土地政策約束下的鄉(xiāng)村旅游空間規(guī)劃探析
——以湖北省天梯村為例

馮群超，彭曉果

(湖北大學(xué) 資源環(huán)境學(xué)院，湖北 武漢 430062)

目前，國內(nèi)關(guān)于旅游空間規(guī)劃的研究成果較少，筆者以中國知網(wǎng)收錄期刊載文數(shù)據(jù)庫為查詢對(duì)象，僅檢索到相關(guān)研究文獻(xiàn)約20篇. 其研究內(nèi)容主要探討了旅游的空間結(jié)構(gòu)、布局和優(yōu)化策略[1-7]；對(duì)旅游空間規(guī)劃的影響因素[8]和基礎(chǔ)理論[9]少有分析. 空間規(guī)劃離不開土地這個(gè)載體，在土地政策干預(yù)下，全國各地鄉(xiāng)村旅游開發(fā)比較普遍地存在著旅游空間規(guī)劃內(nèi)容不能落地或落地后有違規(guī)違法等現(xiàn)象. 但是，國內(nèi)卻極少有學(xué)者探討土地政策影響下旅游空間規(guī)劃的路徑(截至成文，中國知網(wǎng)尚未查閱到相關(guān)論文). 因此，通過探討土地政策對(duì)鄉(xiāng)村旅游空間規(guī)劃的影響，旨在豐富國內(nèi)有關(guān)旅游空間規(guī)劃的研究成果和促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游的可持續(xù)發(fā)展，助力于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略.

1 土地政策約束規(guī)劃的由來

根據(jù)國內(nèi)學(xué)者有關(guān)旅游空間規(guī)劃的相關(guān)定義及內(nèi)涵可知[10-11]，鄉(xiāng)村旅游空間規(guī)劃的實(shí)質(zhì)是鄉(xiāng)村空間基于旅游路徑的重新分配，是對(duì)鄉(xiāng)村旅游空間、空間關(guān)系以及空間中旅游者的行為和旅游活動(dòng)予以規(guī)劃的過程，其目的是為了創(chuàng)造一個(gè)更合理的土地利用方式，平衡保護(hù)環(huán)境和旅游發(fā)展兩方面的需求，以達(dá)成社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總目標(biāo). 土地政策是指政府在特定時(shí)期為實(shí)現(xiàn)一定的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)目標(biāo)所制定的用于規(guī)范和調(diào)整土地開發(fā)利用行為，以及土地開發(fā)利用過程中所形成的各種社會(huì)關(guān)系的一系列法律、法規(guī)、辦法、意見和規(guī)范性文件的總稱或概括[12]. 結(jié)合全國各地鄉(xiāng)村旅游開發(fā)經(jīng)驗(yàn)以及鄉(xiāng)村旅游空間規(guī)劃的實(shí)質(zhì)和目的可知，在土地政策的干預(yù)下，鄉(xiāng)村可供旅游開發(fā)使用的土地并不匹配鄉(xiāng)村旅游發(fā)展對(duì)土地的需求，同時(shí)由于部分規(guī)劃內(nèi)容不是嚴(yán)格按照土地政策的相關(guān)規(guī)定來進(jìn)行，因此全國各地鄉(xiāng)村旅游在開發(fā)過程中違規(guī)違法使用土地的情況均有存在. 如據(jù)《關(guān)于浙江省“休閑農(nóng)業(yè)”土地使用狀況及管理的調(diào)查》不完全統(tǒng)計(jì)，浙江省各地已經(jīng)和正在查處涉及“休閑農(nóng)業(yè)”的土地違法違規(guī)建設(shè)項(xiàng)目共141個(gè)，占地面積高達(dá)1 988.7畝. 通過分析鄉(xiāng)村旅游涉及的土地使用違法案例可知，主要存在兩個(gè)方面的違規(guī)違法使用情況：一是不改變土地用途，但不按照土地政策相關(guān)規(guī)定使用土地，如利用基本農(nóng)田來發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚；二是改變土地用途，未經(jīng)依法審批將非建設(shè)用地用于旅游設(shè)施建設(shè)，這也是導(dǎo)致鄉(xiāng)村旅游開發(fā)涉及違規(guī)違法使用土地的最主要原因. 由此可見，土地政策并不會(huì)直接限定鄉(xiāng)村旅游空間規(guī)劃內(nèi)容，而是通過控制土地開發(fā)利用方式來約束鄉(xiāng)村旅游空間規(guī)劃，其約束作用主要體現(xiàn)在通過控制建設(shè)用地量以限制旅游設(shè)施的建設(shè).

