發(fā)揮宅基地制度改革的鄉(xiāng)村振興效應(yīng)

摘要：以鄉(xiāng)村建設(shè)為背景，在反思的基礎(chǔ)上重構(gòu)廣大中西部地區(qū)農(nóng)村宅基地退出的有效模式，最大限度地發(fā)揮宅基地制度改革的鄉(xiāng)村振興效應(yīng)。從政策梳理來(lái)看，宅基地退出經(jīng)歷了從“無(wú)償退出”向“有償退出”的制度變遷，這種制度變遷難以解決“人到哪里去”和“錢從哪里來(lái)”的問(wèn)題，不符合中西部地區(qū)農(nóng)村經(jīng)驗(yàn)。在廣大中西部地區(qū)，穩(wěn)健的做法是把宅基地退出和鄉(xiāng)村建設(shè)緊密結(jié)合起來(lái)，形成以規(guī)劃為基礎(chǔ)的、以村社為主體的、以鄉(xiāng)村建設(shè)為導(dǎo)向的宅基地有序退出模式。為此需要完善宅基地制度體系，包括完善集體土地所有制、村莊土地規(guī)劃和加強(qiáng)宅基地管理。

關(guān)鍵詞：宅基地退出;宅基地制度改革;鄉(xiāng)村振興;鄉(xiāng)村建設(shè)

中圖分類號(hào)：F320.3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1000-5099（2021）02-0083-07

2021年的中央“一號(hào)”文件提出“三農(nóng)”工作重心全面轉(zhuǎn)入鄉(xiāng)村振興，一項(xiàng)重要任務(wù)是實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)。鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)的重要目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)村莊生態(tài)宜居，這不僅需要國(guó)家大量資源下鄉(xiāng)，完善村莊規(guī)劃和村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而且需要農(nóng)村土地制度的基礎(chǔ)。在大多數(shù)中西部農(nóng)村地區(qū)，相對(duì)于征地和入市，宅基地制度尤其重要，它不僅涉及農(nóng)民戶有所居，而且涉及鄉(xiāng)村建設(shè)秩序。新通過(guò)的《土地管理法》總體上保持了宅基地制度的穩(wěn)定，主要?jiǎng)?chuàng)新是鼓勵(lì)地方探索宅基地自愿有償退出。這源于人口大規(guī)模流出村莊的背景下，村莊宅基地總體過(guò)剩，宅基地退出是村莊規(guī)劃和村莊建設(shè)的前提。如何在梳理及反思既有制度安排基礎(chǔ)上汲取地方制度創(chuàng)新，重構(gòu)有效的宅基地退出制度成為本文的研究任務(wù)。

一、提出問(wèn)題

宅基地制度形成于人民公社時(shí)期，以集體土地所有制作為基礎(chǔ)，為農(nóng)村的穩(wěn)定和發(fā)展提供了基本條件。然而，城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興背景下，宅基地制度遭受了巨大的沖擊，成為農(nóng)村深化改革的焦點(diǎn)。宅基地問(wèn)題主要表現(xiàn)為兩方面：一是土地管理問(wèn)題。很多地方的村莊無(wú)序擴(kuò)張，宅基地超占、一戶多宅、濫占耕地現(xiàn)象普遍[1];二是社會(huì)治理問(wèn)題。宅基地分配和使用的利益糾紛不斷出現(xiàn)，成為基層社會(huì)治理的難點(diǎn)[2]。對(duì)宅基地問(wèn)題的解釋，主要是經(jīng)濟(jì)學(xué)視角的。按照西方產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，宅基地是稀缺要素，應(yīng)該建立宅基地市場(chǎng)，推動(dòng)宅基地多種方式流轉(zhuǎn)，增加宅基地產(chǎn)權(quán)的開(kāi)放性[3]。

基于農(nóng)村宅基地存量龐大的事實(shí)，宅基地初始配置的市場(chǎng)很難實(shí)現(xiàn)，主流的政策主張是建立宅基地退出的市場(chǎng)，這方面的研究非常之豐富。當(dāng)前宅基地的主要問(wèn)題是缺乏退出機(jī)制，這造成了宅基地的低效利用、閑置浪費(fèi)，還造成農(nóng)民最主要的財(cái)產(chǎn)無(wú)法變現(xiàn)獲益[4-6]。2018年，為盤活農(nóng)村閑置宅基地，國(guó)家首次提出探索宅基地“三權(quán)分置”，主要的制度手段就是建立宅基地自愿有償退出機(jī)制，實(shí)現(xiàn)在保留宅基地“資格權(quán)”的前提下促進(jìn)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)[7] 。

