RCEP政府采購章的特點、影響及中國對策

摘 要：區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定（RCEP）是中國簽署的首個包含政府采購章的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定。RCEP政府采購章具有包容性、約束性、靈活性、漸進(jìn)性等特點，可視為中國乃至東亞在政府采購開放領(lǐng)域邁出的重要一步，將有助于提高中國政府采購法律、法規(guī)透明度，優(yōu)化我國政府采購程序，為進(jìn)一步開放政府采購市場提供“試點”。各締約方應(yīng)該落實協(xié)定義務(wù)，將RCEP爭端解決機(jī)制引入政府采購領(lǐng)域;利用審議機(jī)制，深化政府采購條款;升級聯(lián)絡(luò)點，建立政府采購委員會，以推進(jìn)相互開放政府采購市場。

關(guān)鍵詞：區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定;政府采購;透明度

2020年11月15日簽署的區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定（Regional Comprehensive Economic Partnership，RCEP）旨在建立現(xiàn)代、全面、高質(zhì)量和互利的經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系，其締約方包括東盟（Association of Southeast Asian Nations，ASEAN）十國、澳大利亞、中國、日本、韓國、新西蘭。RCEP的生效將促進(jìn)區(qū)域貿(mào)易和投資的擴(kuò)大，并為全球經(jīng)濟(jì)增長和發(fā)展做出貢獻(xiàn)。相較東亞其他區(qū)域貿(mào)易協(xié)定（Regional Trade Agreement，RTA），RCEP的重要進(jìn)展在于其包含政府采購章?，F(xiàn)有的東盟、東盟10+X自由貿(mào)易協(xié)定均沒有任何政府采購承諾，這也是中國首次在區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中納入政府采購章。

政府采購是國民經(jīng)濟(jì)和對外貿(mào)易活動的重要組成部分，占全球GDP比重超過15%。政府采購也被視作保護(hù)本國產(chǎn)業(yè)的重要手段，長久以來是WTO最惠國待遇和國民待遇原則的例外領(lǐng)域。政府采購市場保護(hù)是一把雙刃劍，在限制外國產(chǎn)品和供應(yīng)商準(zhǔn)入的同時，也阻礙了國內(nèi)企業(yè)和產(chǎn)品走出去。WTO的政府采購協(xié)定（Government Procurement Agreement，GPA）是一項諸邊協(xié)定，這意味著并不是所有WTO成員都是GPA的簽約方，只有簽署GPA協(xié)議的WTO成員方才受GPA的約束，并根據(jù)承諾相互開放政府采購市場。截至2021年2月，21個WTO成員方（其中27個歐盟成員國作為一個成員方）加入了GPA。中國在2001年加入WTO時便承諾加入GPA，在2007年年底啟動加入GPA談判，截至目前我國已經(jīng)先后遞交 7份加入出價，不斷擴(kuò)大實體清單、增加對外開放的產(chǎn)品和服務(wù)清單、降低最低門檻采購金額，但與歐美預(yù)期仍舊存在差距。在此背景下，中國簽署了包含政府采購章的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定RCEP，這不僅表明中國開放政府采購市場的決心，而且將對中國政府采購市場產(chǎn)生實質(zhì)影響。

本文從RCEP中政府采購章文本內(nèi)容出發(fā)，剖析RCEP中政府采購條款特點，分析RCEP簽署對我國政府采購市場的影響，并在此基礎(chǔ)上，提出利用RCEP，促進(jìn)締約方相互開放政府采購市場的對策建議。

一、RCEP政府采購章內(nèi)容解析

RCEP協(xié)定文本由二十章和四個附件（包括關(guān)稅承諾表、服務(wù)具體承諾表、服務(wù)和投資保留及不符措施承諾表、自然人臨時移動具體承諾表）構(gòu)成。其中，第十六章為政府采購章，包括正文和該章附件一。政府采購章正文包含8個條款，分別涉及協(xié)定目標(biāo)、受約束的實體范圍、原則、透明度、合作、審議、聯(lián)絡(luò)點和不適用爭端解決。附件一列明了締約方用于發(fā)布透明度信息的紙質(zhì)或電子方式。

