從我國民航安保管理發(fā)展看《機場安保規(guī)則》修訂

□ 民航西北地區(qū)管理局 王 巍/文

2021年1月20日，交通運輸部正式發(fā)布了《關(guān)于〈運輸機場航空安全保衛(wèi)規(guī)則（征求意見稿）〉公開征求意見的通知》，標志了我國民航安保立法工作又取得了重要進展。筆者作為政府監(jiān)管人員，根據(jù)多年監(jiān)管經(jīng)驗與參與本次修訂工作的心得體會，嘗試從分析我國民航安保管理發(fā)展的角度，探討《民用航空運輸機場航空安全保衛(wèi)規(guī)則》（CCAR-329）（以下簡稱《機場安保規(guī)則》）修訂前存在的問題以及修訂擬解決的重要問題。

我國民航安保管理工作的發(fā)展

自20世紀90年代以來，隨著我國民用航空業(yè)的快速發(fā)展，民航安保運行管理模式也產(chǎn)生了巨大變革。在發(fā)展過程中，民航業(yè)逐步吸收國際先進理念，并結(jié)合中國民航實際特點，不斷進行實踐、總結(jié)和完善，逐步形成了一套具有中國民航特色的航空安保管理體系。

從我國現(xiàn)行有效的220余部民航安保法律、法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件、政策性文件、行業(yè)標準，筆者統(tǒng)計了1990年至今我國民航安保領(lǐng)域出臺的法規(guī)數(shù)量，梳理出法制化進程大致經(jīng)歷的三個重要發(fā)展階段（見圖1），反映30年來中國民航安保管理從無到有、由弱到強的艱辛歷程。

第一階段：深化改革，打基礎(chǔ)

此階段主要是從1990年到2007年，當時我國逐步深化改革開放進程，民航業(yè)也全面實現(xiàn)了政企分離的運行管理模式，制定了民航安保一般性運行的基本遵循與措施，但是操作規(guī)范內(nèi)容上比較原則性，實用性較低，完善的管理體系還尚未完成。

第二階段：提質(zhì)增效，促發(fā)展

經(jīng)過第一階段的發(fā)展，2008年到2014年期間我國民航安保工作進一步接軌、對標國際民航安保要求。通過北京奧運等大型安保工作的洗禮，民航局細化完善并發(fā)布了大量具體的安保措施要求。特別是2011～2013年期間，全行業(yè)全力推進SeMS（航空安保管理體系）建設(shè)工作，有效提升了民航整體安保水平與防范能力。

第三階段：優(yōu)化創(chuàng)新，增影響

2015年至今是我國航空安保發(fā)展最引人矚目的幾年，根據(jù)民航局的立法規(guī)劃與實際工作的需要，民航安保法規(guī)體系架構(gòu)不斷優(yōu)化和完善。修訂下發(fā)的百余件規(guī)章及規(guī)范性文件中，安保管理類法規(guī)占比半數(shù)以上。從完善安保管理體系、優(yōu)化工作程序、加強人員培訓、改進設(shè)施設(shè)備等方面提出了更為系統(tǒng)和具體的要求，整體安保運行與管理能力已達到國際領(lǐng)先水平。在各種國際交流與合作中，中國的經(jīng)驗與有效措施也獲得了國際組織及其他國家的高度關(guān)注與認可。

《機場安保規(guī)則》是安保法規(guī)體系的重要組成部分

民用機場和公共航空運輸企業(yè)是民航運輸?shù)膬纱蠛诵念I(lǐng)域，《機場安保規(guī)則》作為落實《民用航空法》、《反恐怖主義法》、《安全生產(chǎn)法》和《民用航空安全保衛(wèi)條例》等法律法規(guī)要求的一部規(guī)章，在明確運輸機場范圍內(nèi)安保管理與運行中，發(fā)揮著重要作用。2009年頒布實施的試行版《機場安保規(guī)則》和2016年頒布實施的現(xiàn)行《機場安保規(guī)則》，恰逢中國民航安保管理第二階段的關(guān)鍵提升期，在十余年的貫徹執(zhí)行中，極大地推動了機場各企事業(yè)單位的安保管理工作，在劃定責任，規(guī)范運行、推動安保設(shè)施投入等方面發(fā)揮了巨大作用，也為這一時期行業(yè)政府監(jiān)管工作提供了有力支撐，確保了周期內(nèi)民航安保工作的平穩(wěn)有序。