上述產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)視角的研究中，宅基地是個(gè)體化的，主要被界定為農(nóng)戶個(gè)體所有的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，宅基地和鄉(xiāng)村建設(shè)缺乏有機(jī)關(guān)聯(lián)。這顯然忽視了鄉(xiāng)村振興、鄉(xiāng)村建設(shè)背景下宅基地的公共屬性。首先，我國(guó)法律規(guī)定宅基地集體所有，農(nóng)戶使用，農(nóng)戶自建房屋是私人財(cái)產(chǎn)，而宅基地具有集體屬性。其次，宅基地具有公共資源性質(zhì)，農(nóng)戶利用宅基地建房涉及到規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境等，使宅基地的利用具有較強(qiáng)的外部性[8]。也就是說(shuō)，一旦農(nóng)戶不利用或者集體為了實(shí)施村莊規(guī)劃等公共利益需要，農(nóng)戶有義務(wù)退出宅基地。從這個(gè)角度上說(shuō)，至少有兩種不同取向的宅基地退出制度，一種是市場(chǎng)交易取向的，另一種是公共利益取向的，后者是和鄉(xiāng)村建設(shè)高度有關(guān)的。

圍繞宅基地制度改革路徑，具體到鄉(xiāng)村建設(shè)背景下有效的宅基地退出制度如何建立及完善，本文構(gòu)建了一個(gè)分析框架。第一，梳理宅基地退出的制度變遷邏輯，揭示宅基地自愿有償退出的性質(zhì)，這是基于宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)利預(yù)設(shè)的一種新型宅基地退出模式;第二，基于廣泛的經(jīng)驗(yàn)研究分析中西部農(nóng)村地區(qū)宅基地有償退出制度運(yùn)行的困境及其原因，這是宅基地制度改革研究的反思部分;第三，分析了鄉(xiāng)村建設(shè)和宅基地退出模式的關(guān)聯(lián)，指出鄉(xiāng)村建設(shè)實(shí)踐中地方政府探索出來(lái)的有效宅基地退出模式。末尾是一個(gè)結(jié)論及對(duì)如何完善宅基地退出制度提出政策建議。

二、制度變遷的趨向：從無(wú)償退出到有償退出

宅基地是集體向農(nóng)戶無(wú)償分配的、長(zhǎng)期使用的，用于保障其基本居住條件的土地。基于土地合理利用的原則，地方政府及基層村莊實(shí)踐著一種傳統(tǒng)的宅基地退出模式。即當(dāng)農(nóng)戶不再需要、不再利用該塊宅基地，比如房屋坍塌了、廢棄了，集體有權(quán)收回宅基地。 1995年3月11日，原國(guó)家土地管理局發(fā)布《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》，規(guī)定：空閑或房屋坍塌、拆除兩年以上未恢復(fù)使用的宅基地，不確定土地使用權(quán)。已經(jīng)確定使用權(quán)的，由集體報(bào)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)，注銷其土地登記，土地由集體收回。

退出宅基地可以再分配給其他有需要的農(nóng)戶，或用于建設(shè)村莊公益基礎(chǔ)設(shè)施，或復(fù)墾為耕地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。對(duì)農(nóng)戶而言，這就是宅基地退出。作為一種義務(wù)，農(nóng)戶退出宅基地原則上是無(wú)償?shù)?。其理論依?jù)是：宅基地是一項(xiàng)集體所有的稀缺公共資源，其制度特征是公有私用、按需分配，利用要合理，實(shí)現(xiàn)地盡其利的目標(biāo)，農(nóng)戶不利用即被收回[9]。即使政府或集體對(duì)退出宅基地農(nóng)戶有所補(bǔ)償，也不是基于宅基地是一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)利，而是對(duì)地上附著物住房財(cái)產(chǎn)的補(bǔ)償，有時(shí)候還附上獎(jiǎng)勵(lì)性質(zhì)的政策性補(bǔ)償。

當(dāng)前載入《土地管理法》的宅基地有償退出制度是2000年之后開(kāi)始形成的，一開(kāi)始被認(rèn)為是“集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)”的一種方式。2000年，原國(guó)土資源部批準(zhǔn)在安徽蕪湖市建立集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，探索通過(guò)“土地置換”的方式盤活包括宅基地在內(nèi)的農(nóng)村存量建設(shè)用地，騰退出的土地指標(biāo)可以用于建設(shè)小城鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)集中區(qū)，推動(dòng)了宅基地有償退出。2004年，為了促進(jìn)集約節(jié)約用地，原國(guó)土資源部發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見(jiàn)》，提出“積極推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地整理”，“對(duì)‘一戶多宅和空置住宅，各地要制定激勵(lì)措施，鼓勵(lì)農(nóng)民騰退多余宅基地”。把宅基地有償退出轉(zhuǎn)為一項(xiàng)國(guó)家法律制度的嘗試是2015年開(kāi)始的三項(xiàng)土地制度改革試點(diǎn)，此時(shí)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)改為更為準(zhǔn)確的“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)”，宅基地退出則納入宅基地制度改革試點(diǎn)范疇。探索宅基地自愿有償退出制度是宅基地制度改革試點(diǎn)的重要任務(wù)?；谠圏c(diǎn)，宅基地有償退出已經(jīng)寫入2019年通過(guò)的新修訂的《土地管理法》，該法第62款第5款規(guī)定“國(guó)家允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅?！边@里宅基地退出的主體是“進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民”，退出對(duì)象是“閑置宅基地”，宅基地退出的原則是“自愿”“有償”。

