城市基層領(lǐng)導(dǎo)小組協(xié)調(diào)功能失效的成因分析

劉遠雯 劉偉

摘要：領(lǐng)導(dǎo)小組的廣泛存在是當代中國政治的獨特景象之一。領(lǐng)導(dǎo)小組的組織結(jié)構(gòu)特征使其更有利于突破科層制的部門壁壘實現(xiàn)協(xié)調(diào)功能。然而，通過對城市基層領(lǐng)導(dǎo)小組的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，領(lǐng)導(dǎo)小組存在協(xié)調(diào)功能失效的現(xiàn)象。文章結(jié)合A街道創(chuàng)建國家衛(wèi)生城市工作過程進行分析，研究發(fā)現(xiàn)城市基層領(lǐng)導(dǎo)小組協(xié)調(diào)功能失效的原因是權(quán)威消解，具體包括以下三個方面：其一，城市基層領(lǐng)導(dǎo)小組泛化導(dǎo)致的權(quán)威碎片化；其二，弱排名激勵對領(lǐng)導(dǎo)小組強激勵的消解作用；其三，領(lǐng)導(dǎo)注意力轉(zhuǎn)移導(dǎo)致治理資源不足。

關(guān)鍵詞：城市基層；領(lǐng)導(dǎo)小組；協(xié)調(diào)功能失效；權(quán)威消解

中圖分類號：D630文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2021）02-0025-11

作者簡介：劉遠雯，武漢大學(xué)地方政治研究中心研究人員；劉偉，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授，地方政治研究中心執(zhí)行主任，博士生導(dǎo)師。

一、問題的提出

黨的十九屆三中全會通過了《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，開啟了新一輪機構(gòu)改革。黨的十九屆四中全會《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》要求完善國家行政體制，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)。新一輪機構(gòu)改革和國家制度化建設(shè)，為政府機構(gòu)設(shè)置提供了改革方向和改革要求。正式序列和非正式序列的組織機構(gòu)是我國并行的兩條機構(gòu)設(shè)置軌道，二者對當代中國政治的運行過程都產(chǎn)生了舉足輕重的作用。李侃如（Kenneth Lieber- thal）認為“中國的政治體制中充滿了尚未成為制度的組織[1]”，非正式序列中的領(lǐng)導(dǎo)小組便是其中之一。領(lǐng)導(dǎo)小組被運用于當代中國政治生活的方方面面，領(lǐng)導(dǎo)小組的廣泛存在成為當代中國政治的獨特景象之一。

“遇大事，用小組”，領(lǐng)導(dǎo)小組是黨政部門處理重大事項或突發(fā)事件首選的權(quán)力組織形式。面對非常規(guī)治理任務(wù)，黨政部門成立領(lǐng)導(dǎo)小組等臨時組織提升治理能力，可以聚焦目標、集中資源完成治理任務(wù)。隨著國家理性成長，領(lǐng)導(dǎo)小組日趨制度化，并逐步與有效性實現(xiàn)平衡[2]。從工具理性的視角來看，領(lǐng)導(dǎo)小組被普遍認為是消解傳統(tǒng)官僚制帶來的部門壁壘并進行部門整合的治理工具，其關(guān)鍵功能是協(xié)調(diào)。領(lǐng)導(dǎo)小組無論是吸引領(lǐng)導(dǎo)注意力[3]、進行高位推動[4]，還是將弱激勵轉(zhuǎn)化為強激勵[5]，都能夠推動實現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)小組的協(xié)調(diào)功能。領(lǐng)導(dǎo)小組的協(xié)調(diào)功能促進有效治理，因此有學(xué)者稱領(lǐng)導(dǎo)小組彌補科層制[6]。

在城市基層，治理主體無論是源于組織模仿抑或治理風險最小化的考量，領(lǐng)導(dǎo)小組被廣泛地運用于基層治理過程，使得領(lǐng)導(dǎo)小組扎堆成為城市基層治理中普遍存在的現(xiàn)象。然而，城市基層領(lǐng)導(dǎo)小組并非多多益善。在政治實踐中，領(lǐng)導(dǎo)小組并不一定是優(yōu)化了部門間的溝通協(xié)調(diào)并達到預(yù)期的效果，反而在某種意義上阻礙了部門之間的溝通協(xié)調(diào)，甚至加快了利益部門化和權(quán)力碎片化[7]。城市基層領(lǐng)導(dǎo)小組是如何運行的？為什么在城市基層治理中旨在促進協(xié)調(diào)的領(lǐng)導(dǎo)小組卻出現(xiàn)協(xié)調(diào)功能失效的現(xiàn)象？文章將圍繞以上問題進行分析。

二、文獻綜述與解釋框架

1.文獻綜述：領(lǐng)導(dǎo)小組實現(xiàn)協(xié)調(diào)功能的條件

國內(nèi)學(xué)界關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)小組的研究沿著兩大范式展開，一是歷史制度主義的范式，認為領(lǐng)導(dǎo)小組是一種政治制度，以領(lǐng)導(dǎo)小組制度的歷史延續(xù)、演變發(fā)展與運行機制為窗口，探究現(xiàn)代國家的成長軌跡[8]；二是結(jié)構(gòu)—功能主義的范式，領(lǐng)導(dǎo)小組被認為是治理機制，領(lǐng)導(dǎo)小組的特殊結(jié)構(gòu)使其具有獨特的功能，因而為治理主體所用[9]。周望高度概括領(lǐng)導(dǎo)小組的結(jié)構(gòu)特征：通過對常規(guī)序列機構(gòu)中相關(guān)因素進行“定向選取”和“重新組合”，黨政主要領(lǐng)導(dǎo)人擔任領(lǐng)導(dǎo)小組的正副組長，職責相關(guān)聯(lián)的若干常設(shè)部門根據(jù)業(yè)務(wù)相近程度重新排列組合成為領(lǐng)導(dǎo)小組的成員單位[10]。領(lǐng)導(dǎo)小組的功能是學(xué)者們研究的重點，總體而言，領(lǐng)導(dǎo)小組的功能定位為以下兩個方面：其一，歸口領(lǐng)導(dǎo)體制的支持性機制；其二，常設(shè)組織體系之外的備用性機制[11]。具體而言，領(lǐng)導(dǎo)小組的功能可以概括為：決策評估、決策咨詢、協(xié)調(diào)監(jiān)督[12]。無論是從整體性治理理論出發(fā)，還是基于工具理性視角，大多研究都認為領(lǐng)導(dǎo)小組能夠發(fā)揮協(xié)調(diào)功能，消解由官僚制部門專業(yè)分工異化導(dǎo)致的部門壁壘等困局。