RCEP締約方承認(rèn)，政府采購在深化區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和就業(yè)方面的作用。RCEP政府采購章主要涉及兩方面義務(wù)：其一，中央政府實體在政府采購法律、法規(guī)和程序方面的透明度義務(wù)。其二，與其他締約方在政府采購方面進(jìn)行合作。透明度義務(wù)要求締約方“應(yīng)當(dāng)使其政府采購法律法規(guī)可被公開獲取，并努力使政府采購相關(guān)程序可被公開獲取”。與現(xiàn)代政府采購慣例保持一致，締約方努力使政府采購信息可以通過電子手段獲取，而且努力使英文版本信息可被獲取。由此可見，RCEP政府采購章雖然規(guī)定了有關(guān)政府采購法律法規(guī)、程序的透明度義務(wù)，但僅僅適用于中央政府采購實體。在合作條款中，締約方努力就政府采購交換信息，提供培訓(xùn)、技術(shù)援助和能力建設(shè)，在可能的期情況下，分享包括中小企業(yè)、電子政府采購系統(tǒng)的最佳實踐信息。

Horn等（2010）指出，雖然有些區(qū)域貿(mào)易協(xié)定包括了某項內(nèi)容，但沒有法律可執(zhí)行性（legal enforceability）。按照Horn等（2012）的定義，沒有法律可執(zhí)行性的內(nèi)容是那些表述不清的、締約方未明確承諾履行的、在爭端解決中不大可能援引的條款。例如，“雙方應(yīng)該合作……”“雙方要努力……”“要特別關(guān)注……”之類的表述都是缺乏法律可執(zhí)行性的，因為“合作”“努力”“關(guān)注”都是模糊性的詞匯;而“雙方應(yīng)當(dāng)……”“任何一方均不得就……”“到（具體日期）結(jié)束時，一方應(yīng)加入以下國際公約：……”之類的表述都是法律可執(zhí)行的。據(jù)此標(biāo)準(zhǔn)，在RCEP有關(guān)透明度義務(wù)條款中，“應(yīng)當(dāng)使其政府采購法律法規(guī)可被公開獲取”是法律可執(zhí)行的，“并努力使政府采購相關(guān)程序可被公開獲取”是法律不可執(zhí)行的。在RCEP有關(guān)合作條款中，“締約方努力就政府采購相關(guān)事項進(jìn)行合作”條款同樣不具備法律可執(zhí)行性。

二、RCEP政府采購章的特點

RCEP的政府采購章，在廣度上，擴(kuò)展了東盟10+1區(qū)域貿(mào)易協(xié)定的覆蓋范圍;在深度上，鑒于具體條款及其法律可執(zhí)行性，仍存在進(jìn)一步深化空間。RCEP政府采購章主要呈現(xiàn)四個特點。

（一）包容性與兼容性

如表1所示，在RCEP簽署之前，按照政府采購開放度從高到低的次序，締約方可以劃分為四類。第一類指已經(jīng)加入GPA的締約方，包括日本、韓國、澳大利亞、新加坡、新西蘭五個國家。第二類締約方（除GPA成員以外），參與了包含具有法律可執(zhí)行性政府采購條款的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定，包括文萊、馬來西亞、越南。第三類締約方僅參與了包含不具有法律可執(zhí)行性政府采購條款的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定，包括印度尼西亞、菲律賓、泰國、中國。第四類是既沒有加入GPA，也沒有參與包含政府采購條款的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定的締約方，包括老撾、柬埔寨、緬甸三個國家。這表明締約方政府采購開放度差異極大，覆蓋范圍從高度開放到完全未開放。在締約方構(gòu)成上，RCEP政府采購章具有包容性和兼容性。

（二）約束力及強(qiáng)制力

從縱向來看，相較東盟10+1協(xié)定，RCEP政府采購章在約束力方面向前邁進(jìn)了一大步，實現(xiàn)了從無到有的飛躍;從橫向?qū)Ρ葋砜?，尤其是與GPA、全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership，CPTPP）政府采購章相比，RCEP政府采購章的約束力還有較大提升空間。GPA協(xié)定文本包含兩部分：第一是正文，由序言和22個條款組成，主要涉及政府采購程序。第二是附件，即GPA各參加方承諾的出價清單。CPTPP政府采購章的程序條款很大程度上重復(fù)了GPA的規(guī)定，僅作了少量修改和補(bǔ)充，其附件同樣包含各締約方的市場準(zhǔn)入出價清單。相較而言，RCEP政府采購章僅涉及透明度義務(wù)和合作條款，沒有明確約束締約方的政府采購程序，缺乏締約方的承諾附件，對締約方政府采購行為的約束遠(yuǎn)不及GPA、CPTPP政府采購章嚴(yán)格。與GPA、CPTPP類似，RCEP也建立了爭端解決機(jī)制，為協(xié)定下產(chǎn)生的爭端提供有效、高效和透明的規(guī)則與程序，包括磋商、斡旋、調(diào)解或調(diào)停、設(shè)立專家組、最終報告的執(zhí)行、補(bǔ)償和中止減讓其他義務(wù)。但是，在RCEP中政府采購卻被排除在爭端解決機(jī)制的適用范圍之外，這削弱了RCEP政府采購條款的強(qiáng)制力。