2 土地政策約束規(guī)劃的具體表現(xiàn)

依據(jù)鄉(xiāng)村旅游的開發(fā)經(jīng)驗(yàn)可知，鄉(xiāng)村旅游作為一種旅游形式，需要以鄉(xiāng)村旅游資源作為吸引，以旅游設(shè)施作為支撐，滿足游客觀光、游覽、娛樂、休閑、度假和購物等各種旅游活動(dòng)等需求. 因此，從空間需求角度上看，鄉(xiāng)村旅游空間規(guī)劃既要考慮旅游資源開發(fā)所需的空間，又要考慮旅游設(shè)施建設(shè)所需的空間，為了便于研究，本文以景點(diǎn)空間表示旅游資源開發(fā)所需空間，以旅游設(shè)施空間表示建設(shè)旅游設(shè)施所需空間，并通過土地政策對(duì)不同空間的影響來反映其對(duì)規(guī)劃的約束作用. 結(jié)合前文可知，在土地政策的約束下鄉(xiāng)村土地資源不能按照旅游開發(fā)對(duì)使用土地的需求進(jìn)行供給，尤其在控制建設(shè)用地量對(duì)旅游設(shè)施建設(shè)空間的約束作用特別凸顯. 同時(shí)，由于旅游開發(fā)為了更好的展現(xiàn)旅游資源的觀賞性，需要對(duì)旅游資源原貌進(jìn)行改造，部分內(nèi)容會(huì)涉及改變土地利用現(xiàn)狀，如改變傳統(tǒng)小麥種植方式打造“麥田怪圈”，但不會(huì)改變政策規(guī)定的土地用途，土地政策對(duì)其影響較小，如圖1所示.

3 土地政策約束下鄉(xiāng)村旅游空間規(guī)劃模型

由于土地政策對(duì)鄉(xiāng)村旅游空間規(guī)劃影響主要通過約束旅游設(shè)施的建設(shè)空間來體現(xiàn)，因此土地政策約束下的鄉(xiāng)村旅游空間規(guī)劃模型的構(gòu)建主要是為了解決旅游設(shè)施空間用地問題. 該模型需要依據(jù)運(yùn)籌學(xué)思想來構(gòu)建，其目的是為了在土地政策約束下尋找一條最佳的旅游空間規(guī)劃思路，解決旅游設(shè)施空間的用地問題. 在構(gòu)建模型之前，需要明確旅游設(shè)施空間用地、政策約束條件、政策約束范圍和政策可調(diào)控范圍等概念.

3.1 旅游設(shè)施空間用地

本文旅游設(shè)施用地指為游客的旅游活動(dòng)提供飲食、住宿、交通、游覽、購物及文娛、康養(yǎng)、體育等活動(dòng)而建造的建筑物及其構(gòu)筑物等建設(shè)用地.

3.2 政策約束條件

本文將土地政策中對(duì)于土地使用條件作為政策約束條件. 如當(dāng)項(xiàng)目涉及基本農(nóng)田時(shí)，由于《基本農(nóng)田保護(hù)條例》規(guī)定，基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)禁止改變土地用途而用來建房、發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚等，同時(shí)《關(guān)于進(jìn)一步做好基本農(nóng)田保護(hù)有關(guān)工作的意見》規(guī)定，在基本農(nóng)田上的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整嚴(yán)格限定在種植業(yè)(主要包括糧、棉、油、麻、絲、茶、糖、菜、煙、果、藥、雜等作物生產(chǎn))范圍內(nèi)，所以與基本農(nóng)田有關(guān)的規(guī)劃內(nèi)容既要滿足相關(guān)土地政策對(duì)于土地用途的“禁止范圍”，也要滿足土地政策對(duì)其用途的“限定范圍”，這里的“禁止范圍”和“限定范圍”便是政策約束條件.

