從衛(wèi)生治理到重新安置

摘 要 19世紀(jì)中后葉，隨著英國工業(yè)化完成及城市化推進(jìn)，工人階級的住房資源緊張及居住環(huán)境惡化，成為社會關(guān)注的焦點(diǎn)，住房問題由此成為議會立法的關(guān)注對象。19世紀(jì)英國的住房政策，經(jīng)歷了3個(gè)階段的變化。19世紀(jì)中葉，英國出臺公共衛(wèi)生及住房法案，旨在對社會下層住所的衛(wèi)生及環(huán)境進(jìn)行治理;19世紀(jì)70年代的住房法案，授權(quán)地方政府清理貧民窟，由私人公司興建住房并“重新安置”居民;19世紀(jì)末的住房法案，強(qiáng)化了地方政府在“重新安置”方面的義務(wù)，政府取代私人公司成為安置住房的主要建設(shè)者。在19世紀(jì)中后葉的50年間，英國住房政策的焦點(diǎn)完成了從關(guān)注質(zhì)量到關(guān)注數(shù)量的轉(zhuǎn)型，在住房供應(yīng)來源上完成了從間接管控轉(zhuǎn)為直接干預(yù)的轉(zhuǎn)變。政府在住房市場中地位的強(qiáng)化逐步成為社會共識，這為20世紀(jì)英國住房政策的完善奠定了基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞 英國，住房政策，衛(wèi)生治理，重新安置

中圖分類號 K14文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A文章編號 0457-6241（2021）10-0039-07

住房資源緊張及居住環(huán)境惡化是工業(yè)化與城市化進(jìn)程中的普遍現(xiàn)象。作為工業(yè)化和城市化的先驅(qū)，英國是最早受到住房問題困擾并率先出臺住房政策的國家。英國社會對于社會下層住房問題的關(guān)注，始于19世紀(jì)中葉的公共衛(wèi)生運(yùn)動，1848年《公共衛(wèi)生法》（Public Health Act，1848）首次對社會下層住房的建筑質(zhì)量、環(huán)境及衛(wèi)生治理等做出規(guī)定;1875年《技工和勞工住房改善法》（Artisans and Laborers Dwelling Improvement Act，

1875）開始關(guān)注住房數(shù)量，致力于貧民窟的清理及外遷居民的“重新安置”①; 1890年《工人階級住房法》（Housing of the Working Classes Act，1890），強(qiáng)化了“重新安置”原則中地方政府的義務(wù)，政府成為安置住房的主要提供者。從19世紀(jì)英國住房政策的演進(jìn)中，可以看出英國政府職能的變化，即自由放任遭遇危機(jī)，國家干預(yù)逐步興起。

國外學(xué)界對于近代英國的住房立法及政策，已有較為充分的研究，這些研究成果對于工人階級的住房狀況、政府對于住房問題的應(yīng)對之策、住房立法及實(shí)踐等做了多層面的分析，為我們認(rèn)識與把握英國住房政策提供了重要參考。②國內(nèi)學(xué)界近年來也陸續(xù)涌現(xiàn)了一些關(guān)注英國貧民窟問題、住房問題及對策的論文，③但對于作為起源階段的19世紀(jì)英國住房立法及政策，仍缺乏專題性、系統(tǒng)性探究。有鑒于此，本文將對19世紀(jì)中后葉英國住房政策的演變加以分析探討，尤其關(guān)注住房政策變遷背后的經(jīng)濟(jì)社會因素及其實(shí)踐中的成效，并從不斷變遷的住房政策中透視19世紀(jì)中后葉經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域政府職能的變化。

一、19世紀(jì)中葉：以衛(wèi)生治理為中心

住房問題既關(guān)系到城市居民的物質(zhì)環(huán)境，又直接影響到城市居民的身心健康，因而一直為英國城市治理的重中之重。英國中世紀(jì)的住房一般以自用為主，房主在建造時(shí)會自發(fā)考慮房屋的衛(wèi)生和美觀。近代以來，隨著工業(yè)化和城市化的推進(jìn)，工業(yè)城市紛紛涌現(xiàn)。但城市中數(shù)目龐大的居民顯然無法全部自行建房，一般工廠主或私人開發(fā)商會建造住房，出租或出售給工人。此時(shí)，“住房成為商品，建筑目的也由自用轉(zhuǎn)為以獲利為主”。①在這種情況下，為節(jié)約成本，城市住房大多質(zhì)量低下、居住環(huán)境惡劣，還往往由于人口過多、租金過高而產(chǎn)生擁擠問題。

