）。試點工作開展以來，各試驗區(qū)針對鄉(xiāng)村治理的短板弱項，以黨建引領(lǐng)、科技支撐，健全自治、法治、德治相結(jié)合的現(xiàn)代治理體系，積極探索鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新路徑。

黨建引領(lǐng)，增強鄉(xiāng)村治理核心力量

由于農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式的轉(zhuǎn)變，引發(fā)了利益格局的調(diào)整和思想觀念的變化，農(nóng)村基層黨組織的影響力有所弱化。各改革試驗區(qū)因地制宜，采取多種辦法落實黨在基層治理過程中的引領(lǐng)作用。

實施村（社區(qū)）“紅網(wǎng)格”建設(shè)工程。持續(xù)用力抓基層、強基礎(chǔ)，不斷強化基層黨組織政治功能和組織力。泗陽推進社區(qū)“紅網(wǎng)格”建設(shè)，建立完善社區(qū)黨委、片區(qū)（網(wǎng)格）黨支部、黨小組、黨員的四級“紅網(wǎng)格”體系。海門推行黨建網(wǎng)格、治理網(wǎng)格“并網(wǎng)融合”，1141個治理網(wǎng)格全部建立黨組織。

實施村（社區(qū)）黨組織“領(lǐng)頭雁”工程。村支書是群眾的“主心骨”、發(fā)展的“領(lǐng)頭羊”、穩(wěn)定的“頂梁柱”。江陰推行村書記“專職五級”管理試點辦法，建立調(diào)整社?；鶖?shù)、繳納企業(yè)年金、選任事業(yè)崗位等“三項機制”，構(gòu)建村（社區(qū)）書記保障激勵制度體系，切實提升村（社區(qū)）書記干事創(chuàng)業(yè)熱情。

群眾參與，提高鄉(xiāng)村治理自治能力

村民自治是鄉(xiāng)村治理的基本形態(tài)，是鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)性制度。由于撤鄉(xiāng)并村和蘇北農(nóng)房改造，農(nóng)村新型社區(qū)大量出現(xiàn)，加上工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)村空心化老齡化加劇，村民參與自治的積極性下降。試驗區(qū)創(chuàng)新村民自治組織和村民議事協(xié)商形式，擴大村民參與自治的渠道。

建立村民自治組織。通過建立村民自治組織，進一步提升農(nóng)民群眾自我管理、自我服務(wù)水平。海門建立村民小組議事會和村民自治理事會，在村黨組織的引導(dǎo)下常態(tài)化開展議事，形成村、組自治良性互動局面。江陰通過村民議事會、鄉(xiāng)賢理事會、愛心基金會等鄉(xiāng)村治理組織，推進社區(qū)、社會組織、社會工作者“三社聯(lián)動”，強化共治共享。

建立村民協(xié)商議事機制。健全村級議事協(xié)商制度，形成民事民議、民事民辦、民事民管的多層次基層協(xié)商格局。海門建立村民協(xié)商議事機制，在黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，常態(tài)化開展協(xié)商議事工作，在村務(wù)協(xié)商、矛盾調(diào)解等多方面發(fā)揮積極作用。

法律服務(wù)，筑牢鄉(xiāng)村治理法治根基

農(nóng)村社會已經(jīng)由原來的“熟人社會”向“半熟人社會”過渡，自然村之間的關(guān)聯(lián)度不斷降低。這些變化決定著在鄉(xiāng)村治理中必須重視法治，確保鄉(xiāng)村社會和諧有序、充滿活力。

著力實施法治平臺建設(shè)工程。以公共法律服務(wù)中心、非訴訟服務(wù)中心建設(shè)為契機，進一步整合司法行政和法律隊伍等資源，切實加強市鎮(zhèn)村三級公共法律服務(wù)平臺建設(shè)，形成優(yōu)勢互補、信息共享、協(xié)調(diào)順暢的“線上+線下”一體化法律服務(wù)體系。海門全區(qū)293個村（居）全部配備了法律顧問，法律顧問按照“4+1”工作模式為各村（居）提供法律服務(wù)。2020年，共為農(nóng)村困難群眾提供上門法律援助服務(wù)20余次，辦理法律援助案件699件，完成案件量位列南通市前列。

著力實施矛盾糾紛多元化解機制。堅持重心下移，力量下沉，搭建起完善的市、鎮(zhèn)、村三級調(diào)解網(wǎng)絡(luò)體系，全力將矛盾糾紛化解在村（居）一線，維護社會穩(wěn)定。江陰整合行政、司法、社會資源，市級成立“一站式矛盾糾紛多元化解中心”統(tǒng)籌謀劃全局工作，開展村（社區(qū)）干部走進基層法庭、基層法官走進村（社區(qū)）的“雙走進”活動，凝聚各方合力，最大限度把矛盾問題在市內(nèi)解決。

