國家環(huán)境治理與資源環(huán)境審計

付明悅 張殷荻

摘要：習總書記在十九大報告中明確指出，我們要建設的是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，必須要加大環(huán)境治理力度，而在國家環(huán)境治理中，環(huán)境政策工具的沿革與演變有重要的的研究意義。文章將對環(huán)境政策工具的概念、特點、演變過程進行論述。環(huán)境政策審計作為一種環(huán)境治理和政策的重要“糾偏工具”，文章將闡釋目前我國環(huán)境審計現(xiàn)狀以及待完善之處。

關鍵詞：環(huán)境治理 資源環(huán)境審計 環(huán)境政策工具

一、引言

新公共管理與環(huán)境治理的興起使得環(huán)境政策審計應運而生。環(huán)境政策審計是政府審計機關對環(huán)保法律法規(guī)、污染治理政策、機制執(zhí)行與落實情況的一種監(jiān)督方式，旨在加強環(huán)境治理，提升環(huán)境質量。從嚴格意義上來說，中國環(huán)境政策審計已初見成效，但仍處于起步階段，其合理性與科學性有待提高，也亟須建立與現(xiàn)代化國家治理體系相適應的環(huán)境政策工具體系，以更好地發(fā)揮價值，促進可持續(xù)發(fā)展。

二、資源環(huán)境審計概述

資源環(huán)境審計是指國家審計機關秉承可持續(xù)發(fā)展的指導思想，對被審計單位（企業(yè)及事業(yè)單位）的資源、環(huán)境資金和項目實施、管理情況進行客觀性、合法性的審核。資源環(huán)境審計不僅關注資源、環(huán)境披露的財務信息，更注重對資金使用和項目實施產(chǎn)生的效益和效果的審計，這對促進政府環(huán)境政策的落實與完善發(fā)揮著不可替代的作用。

我國資源環(huán)境審計起步晚于西方發(fā)達國家，且缺乏科學的理論體系和相關法律法規(guī)的指引。李雪、陳希暉等認為，環(huán)境問題與經(jīng)濟發(fā)展是當今社會最重要的兩件事，經(jīng)濟發(fā)展依賴于充沛的自然資源及良好的環(huán)境。嚴重的環(huán)境問題將對經(jīng)濟發(fā)展帶來極大的成影響，故環(huán)境審計應充分發(fā)揮作用，促進環(huán)境問題更好的解決。近些年，政府開始重視環(huán)境問題，將生態(tài)環(huán)境問題納入績效考核范疇內(nèi)，環(huán)境審計的重要性因此得以體現(xiàn)。

我國目前強調經(jīng)濟新常態(tài)發(fā)展，環(huán)境審計在新時期具有十分重要的意義。耿建新等認為，由于國家對環(huán)境審計的強調，目前我國各地審計機關將提高環(huán)境審計質量作為重要工作目標。我國環(huán)境審計在汲取西方發(fā)達國家經(jīng)驗的基礎上，結合了中國特色社會主義的特點，日益形成符合國情的環(huán)境審計體系。同時，近些年對環(huán)境資金使用、政策執(zhí)行情況的嚴要求，在一定程度上提高了公眾對政府資源環(huán)境審計認可度，這在客觀上也促進了我國環(huán)境審計的發(fā)展。

三、環(huán)境政策工具的涵義

環(huán)境政策是一項重要的公共政策，指國家為實現(xiàn)保護環(huán)境的總目標，而采取的一系列管控、約束等手段的集合體，體現(xiàn)了國家對于環(huán)境保護問題上的大政方針。廣義上的環(huán)境政策包括環(huán)境保護相關法律法規(guī)以及政府對破壞環(huán)境行為的懲戒舉措，能代表政府對環(huán)境保護的態(tài)度和能力，狹義上的環(huán)境措施指在環(huán)境法律法規(guī)以外的其他政策規(guī)定。

國內(nèi)外學者多認為政策工具是為實現(xiàn)政策目標的一種手段。陳振明認為政策工具指政府為實現(xiàn)其管理職能而采用的手段和方法，是作為目標和現(xiàn)實結果的橋梁而存在的。Michael Holliday認為，政府選擇合適的政策工具，作為其施政的手段。

