“化工圍江”下一步該怎么治？

郭煦

“盡管沿江化工園區(qū)的整治初步取得了積極成效，但是現(xiàn)在剩下的任務(wù)難度就比較大，可以說都是難啃的硬骨頭。”生態(tài)環(huán)境部總工程師、水生態(tài)環(huán)境司司長張波在生態(tài)環(huán)境部3月例行新聞發(fā)布會(huì)上接受《小康》雜志、中國小康網(wǎng)記者的采訪時(shí)表示，整治化工園區(qū)是長江保護(hù)修復(fù)攻堅(jiān)戰(zhàn)一項(xiàng)重要任務(wù)，全部完成搬改關(guān)的任務(wù)還很艱巨。

長江經(jīng)濟(jì)帶是我國重要的生態(tài)安全屏障。但長期以來，長江沿岸重化工業(yè)高密度布局，是我國重化工產(chǎn)業(yè)的集聚區(qū)，沿江“化工圍江”問題突出。近年來，長江經(jīng)濟(jì)帶沿線省份為化解沿江化工環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)，采取了一系列舉措，沿江化工污染和生態(tài)環(huán)境修復(fù)成效顯著。

今年1月5日，國家發(fā)展改革委就推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展五周年取得的成效舉行專題新聞發(fā)布會(huì)。會(huì)上，生態(tài)環(huán)境部水生態(tài)環(huán)境司副司長趙世新表示，在長江保護(hù)修復(fù)攻堅(jiān)戰(zhàn)中，生態(tài)環(huán)境部實(shí)地排查24000余公里岸線，查出入河排污口6萬余個(gè)，是之前掌握的約30倍。325個(gè)自然保護(hù)區(qū)2547個(gè)重點(diǎn)問題點(diǎn)位已整改完成2324個(gè)。

有關(guān)專家指出，進(jìn)一步完善危化品行業(yè)治理體系，提高?；沸袠I(yè)治理能力，是長江經(jīng)濟(jì)帶“化工圍江”治理的主要思路。

化工產(chǎn)業(yè)的“半壁江山”：當(dāng)發(fā)展經(jīng)濟(jì)遇上環(huán)境保護(hù)

我國是世界第一化工大國，危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)經(jīng)營單位達(dá)21萬家，涉及2800多個(gè)種類，產(chǎn)值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的13%左右，安全與發(fā)展不平衡不充分的矛盾十分突出。2018年7月12日，四川宜賓恒達(dá)科技有限公司發(fā)生爆炸事故，造成19人遇難，12人受傷，直接經(jīng)濟(jì)損失約4142萬元;2019年3月21日，江蘇天嘉宜化工有限公司發(fā)生爆炸事故，造成78人死亡，76人重傷，640人住院治療，直接經(jīng)濟(jì)損失超過19億元。這些重特大事故都帶給我們深刻教訓(xùn)。

長江經(jīng)濟(jì)帶橫跨中國東中西三大區(qū)域，人口和生產(chǎn)總值均超過全國的40%。長江沿線化工產(chǎn)量占全國46%，堪稱“半壁江山”，“化工圍江”問題也使長江流域生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重透支，安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)事故高發(fā)。

由于經(jīng)濟(jì)和歷史原因，一些地區(qū)面臨發(fā)展、環(huán)保和安全生產(chǎn)的多重壓力。有些省市地處內(nèi)陸、經(jīng)濟(jì)相對落后，追求地區(qū)生產(chǎn)總值增長的需求非常強(qiáng)烈，但一些企業(yè)設(shè)備和工藝落后，技術(shù)和管理水平低，投入改造的財(cái)力捉襟見肘，安全隱患較多。