3.3 政策約束范圍和政策可調(diào)控范圍

由于不同性質(zhì)的土地資源在空間上存在具體范圍，土地政策對(duì)規(guī)劃的約束范圍就可以通過土地載體在空間上展現(xiàn)出來. 本文把受到土地政策嚴(yán)格保護(hù)不能轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的土地范圍作為土地政策約束范圍，如基本農(nóng)田保護(hù)范圍、國家一級(jí)公益林范圍等；將能夠通過土地政策中的調(diào)控措施有條件地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的土地范圍作為土地政策可調(diào)控范圍，未被納入基本農(nóng)田范圍內(nèi)的耕地可以通過“占補(bǔ)平衡”的方式向有關(guān)部門依法審批進(jìn)行使用，國家二級(jí)公益林地可以按照“增減平衡”的原則調(diào)出和使用等.

3.4 模型構(gòu)建

本文構(gòu)建的土地政策約束下鄉(xiāng)村旅游空間規(guī)劃模型如圖2所示. 在確定鄉(xiāng)村旅游空間規(guī)劃內(nèi)容時(shí)，首先確定鄉(xiāng)村旅游空間規(guī)劃所需的范圍，然后依據(jù)規(guī)劃區(qū)土地使用現(xiàn)狀、鄉(xiāng)村旅游適宜性、政策約束條件等制訂初步的旅游空間規(guī)劃思路，并確定旅游設(shè)施空間用地范圍. 同時(shí)，根據(jù)該區(qū)域的土地利用總體規(guī)劃和政策約束范圍，確定可直接用于旅游設(shè)施建設(shè)用地，并判斷可直接建設(shè)旅游設(shè)施的用地是否滿足旅游設(shè)施空間用地范圍要求. 最后可通過調(diào)整政策約束范圍以擴(kuò)充可建設(shè)用地范圍和調(diào)整規(guī)劃內(nèi)容等方式確定旅游空間的用地范圍，并根據(jù)旅游空間用地范圍及主要建設(shè)內(nèi)容最終確定旅游空間規(guī)劃方案.

4 研究區(qū)概況

4.1 案例地概況

天梯田園新村并不是一個(gè)自然行政村，而是依據(jù)旅游特色定義的名稱，由牌樓村七組、八組、九組和十組組成，在相關(guān)的旅游總體規(guī)劃中分為鄉(xiāng)村度假區(qū)、森林狩獵區(qū)、生態(tài)農(nóng)業(yè)區(qū)三個(gè)板塊. 目前天梯田園新村正在積極籌備鄉(xiāng)村旅游度假區(qū)板塊的修建性旅游規(guī)劃. 規(guī)劃區(qū)田園風(fēng)光優(yōu)美，林地景觀奇特，鄉(xiāng)村聚落格局保存良好，神歌、通山山歌、通山山鼓等民俗文化豐富深厚，適合開發(fā)鄉(xiāng)村旅游. 該地區(qū)土地利用類型主要為耕地、林地和住宅用地等，其中大部分耕地已被劃入基本農(nóng)田保護(hù)范圍，部分林地被劃入湖北省二級(jí)天然林保護(hù)范圍.

4.2 旅游空間規(guī)劃確定

4.2.1 旅游設(shè)施空間用地范圍的確定依據(jù)規(guī)劃區(qū)土地資源及相關(guān)土地政策，將規(guī)劃區(qū)內(nèi)的基本農(nóng)田保護(hù)范圍不能用于旅游設(shè)施空間規(guī)劃視為政策約束范圍；湖北省二級(jí)天然林保護(hù)范圍及其它林地(湖北省二級(jí)天然林保護(hù)范圍以外的所有林地)和耕地(基本農(nóng)田保護(hù)范圍外的所有耕地)均為政策可調(diào)控范圍. 根據(jù)規(guī)劃區(qū)的土地利用現(xiàn)狀，目前僅有住宅用地能夠用于旅游設(shè)施建設(shè)空間，但體量不能滿足旅游開發(fā)的實(shí)際需求，因此需要將政策可調(diào)控范圍的部分用地調(diào)整為旅游建設(shè)用地，以滿足旅游開發(fā)需求. 最終根據(jù)旅游發(fā)展需要及土地實(shí)際情況確定了以部分林地(不含湖北省二級(jí)天然林)作為旅游設(shè)施的空間用地補(bǔ)充.