住房資源緊張、房屋質(zhì)量低下和居住環(huán)境惡劣是英國19世紀(jì)城市住房問題的主要表現(xiàn)。城市人口的快速增長，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過房屋建設(shè)的速度，導(dǎo)致出現(xiàn)住房供不應(yīng)求的局面。大量低收入、無法支付高額房租的工人群體只能擠入高密度的住房。為了追求高額利潤，建筑商在建造房屋時(shí)往往盡量降低成本，忽視質(zhì)量且疏于維護(hù)，進(jìn)而導(dǎo)致住房缺乏各種必要的供水和排污設(shè)施。排到街道上的污水會污染作為飲用水源的地下水，而飲用水污染是導(dǎo)致霍亂傳播的決定因素。②根本不宜作為住宅的地下室非常潮濕，經(jīng)常引起熱病、結(jié)核病。③19世紀(jì)30年代英國瘟疫流行，公共衛(wèi)生專家認(rèn)為其與城市衛(wèi)生環(huán)境密切相關(guān)，公共衛(wèi)生運(yùn)動隨之興起，成為英國城市規(guī)劃誕生的標(biāo)志。以城市衛(wèi)生環(huán)境治理為主要目標(biāo)的公共衛(wèi)生運(yùn)動，在住房方面關(guān)注的重點(diǎn)是治理住房的環(huán)境衛(wèi)生，這構(gòu)成英國早期住房政策的主要內(nèi)容。

英國早期的住房政策主要在公共衛(wèi)生框架內(nèi)進(jìn)行，具體手段是通過公共衛(wèi)生法案管控住房的環(huán)境衛(wèi)生和建筑質(zhì)量。譬如1848年《公共衛(wèi)生法》規(guī)定，地方政府可以要求私人開發(fā)商在動工前提交房屋或街道排水系統(tǒng)的設(shè)計(jì)圖，有權(quán)對房屋排水系統(tǒng)進(jìn)行維修，以保證其正常運(yùn)作并決定下水道的鋪設(shè)線路。1866年《衛(wèi)生法》（Sanitary Act，1866），則首次將任何居住人口密度過大以至于危害居民健康的房屋以及所有骯臟、擁擠的工廠和車間規(guī)定為“滋擾”（nuisance），地方當(dāng)局得以對此類建筑進(jìn)行整治。1875年《公共衛(wèi)生法》（Public Health Act，1875）授權(quán)市政當(dāng)局制定地方條例，以規(guī)范建筑的通風(fēng)、衛(wèi)生、防火、排水設(shè)施的標(biāo)準(zhǔn);地方當(dāng)局可以任命調(diào)查員對轄區(qū)內(nèi)的建筑進(jìn)行檢查，并有權(quán)拆除或改建不符合標(biāo)準(zhǔn)的建筑。A. E. 霍爾曼（A. E. Holmans）將公共衛(wèi)生法案中的住房政策總結(jié)為“控制新建筑的質(zhì)量，阻止已存在的建筑以不衛(wèi)生的方式繼續(xù)使用，以及對有礙健康的住房條件進(jìn)行補(bǔ)救”。④

根據(jù)衛(wèi)生法案的授權(quán)，地方政府開始著手治理住房的衛(wèi)生條件，以改善房屋質(zhì)量和住戶的生活環(huán)境。一方面，地方政府注重解決已建成住房的排水和排污問題，從而改善室內(nèi)的衛(wèi)生狀況。在曼徹斯特，房屋的排水排污設(shè)施由坑廁改為桶廁，后者更易于替換和清理，從而避免無法得到及時(shí)清理的糞堆污染附近的土壤，進(jìn)而污染水井、導(dǎo)致瘟疫。⑤曼徹斯特市議會成立的“建筑和衛(wèi)生控制委員會”（Building and Sanitary Regulation Committee），在1844—1851年間共組織翻新或改造了17927套不衛(wèi)生住房，超過曼徹斯特住房總數(shù)的35%。⑥另一方面，地方政府還以提請通過地方法案和條例的形式，對新建筑施加特定標(biāo)準(zhǔn)，從而避免新建的住房質(zhì)量低下，保證城市未來的建筑質(zhì)量。譬如1851年《伯明翰改善法》（Birmingham：Improvement Act，1851）要求所有未來的新建住房必須要安裝合適的排水排污設(shè)施，房屋的前端要求至少與街道中心位置相距7碼。⑦