既有研究主要從結(jié)構(gòu)、激勵和資源三個視角分析領(lǐng)導(dǎo)小組實現(xiàn)協(xié)調(diào)功能的條件。首先，從結(jié)構(gòu)視角出發(fā)的研究認為領(lǐng)導(dǎo)小組可以突破“碎片化”的結(jié)構(gòu)桎梏從而實現(xiàn)協(xié)調(diào)。這主要體現(xiàn)在兩個方面：其一，領(lǐng)導(dǎo)小組能夠整合部門之間由于條塊分割所導(dǎo)致的組織結(jié)構(gòu)“碎片化”。領(lǐng)導(dǎo)小組內(nèi)嵌于科層制并對各部門進行“定向選取”和“重新組合”[13]，這樣的結(jié)構(gòu)既不增加科層制常設(shè)機構(gòu)的存量，又能建立起跨部門信息溝通渠道[14]。其二，領(lǐng)導(dǎo)小組可以解決政策全國統(tǒng)一性和地方多樣性之間的矛盾，破解政策執(zhí)行中的“碎片化”問題。其中的關(guān)鍵在于，黨委領(lǐng)導(dǎo)小組進行高位推動，結(jié)合縱向的層級性治理和橫向的多屬性治理，突破政策執(zhí)行過程中的“碎片化”問題[15]。這也是當前學(xué)界對領(lǐng)導(dǎo)小組的基本判斷，即認為領(lǐng)導(dǎo)小組是解決“碎片化”問題的基本藥方。此外，權(quán)力的高度集合是領(lǐng)導(dǎo)小組典型的結(jié)構(gòu)特點[16]。整合碎片化的權(quán)威和權(quán)力高度集中都是領(lǐng)導(dǎo)小組實現(xiàn)協(xié)調(diào)的重要條件。

其次，激勵視角的研究認為領(lǐng)導(dǎo)小組能夠?qū)⑷跫钷D(zhuǎn)化為強激勵從而實現(xiàn)協(xié)調(diào)。領(lǐng)導(dǎo)小組將弱激勵轉(zhuǎn)變?yōu)閺娂钣腥齻€途徑：一是依托項目制；二是上級發(fā)包方由“條條”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皦K塊”，用“實質(zhì)權(quán)威”取代“正式權(quán)威”；三是黨政領(lǐng)導(dǎo)人嵌入領(lǐng)導(dǎo)小組[17]。強激勵能夠促使代理方與委托方的目標一致。領(lǐng)導(dǎo)小組將弱激勵轉(zhuǎn)化為強激勵之后，通過制度化的壓力傳導(dǎo)機制，職能部門可以吸納其他部門進入領(lǐng)導(dǎo)小組，借助其他部門的力量完成治理任務(wù)，憑借責任捆綁和責任再分配實現(xiàn)協(xié)調(diào)。

最后，資源視角認為領(lǐng)導(dǎo)小組是領(lǐng)導(dǎo)管理注意力的方式，能夠協(xié)調(diào)資源，發(fā)揮“集中力量辦大事”的優(yōu)越性[18]。資源視角的關(guān)鍵在于吸引領(lǐng)導(dǎo)注意力獲取治理資源，從而實現(xiàn)協(xié)調(diào)。謝秋山、陳世香研究發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)個人權(quán)威在組織管理中有至關(guān)重要的影響，特別是在領(lǐng)導(dǎo)小組中，“一把手”是推動實現(xiàn)有效治理的關(guān)鍵要素[19]。領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威嵌入領(lǐng)導(dǎo)小組，通過“批示”的形式借助個體政治壓力進行加壓，進而調(diào)配資源，推動協(xié)調(diào)功能的實現(xiàn)。

結(jié)構(gòu)視角在于整合“碎片化”權(quán)威，激勵視角的核心在于通過強激勵獲取高權(quán)威，資源視角的關(guān)鍵則在于吸引領(lǐng)導(dǎo)注意力獲取領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威。可見，無論是結(jié)構(gòu)、激勵還是資源視角都指向關(guān)鍵因素——權(quán)威。原超研究S區(qū)創(chuàng)建省級食品安全示范區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組發(fā)現(xiàn)，領(lǐng)導(dǎo)小組高度依賴政治精英的權(quán)威進行協(xié)調(diào)[20]。無獨有偶，謝延會、陳瑞蓮也認為權(quán)威在領(lǐng)導(dǎo)小組的運作中發(fā)揮至關(guān)重要的作用，領(lǐng)導(dǎo)小組借助上級領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威通過“任務(wù)發(fā)包”和“責任捆綁”整合職能部門力量，快速推進非常規(guī)任務(wù)[21]?？梢?，領(lǐng)導(dǎo)小組之所以能夠?qū)崿F(xiàn)協(xié)調(diào)功能，是因為它可以調(diào)整結(jié)構(gòu)、強化激勵、獲取資源從而集中權(quán)威。因此，本文的研究假設(shè)是：領(lǐng)導(dǎo)小組協(xié)調(diào)功能失效是因為權(quán)威消解。

其實，領(lǐng)導(dǎo)小組協(xié)調(diào)功能失效的現(xiàn)象也得到了一定的關(guān)注。比如，有研究認為領(lǐng)導(dǎo)小組“常規(guī)化”運作給各部門之間實現(xiàn)協(xié)調(diào)帶來風險[22]。再如，有學(xué)者表示小組成員泛化導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)注意力分散[23]。但是當前的研究是零星的，而且缺乏學(xué)理性解釋。本文將致力于為領(lǐng)導(dǎo)小組協(xié)調(diào)功能失效現(xiàn)象提供系統(tǒng)且具有學(xué)理性的解釋。