（三）模糊性與漸進(jìn)性

RCEP積極向高標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域貿(mào)易協(xié)定看齊，但鑒于締約方政府采購開放度的差異化，很難快速推進(jìn)政府采購一體化，因而在一些條款的表達(dá)上具有模糊性，并采取循序漸進(jìn)的開放模式。RCEP政府采購章中包含多項軟性義務(wù)，比如“努力使”政府采購相關(guān)程序可被公開獲取、“努力”就政府采購相關(guān)事項進(jìn)行合作。這些軟義務(wù)條款表述模糊，不具備法律可執(zhí)行性，其意義更多體現(xiàn)在為締約方指明了改革方向。RCEP的政府采購條款趨向于“面向未來”，包含在未來談判中納入約束性義務(wù)的軟承諾。根據(jù)RCEP的審議條款，政府采購章每5年審議一次，這為各方未來進(jìn)一步豐富和完善本章預(yù)留空間。RCEP有望采取漸進(jìn)的方式，不斷深化政府采購條款。一旦中國完成GPA加入談判，RCEP有機(jī)會補(bǔ)充更為具體的政府采購條款和市場準(zhǔn)入承諾。

（四）靈活性與針對性

一國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平直接影響該國對國際貿(mào)易規(guī)則的接受程度。RCEP15個締約方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平參差不齊，其中既包括日本、韓國、澳大利亞、新西蘭等發(fā)達(dá)國家，也包括老撾、緬甸、柬埔寨三個最不發(fā)達(dá)國家。充分認(rèn)識到談判各方發(fā)展多樣性的現(xiàn)實，RCEP政府采購章沒有機(jī)械地照搬GPA、CPTPP政府采購章的高約束條款，而是平衡多樣性和高標(biāo)準(zhǔn)，以靈活的方式推進(jìn)政府采購開放。針對締約方中的最不發(fā)達(dá)國家，RCEP政府采購章第2條指出，“本章的任何規(guī)定不得要求最不發(fā)達(dá)國家締約方承擔(dān)與透明度和合作相關(guān)的任何義務(wù)。最不發(fā)達(dá)國家締約方可以受益于締約方之間的合作。”根據(jù)該條款，RCEP給予最不發(fā)達(dá)國家特殊和差別待遇，老撾、緬甸、柬埔寨在政府采購方面可以不承擔(dān)任何義務(wù)，這體現(xiàn)了RCEP政府采購條款的靈活性和針對性，也增加了RCEP的吸引力。

三、RCEP對我國政府采購市場的影響

盡管RCEP中的政府采購章僅涉及透明度義務(wù)、合作條款，仍可視為我國在政府采購開放領(lǐng)域邁出的重要一步。RCEP的簽署對我國政府采購市場將產(chǎn)生一定影響。

（一）提高我國政府采購法規(guī)的透明度

透明度是建立非歧視政府采購市場的前提條件，只有實現(xiàn)政府采購法律、法規(guī)和程序的公開透明，才能保障政府采購的非歧視性。RCEP政府采購章節(jié)有關(guān)透明度的義務(wù)，有利于提升各締約方政府采購法律、法規(guī)和程序的透明度，營造良好的市場競爭環(huán)境，從而建立公開、公平的政府采購體系，防止政府采購市場的腐敗，促進(jìn)政府廉潔，為我國政府采購市場的逐步開放奠定基礎(chǔ)。

（二）優(yōu)化我國政府采購程序

RCEP將促進(jìn)各方在更高水平和更寬領(lǐng)域上加強(qiáng)政府采購信息交流和合作，與RCEP中政府采購開放度較高成員的交互所產(chǎn)生的外溢效應(yīng)和學(xué)習(xí)效應(yīng)，有助于中國優(yōu)化政府采購程序，實現(xiàn)與國際公認(rèn)的政府采購原則和規(guī)則接軌，促進(jìn)政府采購程序的公平性，使所有潛在供應(yīng)商在采購相關(guān)程序中獲得信息和受到公平對待。這不僅有助于我國加入GPA，而且傳達(dá)出積極的信號：我國對國際商務(wù)和投資持開放態(tài)度，有利于吸引外資。

（三）為進(jìn)一步擴(kuò)大政府采購開放提供“試點”