從地方政府的角度，宅基地退出具有促進(jìn)土地集約節(jié)約利用的意義，應(yīng)當(dāng)給予農(nóng)戶補(bǔ)償。2005年，國(guó)家開(kāi)始試點(diǎn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，這一政策允許地方政府通過(guò)減少農(nóng)村建設(shè)用地來(lái)增加城市建設(shè)用地。這一背景下，地方政府補(bǔ)償退出宅基地農(nóng)戶的主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源是農(nóng)村土地指標(biāo)調(diào)整到城市產(chǎn)生的非農(nóng)增值收益[10]。地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，土地指標(biāo)價(jià)格不等，有的地方土地指標(biāo)價(jià)格達(dá)到數(shù)十萬(wàn)元，宅基地表現(xiàn)出巨額價(jià)值。至此，宅基地有償退出開(kāi)始和土地增減掛鉤聯(lián)系在一起，成為各地方土地制度創(chuàng)新的重點(diǎn)內(nèi)容。

在產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)闡釋下，這一經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償日益具有財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)，性質(zhì)發(fā)生了變化。通過(guò)土地增減掛鉤項(xiàng)目補(bǔ)償宅基地，反過(guò)來(lái)被認(rèn)為是宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)利變現(xiàn)的結(jié)果，宅基地不再是一塊普通居住保障用地，農(nóng)戶無(wú)償退出“閑置”宅基地的傳統(tǒng)義務(wù)不再是天然的了。這種理論設(shè)想通過(guò)市場(chǎng)補(bǔ)償，激勵(lì)進(jìn)城農(nóng)戶退出“閑置”宅基地。農(nóng)戶獲得的補(bǔ)償是財(cái)產(chǎn)性的補(bǔ)償，而非政策性的[11]。在西方理論的影響下，這種財(cái)產(chǎn)權(quán)利有時(shí)以所謂的“土地發(fā)展權(quán)”的面貌出現(xiàn)，這種觀點(diǎn)認(rèn)為農(nóng)戶退出宅基地就是讓渡出了國(guó)家之前分配的“土地發(fā)展權(quán)”，應(yīng)當(dāng)獲得經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償[12]。基于一些地區(qū)宅基地通過(guò)土地增減掛鉤具有了巨大價(jià)值的想象，學(xué)界認(rèn)為宅基地有償退出是有經(jīng)濟(jì)支撐的。有學(xué)者按照城市建設(shè)用地的價(jià)格來(lái)想象宅基地的價(jià)格，計(jì)算農(nóng)村宅基地的價(jià)值，認(rèn)為農(nóng)民現(xiàn)在是“捧著金飯碗要飯吃”，從而得出要大力推動(dòng)宅基地退出進(jìn)入市場(chǎng)交易的政策結(jié)論[13] 。

三、制度實(shí)踐困境：社會(huì)和經(jīng)濟(jì)層面的分析

在實(shí)踐中宅基地有償退出需要考察兩個(gè)制約條件：一是社會(huì)層面的“人到哪里去”的問(wèn)題，農(nóng)戶進(jìn)城定居是農(nóng)戶形成退出宅基地意愿的前提條件;二是經(jīng)濟(jì)層面的“錢從哪里來(lái)”的問(wèn)題，政府或集體回購(gòu)宅基地以退出宅基地可以盤活為前提。而在廣大中西部地區(qū)，人口并未高度城鎮(zhèn)化及宅基地并不存在強(qiáng)財(cái)產(chǎn)價(jià)值，社會(huì)層面和經(jīng)濟(jì)層面的問(wèn)題都解決不了，宅基地有償退出制度面臨運(yùn)行困境，產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下的宅基地財(cái)產(chǎn)化理論不契合事實(shí)。

1.人到哪里去：農(nóng)戶退出宅基地意愿問(wèn)題

農(nóng)戶退出宅基地的意愿是研究的熱點(diǎn)問(wèn)題，農(nóng)村人口的城鎮(zhèn)化是型塑農(nóng)戶退出宅基地意愿的基本背景，農(nóng)戶生計(jì)模式則是最終決定因素。一種流行的社會(huì)學(xué)觀點(diǎn)是把農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工等同于城市化[14]，進(jìn)而得出宅基地閑置和應(yīng)當(dāng)退出的判斷，這種觀點(diǎn)缺乏對(duì)其所處真實(shí)處境的分析，并不符合大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)的實(shí)際。除了少數(shù)發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村之外，中西部農(nóng)村大多數(shù)農(nóng)戶沒(méi)有退出宅基地的經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件，宅基地仍然是農(nóng)戶居住保障和農(nóng)戶家庭勞動(dòng)力再生產(chǎn)的重要條件。