除了公共衛(wèi)生法案中含有住房治理內(nèi)容之外，英國在19世紀(jì)中期還頒布了數(shù)部住房法案。1851年英國頒布了首部住房法案，即《勞工階級租房法》（Laboring Classes Lodging House Act，1851）。法案授權(quán)市議會或地方衛(wèi)生委員會自行在適宜的土地上為勞工階級建造出租住房，或?qū)⑵渌猛镜慕ㄖ锔脑鞛閯诠るA級出租住房，地方當(dāng)局也可以授權(quán)私人或公司修建、改建、擴(kuò)大和維護(hù)出租住房。另一部1868年《技工與勞工住房法》（Artizans and Laborers Dwellings Act，1868），則授權(quán)地方政府可要求不衛(wèi)生房屋的房主對房產(chǎn)進(jìn)行修繕，強(qiáng)制關(guān)閉或拆除單獨(dú)的、不衛(wèi)生或不適合居住的住房。從兩部法案的內(nèi)容來看，英國政府已經(jīng)開始意識到住房問題不僅體現(xiàn)在房屋的衛(wèi)生條件、質(zhì)量和結(jié)構(gòu)方面，更體現(xiàn)在數(shù)量方面。伊妮德·高爾迪（Enid Gauldie）認(rèn)為：“政府應(yīng)對住房負(fù)有責(zé)任、住房應(yīng)得到政府借款、地方政府應(yīng)收稅用以建房，諸如此類的呼聲在19世紀(jì)中葉已經(jīng)出現(xiàn)在議會?！雹俚@兩部法案都屬授權(quán)性而非強(qiáng)制性，因此成效有限。鑒于城市建筑用地有限，地方政府只有清理小規(guī)模地產(chǎn)的權(quán)力，僅哈德斯菲爾德（Huddersfield）、利物浦（Liverpool）和諾丁漢（Nottingham）等地的市政當(dāng)局為勞工階級建造了出租住房。②

以衛(wèi)生治理為中心的住房政策實(shí)施后，英國城市中許多衛(wèi)生條件惡劣的住房得以拆除或改造，住房內(nèi)部的環(huán)境衛(wèi)生和建筑質(zhì)量得到較大幅度的提升。著名規(guī)劃家雷蒙德·昂溫（Raymond Unwin）總結(jié)：“過度擁擠的狀況已受到限制，最低標(biāo)準(zhǔn)的間距、光照和通風(fēng)得到保障。我們確實(shí)在這些方面奠定了良好基礎(chǔ)，確保了健康生活環(huán)境所必需的諸多要素。”③但這種住房政策有先天缺陷，正如高爾迪所總結(jié)的：“將住房問題僅僅視作公共衛(wèi)生問題的一部分，而未視作單獨(dú)的經(jīng)濟(jì)研究和政治行動的目標(biāo)，是無法將其成功解決的主要原因?！雹?/p>

二、19世紀(jì)70年代：私人公司主導(dǎo)下的“重新安置”