隨著時間推移，中國民航機制體制、運行模式也在不斷發(fā)展革新，現(xiàn)有《機場安保規(guī)則》已無法完全應(yīng)對日益復(fù)雜的空防安全形勢，同時在落實國家“簡政放權(quán)、依法行政”“放、管、服”等大政方針中，熱點問題突出，亦成為制約深入推進航空安保治理體系和治理能力現(xiàn)代化的瓶頸。筆者作為行業(yè)政府監(jiān)管人員，在近幾年的工作實踐中，明顯感到現(xiàn)有《機場安保規(guī)則》存在管理不適應(yīng)、程序不完善、措施不具體、支撐不充足、銜接不順暢等諸多問題，主要體現(xiàn)在以下幾方面：

（一）運行模式的變革需要立法支持

20世紀90年代開始，民航業(yè)深入發(fā)展，企業(yè)集團化、板塊化運行模式逐步形成，地面服務(wù)、物流運輸、機務(wù)維修、航食配餐等業(yè)務(wù)逐漸從機場和航司剝離，作為法人單位獨立運行。整體安保管理呈分散化趨勢，各運行主體間安保責任邊界交叉疊加，航空安保管理工作組織混亂、層次不清、分工模糊等問題頻發(fā)。如何適應(yīng)、滿足、支持、維護民航業(yè)專業(yè)化發(fā)展趨勢，有效管理多種運行主體，確保全行業(yè)實施統(tǒng)一標準，各項安保措施得到一致、協(xié)調(diào)執(zhí)行，推動機場駐場單位最大程度形成安保合力，構(gòu)筑安保命運共同體，成為本次立法中的難點問題。

（二）新規(guī)章、文件需要立法銜接

近年，民航局相繼發(fā)布《民用航空安全保衛(wèi)審計規(guī)則》《民用航空安全保衛(wèi)測試管理規(guī)定》《民用航空運輸機場、公共航空運輸企業(yè)空防安全保障能力評估辦法》等運行管理文件，在豐富監(jiān)管手段，構(gòu)架出立體化監(jiān)管模式的同時，也對企業(yè)進一步強化自身安保管理工作，不斷提升“造血”功能提出了明確要求。

同時，修訂發(fā)布的《民用航空安全檢查規(guī)則》《民用運輸機場安全保衛(wèi)設(shè)施》等新規(guī)章標準，也迫切需要在《機場安保規(guī)則》中進行協(xié)調(diào)和銜接，形成無縫銜接，確保措施有效落地。

（三）管理理念的提升需要通過立法推動

當前，國際民航安保形勢復(fù)雜嚴峻，各種威脅不斷增加。國際民航組織發(fā)布了全球航空安保計劃，用以推動航空安保管理體系及理念在各締約國的轉(zhuǎn)化落實，明確了制定發(fā)布航空安保政策、建立推廣安保文化、實施績效管理的具體要求。伴隨我國航空安保管理水平的持續(xù)提升，安保運行系統(tǒng)性、有效性、適應(yīng)性理念不斷強化，安保防范工作已由事中、事后管理，不斷向事前預(yù)警、風險評估、動態(tài)防范的風險管理模式推進，亟需在《機場安保規(guī)則》中納入相關(guān)要求，為行業(yè)安保發(fā)展規(guī)劃路線、指明方向，推進管理理念不斷提升。

（四）應(yīng)急處置的強化需要立法的保障

強化航空安保應(yīng)急管理，提升預(yù)防和處置突發(fā)事件的能力，是筑牢國家政治安全和人民群眾生命財產(chǎn)安全的必要基石，更是構(gòu)建和諧社會的重要舉措。目前安保應(yīng)急管理工作普遍存在多頭管理，銜接不暢，演練評估運用不充分等問題，如何打通“最后一公里”，實現(xiàn)統(tǒng)一指揮、一體化響應(yīng)、整體協(xié)作防控、全員參與的新格局，也成為安保應(yīng)急管理中迫切需要規(guī)范解決的難題。