4.2.2 規(guī)劃內(nèi)容的確定規(guī)劃方案最終確定了規(guī)劃區(qū)以林地景觀、田園景觀及傳統(tǒng)村落為主要旅游資源來打造景點(diǎn)空間，確定了以湖北省二級(jí)天然林保護(hù)范圍外的林地及住宅用地作為旅游設(shè)施的空間用地. 由于旅游資源的開發(fā)方向與其配套的旅游設(shè)施密切相關(guān)，所以依據(jù)旅游設(shè)施及主要旅游資源的分布情況，確定了林地景觀、景點(diǎn)空間的開發(fā)方向以滿足游客觀光、娛樂、度假等旅游活動(dòng)為主，中部的田園風(fēng)光景點(diǎn)空間開發(fā)方向以滿足游客休閑、觀光等旅游活動(dòng)為主，傳統(tǒng)村落旅游資源的景點(diǎn)空間開發(fā)方向以滿足游客文化體驗(yàn)、購物、住宿等旅游活動(dòng)為主.

5 土地政策約束下旅游設(shè)施用地建議

5.1 編制土地利用總體規(guī)劃應(yīng)為旅游發(fā)展預(yù)留用地

各地在編制土地利用總體規(guī)劃時(shí)會(huì)根據(jù)國家社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的要求和當(dāng)?shù)刈匀?、?jīng)濟(jì)、社會(huì)條件等預(yù)留建設(shè)用地，同時(shí)為了加強(qiáng)城鄉(xiāng)建設(shè)用地的空間管制，劃定了“三界四區(qū)”. 但是，由于旅游空間規(guī)劃主要是站在旅游需求的角度，確定建設(shè)用地量以及空間范圍，難免會(huì)與土地利用總體規(guī)劃預(yù)留的建設(shè)用地指標(biāo)和建設(shè)范圍發(fā)生沖突. 為了規(guī)避這個(gè)問題，各地在編制土地利用總體規(guī)劃時(shí)，應(yīng)根據(jù)各鄉(xiāng)村旅游空間規(guī)劃建設(shè)用地需求進(jìn)行指標(biāo)和范圍的調(diào)整.

5.2 以“點(diǎn)狀供地”解決用地需求

鄉(xiāng)村旅游開發(fā)出于環(huán)境保護(hù)和景觀營造的考慮，相關(guān)旅游設(shè)施設(shè)計(jì)較小且分散，但由于土地政策的約束，鄉(xiāng)村建設(shè)用地供給不能滿足這種旅游設(shè)施建設(shè)用地需求. 為了切實(shí)滿足這種需要和避免土地資源的浪費(fèi)，在旅游空間規(guī)劃過程中可結(jié)合旅游設(shè)施空間特征，因地制宜，以必要合理的環(huán)境用地，按建筑物占地面積、間距范圍進(jìn)行點(diǎn)狀布局，通過點(diǎn)狀供地滿足旅游設(shè)施建設(shè)用地需求.

5.3 盡快落地旅游用地指標(biāo)政策

在符合國家相關(guān)法規(guī)前提下，盡早明確旅游設(shè)施建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)和管理辦法，相關(guān)決策與管理部門當(dāng)結(jié)合現(xiàn)狀，合法合規(guī)地出臺(tái)有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)與辦法. 這是保障旅游設(shè)施建設(shè)實(shí)操的有效前提和規(guī)避鄉(xiāng)村旅游開發(fā)違規(guī)違法使用土地的關(guān)鍵.

通過闡述土地政策約束的由來，構(gòu)建了土地政策約束下鄉(xiāng)村旅游空間規(guī)劃路徑模型，提出了旅游設(shè)施用地的相關(guān)建議，旨在探究土地政策約束下的最佳鄉(xiāng)村旅游空間規(guī)劃思路，豐富相關(guān)的旅游空間規(guī)劃研究. 但是，鄉(xiāng)村旅游空間規(guī)劃還會(huì)受到其他因素的影響，如旅游市場、交通、地理區(qū)位、旅游資源分布情況等，本研究并不能直接確定旅游設(shè)施空間的具體內(nèi)容、位置及規(guī)模，僅作為規(guī)劃旅游設(shè)施的用地范圍時(shí)在一定程度上對(duì)鄉(xiāng)村旅游空間規(guī)劃施以影響. 因此，本文當(dāng)然存在一定的局限性. 后續(xù)研究將一步解放思想，納入更多的影響因素分析，使鄉(xiāng)村旅游空間規(guī)劃落在實(shí)錘上.