19世紀(jì)中葉以來，隨著公共衛(wèi)生運(yùn)動的開展，城市部分住房的環(huán)境衛(wèi)生和建筑質(zhì)量得到了顯著改善。然而由于城市人口的持續(xù)增加，大量工人階層因無法負(fù)擔(dān)房租而聚集在貧民窟地區(qū)。貧民窟問題實(shí)質(zhì)是“工人住房短缺的反映，其不僅危及城市的環(huán)境，也影響社會秩序的穩(wěn)定，并由此衍生傳染病與犯罪問題”。⑤在大量工人階級負(fù)擔(dān)不起適宜住宅的情況下，已有住房內(nèi)擁擠、混亂、不衛(wèi)生的居住環(huán)境問題亦無法得到根治。1874年，英國“慈善組織協(xié)會”（Charity Organisation Society）起草了一份請?jiān)笗?，聲稱：“雖然已有對小規(guī)模房產(chǎn)的清理，但發(fā)起者不是為了窮人的福祉。這導(dǎo)致因清理而被迫遷出的人們遭受巨大苦難，有時(shí)還使得周邊的社區(qū)變得更加擁擠和臟亂。只有當(dāng)擁有更廣泛職權(quán)的公共機(jī)構(gòu)承擔(dān)責(zé)任時(shí)，這種惡果才能得到有效解決。倫敦市政當(dāng)局和都市工作委員會（Metropolitan Board of Works）應(yīng)作為承擔(dān)這一責(zé)任的機(jī)構(gòu)，如果這些機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)發(fā)起和規(guī)范改善方案，私人企業(yè)將會愿意承擔(dān)建設(shè)工程?！雹捱@份請?jiān)笗顣r(shí)任英國內(nèi)政大臣的理查德·克羅斯（Richard Cross）深受觸動，其于次年倡導(dǎo)發(fā)起了住房改革，并最終推動頒布了1875年《技工和勞工住房改善法》，即《克羅斯法》。該法案授權(quán)地方政府購買貧民窟所在土地并拆除其上建筑，以實(shí)施“改善方案”（improvement scheme）的方式對清理地區(qū)進(jìn)行整體治理;若地方當(dāng)局實(shí)施了改善方案，則其有義務(wù)在拆除舊房之后重新安置遷出住戶，為其提供合適住房。

1875年法案首次提出了“重新安置”原則，具體包含如下內(nèi)容：第一，若要實(shí)施改善方案，地方政府必須購買貧民窟所在土地并拆除其上的建筑，然后將清理好的土地出售給私人公司，后者負(fù)責(zé)建造工人階級住房、對遷出人口重新安置;第二，新建住房必須位于清理原址或臨近地區(qū);第三，新建住房可容納的人數(shù)，最少要與從貧民窟搬出的人數(shù)相等。可見，“重新安置”被規(guī)定為地方政府進(jìn)行改善方案的同時(shí)必須承擔(dān)的一種法定義務(wù)，標(biāo)志著英國政府已經(jīng)意識到貧民窟清理必須與新建住房同步進(jìn)行，才可以在改善城市物質(zhì)環(huán)境的同時(shí)有效緩解住房緊張的問題，且住房建設(shè)需要政府的參與才能彌補(bǔ)私人力量和市場作用的不足。因此，“重新安置”原則可被視作近代英國住房政策從關(guān)注質(zhì)量轉(zhuǎn)向關(guān)注數(shù)量，并著手在住房供應(yīng)領(lǐng)域?qū)嵤┬姓深A(yù)的分水嶺?！斗蓵r(shí)報(bào)》（Law Times）發(fā)文稱：“自由放任原則在相當(dāng)長的時(shí)間內(nèi)是英國政治領(lǐng)域的指導(dǎo)原則，而1875年《克羅斯法》與《公共衛(wèi)生法》完全背離了此原則。這兩部法案暗示了對放任政策的背棄以及向古典信仰的回歸，即國家因其人民的福祉而存在?！雹?/p>

但1875年法案中的“重新安置”條款，在對被清理土地用途的嚴(yán)格限制、對新建住房數(shù)量的硬性要求、高額賠償金制度以及中央政府強(qiáng)制力等方面存在缺陷，阻礙了其實(shí)踐推行。1875—1889年間，倫敦都市工作委員會實(shí)施了16個(gè)改善方案，地產(chǎn)購置和清理的花費(fèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于將土地賣給私人建筑商的所得，損失高達(dá)1323415英鎊。②再加上1875年法案并未規(guī)定地方政府有實(shí)施改善方案的義務(wù)，因而在實(shí)踐中很少有地方政府會積極地援引法案開展貧民窟清理和住戶的重新安置工作。這就迫使英國政府分別在1879、1882年對1875年法案進(jìn)行修訂和增補(bǔ)，由此出臺了1879年《技工和勞工住房法案增補(bǔ)法》（Artizans and Labors Dwellings Act [1868] Amendment Act，1879）以及1882年《技工住房法》（Artizans Dwelling Act，1882）。