著力實施“小微權(quán)力”制約工程。規(guī)范鄉(xiāng)村小微權(quán)力運行，建立健全小微權(quán)力監(jiān)督制度。江陰完善E銀通監(jiān)管，250個集體經(jīng)濟組織全面實施資金支付E銀通，實現(xiàn)無現(xiàn)金支付控制，規(guī)范銀行開戶、用款審批和預(yù)警預(yù)防機制，實現(xiàn)對村級資金管理的實時、動態(tài)和精準監(jiān)督。208個村全部建立健全村務(wù)監(jiān)督委員會，對村務(wù)決策、村級工程建設(shè)項目等涉及村民利益的事項進行全流程監(jiān)督。

文明實踐，夯實鄉(xiāng)村治理德治基礎(chǔ)

各試驗區(qū)堅持教育引導(dǎo)、實踐養(yǎng)成、制度保障三管齊下，推動社會主義核心價值觀落細落小落實。

統(tǒng)籌推進文明實踐中心建設(shè)。新時代文明實踐中心是宣傳貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想、培育和踐行社會主義核心價值觀的重要陣地。海門依托新時代文明實踐網(wǎng)絡(luò)管理中樞和實踐所（站）建設(shè)，全面落實建好“文化大禮堂、文體活動表、鄰里互助圈、文明新風積分墻、民生實事小黑板”五大工程。按照“一鎮(zhèn)一特色、一村一品牌”的理念，建成1個區(qū)級實踐中心、11個鎮(zhèn)級實踐所、266個村級實踐站。

持續(xù)深化文明村鎮(zhèn)創(chuàng)建。大力開展文明村鎮(zhèn)、農(nóng)村文明家庭、星級文明戶、五好家庭等創(chuàng)建活動。邳州市24個鎮(zhèn)村、5所校園、21家單位分別榮獲江蘇省文明鎮(zhèn)村、文明校園和文明單位榮譽稱號。廣泛開展“鄰里守望”“文明實踐在邳州、志愿服務(wù)村村行”等志愿服務(wù)活動，為鄉(xiāng)風文明建設(shè)凝聚強大精神動力。

村社分離，重構(gòu)鄉(xiāng)村治理組織關(guān)系

為重構(gòu)基層治理格局、理順基層組織關(guān)系、發(fā)展壯大集體經(jīng)濟、增加成員財產(chǎn)收入、提升鄉(xiāng)村治理水平，2020年江陰市積極開展村社分離改革。截至2020年底，46個試點村已全部完成村社分離改革工作。

實行事務(wù)分開。梳理村（居）委會和集體經(jīng)濟組織現(xiàn)有職責和承擔的具體事務(wù)，結(jié)合實際情況，村社按職責履責。全力打造“兩支隊伍”：一支是善管理的村干部隊伍，村（居）委會在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，按照村（居）委會依法履職事項清單和村（居）委會依法協(xié)助工作事項清單，發(fā)揮基層群眾自治組織功能作用;一支是善運營的股份經(jīng)濟合作社經(jīng)營管理隊伍，做好集體資產(chǎn)的管理、運營、開發(fā)等事務(wù)，使集體經(jīng)濟組織更好地運用自身資產(chǎn)資源參與市場競爭。

探索人員分開。在機構(gòu)分開、事務(wù)分清的基礎(chǔ)上，合理設(shè)置村（居）委會和集體經(jīng)濟組織人員配備。強化黨的領(lǐng)導(dǎo)，在改革中推行村（居）黨組織書記通過法定程序兼任村主任和集體經(jīng)濟組織負責人（董事長）。集體經(jīng)濟組織根據(jù)資產(chǎn)規(guī)模和發(fā)展需要合理確定經(jīng)營管理人數(shù)，聘用經(jīng)營管理人員，經(jīng)營管理人員可以由村干部兼任，也可以聘請職業(yè)經(jīng)理人。

實施財務(wù)分開。財務(wù)分開是村社分離改革的重點工作，集體經(jīng)濟組織與村（居）委會按照分離時間節(jié)點，分賬管理、獨立核算。原村（居）集體所有的資產(chǎn)、資源所有權(quán)確權(quán)到集體經(jīng)濟組織，可將非經(jīng)營性資產(chǎn)和資源性資產(chǎn)交由改革后的村（居）委會管理。村社分離后集體經(jīng)濟組織自收自支，自行承擔運轉(zhuǎn)經(jīng)費。村（居）委會結(jié)合實際情況探索村級公共開支由財政和集體經(jīng)濟組織共同承擔機制，逐步健全以財政投入為主的穩(wěn)定的村級組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費保障制度，鼓勵股份經(jīng)濟合作社興辦公益事業(yè)。

（作者系江蘇省社會科學院農(nóng)村發(fā)展所所長、江蘇省中國特色社會主義理論體系研究中心省社科院基地研究員）

責任編輯：包詠菲