目前，農(nóng)民工約29億人，其中外出農(nóng)民工達(dá)到17億人。農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，居住在城市工廠宿舍和出租房屋里，大多數(shù)并沒(méi)有融入城市，他們也就不能退出農(nóng)村宅基地，也沒(méi)有退出宅基地的意愿。即使宅基地制度改革試點(diǎn)地區(qū)的地方政府大力推動(dòng)，農(nóng)戶退出宅基地規(guī)模也不大。根據(jù)原國(guó)土資源部介紹，截止到2017年6月，全國(guó)范圍內(nèi)的15個(gè)宅基地制度改革試點(diǎn)地區(qū)共退出宅基地2萬(wàn)余戶，占總戶數(shù)的15%參見(jiàn)《關(guān)于中華人民共和國(guó)土地管理法（修正案）的說(shuō)明 》，載搜狐網(wǎng)：http：//wwwsohucom/a/142791744_354859。這是因?yàn)檗r(nóng)民外出務(wù)工背景下，當(dāng)前農(nóng)民家庭普遍形成年輕勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工、年老勞動(dòng)力在村務(wù)農(nóng)的，以代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕型生計(jì)模式[15]，宅基地在農(nóng)民生計(jì)中還扮演著重要的角色。表現(xiàn)為四個(gè)方面：一是年輕人進(jìn)城了，父母仍然留村，他們要居住;二是平時(shí)進(jìn)城去了，農(nóng)忙季節(jié)和年節(jié)時(shí)還要回來(lái)居住;三是年輕時(shí)進(jìn)城了，年老后還要回來(lái);四是全家進(jìn)城居住了，但能否在城市體面安居還很不確定，如果進(jìn)城失敗，農(nóng)民還要回到農(nóng)村。因此農(nóng)民進(jìn)城了并不意味著他們就徹底離村，從農(nóng)民進(jìn)城到農(nóng)民真正具備退出宅基地的條件有漫長(zhǎng)的時(shí)差。相較于原來(lái)，這個(gè)過(guò)程中宅基地是低效利用，甚至是閑置的。然而從農(nóng)戶生計(jì)的角度，這種宅基地利用方式具有合理性，是必要的“資源冗余”，用于降低進(jìn)城風(fēng)險(xiǎn)[16]。

從比較的角度，宅基地制度是中國(guó)特色的土地制度優(yōu)勢(shì)的重要構(gòu)成部分。新中國(guó)成立六十多年來(lái)，宅基地保障農(nóng)民戶有所居，避免了快速現(xiàn)代化進(jìn)程中農(nóng)民流離失所，淪入貧民窟之中。國(guó)家鼓勵(lì)進(jìn)城定居農(nóng)戶退出宅基地，同時(shí)還三令五申要求地方政府不得以農(nóng)民進(jìn)城落戶為條件要求農(nóng)戶退出宅基地，這意味著宅基地政策主基調(diào)依然是充分保障農(nóng)戶在農(nóng)村居住的基本權(quán)利。這符合當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)變遷的現(xiàn)實(shí)。中國(guó)城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，同時(shí)又是一個(gè)相對(duì)緩慢和漸進(jìn)的過(guò)程。這一過(guò)程中，宅基地就不是農(nóng)戶可以自由流轉(zhuǎn)的財(cái)產(chǎn)權(quán)，而仍然是基本保障，是農(nóng)戶不能失去的基本權(quán)利。

2.錢從哪里來(lái)：宅基地有償退出的資金來(lái)源問(wèn)題

進(jìn)城農(nóng)戶獲得宅基地退出補(bǔ)償是從宅基地本身獲得的，這就需要宅基地具有強(qiáng)財(cái)產(chǎn)價(jià)值。在中西部地區(qū)農(nóng)村，人口外流，宅基地總體過(guò)剩，價(jià)值不高。因此，宅基地有償退出資金主要來(lái)源于宅基地退出之后“統(tǒng)籌利用”獲得的土地非農(nóng)化形成的增值收益，主要政策工具是土地增減掛鉤。

由于土地增減掛鉤的本質(zhì)是地方土地財(cái)政以土地指標(biāo)為中介的轉(zhuǎn)移，地方政府實(shí)際上主導(dǎo)了宅基地退出。那么土地增減掛鉤是否能夠如愿支付宅基地有償退出費(fèi)用？限于地方城市對(duì)土地指標(biāo)需求和財(cái)政能力，很難如愿。土地指標(biāo)是耕地保護(hù)政策背景下的土地管理制度的產(chǎn)物，本身沒(méi)有價(jià)值，也就是說(shuō)并不是村集體多騰退出土地節(jié)余指標(biāo)，就能獲得更多的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。在偏緊的土地指標(biāo)供給政策背景下，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展有土地需求，土地指標(biāo)才有價(jià)值。土地增減掛鉤不過(guò)是為農(nóng)村宅基地騰退形成的節(jié)余指標(biāo)實(shí)現(xiàn)價(jià)值提供了制度空間，這種價(jià)值的本質(zhì)是土地財(cái)政收入的轉(zhuǎn)移支付。反之，如果地方城鎮(zhèn)建設(shè)缺乏土地指標(biāo)需求，土地指標(biāo)就沒(méi)有價(jià)值。如果地方不顧實(shí)際大規(guī)模騰退宅基地，最終虧空的是地方政府，重慶地票制度的困境已經(jīng)證明了這一點(diǎn)[17]145。