1879年法案對“重新安置”的內(nèi)容重新進(jìn)行了界定，使其具有更強(qiáng)的可操作性：第一，地方政府有責(zé)任對不衛(wèi)生住房進(jìn)行清理，若其忽視職責(zé)，則都市工作委員會可以將相關(guān)地產(chǎn)收歸所有并代為執(zhí)行法案，這在一定程度上改變了1875年法案的許可性原則。第二，地方政府可以將清理好的地產(chǎn)出售、出租，但地產(chǎn)可不必用于修建工人階級住房。這項(xiàng)規(guī)定等于允許地方政府將位于市中心清理好的地產(chǎn)高價(jià)出售用于商業(yè)建筑，而將遷出人口重新安置在地價(jià)較低的市郊。這種調(diào)整被認(rèn)為是緩解地方政府經(jīng)濟(jì)壓力、促進(jìn)其實(shí)施改善的有效措施。第三，法案授權(quán)地方政府根據(jù)實(shí)際情況，靈活調(diào)整對新建住房數(shù)量和重新安置人數(shù)的要求。這意味著減輕了私人公司的建房壓力，促使其愿意購買地產(chǎn)建設(shè)住房。第四，如果負(fù)責(zé)建房的私人公司執(zhí)行不力，則這塊地產(chǎn)、連同建筑材料和工具都要移交給地方政府，以繼續(xù)執(zhí)行改善方案。這使得地方政府可以直接干預(yù)私人公司的建房行動，并獲權(quán)自行為工人階級建房。由此可見，1879年法案不僅調(diào)整了重新安置的位置和任務(wù)量，還使地方政府獲得了自行建房的權(quán)力，并可以從改善中獲取一定利潤，這使得各地方政府進(jìn)行貧民窟清理改善的積極性明顯得到增強(qiáng)。

根據(jù)1875年和1879年法案規(guī)定，在清理好的地產(chǎn)上為遷出住戶建房安置的工作需由私人公司承擔(dān)，所以19世紀(jì)中后葉可被視作以私人公司為中心的“重新安置”階段。在1875年之前，“私人力量在新建優(yōu)質(zhì)住房方面無能為力，主要原因?yàn)槠錈o法獲得適宜建房的土地”，③而現(xiàn)在地方政府已為此做好了前期準(zhǔn)備。根據(jù)1875年法案，清理后的市中心土地必須用以重新安置遷出人口，私人資本不允許為此地產(chǎn)競價(jià)，慈善建筑公司從而成為購買政府土地、為工人階層新建住房的主要力量。譬如當(dāng)時(shí)最有影響力的慈善住房公司“皮博迪信托”（Peabody Trust）參與了倫敦都市工作委員會發(fā)起的“白教堂和萊姆豪斯地區(qū)改善方案”（Whitechapel and Limehouse Improvement Scheme），

以1萬英鎊的價(jià)格購置了方案內(nèi)的部分土地，于1880年建成9座公寓，安置了3600人，與遷出人口的數(shù)目相當(dāng)。④當(dāng)時(shí)幾家主要的慈善建筑公司的建房數(shù)量都很可觀：倫敦市中心地區(qū)最大的慈善建筑公司“改善工人住房公司”（Improved Industrial Dwellings Company）至19世紀(jì)末為3萬人提供了住房;“皮博迪信托”至1894年為1.9萬人提供了5000套住房。⑤

但不容忽視的是，慈善公司作為新建住房、實(shí)施重新安置的主體也存在不足。高爾迪總結(jié)發(fā)現(xiàn)，“慈善建筑公司在獲得土地、遷走住戶后，在申請人中只接受更體面者成為公司的租戶”。⑥英國住房改革的積極推動者、1851年住房法案的發(fā)起人沙夫茨伯里伯爵（Lord Shaftesbury），同時(shí)也是慈善公司“技工、勞工和大眾住房公司”（Artisans，Labourers and General Dwellings Company）的第一任主席，但即便是他也無法否認(rèn)這樣的指責(zé)：最需要住房的人，即那些因?yàn)樨毟F而無法按時(shí)繳納房租的人，不會被他的公司接納為租戶。①截至1905 年，倫敦9家主要的慈善住房公司和信托機(jī)構(gòu)僅為12.3萬工人提供了住房，這一數(shù)字僅略多于大倫敦地區(qū)1年半的人口增長數(shù)。②此外，盡管根據(jù)1879年法案，重新安置的地點(diǎn)可以不在原處，投機(jī)建筑商開始在市郊地區(qū)興建住房，但這些住房一方面與上文提到的慈善住房一樣價(jià)格偏高，另一方面在當(dāng)時(shí)還沒有廉價(jià)高速交通工具配合的情況下，工人階級仍然主要集中在城市中心地區(qū)，導(dǎo)致市中心地區(qū)住房不足的情況依然嚴(yán)重。