而為將環(huán)境政策目標轉化為現(xiàn)實所實施的手段即為環(huán)境政策工具，它的出現(xiàn)源于環(huán)境污染、土地荒漠化、氣候變暖、物種加速滅絕等生態(tài)失衡和環(huán)境問題的出現(xiàn)。定義環(huán)境政策工具時需明確它是實現(xiàn)環(huán)境政策目標的方法，是目標和結果之間的紐帶;其次，環(huán)境政策工具并非目標本身，而僅僅是實現(xiàn)目標的手段和方法。

四、環(huán)境政策工具的演化

（一）國際環(huán)境政策工具的演化

19世紀末開始的以犧牲環(huán)境為前提發(fā)展工業(yè)化，使得環(huán)境問題愈發(fā)嚴峻。20世紀中葉以來，世界各國不斷運用各種政策工具企圖遏制全球環(huán)境不斷惡化的態(tài)勢。從總體上看，環(huán)境政策工具經(jīng)歷以下幾個階段的演化過程：

1. 命令——控制工具（CAC工具）階段

20世紀50年代至70年代，人類逐步意識到污染環(huán)境問題帶來的負面影響已不容忽視，西方發(fā)達國家開始探索治理污染的政策工具，這個時期以命令——控制工具（Command—and Control，即CAC）為主，這也是第一代環(huán)境政策工具。

環(huán)境污染是一種外部不經(jīng)濟的表現(xiàn)。外部不經(jīng)濟是指經(jīng)濟系統(tǒng)中行為人的經(jīng)濟活動導致其他主體無償支付成本，并使得個人利益與社會利益，個人成本和社會成本不一致。薩繆爾森等經(jīng)濟學家認為政府提供公共產(chǎn)品比通過市場方式提供具有更高的效率。因此，為糾正環(huán)境外部性，引入了政府干預。

命令——控制工具就是政府干預的形式。它的基本邏輯是人們認為政府有責任決定每個對環(huán)境造成危害的行為者應共同遵循的排污限制、技術標準等規(guī)則，包括發(fā)放許可證、頒布環(huán)境標準和禁令、指定特定的消除技術等。例如，歐盟提出了污染綜合防治指令，要求污染環(huán)境行為者必須基于最佳可行技術以預防或減少污染物排放量。美國針對不同的產(chǎn)業(yè)制定不同的標準， 并以此為基礎再頒布各自相應的排放限值指令。

命令——控制工具是旨在直接影響污染者環(huán)境業(yè)績的舉措。政府相關部門嚴格監(jiān)察各污染環(huán)境行為者對環(huán)境標準的遵守情況，對違規(guī)企業(yè)給予懲戒，這大大抑制了企業(yè)不服從環(huán)境規(guī)定的動機。命令——控制工具能夠使企業(yè)環(huán)境業(yè)績得到可預見性的改善，但具有在一定缺陷。從政府角度上看，它給政府部門的監(jiān)管提出更高要求，這意味著將大大增加政府的管理成本。從企業(yè)角度上看，命令——控制工具迫使各企業(yè)承擔相同的污染防治負擔，會使得不同企業(yè)減少污染帶來的邊際成本的差異化，由于缺乏環(huán)保技術上的創(chuàng)新激勵，阻礙了防污技術的發(fā)展。

2.經(jīng)濟激勵工具

20世紀70年代末到80年代末，各國開始將環(huán)境問題視作經(jīng)濟問題，進入以經(jīng)濟激勵工具為主的階段。理性的企業(yè)一般會使污染數(shù)與清理數(shù)相平衡，減少污染的邊際成本較低的企業(yè)會把污染排放量降至命令——控制工具規(guī)定的標準以下，而邊際成本較高的企業(yè)則會選擇減少清理污染的活動，納稅或購買污染許可證。如果政府或市場采取一系列激勵措施鼓勵進行企業(yè)環(huán)保技術的創(chuàng)新，那么企業(yè)將會主動去研究更高效、更低成本的控制污染花銷的技術方法。具體的經(jīng)濟激勵工具包括發(fā)放排污補貼、實行比率征稅等。在采用經(jīng)濟激勵工具的條件下，人們對環(huán)境的關注通過改變當事人的條件而不是當事人的價值結構或偏好而被內(nèi)在化了。