2.解釋框架：領(lǐng)導(dǎo)小組的權(quán)威配置

領(lǐng)導(dǎo)小組的結(jié)構(gòu)設(shè)計可以集中權(quán)威從而推動實現(xiàn)協(xié)調(diào)功能，其運行過程受到縱向上各層級政府權(quán)威配置和橫向上自身組織內(nèi)權(quán)威配置的共同影響。領(lǐng)導(dǎo)小組的結(jié)構(gòu)設(shè)計是在靜態(tài)上重新分配權(quán)威，其運行過程則是在動態(tài)中不斷調(diào)整權(quán)威配置。因此，文章從權(quán)威配置的視角探討城市基層領(lǐng)導(dǎo)小組協(xié)調(diào)功能失效的成因。

通過借鑒經(jīng)濟學(xué)不完全契約和新產(chǎn)權(quán)理論的視角，周雪光和練宏提出“控制權(quán)”理論描述中國政府內(nèi)部權(quán)威關(guān)系的理論模型[24]。他們在委托-代理模型的基礎(chǔ)上加入“管理方”，形成委托-管理-代理的科層組織模型，控制權(quán)的三個維度——目標設(shè)定權(quán)、檢查驗收權(quán)和激勵分配權(quán)，在各層級政府部門之間的不同配置引起差異化的政府治理模式。“控制權(quán)”理論“關(guān)注控制權(quán)在組織各方的分配，提供了一個新的分析視角來考察治理結(jié)構(gòu)的特征及其所蘊含的行為意義”[25]。權(quán)威在不同層級的配置形式導(dǎo)致治理模式的差異，影響主體的行為模式。

不同層級政府的權(quán)威配置形式是分析的起點。城市基層往往會根據(jù)上級政府間不同的權(quán)威配置形式，作出相應(yīng)的行為模式變化。從中央到街道行政鏈條漫長，本文以街道的視角劃分出雙重委托-（管理）-代理科層組織結(jié)構(gòu)。第一，中央-自治區(qū)-市級為完整的科層組織結(jié)構(gòu)。此時，市、區(qū)、街道成為“命運共同體”接受中央或自治區(qū)的檢查。這種情況下的目標制定權(quán)、檢查驗收權(quán)、激勵分配權(quán)均由委托方（中央、自治區(qū)）擁有。街道以運動式治理模式開展工作并迎接檢查。第二，市-區(qū)-街道為完整的科層組織結(jié)構(gòu)。此時，委托方（市級）掌握目標設(shè)定權(quán)和檢查驗收權(quán)，管理方（區(qū)級）掌握激勵分配權(quán)，街道一般需要接受市級和區(qū)級的檢查。街道根據(jù)市區(qū)的檢查反饋進行常規(guī)的整改工作。雙重委托-（管理）-代理科層組織結(jié)構(gòu)中，市級層面在代理方和委托方身份之間的轉(zhuǎn)化，是影響街道領(lǐng)導(dǎo)小組行為的關(guān)鍵。

城市基層領(lǐng)導(dǎo)小組的權(quán)威配置是分析的核心，主要包括以下三個方面：

其一，領(lǐng)導(dǎo)小組內(nèi)嵌于科層制，是科層權(quán)威的再組合。周望提出的“借力”邏輯形象地描述了領(lǐng)導(dǎo)小組的權(quán)威來源[26]。原超將領(lǐng)導(dǎo)小組分為領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)和執(zhí)行系統(tǒng)[27]，兩個系統(tǒng)的權(quán)威都向科層制“借力”。領(lǐng)導(dǎo)小組依賴領(lǐng)導(dǎo)個人權(quán)威，領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)的權(quán)威由領(lǐng)導(dǎo)的職務(wù)決定。領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威介入，將上級的壓力向領(lǐng)導(dǎo)小組各部門傳導(dǎo)，有助于領(lǐng)導(dǎo)小組自上而下地調(diào)動各個部門的資源，推動協(xié)調(diào)功能的實現(xiàn)。同時，“一肩挑”“一崗雙責”等制度的推行，使得“一把手”在各個方面的責任不斷加重，這讓基層領(lǐng)導(dǎo)更加積極地借助制度化或個人的權(quán)威推動完成各項事務(wù)。領(lǐng)導(dǎo)小組的執(zhí)行系統(tǒng)依托各成員部門的權(quán)威聚合以落實相關(guān)工作。內(nèi)嵌于科層制的領(lǐng)導(dǎo)小組依賴原有科層制的權(quán)威，“借力”程度的大小影響到領(lǐng)導(dǎo)小組協(xié)調(diào)功能發(fā)揮的程度。在街道權(quán)威一定的情況下，領(lǐng)導(dǎo)小組的數(shù)量對領(lǐng)導(dǎo)小組權(quán)威的“借力”程度產(chǎn)生影響。因此，領(lǐng)導(dǎo)小組數(shù)量越多，領(lǐng)導(dǎo)小組的權(quán)威更容易被消解，進而導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)小組協(xié)調(diào)功能失效。

其二，領(lǐng)導(dǎo)小組的激勵機制是權(quán)威得以有效發(fā)揮的保障。領(lǐng)導(dǎo)小組的激勵轉(zhuǎn)化機制包括兩個層面：一是常規(guī)工作轉(zhuǎn)化為中心工作。中心工作往往伴隨強激勵，層層簽署責任狀和“一票否決”都是中心工作實現(xiàn)強激勵的代表性舉措。領(lǐng)導(dǎo)小組是中心工作的運行組織，從常規(guī)工作轉(zhuǎn)化為中心工作也意味著權(quán)威從“條條”轉(zhuǎn)移到“塊塊”，激勵同樣得到增強。二是黨政領(lǐng)導(dǎo)的“實質(zhì)權(quán)威”激勵替代部門職務(wù)的“職務(wù)權(quán)威”激勵[28]。黨政領(lǐng)導(dǎo)的“實質(zhì)權(quán)威”可以增加工作任務(wù)的重要程度，如最常見的將行政任務(wù)上升到政治任務(wù)的高度，這便是借助領(lǐng)導(dǎo)的“實質(zhì)權(quán)威”增強激勵。激勵的效用除了其本身的強度外，還應(yīng)考慮更多因素。例如，“一票否決”的激勵強度大，但是在政治實踐中考核主體不會輕易啟用“一票否決”，不被啟用的“一票否決”在很大程度上難以發(fā)揮其激勵效用。更加值得注意的是，練宏研究發(fā)現(xiàn)完成任務(wù)邏輯下的連帶責任機制、合作機制和激勵強度機制互相強化，共同形成“逆一票否決”效應(yīng)[29]。弱排名激勵的存在對強激勵的效用存在削弱作用，這在一定程度上對權(quán)威產(chǎn)生消解影響，而導(dǎo)致協(xié)調(diào)功能失效。