1882年《技工住房法》規(guī)定，倫敦政府只需對清理貧民窟后遷出人口的1/2進(jìn)行“重新安置”，其他城市地方政府的這一義務(wù)則被完全撤銷，為工人階級新建住房的權(quán)力也隨之被取消。與1875年法案相比，1882年法案是一種嚴(yán)重的退步。此后盡管地方政府清除貧民窟的工程仍在繼續(xù)，市容也得到了進(jìn)一步改善，但其不愿也無力再對遷出人口進(jìn)行重新安置。倫敦都市工作委員會實(shí)施的55個(gè)改善方案中，只有16個(gè)方案對遷出人口提供了重新安置。③而在無須履行重新安置義務(wù)的鄧迪市（Dundee），新建住房的數(shù)量從1871—1880年間的9303套銳減到1881—1890年間的1783套。④從全國范圍來看，1875—1884年間，全國只有11座城市向中央政府申請擬實(shí)施改善法案，有9座城市真正實(shí)施，而只有4座城市對遷出人口進(jìn)行了安置。⑤

概而言之，19世紀(jì)下半期，隨著“重新安置”條款的提出，英國地方政府開始在清理貧民窟、整頓市容的同時(shí)，注重為遷出住戶新建住房，從而在住房供應(yīng)領(lǐng)域?qū)嵤└深A(yù)。法案規(guī)定新建住房的主要力量為私人公司，其在住房供應(yīng)方面存在著偏重工人階級上層的現(xiàn)象，導(dǎo)致大量下層工人階級住房緊張的情況仍然非常嚴(yán)重。地方政府雖然在對私人公司建房行為進(jìn)行監(jiān)督和鼓勵的同時(shí)，初步獲得了自行建房的權(quán)力，但市政公房所占比例和范圍都相當(dāng)有限，英國著名城市規(guī)劃學(xué)家谷義仁（Ian Cook）將原因總結(jié)為“自由放任的思想意識、政府角色的放棄、過分追逐盈利和漠視窮人等”。⑥正如1875年法案發(fā)起人克羅斯在引入草案時(shí)稱：“政府沒有義務(wù)為任何階級提供任何生活必需品，其中包括最重要的必需品——適宜居住的良好住房?！雹呤袌稣{(diào)節(jié)的失靈和私人力量的不足，意味著英國政府在住房供應(yīng)領(lǐng)域的作用亟須加強(qiáng)。

三、19世紀(jì)90年代：政府與公司合作下的“重新安置”

維多利亞時(shí)代中期，住房供求被認(rèn)為應(yīng)由“看不見的手”來進(jìn)行調(diào)節(jié)以達(dá)到供求平衡，而無須國家干預(yù)。這種觀點(diǎn)在1875年住房法案將建房任務(wù)交給私人公司的規(guī)定中得到一定體現(xiàn)。地方政府承擔(dān)“重新安置”的義務(wù)被不斷弱化甚至免除，在政府基本不直接參與建造住房的情況下，租金低廉的市政住房數(shù)量極少，市場調(diào)節(jié)的后果就是供不應(yīng)求，導(dǎo)致了高額租金，工人階級無法承擔(dān)，使得住房不足的問題一直無法得到有效解決。19世紀(jì)末，英國開始重新審視其住房政策，隨著“重新安置”原則的重新提出和最終確立，政府與私人公司共同成為住房供應(yīng)的提供者，這標(biāo)志著英國以“重新安置”為中心的住房政策進(jìn)入一個(gè)新階段。

1884年，英國成立了以查爾斯·迪爾克（Charles Dilke）為主席的“工人階級住房皇家委員會”（Royal Commission on the Housing of the Working Classes）。委員會在對工人階級住房情況進(jìn)行了詳盡調(diào)查和取證之后，公布了長達(dá)6卷的報(bào)告。報(bào)告認(rèn)為，1879年和1882年法案呈現(xiàn)出過于關(guān)注拆除、卻忽視重新安置遷出住戶的趨勢，尤其認(rèn)為1882年法案是國家干預(yù)的不充分形式。因此委員會建議進(jìn)一步強(qiáng)化中央集權(quán)，將1851年法案中授權(quán)地方政府為工人階級建造公寓的許可性條款轉(zhuǎn)為強(qiáng)制性，授權(quán)地方政府部（中央政府的負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)）強(qiáng)制市政當(dāng)局重新安置遷出住戶。⑧