官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，2005—2017年，全國約50%的化工企業(yè)集中在長江經(jīng)濟(jì)帶，且整體占比變動(dòng)不大。2019年1月2日，國務(wù)院安委會(huì)辦公室發(fā)布《關(guān)于開展危險(xiǎn)化學(xué)品重點(diǎn)縣專家指導(dǎo)服務(wù)工作的通知》（安委辦〔2019〕1號(hào)），指導(dǎo)基層有關(guān)部門提高危險(xiǎn)化學(xué)品安全監(jiān)管的針對性有效性，促進(jìn)安全監(jiān)管能力提升，堅(jiān)決防范和遏制化工重特大事故。自2019年1月至2021年12月，組織對53個(gè)危險(xiǎn)化學(xué)品重點(diǎn)縣開展為期3年的專家指導(dǎo)服務(wù)，并公布全國53個(gè)危險(xiǎn)化學(xué)品重點(diǎn)縣名單，涉及30個(gè)省、自治區(qū)、直轄市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)。從?；分攸c(diǎn)縣分布情況來看，長江經(jīng)濟(jì)帶重點(diǎn)縣數(shù)量最多的省份是江蘇與浙江，各有3個(gè);其次是安徽、湖北、江西、重慶、四川，各有2個(gè);其他省市各有1個(gè)。從?；分攸c(diǎn)縣分布來看，長江經(jīng)濟(jì)帶屬于?；贩植驾^為集中的地區(qū)，經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)地區(qū)危化品行業(yè)所占的比重較大。

在當(dāng)年的“三線建設(shè)”中，四川省內(nèi)有不少化工企業(yè)，多涉及硝化等危險(xiǎn)工藝，且多是沿江布局，宜賓等地就很典型。這些企業(yè)在建設(shè)時(shí)限于當(dāng)時(shí)物質(zhì)和技術(shù)條件，裝備水平不高，自動(dòng)化程度低，環(huán)保處理能力不足，很容易引發(fā)安全事故以及環(huán)保事故。當(dāng)?shù)匕脖O(jiān)環(huán)保部門對這些涉危企業(yè)進(jìn)行排查和整頓，也可能與地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的沖動(dòng)方枘圓鑿，安全、環(huán)保監(jiān)管常常是“說起來重要，干起來次要，忙起來不要”。

中央黨校（國家行政學(xué)院）教授竹立家表示，長江經(jīng)濟(jì)帶?；繁O(jiān)管治理主要存在以下問題：首先是監(jiān)管執(zhí)法工作落后、地方政府站位不夠高、執(zhí)法出現(xiàn)寬松軟現(xiàn)象、監(jiān)察工作形式化、執(zhí)法一刀切問題突出、源頭管理失控。其次是行業(yè)監(jiān)管與綜合監(jiān)管邊界不夠清晰，危化品行政職責(zé)邊界不清、基層監(jiān)管組織不健全、監(jiān)管部門之間信息不暢通。

不是不發(fā)展，而是要探新路

2017年，環(huán)境保護(hù)部（現(xiàn)為生態(tài)環(huán)境部）、國家發(fā)展改革委、水利部聯(lián)合印發(fā)《長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》，以切實(shí)保護(hù)和改善長江生態(tài)環(huán)境，隨后，長江經(jīng)濟(jì)帶環(huán)境治理進(jìn)入新階段。

黨中央、國務(wù)院明確要求長江經(jīng)濟(jì)帶“共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)”，以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為引領(lǐng)，依托長江黃金水道，推動(dòng)沿江地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展。

讓綠水青山變成金山銀山，把長江經(jīng)濟(jì)帶建成高質(zhì)量發(fā)展經(jīng)濟(jì)帶，需要迎難而上破解“化工圍江”難題，全域推進(jìn)治理保護(hù)，全力促進(jìn)動(dòng)能轉(zhuǎn)化，加快調(diào)“優(yōu)”生態(tài)布局、調(diào)“輕”產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、調(diào)“綠”發(fā)展底色，筑牢“美麗長江”的生態(tài)基底。

國家行政學(xué)院應(yīng)急管理培訓(xùn)中心原主任喬仁毅指出，共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)，不是不發(fā)展了，而是推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶探索生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的新路子，處理好綠水青山和金山銀山的關(guān)系。共抓大保護(hù)和生態(tài)優(yōu)先講的是生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題，不搞大開發(fā)和綠色發(fā)展講的是經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題。要積極探索推廣綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山的路徑，選擇具備條件的地區(qū)開展生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制試點(diǎn)，探索政府主導(dǎo)、企業(yè)和社會(huì)各界參與、市場化運(yùn)作、可持續(xù)的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑。發(fā)展經(jīng)濟(jì)不能對資源和生態(tài)環(huán)境竭澤而漁，生態(tài)環(huán)境保護(hù)也不是舍棄經(jīng)濟(jì)發(fā)展而緣木求魚，要堅(jiān)持在發(fā)展中保護(hù)、在保護(hù)中發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)，使綠水青山產(chǎn)生巨大生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益。堅(jiān)持走綠色發(fā)展道路，堅(jiān)定不移保護(hù)綠水青山這個(gè)“金飯碗”，實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)、脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興協(xié)同推進(jìn)。