如中部湖北省宜城市作為典型的中西部城市，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有限，一年可以消化的土地指標(biāo)約3 000畝，用于工商業(yè)經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的比例不超過(guò)50%，政府騰退宅基地的能力有限。按照2011年的土地指標(biāo)價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，每畝為2萬(wàn)元，由市政府補(bǔ)貼給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般給村集體1萬(wàn)元。在這樣低的價(jià)格制約下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村集體必然要找最容易拆舊的，最好是無(wú)需還建區(qū)的廢棄“空心村”。這是地方政府明確的策略，“拆舊區(qū)的選址要以居民點(diǎn)整體搬遷為主，要對(duì)搬遷的可行性進(jìn)行充分論證，對(duì)一些群眾已經(jīng)自發(fā)搬遷，但二調(diào)數(shù)據(jù)仍顯示為村莊的圖斑要優(yōu)先考慮?！眳⒁?jiàn)《宜城市政府關(guān)于推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作的實(shí)施意見(jiàn)》（2011年）個(gè)中原因是廢棄的宅基地騰退成本低，廢棄宅基地是居民點(diǎn)整體搬遷形成的，按照原來(lái)的制度安排，這些宅基地應(yīng)該無(wú)償退出。在土地增減掛鉤政策支持下，宅基地退出的成本增加到1萬(wàn)元。土地指標(biāo)跨區(qū)域交易并不能解決這個(gè)問(wèn)題。對(duì)于貧困地區(qū)而言，跨市交易、跨省交易中的“交易”目標(biāo)是發(fā)達(dá)地區(qū)向欠發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移土地財(cái)政收入。土地指標(biāo)價(jià)格的確定仍然是非市場(chǎng)的。相對(duì)于發(fā)達(dá)地區(qū)城市的建設(shè)用地需求，不發(fā)達(dá)地區(qū)供給土地指標(biāo)的規(guī)模是幾乎無(wú)限的，那么土地指標(biāo)的價(jià)格可能是非常低廉的，低到1萬(wàn)元每畝?，F(xiàn)實(shí)中，發(fā)達(dá)地區(qū)收購(gòu)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的土地指標(biāo)高達(dá)每畝幾十萬(wàn)元，這是“扶貧政治”的邏輯[18]。在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的特色國(guó)家治理體制中，借土地指標(biāo)由發(fā)達(dá)地區(qū)向欠發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移支付是對(duì)口扶貧的一種新方式。

總之，在中西部農(nóng)村地區(qū)，現(xiàn)階段政府解決不了“農(nóng)民到哪里去”和“錢從哪里來(lái)”兩大問(wèn)題，這源于其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的水平，農(nóng)村人口并不是高度城鎮(zhèn)化的，農(nóng)村宅基地也缺乏強(qiáng)財(cái)產(chǎn)價(jià)值。農(nóng)戶進(jìn)城務(wù)工并不代表城鎮(zhèn)化，宅基地仍然是農(nóng)戶居住保障的方式，農(nóng)戶普遍缺乏退出宅基地的意愿。同時(shí)宅基地價(jià)值也缺乏內(nèi)在的基礎(chǔ)。即使村集體和農(nóng)戶通過(guò)土地增減掛鉤項(xiàng)目獲得資金，這也并不是由于土地指標(biāo)的“市場(chǎng)運(yùn)作”，而是政府按照規(guī)定好的價(jià)格進(jìn)行的定向轉(zhuǎn)移支付。

四、重構(gòu)宅基地退出制度：鄉(xiāng)村建設(shè)的角度

上文闡述宅基地有償退出缺乏社會(huì)的和經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，并不妨礙事實(shí)上鄉(xiāng)村建設(shè)過(guò)程中，農(nóng)村有組織的退出宅基地，這構(gòu)成了宅基地制度改革試點(diǎn)成果的一部分。在中西部地區(qū)，農(nóng)戶仍在村莊居住，和村莊有著緊密聯(lián)系，宅基地制度改革試點(diǎn)圍繞鄉(xiāng)村建設(shè)展開(kāi)，宅基地退出和鄉(xiāng)村建設(shè)緊密相關(guān)。根據(jù)鄉(xiāng)村建設(shè)的方式，可以分為兩類：“建新拆舊——新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)”和“空心村整治——美麗鄉(xiāng)村建設(shè)”模式。不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件不同，鄉(xiāng)村建設(shè)模式不同，宅基地退出模式也不同。其共同的特征是以村莊規(guī)劃為基礎(chǔ)、以村社集體為主體、以鄉(xiāng)村建設(shè)為導(dǎo)向、引導(dǎo)農(nóng)戶無(wú)償退出宅基地。

1.建新拆舊-新型社區(qū)建設(shè)