其三，城市基層普遍面臨治理資源供給不足的現(xiàn)實困境，基層傾向借助領(lǐng)導(dǎo)小組將治理資源在不同部門之間進行協(xié)調(diào)。領(lǐng)導(dǎo)小組協(xié)調(diào)資源的路徑為：首先，領(lǐng)導(dǎo)小組的權(quán)威自上而下地推動，即由領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)推動執(zhí)行系統(tǒng)實現(xiàn)協(xié)調(diào)功能；其次，源于領(lǐng)導(dǎo)小組由多部門共同組成的結(jié)構(gòu)特征，得以實現(xiàn)橫向各部門之間的資源協(xié)調(diào)。借助領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)高度統(tǒng)一的動員和調(diào)配能力，領(lǐng)導(dǎo)小組可以將有限的治理資源在各部門之間進行協(xié)調(diào)。不可否認，當領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)有意識地集中權(quán)威推動資源協(xié)調(diào)時，領(lǐng)導(dǎo)小組確實能將各部門動員起來。但是，領(lǐng)導(dǎo)小組對領(lǐng)導(dǎo)個人權(quán)威的依賴程度高，能否有效吸引領(lǐng)導(dǎo)注意力，成為領(lǐng)導(dǎo)小組是否能夠有效協(xié)調(diào)資源的關(guān)鍵因素。因此，如果領(lǐng)導(dǎo)小組吸引到的領(lǐng)導(dǎo)注意力越小，領(lǐng)導(dǎo)小組的權(quán)威更容易被消解，進而使得領(lǐng)導(dǎo)小組的協(xié)調(diào)功能失效。

本文的核心觀點是，城市基層處于行政體系末梢，上級政府間權(quán)威配置的變化引起城市基層領(lǐng)導(dǎo)小組行為模式的變化。城市基層領(lǐng)導(dǎo)小組權(quán)威配置形式旨在集中權(quán)威促進協(xié)調(diào)，但在實際的運作中出現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)小組泛化導(dǎo)致權(quán)威碎片化、弱排名激勵消解領(lǐng)導(dǎo)小組的強激勵、領(lǐng)導(dǎo)注意力轉(zhuǎn)移導(dǎo)致治理資源不足等現(xiàn)象，以上三個方面共同導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)小組權(quán)威消解，進而使得領(lǐng)導(dǎo)小組協(xié)調(diào)功能失效。

三、案例選擇、資料搜集與處理

1.案例的選擇

A街道位于廣西壯族自治區(qū)南部，行政區(qū)域總面積7.1平方公里，轄6個社區(qū)居委會，有101個村（居民）小組，總?cè)丝?.5萬人。A街道轄區(qū)屬于Q市的老城區(qū)，被認定為社會治理重難點地區(qū)。以創(chuàng)建國家衛(wèi)生城市為代表的系列“創(chuàng)衛(wèi)”評比工作被普遍認為是政府進行社會治理的驅(qū)動力。全國范圍內(nèi)絕大多數(shù)城市都進行“創(chuàng)衛(wèi)”工作，各城市圍繞“創(chuàng)衛(wèi)”工作也會設(shè)置相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)小組，如創(chuàng)建國家衛(wèi)生城市領(lǐng)導(dǎo)小組等。與全國的大多數(shù)街道一樣，A街道“創(chuàng)衛(wèi)”工作的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)小組同樣按照國家愛衛(wèi)辦制定的評比規(guī)則展開工作，需要接受區(qū)、市、省（自治區(qū)）、國家愛衛(wèi)辦的檢查。因此本文圍繞A街道創(chuàng)建國家衛(wèi)生城市工作所涉及的領(lǐng)導(dǎo)小組展開研究，具有普遍性和代表性。

2.資料搜集與處理

筆者于2018年開始關(guān)注Q市的“創(chuàng)衛(wèi)”工作，并于2019年開始在Q市進行實證調(diào)研，時間主要集中在2019年1月、7—8月和2020年1月初、6—8月。其中2019年的調(diào)研在Q市的各個街道展開，2020年的調(diào)研集中在A街道及A街道下轄的E社區(qū)，特別是6—7月在A街道及E社區(qū)進行集中的實習和調(diào)研，親身參與A街道“創(chuàng)衛(wèi)”領(lǐng)導(dǎo)小組的工作，旁聽A街道的各項會議，整理和撰寫A街道的相關(guān)材料，且此后一直與街道保持聯(lián)系，并逐步展開訪談與資料收集等工作。

本文的實證材料包括以下兩個方面：其一，深度訪談的材料。訪談主要面向A街道“創(chuàng)衛(wèi)”領(lǐng)導(dǎo)小組組成部門和人員，主要包括兩個層面的工作人員：街道層面的工作人員主要有黨委書記GJC、街道辦主任HSM、分管“創(chuàng)衛(wèi)”工作的黨委副書記HYX、市容辦工作人員4人、黨政辦工作人員5人、“創(chuàng)衛(wèi)”領(lǐng)導(dǎo)小組其余成員及相關(guān)部門的工作人員；社區(qū)層面包括A街道下轄的E社區(qū)工作人員8人。其二，Q市、N區(qū)、A街道和E社區(qū)相關(guān)的文件、會議記錄、臺賬、發(fā)布的通知、上級檢查反饋的意見等。

筆者對這些材料進行了處理。首先，將上級政府下發(fā)到街道的各種相關(guān)文件進行梳理，明確A街道領(lǐng)導(dǎo)小組的工作任務(wù)、考核指標、整改內(nèi)容等；其次，將街道和社區(qū)的相關(guān)會議記錄和臺賬進行匯總，描述A街道領(lǐng)導(dǎo)小組的工作流程、部門分工與具體執(zhí)行等；最后，將訪談內(nèi)容進行整理，主要按照領(lǐng)導(dǎo)小組的組長、副組長、主導(dǎo)部門負責人、主導(dǎo)部門工作人員、其他部門工作人員以及社區(qū)工作人員進行分類，以此描述A街道“創(chuàng)衛(wèi)”領(lǐng)導(dǎo)小組工作方式、工作過程等。