從理論上看，采用經(jīng)濟激勵工具不僅比運用命令——控制工具節(jié)約成本、革新技術，同時減少了政府的干預。據(jù)經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）的調查， 目前越來越多的國家采用環(huán)境稅手段，即把環(huán)境污染和生態(tài)破壞的社會成本，內(nèi)化到生產(chǎn)成本和市場價格中去，再通過市場機制來分配環(huán)境資源。

經(jīng)濟激勵型這一工具隱含的思想是：通過提高逃避控制污染的成本，使得生產(chǎn)者能夠自行找到使控制污染花銷最小的策略。污染者承擔污染控制和補救的成本，產(chǎn)生一定的技術創(chuàng)新激勵。但是由于政府不總控制污染水平，可能對企業(yè)的治污成本信息掌握不完全，最終政府制定的稅費偏低，這樣企業(yè)就傾向于選擇繳稅而非投入資金進行環(huán)保技術研發(fā)。再者，經(jīng)濟激勵型政策給社會公眾帶來的利益不易察覺，所以政府的可信賴度可能會遭到公眾質疑。

3.自愿性環(huán)境管制。

自20世紀80年代末各國開始將環(huán)境問題視作發(fā)展問題，1987年《我們共同的未來》的出版和1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會《里約宣言》的發(fā)布意味著環(huán)境政策工具進入了新的階段，進入了以追求深化可持續(xù)發(fā)展理念為特征的新時代。

企業(yè)為為實現(xiàn)利益最大化化，會傾向于減少環(huán)境治污成本、提高效率的。自愿性環(huán)境管制不同于命令——控制型強制的約束，而是相當于一個自愿性協(xié)議，企業(yè)將自愿改善環(huán)境績效。政府、企業(yè)、公民以及其他組織為改善環(huán)境狀況而自愿簽訂并受制于環(huán)境協(xié)議。

Keith Brouhle等人選取美國金屬加工行業(yè)中199個企業(yè)的環(huán)境業(yè)績數(shù)據(jù)，分析表明政府強制性壓力是企業(yè)環(huán)境業(yè)績的顯著影響因子，而自愿性環(huán)境政策對其影響并不明顯。采取自愿性環(huán)境管制意味著環(huán)保實施的效果幾乎完全取決于企業(yè)是否自愿改變其行為，約束力十分薄弱。此外，公眾參與執(zhí)行成本低，但它要求公民具有較高的參與意識。

（二）國內(nèi)環(huán)境政策工具的演化

1.環(huán)境政策工具的種類從單一走向復合多樣

根據(jù)國際上環(huán)境政策工具的演變過程，我國從關注環(huán)境問題開始到現(xiàn)在，環(huán)境政策工具經(jīng)歷了從以單一的命令——控制手段為主逐步轉變?yōu)镃AC工具、經(jīng)濟刺激工具和自愿性環(huán)境管制工具相結合的多元工具體系。

我國于1973年頒布的《工業(yè)“三廢”排放試行標準》是最早應用的環(huán)境政策工具。該標準對工業(yè)污染源排出的廢氣、廢水和廢渣的允許排放量、排放濃度等所作的規(guī)定。但由于企業(yè)迫于政府管制，大多數(shù)采取治污的做法僅為應對相關部門檢查，總體環(huán)境質量并未得以改善。

為彌補單一控制工具的不足，國家開始嘗試經(jīng)濟激勵工具。我國頒布的相關排污收費政策，對企業(yè)減少排污產(chǎn)生了一定的激勵效應。與原有法規(guī)相比，現(xiàn)行條例實現(xiàn)了以下幾個方面的轉變：首先，由單一濃度收費向濃度與總量相結合的收費轉變;其次，由單因子（超標排放）收費向多因子（按污染物種類、數(shù)量）收費轉變;最后，由低收費標準向補償治理成本，這一改變對污染者有最強的激勵效應。為進一步推動環(huán)境治理基礎制度改革，改善環(huán)境質量，國務院根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境保護法》和《生態(tài)文明體制改革總體方案》等，于2016年制定并發(fā)布了《控制污染物排放許可制實施方案》，作為中國實施排污許可制的綱領性文件。生態(tài)環(huán)境部根據(jù)污染物產(chǎn)生量、排放量和環(huán)境危害程度的不同，在排污許可分類管理名錄中規(guī)定對不同行業(yè)或不同類型排污單位實行排污許可差異化管理。這種制度的出現(xiàn)是排污收費手段的有力補充，提升了企業(yè)環(huán)境信息的公開化，促進了污染治理的低成本化，促使企業(yè)環(huán)境管理投入的增加，同時有助于實現(xiàn)企業(yè)環(huán)境競爭力。