事實(shí)上，在?；沸袠I(yè)治理與安全監(jiān)管體系和制度建設(shè)層面，我國目前已形成覆蓋從?；菲髽I(yè)市場準(zhǔn)入到?；飞a(chǎn)、儲(chǔ)存、運(yùn)輸、廢棄處置等各環(huán)節(jié)，從事前許可、事中監(jiān)管到事后追責(zé)的全過程和較為完備的危化品行業(yè)監(jiān)管框架，已建立起包括?；返怯浿贫?、目錄制度、重大危險(xiǎn)源辨識(shí)制度、建設(shè)項(xiàng)目審批制度、安全使用許可制度、經(jīng)營許可制度、安全評價(jià)制度等重要制度在內(nèi)的?；繁O(jiān)管體系。

喬仁毅表示，客觀上看，仍存在立法整體層級不高、操作性不強(qiáng)、部門之間責(zé)任劃分不明確、問責(zé)機(jī)制不完善等不足之處，影響了?；沸袠I(yè)治理的效果。同時(shí)，?；沸袠I(yè)監(jiān)管和執(zhí)法實(shí)踐存在的問題，也是治理效果不佳、重特大安全事故不絕的突出原因。具體來看，危化品行業(yè)的監(jiān)管和執(zhí)法體制機(jī)制存在掣肘，基層監(jiān)管和執(zhí)法力量不足、能力不夠，監(jiān)管理念和執(zhí)法生態(tài)也存在一些問題。從企業(yè)端來看，一些企業(yè)安全主體責(zé)任落實(shí)不到位，部分從業(yè)人員缺乏安全意識(shí)與技能，未能建立起科學(xué)完備的風(fēng)險(xiǎn)評估、處置和應(yīng)急機(jī)制，更是各地重特大安全事故時(shí)有發(fā)生的直接原因。

化工園區(qū)整治初見成效，“剩下的都是難啃的硬骨頭”

張波此前在生態(tài)環(huán)境部3月例行新聞發(fā)布會(huì)上接受《小康》雜志、中國小康網(wǎng)記者的采訪時(shí)表示，長江是黃金水道，水運(yùn)成本較低，因此在長江沿線布局了一批化工企業(yè)，運(yùn)輸原料和產(chǎn)品相對方便，長江經(jīng)濟(jì)帶成了我國重化工的產(chǎn)業(yè)基地，這一帶礦產(chǎn)資源也比較多，化工企業(yè)布局也比較多。整治化工園區(qū)是長江保護(hù)修復(fù)攻堅(jiān)戰(zhàn)一項(xiàng)重要任務(wù)。兩年來生態(tài)環(huán)境部積極配合相關(guān)部門開展化工園區(qū)的整治，初步取得了積極的成效。

一是把住準(zhǔn)入關(guān)。生態(tài)環(huán)境部指導(dǎo)地方環(huán)保系統(tǒng)嚴(yán)把環(huán)評關(guān)，禁止在長江干支流一公里范圍內(nèi)新建擴(kuò)建化工園區(qū)和化工項(xiàng)目，管住源頭。二是推進(jìn)現(xiàn)有的沿江化工企業(yè)實(shí)施搬改關(guān)，列入搬改關(guān)計(jì)劃的企業(yè)到去年年底有79%完成了整治任務(wù)，其中沿江一公里范圍內(nèi)落后化工產(chǎn)能已經(jīng)全部淘汰。三是指導(dǎo)7個(gè)省份出臺(tái)了化工園區(qū)認(rèn)定管理辦法，5個(gè)省份認(rèn)定了146家化工園區(qū)，這樣就可以進(jìn)一步規(guī)范化工園區(qū)的綜合評價(jià)、開發(fā)建設(shè)，規(guī)范其發(fā)展。