根據(jù)皇家委員會的建議，1885年《工人階級住房法》（Housing of the Working Classes Act，1885）出臺。這部法案恢復(fù)了地方政府為工人階級新建住房的權(quán)力，并修改了地方政府為此目的購買地產(chǎn)的手段和對地產(chǎn)主賠償金額的裁定方式。1885年法案授權(quán)地方政府部（Local Government Board）指派1名仲裁員，由其負(fù)責(zé)裁定地方當(dāng)局對地產(chǎn)主賠付的金額，這使得前者無須費(fèi)時(shí)費(fèi)力與后者討價(jià)還價(jià)。從此，地方政府實(shí)施改善方案的主動權(quán)大為增強(qiáng)，積極性也明顯提高。法案還降低了地方政府用于住房建設(shè)的貸款利率，進(jìn)一步減輕了其解決住房問題的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)?？梢哉f，1885年法案雖然沒有恢復(fù)地方政府“重新安置”的義務(wù)，但購地補(bǔ)償金支付額度的仲裁決定方式和貸款條件的優(yōu)惠政策，大大減輕了地方政府實(shí)施法案的財(cái)政負(fù)擔(dān)，增加了實(shí)施貧民窟清理的積極性。而在獲授權(quán)為工人階級建房的情況下，有些地方政府還會主動為遷出住戶進(jìn)行安置。譬如以理查德·張伯倫（Richard Chamberlain）為主席的“伯明翰改善委員會”（Birmingham Improvement Committee），于1890年在萊德爾大街（Ryder Street）地區(qū)修建了22幢兩層的房屋，很快便以每周5先令6便士的租金全部出租給工人階級。①

為進(jìn)一步解決社會下層的住房問題，英國議會又于1890年修訂并通過了新的《工人階級住房法》。這一法案合并了之前關(guān)于技工和勞工住房以及工人階級住房的各部法案，集英國19世紀(jì)中后期住房立法之大成。1890年法案將“重新安置”重新提上日程，并且賦予其新的含義：第一，地方政府有義務(wù)對不衛(wèi)生的貧民窟進(jìn)行清理，并為遷出的工人階級在距離原住址合適的范圍內(nèi)提供同等數(shù)量的適宜住房。第二，若地方政府部同意，地方政府可以在原址之外的其他地點(diǎn)為遷出人口提供合適住房，地方政府為此目的可以強(qiáng)制購買土地。第三，在特殊情況下，地方政府可以在地方政府部的同意下只履行部分義務(wù)，但至少要安置1/2的遷出人口。第四，地方政府可以自行為工人階級新建住房，也可將土地出售或出租給私人公司，并有權(quán)對后者所建房屋進(jìn)行檢查和監(jiān)督。第五，地方政府部在批準(zhǔn)地方政府的改善方案時(shí)，可以要求后者添加特殊條款，確保對遷出的工人階級重新安置。若地方政府將地產(chǎn)清理后，沒有在5年之內(nèi)出售土地或在土地上建造工人階級住宅，則地方政府部有權(quán)要求其將土地公開拍賣或招標(biāo)，獲得地產(chǎn)者將繼續(xù)執(zhí)行改善方案。

由此可見，與最初1875年法案中的“重新安置”條款相比，1890年法案將改善貧民窟地區(qū)及重新安置遷出人口確定為地方政府的強(qiáng)制義務(wù)，地方政府部獲得強(qiáng)制干預(yù)的權(quán)力，可以糾正地方政府在許可性法案中存在的回避和拖沓行為。此外，法案還增強(qiáng)了地方政府在建房、購地方面的權(quán)力，靈活調(diào)整了重新安置的地點(diǎn)和數(shù)量，并為這一行動提供了財(cái)政優(yōu)惠政策。在壓力與動力的雙重作用下，地方政府更愿意也更有能力實(shí)施改善活動，并且從指導(dǎo)建房的干預(yù)者轉(zhuǎn)為與私人公司合作直接建房的主體，也由此確立了英國政府以行政力量干預(yù)住房供應(yīng)、直接興建公共住房的新型住房政策。