四、案例描述：“創(chuàng)衛(wèi)”工作中的領(lǐng)導(dǎo)小組協(xié)調(diào)功能失效

Q市于2012年獲得“自治區(qū)衛(wèi)生城市”，2018年5月編制《Q市創(chuàng)建國家衛(wèi)生城市工作規(guī)劃（2018—2020年）》。其工作目標是：力爭到2020年，各項指標全面達到《國家衛(wèi)生城市標準（2014版）》要求……榮獲全國愛國衛(wèi)生運動委員會授予的“國家衛(wèi)生城市”榮譽稱號。然而，自治區(qū)愛衛(wèi)辦在2020年5月的暗訪中得出的結(jié)論是：“Q市創(chuàng)建國家衛(wèi)生城市工作氛圍不足，雖然做了很多工作，但仍存在較多問題，整體衛(wèi)生水平未能達到《國家衛(wèi)生城市標準》要求，暗訪評分732.7分（滿分1000分）?！盦市于2020年啟動書記1號工程——城市品質(zhì)提升行動，設(shè)置Q市城市品質(zhì)提升行動指揮部并直接對市委書記負責。市級層面城市品質(zhì)提升行動指揮部和創(chuàng)建國家衛(wèi)生城市工作指揮部多次聯(lián)合下發(fā)諸如《關(guān)于城市品質(zhì)提升暨創(chuàng)建國家衛(wèi)生城市工作暗訪督查情況的通報》《關(guān)于城市品質(zhì)提升行動暨創(chuàng)建國家衛(wèi)生城市工作重點任務(wù)清單落實情況通報》等文件，Q市“創(chuàng)衛(wèi)”工作全面升級。

A街道位于Q市南端，轄區(qū)以老城區(qū)為主。Q市委書記多次在公開場合強調(diào)，“一個城市的‘根與‘魂就在老城區(qū)”。A街道轄區(qū)內(nèi)有多處Q市的“城市名片”，比如ZA巷、GZ會館和LYF故居周邊都是Q市正在打造的老城改造示范點。因此，市級和區(qū)級高度重視此處環(huán)境，而且Q市迎接自治區(qū)和國家檢查的時候也會將檢查組帶至此處進行檢查。但是，A街道轄區(qū)內(nèi)的城市基礎(chǔ)設(shè)施落后、環(huán)境衛(wèi)生條件較差，各主體權(quán)責不清，整治難度大。比如不少老舊單位經(jīng)過多次撤并，小區(qū)管理權(quán)責不清。部分房地產(chǎn)小區(qū)物業(yè)撤離，至今未成立業(yè)主委員會，保潔衛(wèi)生無人管理，街道社區(qū)需要兜底保潔。市級層面和區(qū)級層面都將A街道認定為需要主抓的社會治理地區(qū)，尤其重視A街道在“創(chuàng)衛(wèi)”工作中的各項指標。

A街道領(lǐng)導(dǎo)高度重視“創(chuàng)衛(wèi)”工作，圍繞“創(chuàng)衛(wèi)”工作共設(shè)置了三個領(lǐng)導(dǎo)小組，具體包括：歸屬街道黨工委的城市品質(zhì)提升領(lǐng)導(dǎo)小組、歸屬街道辦事處的創(chuàng)建國家衛(wèi)生城市領(lǐng)導(dǎo)小組和歸屬職能部門的病媒生物防控領(lǐng)導(dǎo)小組。這些領(lǐng)導(dǎo)小組的歸屬雖然各不相同，但是它們的結(jié)構(gòu)高度相似（見圖1）。這些領(lǐng)導(dǎo)小組的辦公室都設(shè)在街道的市容辦，由分管市容工作的街道副主任HYX同志兼任辦公室主任，街道主任助理ZYZ同志兼任副主任，LHY、LLP、XXF同志任辦公室干部，其中XXF為專職工作人員。市容辦成為A街道“創(chuàng)衛(wèi)”領(lǐng)導(dǎo)小組的主導(dǎo)部門，街道其他部門則是協(xié)調(diào)部門。

為全力推進“創(chuàng)衛(wèi)”工作，A街道在社區(qū)網(wǎng)格化管理的基礎(chǔ)上，將各社區(qū)網(wǎng)格細分為155條街（巷），由2名街居干部擔任街（巷）長，此外還有數(shù)名區(qū)直掛點單位人員下沉至各街（巷）共同負責。社區(qū)的各項“創(chuàng)衛(wèi)”工作由街道在社區(qū)的掛點領(lǐng)導(dǎo)進行統(tǒng)籌安排，社區(qū)掛點領(lǐng)導(dǎo)均是街道的領(lǐng)導(dǎo)班子成員。按照網(wǎng)格化管理的思路將街居的領(lǐng)導(dǎo)干部都編入到街（巷），明確每個人的屬地責任。各層級的“一把手”自上而下層層簽署責任狀，實施目標管理責任制，“創(chuàng)衛(wèi)”工作與績效考核掛鉤。責任狀主要包括《創(chuàng)建國家衛(wèi)生城市責任狀》《社會治理目標責任狀》等，也有一些專項工作責任狀，如《病媒生物預(yù)防控制責任狀》等。

A街道領(lǐng)導(dǎo)小組具有實現(xiàn)協(xié)調(diào)功能的基礎(chǔ)：其一，上級（市區(qū)級）高度重視，上級領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威通過公開發(fā)言、批示、通知等形式向街道釋放信號，這在很大程度上引導(dǎo)街道領(lǐng)導(dǎo)的注意力向“創(chuàng)衛(wèi)”工作傾斜；其二，街道領(lǐng)導(dǎo)小組的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)級別高，包括書記、主任等街道班子成員，更有利于集中權(quán)威調(diào)配現(xiàn)有資源；其三，領(lǐng)導(dǎo)小組組成部門眾多，社區(qū)層級同樣被納入領(lǐng)導(dǎo)小組當中，加之網(wǎng)格化治理方式進一步細化主體責任；其四，自上而下簽署責任狀，在制度層面增強激勵，以保證權(quán)威更好地發(fā)揮作用。

但是在A街道的“創(chuàng)衛(wèi)”工作中，領(lǐng)導(dǎo)小組出現(xiàn)了協(xié)調(diào)失效的現(xiàn)象，主要表現(xiàn)為：主導(dǎo)部門“單方作戰(zhàn)”和街居“全員出擊”的行為模式交替出現(xiàn)在A街道“創(chuàng)衛(wèi)”工作的全過程。