可見，《機場安保規(guī)則》修訂工作既是應(yīng)對當前安保形勢的客觀需求，也是適應(yīng)行業(yè)發(fā)展的必然舉措。目前，新修訂版《機場安保規(guī)則》在民航局推動與業(yè)界的期盼下，已完成面向全社會的意見征求工作，為下一步民航安保高質(zhì)量發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

《機場安保規(guī)則》修訂解決了行業(yè)幾個突出問題

在本次規(guī)章修訂中，《機場安保規(guī)則》從8章160條調(diào)整為7章166條，比原條款增加了6條，各個章節(jié)都進行了較大幅度的調(diào)整與完善，筆者認為此次修訂重點解決了以下突出問題界：

（一）重新架構(gòu)責任邊界

原《機場安保規(guī)則》中主體責任主要在機場管理機構(gòu)。近年來，伴隨單位機構(gòu)改革，出現(xiàn)了駐場安保主體的增加及責任外包等多種復(fù)雜情況，《機場安保規(guī)則》修訂中重新架構(gòu)責任邊界的呼聲極高。此次修訂中，創(chuàng)新性地提出駐場安保相關(guān)單位概念，對駐場空管、油料、航食、維修等獨立法人單位提出了明確安保要求，強化了主體責任。同時，在法律責任一章中，將處罰對象做出周延化規(guī)定，監(jiān)管處罰更具規(guī)章依據(jù)。

（二）細化完善安保措施

針對行業(yè)發(fā)展產(chǎn)生的熱點難點問題，對部分安保措施進行了細化完善，在控制區(qū)證件、配餐安保、航站樓收寄物品檢查等方面，為行業(yè)關(guān)注的核心問題提供了解決方案，為統(tǒng)一操作、規(guī)范執(zhí)行鋪平了道路。如《機場安保規(guī)則》加強了配餐和機供品的安保措施 ，明確了安全檢查要求、免檢條件和核對程序制定要求；調(diào)整控制區(qū)通行證件管理規(guī)定，取消了一次性通行證件，改為長期通行證和臨時通行證；規(guī)定車輛通行證的有效期限不得超過一年；明確了候機樓小件寄存和收寄物品的檢查要求；調(diào)整地下停車場的安檢要求，明確規(guī)定候機樓地下不得設(shè)置公共停車場，設(shè)公共停車場的應(yīng)當在入口處對進入車輛進行防爆技術(shù)檢測；調(diào)整航空器監(jiān)護的安保要求，明確要求航空器地面安保措施應(yīng)當明確劃分責任，明確執(zhí)行航班任務(wù)和未執(zhí)行航班飛行任務(wù)的航空器的監(jiān)護責任。

（三）盯緊盯牢體系管理

針對航空安保系統(tǒng)性管理的短板，將機場安保規(guī)劃、建設(shè)、運行等開放使用條件，安保文化、質(zhì)控、培訓、績效等運行管理要求，統(tǒng)一納入《機場安保規(guī)則》，推動企業(yè)進一步完善航空安保管理體系，不斷提升管理能力。

（四）銜接理順法規(guī)對接

充分吸收借鑒《反恐怖主義法》、《安全生產(chǎn)法》等相關(guān)法律的制度與要求，與行業(yè)內(nèi)外涉及安全、安保的相關(guān)法律法規(guī)進行了有效銜接，為配套文件出臺提供了支撐。

（五）強化主體違法責任

對違法后果進行了嚴重性評估，細化制定了不同程度的處罰梯度，對于嚴重違法行為，對接了信用管理和聯(lián)合懲戒措施，通過強化處罰力度，在落實行業(yè)政府從嚴管理的同時，也推動了企業(yè)提升自我管理，增強合法合規(guī)運行約束力。

習近平總書記指出，安全是民航業(yè)的生命線，要站在國家戰(zhàn)略和國家安全的高度，切實維護我國航空安全?！稒C場安保規(guī)則》的修訂充分體現(xiàn)了“規(guī)章制度是守住安全底線的根本保證”，也是深入貫徹落實全面推進依法治國戰(zhàn)略，充分運用法治思維、法治方式提升治理水平的具體表現(xiàn)。實踐證明，做好民航安保的法制工作，一定要盯組織、盯系統(tǒng)，筑牢基礎(chǔ)安保管理工作，緊緊抓住安保管理整體性、層次性、動態(tài)性的特點，確保安保工作達到系統(tǒng)性、適應(yīng)性、有效性的目標。

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