1890年法案頒布實(shí)施后，英國各地方政府開始在貧民窟清理后積極承擔(dān)部分住房的新建任務(wù)。新成立的倫敦郡議會很快就清理了一處位于界限街（Boundary Street）的貧民窟。這處貧民窟曾容納5700名住戶，其中一半人口居住在3人/間的房屋中，死亡率是倫敦總體水平的兩倍?？ぷh會于1893—1900年間在貧民窟原址上修建了一處有1000多個(gè)單元的公寓式建筑，其造型宏偉，設(shè)施齊全，周邊還一并規(guī)劃建造了商店、學(xué)校、教堂和中心公園，因此整個(gè)地產(chǎn)被譽(yù)為“風(fēng)景如畫的城中村”?？ぷh會還嘗試在稍遠(yuǎn)的郊區(qū)新建住房，從而以更低的成本建造盡可能多的住房，譬如建在圖汀（Tooting）地區(qū)的二層聯(lián)排別墅，雖然建筑密度較高，但美觀高質(zhì)。②

為了鼓勵和配合在郊區(qū)建房的趨勢，英國還于1883年通過了《廉價(jià)火車法案》（Cheap Trains Act，1883），其規(guī)定所有鐵路運(yùn)營公司有義務(wù)為工人提供廉價(jià)早班列車。截至1914年，英國共有179個(gè)地方政府運(yùn)用1890年法案的授權(quán)興建了公共住房，其價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于慈善公司住房，有效地緩解了住房緊張問題。③因此1890年法案被稱為英國公共住房政策“性質(zhì)轉(zhuǎn)變的分水嶺”。④

“重新安置”經(jīng)過幾番調(diào)整，最終確立，使得英國政府直接參與建房，并與私人公司合作成為實(shí)施主體。但由于重新安置遷出人口的數(shù)量在法律上無須達(dá)到原住戶總量，加之地方政府興建公共住房的利潤很低，導(dǎo)致很多重新安置方案在地方政府無法獲得通過，即便通過了也無法安置所有遷出住戶。就全國的總體情況而言，1886—1902年間，地方政府部在全國范圍內(nèi)批準(zhǔn)的改善方案共導(dǎo)致29442人從原有住房中遷出，其中只有21317人獲得了重新安置。①盡管存在上述問題，但“重新安置”確立的政府對住房數(shù)量不足的問題負(fù)責(zé)、以行政力量干預(yù)住房供應(yīng)的策略，已經(jīng)成為社會普遍接受的共識，這使其成為20世紀(jì)英國住房政策的基石。

四、結(jié) 語

綜上所述，從19世紀(jì)中后葉開始，英國開始關(guān)注并著力解決社會下層的住房問題，政府出臺的住房政策則經(jīng)歷了從衛(wèi)生治理到“重新安置”的演變，這種轉(zhuǎn)變是其指導(dǎo)思想從古典自由主義向新自由主義轉(zhuǎn)變的結(jié)果?！爸匦掳仓谩笔?9世紀(jì)后半葉英國住房政策的核心，其從提出、調(diào)整到完善歷經(jīng)數(shù)十年，其內(nèi)容也經(jīng)歷了與時(shí)俱進(jìn)的變化：“重新安置”從地方政府的選擇性權(quán)力演變?yōu)閺?qiáng)制性義務(wù)，地方政府從為安置而新建住房的干預(yù)者、合作者變?yōu)橹饕?yīng)者，這標(biāo)志著在住房供應(yīng)領(lǐng)域，地方政府從間接管控者轉(zhuǎn)變?yōu)橹苯痈深A(yù)者，意味著政府職能的擴(kuò)張與轉(zhuǎn)變。從英國住房政策的演進(jìn)中，還可以發(fā)現(xiàn)，在解決社會下層的住房問題上，英國政府并沒有一蹴而就，而是依據(jù)現(xiàn)實(shí)狀況，循序漸進(jìn)地訴諸立法手段，逐步解決居住環(huán)境惡劣、住房緊張等問題。與英國歷史發(fā)展道路相對應(yīng)，英國的住房政策也體現(xiàn)出務(wù)實(shí)性、漸進(jìn)性特點(diǎn)。作為現(xiàn)代化先行者，英國在解決社會下層住房問題、讓“居者有其屋”方面所走過的道路及其經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，值得后來者借鑒。

【作者簡介】梁遠(yuǎn)，山東大學(xué)翻譯學(xué)院副教授、副院長，主要研究方向?yàn)橛鞘幸?guī)劃史。

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