A街道2019—2020年與“創(chuàng)衛(wèi)”有關(guān)的工作會議如表1所示。參會人員一般是領(lǐng)導(dǎo)小組組長、分管副主任、主導(dǎo)部門（市容辦）和社區(qū)相關(guān)工作人員，協(xié)調(diào)部門往往不參與工作會議。會議是重要的信息集散地，透過相關(guān)會議記錄，A街道領(lǐng)導(dǎo)小組協(xié)調(diào)部門的“不參與”行為可見一斑。同時，對于責任歸屬不清的工作事項，也由主導(dǎo)部門兜底完成并對其負責。

在A街道的“創(chuàng)衛(wèi)”工作中，一旦自治區(qū)或者全國的“創(chuàng)衛(wèi)”檢查組進行暗訪或者調(diào)研，A街道便啟動運動式治理，如2020年8月5日，街道書記發(fā)布緊急通知：

街道、社區(qū)全體領(lǐng)導(dǎo)干部：

“創(chuàng)衛(wèi)”檢查組已經(jīng)到Q市，根據(jù)市區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)的指示，今天、明天所有人員全員上崗、全力以赴做好迎檢的各項工作（清除小廣告、清運垃圾，清理雜物，清理垃圾桶、規(guī)范停車等），暫停公休，辦事處、各社區(qū)除窗口留2個人外，其余人員全部上街開展工作。

A街道的運動式治理在書記的領(lǐng)導(dǎo)下如火如荼地展開，街道社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部直接按照網(wǎng)格化管理的安排，到各自負責的街（巷）進行“創(chuàng)衛(wèi)”工作。

除此之外，網(wǎng)格化治理對領(lǐng)導(dǎo)小組的協(xié)調(diào)功能出現(xiàn)了替代性作用。一般而言，協(xié)調(diào)功能實現(xiàn)有賴于責任分工明晰，但是在A街道的“創(chuàng)衛(wèi)”工作中，即使領(lǐng)導(dǎo)小組各組成部門之間有責任分工，領(lǐng)導(dǎo)小組的協(xié)調(diào)機制也并未發(fā)生作用。具體而言，A街道在網(wǎng)格化治理的基礎(chǔ)上，細化出155條街（巷），通過街（巷）長負責制替代領(lǐng)導(dǎo)小組中的各協(xié)調(diào)部門責任制。領(lǐng)導(dǎo)小組協(xié)調(diào)功能實現(xiàn)的前提是通過各部門進行責任捆綁與責任分配機制實現(xiàn)目標管理責任制，而在A街道的“創(chuàng)衛(wèi)”工作中，責任下沉至各街（巷），部門責任轉(zhuǎn)化為屬地責任，領(lǐng)導(dǎo)小組的責任分工被懸置，各項工作通過網(wǎng)格化治理由街（巷）完成。

五、理論分析：領(lǐng)導(dǎo)小組的權(quán)威何以被消解？

在A街道“創(chuàng)衛(wèi)”工作過程中，領(lǐng)導(dǎo)小組即使擁有諸多促進協(xié)調(diào)功能實現(xiàn)的基礎(chǔ)，但是依然在實際過程中出現(xiàn)了協(xié)調(diào)功能失效的現(xiàn)象。

1.領(lǐng)導(dǎo)小組泛化引起“新碎片化”

詹姆斯·湯森等研究認為，中國生活的常規(guī)化是以動員的形式展開的[30]。這種制度化的運動悖論在基層治理中表現(xiàn)為運動式治理的廣泛運用。有學(xué)者認為運動式治理產(chǎn)生的原因主要是國家治理資源匱乏下的理性選擇[31]，有學(xué)者則認為運動式治理是穩(wěn)定的組織基礎(chǔ)上演變出的治理機制[32]。換言之，運動式治理的產(chǎn)生是官僚制為適應(yīng)環(huán)境和制度而作出的調(diào)適。馮仕政認為中國官僚制是“政治官僚制”而非“理性官僚制”，因此，中國的國家治理遵循效率與合法性雙重邏輯，甚至更加強調(diào)合法性邏輯[33]。在政治官僚制的背景下，運動式治理被科層制消解而呈現(xiàn)常規(guī)化，領(lǐng)導(dǎo)小組正是運動式治理走向常規(guī)化的抓手[34]。

非正式序列的領(lǐng)導(dǎo)小組是運動式治理的權(quán)力組織形式，隨著運動式治理在城市基層治理中的廣泛運用，出現(xiàn)基層領(lǐng)導(dǎo)小組扎堆的現(xiàn)象。在A街道，工作人員對領(lǐng)導(dǎo)小組扎堆現(xiàn)象已經(jīng)見怪不怪：“我們現(xiàn)在有多少個領(lǐng)導(dǎo)小組也數(shù)不清了，反正有個什么運動就建個領(lǐng)導(dǎo)小組?？赡芪覀儠洝⒅魅味疾恢谷氖畟€職務(wù)，組長就是他們倆。如果區(qū)里組長是書記，那我們這里組長也是書記；如果（區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組的組長）是區(qū)長，那（街道領(lǐng)導(dǎo)小組組長）就是主任。（訪談編號：20200828CHY）正如A街道，圍繞“創(chuàng)衛(wèi)”工作，黨委、政府和職能部門都設(shè)置了領(lǐng)導(dǎo)小組。其中，歸屬黨委的領(lǐng)導(dǎo)小組具有最高權(quán)威，書記一聲令下，便全員出擊共同“創(chuàng)衛(wèi)”。常規(guī)治理狀態(tài)下，“創(chuàng)衛(wèi)”工作由主導(dǎo)部門——市容辦完成。

同時，城市基層不同領(lǐng)導(dǎo)小組的成員同質(zhì)化程度高。在Q市的其他街道，工作人員說：“每個領(lǐng)導(dǎo)小組的成員基本上80%是相同的，只有20%存在差異。這20%的差異要看是哪個部門來牽頭做這個事?；旧细鱾€科室也都是領(lǐng)導(dǎo)小組里的?！保ㄔL談編號：20190706LPR）在A街道同樣存在這種情況，甚至創(chuàng)建國家衛(wèi)生城市領(lǐng)導(dǎo)小組和病媒生物防控領(lǐng)導(dǎo)小組的成員完全一致。高度同質(zhì)的領(lǐng)導(dǎo)小組成員使得領(lǐng)導(dǎo)小組之間的權(quán)威組成相近，加之運動式治理轉(zhuǎn)向常規(guī)化，城市基層領(lǐng)導(dǎo)小組泛化難以避免。因此，領(lǐng)導(dǎo)小組扎堆的客觀現(xiàn)實并沒有解決“碎片化”問題，反而引發(fā)“新碎片化”。