中國(guó)農(nóng)村的聚居程度各有差異。在一些地區(qū)，由于農(nóng)戶居住過(guò)于分散，越來(lái)越不符合農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的要求。為了追求交通便利，部分農(nóng)民開(kāi)始自發(fā)地集聚于主要公路，形成條帶狀的村莊居民點(diǎn)，這種居民點(diǎn)不僅存在安全隱患，而且不利于提升村莊人居環(huán)境質(zhì)量。結(jié)合自上而下的國(guó)家政策，地方政府開(kāi)始以“新型社區(qū)建設(shè)”的方式推動(dòng)農(nóng)民集中居住，引導(dǎo)農(nóng)民“建新拆舊”，在保障農(nóng)民居住條件的前提下達(dá)到鄉(xiāng)村建設(shè)的目標(biāo)。這也是自二十世紀(jì)九十年代以來(lái)，國(guó)家政策一直提倡的鄉(xiāng)村建設(shè)方式如1997年《湖北省省人民政府關(guān)于加強(qiáng)全省村莊建設(shè)的通知》第2條：加強(qiáng)村莊規(guī)劃建設(shè)管理是廣大農(nóng)村實(shí)現(xiàn)小康，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的必然要求。目前農(nóng)民建房零亂分散的狀況，不利于村莊五通等公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不利于農(nóng)民改變傳統(tǒng)落后的生產(chǎn)生活方式，也不利于創(chuàng)建文明村莊，難以滿足廣大農(nóng)民對(duì)居住環(huán)境越來(lái)越高的要求。，只是政策執(zhí)行效果不佳。建設(shè)新型社區(qū)有以下優(yōu)勢(shì)：一是由于土地利用規(guī)整，可以低成本配套道路、供水、供電和通信設(shè)施;二是由于規(guī)劃用地規(guī)模較小，利于節(jié)約建設(shè)用地，加強(qiáng)農(nóng)村土地管理;三是由于居住集中，利于基層組織深入群眾，方便公共服務(wù)和社會(huì)管理。從這種建設(shè)以規(guī)劃為前提的角度，有學(xué)者也稱之為“以規(guī)劃為導(dǎo)向的新農(nóng)村建設(shè)模式”[19]。

湖北省宜城市流水鎮(zhèn)的黃沖村就非常典型，成為新型社區(qū)建設(shè)的樣本，推廣到該市其他很多村莊。黃沖村位于丘陵地帶，因過(guò)去傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，農(nóng)戶居住非常分散，很難進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。2005年，國(guó)家提出新農(nóng)村建設(shè)政策，當(dāng)時(shí)正值第二波建房潮興起，黃沖村集體響應(yīng)國(guó)家號(hào)召，以村民小組為單位，在交通便利處規(guī)劃了9個(gè)居民點(diǎn)，并配套基礎(chǔ)設(shè)施。經(jīng)過(guò)了大約8年時(shí)間，650戶農(nóng)民全部遷入居民點(diǎn)，建起了二層小樓房，享受到便利的交通及公共基礎(chǔ)設(shè)施。同時(shí)村集體引導(dǎo)農(nóng)戶逐漸自行把舊宅基地復(fù)墾為耕地，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民自發(fā)地、無(wú)償退出舊宅基地。據(jù)村干部介紹，原村莊居民點(diǎn)一共占地600畝，戶均大約600平方，新居民點(diǎn)占地161畝，戶均宅基地為315平方米，宅基地退出率高。

黃沖村鄉(xiāng)村建設(shè)模式的基本經(jīng)驗(yàn)是“集體主導(dǎo)、政府獎(jiǎng)補(bǔ)、適度集中”，新型社區(qū)建設(shè)成為村莊規(guī)劃和建設(shè)的主要部分。集體主導(dǎo)指村社集體是實(shí)施新型社區(qū)建設(shè)的主體，農(nóng)民依據(jù)村民自治的方式參與新型社區(qū)建設(shè)。政府獎(jiǎng)補(bǔ)指的是政府通過(guò)項(xiàng)目資金獎(jiǎng)補(bǔ)的方式，支持村社集體開(kāi)展新型社區(qū)建設(shè)。適度集中指的是因地制宜地集中，反對(duì)不符合實(shí)際的、不符農(nóng)民意愿的大規(guī)模集中居住規(guī)劃。黃沖村的成功經(jīng)驗(yàn)說(shuō)明一定條件下，宅基地可以無(wú)償退出，退出規(guī)模還可以很大，主流理論忽視了這一點(diǎn)。在實(shí)地調(diào)查中，宅基地摸底數(shù)據(jù)能夠顯示這種現(xiàn)象，因?yàn)榇罅看迩f居民點(diǎn)在土地利用現(xiàn)狀圖上仍然是建設(shè)用地，實(shí)際上卻是“耕地”。在這種宅基地退出模式中，宅基地退出對(duì)象是農(nóng)戶舊宅基地，退出的人也是在村居住農(nóng)民，退出的動(dòng)力是遷入基礎(chǔ)設(shè)施便利的村莊居民點(diǎn)。當(dāng)?shù)胤秸按寮w在恰當(dāng)?shù)臅r(shí)間——如農(nóng)村二次建房潮，實(shí)施村莊規(guī)劃并進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，農(nóng)民就主動(dòng)地、自發(fā)地退出舊宅基地，這客觀上既促進(jìn)了鄉(xiāng)村建設(shè)，又促進(jìn)了農(nóng)村土地集約節(jié)約利用。

2.空心村整治-美麗鄉(xiāng)村建設(shè)