隨著社會公眾環(huán)境意識的覺醒以及對環(huán)境要求的提高，需要更有效的環(huán)境政策工具來解決環(huán)境問題，在此情況下，自愿型工具隨即出現(xiàn)并發(fā)揮越來越重要的作用。我國于1992年提出了清潔生產(chǎn)理念，1996年引進IS014001環(huán)境管理體系標準，并逐步完善了資源環(huán)境政策審計、媒體披露機制，信息舉報機制等。以資源環(huán)境政策審計為例，它是環(huán)境政策的重要“糾偏工具”，監(jiān)督環(huán)境政策制定與執(zhí)行的全過程，環(huán)境政策作為環(huán)境治理的工具，其著力點也隨著環(huán)境治理模式的變遷而發(fā)生了轉變。在“預防整治”和“綜合治理”等環(huán)境治理模式下，環(huán)境政策的著力點逐步發(fā)展為“全程監(jiān)控”，正在形成“全程一體化”的政策作用機制。這就要求將環(huán)境政策落實的全過程都納入審計監(jiān)督的范圍。實踐中存在的審計介入不及時問題，影響了預防機制作用的發(fā)揮，這主要體現(xiàn)在審計機關未及時對地方制定的配套措施和方案進行審計和評價。從在國家環(huán)境治理中發(fā)揮著協(xié)同作用，是實現(xiàn)國家環(huán)境治理目標的重要保障。

2.環(huán)境政策工具的作用方式從政府直接管理向間接管理轉變

從最初試行《工業(yè)“三廢”排放試行標準》至今，我國的環(huán)境政策工具從政府直接干預向間接管理的方式轉變。20世紀70年代對污染物排放標準嚴格控制，強調的是污染物的終端治理，這是完全的政府直接控制手段。屬于一種典型的政府直接管制環(huán)境污染問題的手段。1979年國家頒布了相關排污收費制度，對企業(yè)減少排污產(chǎn)生了一定的激勵作用。1985年我國開始出現(xiàn)了排污許可證交易制度，允許購買者排放相應量的污染權，政府也允許污染者對污染權進行交易，通過利益驅動來激勵企業(yè)自發(fā)進行減污治理。

而自愿性環(huán)境政策工具的作用下，幾乎不需要政府的直接管理。政府由環(huán)境政策的推動者、監(jiān)督者轉變?yōu)橐龑д撸髽I(yè)和社會公眾則從原先的只能被動接受變?yōu)橹鲃訁⑴c者。我國環(huán)境政策手段完成了從“嚴格控制—排污收費、排污許可證交易制度—環(huán)境標志”的發(fā)展歷程，環(huán)境政策手段的沿革也歷經(jīng)了從以命令控制型為主，經(jīng)濟激勵型手段介入，到自愿型多元手段共同作用的過程，環(huán)境治理日趨完善。

五、結語

我國要實現(xiàn)環(huán)境政策目標，改善環(huán)境目前的現(xiàn)狀必須運用多元的、科學的、政策工具來完善環(huán)境政策制度。我們應該將政策工具本身的特點與我國特有國情相結合，根據(jù)政策和環(huán)境的變化加以完善。就如環(huán)境政策審計作為環(huán)境政策的重要“糾偏工具”，改革開放以來，我國制定了一系列環(huán)境保護法律法規(guī)，如《環(huán)境保護法》、《大氣污染防治法》、《環(huán)境評價的技術標準》，政府在環(huán)境治理格局中要發(fā)揮主導作用，但社會的自主性也需大大增強。十九大報告指出生態(tài)環(huán)境治理依然任重道遠，“決不能以犧牲環(huán)境為代價換取一時的經(jīng)濟增長”。在我國，環(huán)境治理不再是簡單地解決各種污染問題，更重要的是要促進整個社會系統(tǒng)的變革，推動國家治理能力的整體提升，這也是生態(tài)文明社會的必由之路。

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作者簡介：付明悅（1998—），女，漢，江蘇南京，碩士，南京審計大學，研究方向：政府審計。