2.弱排名激勵消解強激勵

練宏認為弱排名激勵長期存在的原因是，弱排名激勵作為“一種有效適應(yīng)外在科層環(huán)境和保證內(nèi)部靈活權(quán)威支配的重要方式，兼具適應(yīng)性和自主性”，完成任務(wù)的邏輯是弱排名的重要邏輯之一[35]。在城市基層的各項工作中，上級布置的任務(wù)往往是行動的方向。街道的工作遵循完成任務(wù)的邏輯，上級對領(lǐng)導(dǎo)小組施加壓力，領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注的是該事項完成與否，而非成員之間協(xié)調(diào)與否。這樣一方面可以完成壓力型體制自上而下帶來的任務(wù)，另一方面可以在領(lǐng)導(dǎo)小組內(nèi)保證領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威的支配權(quán)。弱排名激勵可以“保證內(nèi)部靈活的權(quán)威支配，滿足外在科層壓力的過程，是標準不斷降低、不斷妥協(xié)和讓步的過程，其后果是組織內(nèi)部的權(quán)威受到削弱”[2]。領(lǐng)導(dǎo)小組的結(jié)構(gòu)設(shè)置旨在增強激勵強度，提高權(quán)威的集中程度，提升領(lǐng)導(dǎo)小組的動員能力，促進各部門之間的通力合作從而有效完成治理任務(wù)。但在街道運行中，由于弱排名激勵的存在，領(lǐng)導(dǎo)小組的強激勵在各協(xié)調(diào)部門之間難以提高其效用，反而使得街道領(lǐng)導(dǎo)在受到強激勵之后，將壓力和責任集中傳導(dǎo)至主導(dǎo)部門。

具體而言，弱排名激勵對領(lǐng)導(dǎo)小組強激勵的消解作用主要體現(xiàn)在兩個方面：其一，各部門之間的弱排名激勵，各部門的績效考評追求一定的均衡性，這樣的激勵機制難以激發(fā)協(xié)調(diào)部門的積極性?！啊畡?chuàng)衛(wèi)是市容辦負責的，我們平時也有自己要做的事情，不可能說我們搞計生的還天天和市容辦一起搞‘創(chuàng)衛(wèi)”。像你說的協(xié)調(diào)部門，你看我們哪個辦公室不是協(xié)調(diào)部門？大家都是。沒必要把這個事情做得多好，差不多就得了，不要太突出也不要最后一名，反正也不會說你做最好就給你升職或者做最差就把你開除了。你看看他們市容辦那幾個天天逛街不也還是在這里，你也知道的?！保ㄔL談編號：20200826SN）其二，對普通行政人員的弱排名激勵。晉升錦標賽是對領(lǐng)導(dǎo)的強激勵，領(lǐng)導(dǎo)們遵循完成任務(wù)的邏輯更多地關(guān)注任務(wù)完成情況，而不是具體由誰來完成。當領(lǐng)導(dǎo)小組主導(dǎo)部門難以應(yīng)對自治區(qū)或國家檢查組的檢查時，街道書記便啟動運動式治理。運動式治理在一定程度上應(yīng)對了上級的檢查，A街道有三位領(lǐng)導(dǎo)也因此分別晉升為：四級調(diào)研員、正科級領(lǐng)導(dǎo)和一級主任科員。但是，對于普通行政人員而言，成員間的弱排名激勵，使得即使是主導(dǎo)部門內(nèi)部，同樣存在協(xié)調(diào)不暢的情況。以“創(chuàng)衛(wèi)”工作為例，領(lǐng)導(dǎo)小組的辦公室設(shè)在市容辦，HYX任辦公室主任，ZYZ任辦公室副主任，LHY、LLP、XXF任辦公室干部，其中XXF為專職工作人員，市容辦的工作往往由專職工作人員XXF完成，而且績效考評的結(jié)果往往難以體現(xiàn)實際工作的差異度。按照領(lǐng)導(dǎo)小組的結(jié)構(gòu)設(shè)計，將弱激勵轉(zhuǎn)化為強激勵，借助責任捆綁機制將責任分配至主導(dǎo)部門和協(xié)調(diào)部門，并由各部門將責任分配至個人。這樣的設(shè)計因其內(nèi)部的弱排名激勵使得強激勵被消解，導(dǎo)致協(xié)調(diào)受阻。

3.領(lǐng)導(dǎo)注意力轉(zhuǎn)移導(dǎo)致治理資源不足

注意力是有限的，壓力型體制下，上級的任務(wù)或檢查成為下級的主要事項或問題，上級的權(quán)威引導(dǎo)下級注意力的分配。陳思丞等提出類樂透球模型來描述注意力的分配機制，議題嚴重性、問題嚴重程度和領(lǐng)導(dǎo)人偏好這三個因素在問題機制和偏好機制的作用下對注意力的分配產(chǎn)生影響[37]。練宏提煉出專業(yè)承諾、計劃機制、顯著機制、激勵機制、標準和期望機制和解釋機制六種注意力分層機制，這些機制區(qū)分出各事項的輕重緩急[38]。透過領(lǐng)導(dǎo)在不同事項中的資源配置可以觀測其注意力的分配。由不同部門組成的領(lǐng)導(dǎo)小組原則上能夠調(diào)配各部門的治理資源，但是治理資源的稀缺性是基層需要面對的現(xiàn)實問題。因此，這在很大程度上使得領(lǐng)導(dǎo)小組在調(diào)配各部門的治理資源時，有賴于領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威的嵌入，也就是需要獲取領(lǐng)導(dǎo)的注意力從而獲取權(quán)威嵌入。在城市基層，領(lǐng)導(dǎo)注意力的分配往往影響治理資源的配置。因此，城市基層治理中的領(lǐng)導(dǎo)小組需要吸引領(lǐng)導(dǎo)的注意力，從而增加其可支配治理資源。