在第二波建房潮中，很多農(nóng)村已經(jīng)普遍建起了樓房，此時(shí)再進(jìn)行新型社區(qū)建設(shè)規(guī)劃，通過(guò)“建新拆舊”的方式引導(dǎo)農(nóng)戶退出舊宅基地已為時(shí)過(guò)晚。退而求其次，較穩(wěn)妥的方式是“空心村整治”，即在保持村莊現(xiàn)狀的背景下結(jié)合國(guó)家資源輸入，對(duì)現(xiàn)有散亂的村莊進(jìn)行整治。這里所說(shuō)的“空心村”指的是缺乏村莊規(guī)劃引起的“內(nèi)空外擴(kuò)”的村莊空間利用現(xiàn)象[20]，造成“有新房無(wú)新村”“有新村無(wú)新貌”，村莊公共服務(wù)設(shè)施不全、基礎(chǔ)設(shè)施不配套、居住環(huán)境臟亂差等問(wèn)題。

相對(duì)于新型社區(qū)建設(shè)模式，“空心村整治”模式是保守的、低成本的?？招拇逭尾皇且獙?shí)施一個(gè)全新的村莊規(guī)劃，徹底改變?cè)瓉?lái)的村莊格局，而是通過(guò)政府和集體普遍地動(dòng)員農(nóng)戶退出一戶多宅、超占宅基地及附屬設(shè)施，為整治村莊人居環(huán)境提供土地條件。在這個(gè)過(guò)程中，不符合規(guī)劃的、農(nóng)戶超占多占宅基地的退出規(guī)模也可能很大。余江2015年成為宅基地制度改革試點(diǎn)之一，試點(diǎn)的基本目標(biāo)是借宅基地制度改革試點(diǎn)，結(jié)合政府項(xiàng)目資源投入，打通公共基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)村入戶的“最后一公里”，最終建成美麗鄉(xiāng)村。村社集體層面的改革任務(wù)主要是“空心村整治”，目標(biāo)是騰退宅基地，為美麗鄉(xiāng)村建設(shè)提供土地條件。 余江縣整治“空心村”的效果是很明顯的。截至2017年7月底，余江縣共退出宅基地32 491宗4 537畝，其中有償退出7 670宗1 071畝，無(wú)償退出24 821宗3 466畝。和整治空心村同時(shí)進(jìn)行的是全域的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。

余江改革的經(jīng)驗(yàn)有三個(gè)方面：給自然村居民點(diǎn)普遍地建立村莊規(guī)劃、發(fā)動(dòng)群眾拆除農(nóng)村閑置廢棄空心房及附屬設(shè)施、整合各類涉農(nóng)資源建設(shè)美麗鄉(xiāng)村?？茖W(xué)布局規(guī)劃是影響農(nóng)村居民點(diǎn)土地集約節(jié)約利用的關(guān)鍵機(jī)制，一直以來(lái)比較滯后，造成土地管理及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺乏依據(jù)。2015年以來(lái)，江西余江投入約1 500萬(wàn)元，1 000多個(gè)自然村全部形成了規(guī)劃，這些村莊規(guī)劃因地制宜，簡(jiǎn)單實(shí)用。從規(guī)劃目標(biāo)來(lái)看，未來(lái)的村莊將是“環(huán)境整潔、村貌優(yōu)美、設(shè)施配套、布局合理”的。村莊以自然村為單位成立“村莊事務(wù)理事會(huì)”，政府動(dòng)員農(nóng)民全面拆除農(nóng)村閑置廢棄房屋及其附屬設(shè)施。這里的村莊理事會(huì)是建立在自然村基礎(chǔ)上的自治組織，直接面對(duì)農(nóng)民群眾，是村莊治理中的“自己人”。理事會(huì)動(dòng)員農(nóng)民群眾主要發(fā)揮帶動(dòng)示范作用，帶頭拆除自家不符規(guī)劃的房屋。一般從理事會(huì)會(huì)長(zhǎng)開(kāi)始拆，然后是其他理事會(huì)成員，最后是普通群眾。由于理事會(huì)成員和普通群眾是“自己人”的關(guān)系，這種關(guān)系使得政策執(zhí)行不需要通過(guò)硬的法律、行政手段，而是通過(guò)人情、面子等軟的社會(huì)文化手段，超過(guò)80%的農(nóng)戶是通過(guò)這種方式完成超占宅基地退出的。地方政府掌握了項(xiàng)目資源，通過(guò)差異化的投放激勵(lì)村莊理事會(huì)積極整治空心村，把鄉(xiāng)村建設(shè)的空間騰退出來(lái)。村莊宅基地騰退越快、越多，村莊評(píng)級(jí)越高，項(xiàng)目投入越多，有的村莊是示范村，政府投入數(shù)百萬(wàn)元打造美麗鄉(xiāng)村示范點(diǎn)，有的村莊是普通村，政府投入就一般，僅僅幾十萬(wàn)元。