“盡管沿江化工園區(qū)的整治初步取得了積極成效，但是現(xiàn)在剩下的任務(wù)難度就比較大，可以說都是難啃的硬骨頭，全部完成搬改關(guān)的任務(wù)還是很艱巨的?！睆埐ㄕf，這也給了我們一個(gè)啟示——中國的河湖無論大小都應(yīng)該有緩沖帶，“生產(chǎn)活動(dòng)不要緊挨著水邊，要給河湖留出一定的緩沖距離。過去我們對這個(gè)問題重視不夠，即便像長江這樣重要的母親河，我們很多的企業(yè)也直接開到江邊上來，碼頭建得也比較隨意。企業(yè)建起來了，對當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了很大的作用，做出很大的貢獻(xiàn)，相應(yīng)地也就加快了城區(qū)建設(shè)和人口集聚，現(xiàn)在要退出成本就會(huì)比較高，代價(jià)就會(huì)比較大。”

有了這樣的“啟示”后應(yīng)該怎么辦？張波提出了兩方面的建議：一是要克服困難，繼續(xù)推進(jìn)治理;二是對于重要的河湖，各地都要及早劃定生態(tài)緩沖帶，緩沖帶的大小可由各地從實(shí)際出發(fā)確定，一旦劃定就要嚴(yán)格保護(hù)起來，不允許新的破壞生態(tài)的項(xiàng)目進(jìn)入緩沖帶。

優(yōu)化沿江產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)勢在必行

據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國40%的造紙、43%的合成氨、81%的磷銨、72%的印染布、40%的燒堿產(chǎn)能聚集在長江兩岸。其中，上游地區(qū)以化工、醫(yī)藥、冶金、建材、火電為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的園區(qū)比例明顯高于中下游地區(qū)，仍以資源加工型產(chǎn)業(yè)為主;下游地區(qū)的電子信息、新能源、新材料、服務(wù)業(yè)等新興產(chǎn)業(yè)園區(qū)占比較高，園區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)已進(jìn)入轉(zhuǎn)型升級階段。

近年來，重化工污染企業(yè)呈現(xiàn)出陸續(xù)由傳統(tǒng)的下游東部集聚區(qū)域，如江蘇、浙江等，向中上游中西部省份，如湖北、湖南、重慶等集聚的趨勢。沿江污染物排放基數(shù)大，廢水、化學(xué)需氧量、氨氮排放量分別占全國排放總量的43%、37%、43%。

2020年2月，黨中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面加強(qiáng)危險(xiǎn)化學(xué)品安全生產(chǎn)工作的意見》，各地也相繼出臺(tái)相關(guān)的實(shí)施意見，開展專項(xiàng)整治舉措。就此，中國應(yīng)急管理學(xué)會(huì)副會(huì)長、中國安全生產(chǎn)科學(xué)院原院長劉鐵民指出，化工行業(yè)整體安全條件差、管理水平低、重大安全風(fēng)險(xiǎn)隱患集中，在危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)、貯存、運(yùn)輸、使用、廢棄處置等環(huán)節(jié)已經(jīng)形成了系統(tǒng)性安全風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致重特大事故時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重?fù)p害人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，嚴(yán)重影響經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。

上述專家指出，長江經(jīng)濟(jì)帶承東啟西，是我國國土開發(fā)和經(jīng)濟(jì)布局“T”形空間結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略中極其重要的發(fā)展軸。根據(jù)國務(wù)院出臺(tái)的《依托黃金水道推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的指導(dǎo)意見》，要依托黃金水道，推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展，通過長江流域上中下游產(chǎn)業(yè)科學(xué)有序的轉(zhuǎn)移與承接合作，優(yōu)化沿江產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，形成上中下游優(yōu)勢互補(bǔ)、協(xié)作互動(dòng)格局。

“對造紙、焦化、氮肥、有色金屬、印染、化學(xué)原料藥制造、制革、農(nóng)藥、電鍍等產(chǎn)業(yè)的跨區(qū)域轉(zhuǎn)移進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督，對承接項(xiàng)目的備案或核準(zhǔn)，實(shí)施最嚴(yán)格的環(huán)保、能耗、水耗、安全、用地等標(biāo)準(zhǔn)。嚴(yán)禁國家明令淘汰的落后生產(chǎn)能力和不符合國家產(chǎn)業(yè)政策的項(xiàng)目向長江中上游轉(zhuǎn)移?！敝袊鐣?huì)科學(xué)院城市與競爭力研究中心主任倪鵬飛表示。