城市基層長期面臨權(quán)小責大、治理資源不足的現(xiàn)實困境，治理資源伴隨領(lǐng)導(dǎo)注意力而變化，領(lǐng)導(dǎo)注意力則更多地隨著上級檢查而遷移。簡言之，治理資源隨著上級檢查的事項發(fā)生轉(zhuǎn)移。在基層，領(lǐng)導(dǎo)的注意力為上級檢查所左右?！拔覀兓鶎泳褪沁@樣了。有什么就做什么，像自治區(qū)的來檢查，那肯定就先把那個做了，其他緩一緩，等這個檢查過了再做別的。自治區(qū)的（檢查）、市里的（檢查）、區(qū)里的（檢查），那肯定是自治區(qū)的要先弄好，你說是不是？工作是做不完的，事情是處理不完的，我們肯定是會盡力做，做到精益求精，但要有輕重緩急?！保ㄔL談編號：20200730GJC）領(lǐng)導(dǎo)小組協(xié)調(diào)功能實現(xiàn)的前提是能夠獲取可支配的治理資源，但是在街道領(lǐng)導(dǎo)小組獲取治理資源的方式是非可持續(xù)的，當領(lǐng)導(dǎo)注意力發(fā)生轉(zhuǎn)移時，治理資源不足，實現(xiàn)協(xié)調(diào)自然存在困難。換言之，非可持續(xù)性的資源配置形式使得領(lǐng)導(dǎo)小組的協(xié)調(diào)能力具有較高的不確定性，由不確定性帶來的風險引起其協(xié)調(diào)功能的有效性發(fā)揮?？偠灾?，在城市基層當中，治理資源不足導(dǎo)致其配置方式受領(lǐng)導(dǎo)注意力影響程度大，倘若領(lǐng)導(dǎo)小組未能有效吸引領(lǐng)導(dǎo)注意力或注意力發(fā)生轉(zhuǎn)移，都將影響領(lǐng)導(dǎo)小組治理資源可支配范圍，進而影響領(lǐng)導(dǎo)小組協(xié)調(diào)功能的有效實現(xiàn)。

六、討論與建議

領(lǐng)導(dǎo)小組是我國治理體系的有機組成部分，基層治理則是國家治理的基石。從政治實踐來看，非正式序列的領(lǐng)導(dǎo)小組已然成為城市基層主流的組織形式。這主要源于城市基層領(lǐng)導(dǎo)小組的協(xié)調(diào)功能在推動實現(xiàn)有效治理方面具有舉足輕重的作用。從領(lǐng)導(dǎo)小組結(jié)構(gòu)設(shè)計可以發(fā)現(xiàn)其整合部門分工、強化組織激勵、獲取治理資源從而集中權(quán)威推動實現(xiàn)協(xié)調(diào)功能。但是，領(lǐng)導(dǎo)小組在實際運行過程中卻又因權(quán)威碎片化、弱排名激勵、領(lǐng)導(dǎo)注意力轉(zhuǎn)移使得權(quán)威消解而出現(xiàn)協(xié)調(diào)功能失效的現(xiàn)象。一方面，城市基層治理主體沿著合法性的邏輯，按照職責同構(gòu)的原則被動設(shè)置領(lǐng)導(dǎo)小組，可見城市基層的組織設(shè)置在較大程度上受到結(jié)構(gòu)化因素的影響。另一方面，城市基層的環(huán)境也形塑著領(lǐng)導(dǎo)小組的運行過程。在治理資源與治理任務(wù)失衡的情況下，領(lǐng)導(dǎo)小組是否能夠有效運行并發(fā)揮其協(xié)調(diào)功能，愈發(fā)受到領(lǐng)導(dǎo)個人權(quán)威的影響。隨著我國政治生活制度化建設(shè)的不斷推進，城市基層領(lǐng)導(dǎo)小組的運行也日趨規(guī)范化。領(lǐng)導(dǎo)小組源于科層制，同時也內(nèi)嵌于科層制，科層制本身對領(lǐng)導(dǎo)小組的有效性產(chǎn)生重要的影響。進一步提高科層制的理性化程度，更有利于我國正式序列和非正式序列的行政機構(gòu)發(fā)揮其作用，使得中國政治中并行的兩條機構(gòu)設(shè)置軌道相輔相成、相得益彰，從而推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

探究城市基層領(lǐng)導(dǎo)小組協(xié)調(diào)功能失效的成因，旨在尋找其突破路徑。領(lǐng)導(dǎo)小組實現(xiàn)協(xié)調(diào)功能的關(guān)鍵之處在于增強法理型權(quán)威。首先，規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)小組的設(shè)置，防止因領(lǐng)導(dǎo)小組扎堆導(dǎo)致的“新碎片”問題。領(lǐng)導(dǎo)小組扎堆直接導(dǎo)致權(quán)威碎片化，因此，一方面需要走出“遇事就設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組”的治理路徑，另一方面需要及時清理非必要領(lǐng)導(dǎo)小組。其次，規(guī)范考核制度，保障激勵機制的效用。領(lǐng)導(dǎo)小組將責任捆綁并進行再分配，需要考核機制推動各部門（個人）落實責任。激勵機制得以有效發(fā)揮作用同樣得益于考核制度的實行，需要增強目標管理責任制，細化考核的各項指標，避免因弱排名激勵導(dǎo)致組織內(nèi)部權(quán)威消解。最后，推進治理重心下沉，逐步走出城市基層權(quán)責失衡的困境。向基層賦能成為提升基層治理效能的重要舉措，其中的關(guān)鍵之處在于調(diào)和治理資源和治理任務(wù)之間的矛盾，削弱領(lǐng)導(dǎo)個人對治理資源調(diào)配的影響，進一步增強制度化調(diào)配治理資源的程度。

本研究的不足之處主要在以下兩個方面：其一，對領(lǐng)導(dǎo)小組的各部門互動挖掘還不夠深入。一方面是囿于文章篇幅，另一方面是受制于各部門之間工作的復(fù)雜性，很難將所有過程都進行描述。其二，在于研究的代表性問題。由于各地情況不同、各領(lǐng)導(dǎo)小組的工作性質(zhì)也存在差異，即使本文分析合理，亦只能代表一個街道的情況，對于其他地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)小組的解釋力有待進一步檢驗。

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責任編輯：陳若水