開放政府采購市場，必然面臨著收益和成本，這也是一國GPA加入出價的基礎(chǔ)和依據(jù)。開放政府采購市場的收益體現(xiàn)在增加我國產(chǎn)品和服務(wù)進(jìn)入國際市場的機(jī)會，通過對外開放促進(jìn)國內(nèi)政府采購制度的改革;其成本表現(xiàn)為加劇本國政府采購市場的競爭，部分國內(nèi)產(chǎn)業(yè)受到?jīng)_擊。將 RCEP作為進(jìn)一步擴(kuò)大政府采購開放的“試驗田”，在區(qū)域?qū)用嫣剿髡少徥袌鲩_放的成本與收益，有利于準(zhǔn)確認(rèn)識開放政府采購市場的成本和收益，以便于我國調(diào)整加入GPA的出價，有利于全面開放政府采購市場后的管理。

四、基于RCEP推進(jìn)締約方雙向開放政府采購市場的對策

以RCEP為平臺，促進(jìn)締約方相互開放政府采購市場，不僅可以推動各締約方國內(nèi)政府采購制度改革，確保財政資金的最優(yōu)利用，而且有助于區(qū)域內(nèi)FDI流動，構(gòu)建生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)，深化區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化。本文對利用RCEP，促進(jìn)締約方雙向開放政府采購市場提出幾點對策建議。

（一）落實協(xié)定義務(wù)，引入爭端解決機(jī)制

各締約方應(yīng)該切實履行RCEP政府采購章的透明度義務(wù)，即除最不發(fā)達(dá)國家以外，中央政府實體應(yīng)當(dāng)通過電子或紙質(zhì)方式公布其政府采購法律、法規(guī);并努力就政府采購相關(guān)事項進(jìn)行合作，包括就締約方的法律、法規(guī)和程序修訂交換信息，向締約方提供培訓(xùn)、技術(shù)援助，共享信息等。同時，將爭端解決機(jī)制引入政府采購領(lǐng)域，以加強(qiáng)RCEP政府采購條款的強(qiáng)制力，促進(jìn)各締約方切實履行政府采購章的義務(wù)，推進(jìn)相互開放政府采購市場。

（二）利用審議機(jī)制，逐步深化政府采購條款

利用RCEP審議機(jī)制，推動RCEP逐步納入更多實質(zhì)性政府采購條款，包括規(guī)范締約方國內(nèi)政府采購程序的條款，乃至提交具體市場準(zhǔn)入承諾?？紤]到15個締約方經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的多樣化，很難“一刀切”大幅度推進(jìn)區(qū)域政府采購市場一體化，可以借鑒GPA、CPTPP，以過渡措施形式對發(fā)展中國家采取特殊和差別待遇，例如補(bǔ)償交易、價格優(yōu)惠計劃、過渡期內(nèi)設(shè)置較高的門檻金額、逐步擴(kuò)大采購實體范圍等。

（三）升級聯(lián)絡(luò)點，建立政府采購委員會

RCEP政府采購章要求，每一締約方建立至少一個聯(lián)絡(luò)點，負(fù)責(zé)合作和信息共享事項。借鑒其他區(qū)域貿(mào)易協(xié)定作法，RCEP可以將聯(lián)絡(luò)點升級為政府采購委員會，由締約方政府的代表組成。RCEP政府采購委員會除了負(fù)責(zé)合作和信息共享事項，還包括召開與政府采購章的實施和運用相關(guān)事項的會議，定期對政府采購章進(jìn)行審議，并決定是否舉行進(jìn)一步談判，比如擴(kuò)大采購實體范圍、納入政府采購程序條款等。

注釋：

①東盟十國的成員包括柬埔寨、老撾、緬甸、印尼、菲律賓、泰國、文萊、新加坡、馬來西亞、越南。

②在中國對外簽署的17個區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中，僅在與冰島、瑞士、韓國、澳大利亞的自由貿(mào)易協(xié)定中提及政府采購章談判的時間框架，即“締約雙方同意在中國完成加入世貿(mào)組織政府采購協(xié)定（GPA）談判后，盡快開始政府采購談判，以期締約雙方在互惠基礎(chǔ)上達(dá)成政府采購協(xié)定。”

③22個條款包括目標(biāo)、適用范圍、例外、發(fā)展中國家待遇、采購程序、技術(shù)規(guī)格、招標(biāo)與合同授予、信息公開與透明、質(zhì)疑和審查程序、適用范圍的修訂、爭端解決程序等方面。

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[基金項目]本文系教育部人文社會科學(xué)一般項目“異質(zhì)性出口經(jīng)驗與企業(yè)對外直接投資動態(tài)：理論機(jī)制和中國經(jīng)驗”（項目編號：18YJA790035）。

[作者簡介]胡淵（1980—），女，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，湖北工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院副教授;研究方向：國際貿(mào)易理論與政策。