上述二種模式是筆者在全國(guó)范圍調(diào)查所提煉出來(lái)的，并沒(méi)有窮盡鄉(xiāng)村建設(shè)方案。有別于學(xué)界，本文注重分析鄉(xiāng)村建設(shè)和宅基地退出的關(guān)系。在實(shí)踐中，宅基地退出有多種多樣的方案，宅基地有償退出并不是唯一的，而且和中西部地區(qū)農(nóng)村不符。對(duì)于中西部大多數(shù)農(nóng)戶而言，宅基地依然是獲得住房保障的基本方式。無(wú)論是新型社區(qū)建設(shè)或者空心村整治模式，雖然宅基地退出對(duì)象不同，前者是舊的宅基地，后者則是不符合規(guī)劃的、超占多占宅基地，其宅基地退出模式是一致的，其特征是在規(guī)劃的引導(dǎo)下，村社集體組織農(nóng)民參與鄉(xiāng)村建設(shè)，宅基地退出具有了內(nèi)在的動(dòng)力。這種宅基地退出的性質(zhì)和增加農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)性收入沒(méi)有關(guān)系，宅基地的公共利益屬性凸顯。這種基于實(shí)地調(diào)查的經(jīng)驗(yàn)分析有利于破除對(duì)主流宅基地有償退出模式的迷信。

五、結(jié)語(yǔ)及政策建議：如何完善宅基地制度

在鄉(xiāng)村振興、鄉(xiāng)村建設(shè)的背景下，宅基地退出成為焦點(diǎn)。本文研究表明，立法所顯示的宅基地退出制度變遷的主要方向是從“無(wú)償退出”到“有償退出”，是否補(bǔ)償及補(bǔ)償性質(zhì)成為焦點(diǎn)問(wèn)題。不同于學(xué)界把農(nóng)戶宅基地退出理解為宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的流轉(zhuǎn)，宅基地退出必然是有償退出，本文從實(shí)踐出發(fā)，在反思基礎(chǔ)上建構(gòu)了新型的宅基地退出制度，把實(shí)踐中宅基地退出的動(dòng)力解釋為農(nóng)戶參與鄉(xiāng)村建設(shè)。剩下的問(wèn)題就轉(zhuǎn)變?yōu)?，為了有利于鄉(xiāng)村建設(shè)，如何完善現(xiàn)行宅基地制度體系，建立有效的宅基地退出制度，促進(jìn)農(nóng)戶積極參與。筆者認(rèn)為至少可從三個(gè)方面著手。

一是加強(qiáng)農(nóng)村集體所有權(quán)建設(shè)。長(zhǎng)期以來(lái)，由于個(gè)體權(quán)利本位的農(nóng)村土地制度建設(shè)，個(gè)體和集體權(quán)利義務(wù)關(guān)系失衡，農(nóng)村土地集體所有權(quán)虛化，宅基地屬于私人財(cái)產(chǎn)的觀念越來(lái)越普遍。這導(dǎo)致了村莊宅基地退出難，不僅是建新拆舊難，而且超占多占宅基地的退出也非常難，村莊土地資源難以利用，影響鄉(xiāng)村規(guī)劃和建設(shè)。為此可以在深化農(nóng)村改革過(guò)程中，從法律上加強(qiáng)農(nóng)村土地集體所有權(quán)建設(shè)，建立新型的宅基地觀念，如宣傳“宅基地不是祖業(yè)”“宅基地屬于集體”?？傊ㄟ^(guò)法律和社會(huì)的手段讓宅基地集體所有深入人心，為宅基地的有序退出提供產(chǎn)權(quán)制度和產(chǎn)權(quán)觀念的基礎(chǔ)。

二是加強(qiáng)村莊土地規(guī)劃管理。相對(duì)于城市，農(nóng)村土地利用規(guī)劃編制一直比較滯后，導(dǎo)致農(nóng)村土地管理缺乏合法依據(jù)，宅基地難退出。在中西部地區(qū)，由于集體經(jīng)濟(jì)收入薄弱，農(nóng)村規(guī)劃編制也非常緩慢。因此一定程度上，宅基地問(wèn)題主要并非宅基地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)問(wèn)題，而是宅基地規(guī)劃管理問(wèn)題?？衫绵l(xiāng)村振興的機(jī)遇，自下而上地爭(zhēng)取財(cái)政資源普遍編制簡(jiǎn)單實(shí)用的農(nóng)村規(guī)劃，為宅基地管理提供依據(jù)。需要注意的是農(nóng)村正在快速變遷，農(nóng)村空間利用規(guī)律不同于城市，應(yīng)當(dāng)講究實(shí)用，從而更好地規(guī)范鄉(xiāng)村建設(shè)。

三是加強(qiáng)宅基地管理體制建設(shè)。宅基地管理體制建設(shè)包含兩個(gè)層面：一是加強(qiáng)宅基地管理制度的建設(shè)。在國(guó)家立法和政策的基礎(chǔ)上，地方還需因地制宜形成宅基地管理細(xì)則，增加精細(xì)化程度。還可形成村莊一級(jí)的“村規(guī)民約”，使宅基地管理流程化、規(guī)范化，這方面可以借鑒試點(diǎn)地區(qū)成熟的制度體系。二是增加宅基地執(zhí)法能力，這是長(zhǎng)期以來(lái)亟待解決的難題。明確地方政府作為宅基地管理和執(zhí)法主體的屬地責(zé)任，強(qiáng)化主管部門的監(jiān)控與監(jiān)督功能，村級(jí)組織則是宅基地的基層管理組織，形成新型宅基地管理體制。

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（責(zé)任編輯：王勤美）