政府監(jiān)管優(yōu)化的智慧化取向：以食品安全監(jiān)管為例*

孫娟娟

(河北農(nóng)業(yè)大學(xué) 人文社會科學(xué)學(xué)院， 河北 保定 071001)

黨的十九屆五中全會對科學(xué)把握市場與政府關(guān)系進(jìn)行了深刻總結(jié)，要求堅(jiān)持和完善社會主義基本經(jīng)濟(jì)制度，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好地發(fā)揮政府作用，推動(dòng)有效市場和有為政府更好地結(jié)合。從歷史進(jìn)程來看，為實(shí)現(xiàn)市場和政府在資源配置中的有序分工與合作，我國在1992年著手建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的同時(shí)也開啟了政府監(jiān)管體制改革的序幕，且在歷次改革后呈現(xiàn)出從獨(dú)立集權(quán)型的監(jiān)管建設(shè)轉(zhuǎn)向綜合分權(quán)型模式，以適應(yīng)我國發(fā)展形勢的新特征[1]。由于歷次改革都涉及市場監(jiān)管體制和機(jī)構(gòu)的變遷，尤其是食品安全監(jiān)管，這一領(lǐng)域性的體制和機(jī)構(gòu)演進(jìn)便成了觀察我國政府監(jiān)管改革的一個(gè)重要窗口。也就是說，食品安全工作所歷經(jīng)的混合過渡階段、全面外部監(jiān)督階段、科學(xué)監(jiān)管階段、治理現(xiàn)代化階段不僅反映了自身監(jiān)管的范式轉(zhuǎn)變，也折射了監(jiān)管型國家的中國路徑[2]。

從理論來看，監(jiān)管是一個(gè)呈放射性狀的概念，且可從監(jiān)管主體、監(jiān)管范圍、監(jiān)管方式等不同維度探討其內(nèi)容、形式。然而，從域外經(jīng)驗(yàn)借鑒到我國實(shí)踐探索，“監(jiān)管是什么”依舊缺失共識[3]。即便如此，不斷涌現(xiàn)的新概念表明了監(jiān)管是不斷演進(jìn)發(fā)展的，如歐盟從“優(yōu)化監(jiān)管(better regulation)”升級到“智慧監(jiān)管(smart regulation)”[4]。同樣地，智慧監(jiān)管也存在共識缺失的問題，但這并沒有影響智慧監(jiān)管在我國的實(shí)踐應(yīng)用乃至創(chuàng)新發(fā)展。以食品安全監(jiān)管為例，國務(wù)院于2017年印發(fā)的《“十三五”國家食品安全規(guī)劃》指出，要提高食品安全智慧監(jiān)管能力。這要求重點(diǎn)圍繞行政審批、監(jiān)管檢查、稽查執(zhí)法、應(yīng)急管理、檢驗(yàn)監(jiān)測、風(fēng)險(xiǎn)評估、信用管理、公共服務(wù)等業(yè)務(wù)領(lǐng)域，實(shí)施“互聯(lián)網(wǎng)+”食品安全監(jiān)管項(xiàng)目，推進(jìn)食品安全監(jiān)管大數(shù)據(jù)資源共享和應(yīng)用，提高監(jiān)管效能。

相應(yīng)地，無論是縱向的層級分工還是橫向的職能分配，與食品安全相關(guān)的諸多政府監(jiān)管都在“互聯(lián)網(wǎng)+”的技術(shù)支持下實(shí)現(xiàn)了硬件設(shè)施信息化、軟件管理數(shù)字化。例如，在既有的許可改革背景下，新修訂的《食品生產(chǎn)許可管理辦法》就強(qiáng)化了全面推進(jìn)食品生產(chǎn)許可信息化，要求食品生產(chǎn)許可申請、受理、審查、發(fā)證、查詢等全流程網(wǎng)上辦理。無疑，這一監(jiān)管發(fā)展本身契合了我國意在發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)規(guī)模優(yōu)勢和應(yīng)用優(yōu)勢的國情和問題意識，如通過數(shù)字政府建設(shè)來創(chuàng)新政府治理和服務(wù)模式、提升行政管理和服務(wù)效率等。比較而言，當(dāng)“智慧監(jiān)管”的理論發(fā)展和域外應(yīng)用側(cè)重于有效整合多元主體參與多樣工具組合，以實(shí)現(xiàn)“管的更少、管得更好”的增效時(shí)，我國食品安全監(jiān)管實(shí)踐中的“智慧監(jiān)管”更側(cè)重信息技術(shù)的輔助乃至主導(dǎo)作用[5]。例如，地方監(jiān)管者、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)認(rèn)為智慧監(jiān)管是探索利用大數(shù)據(jù)來轉(zhuǎn)變監(jiān)管思路的[6-7]。在此基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)“傳統(tǒng)監(jiān)管”向“智慧監(jiān)管”的轉(zhuǎn)型，以期監(jiān)管具有精細(xì)化、動(dòng)態(tài)實(shí)時(shí)性和協(xié)同共治等特點(diǎn)[8]。鑒于此，本文將進(jìn)一步結(jié)合智慧監(jiān)管的理論發(fā)展、域外應(yīng)用和我國實(shí)踐來闡述如何體系化地安排智慧監(jiān)管，以實(shí)現(xiàn)應(yīng)有的“多元治”和“精準(zhǔn)管”。

一、監(jiān)管的智慧化發(fā)展與食品安全領(lǐng)域內(nèi)的應(yīng)用

Gunningham等于1998年首次提出了智慧監(jiān)管(smart regulation)這一概念[9]，意在指向監(jiān)管多元化的范式，且特點(diǎn)是具有靈活性、想象力和創(chuàng)新性的社會控制。例如，其可以整合政府監(jiān)管和自我監(jiān)管，由商業(yè)機(jī)構(gòu)抑或非政府組織扮演監(jiān)管代理者的角色，進(jìn)而提高傳統(tǒng)且直接的政府監(jiān)管模式的有效性。也就是說，通過主體多元化、工具多樣化可以優(yōu)化監(jiān)管，尤其是借助量體裁衣式的調(diào)整適應(yīng)具體場景的監(jiān)管需求。從理論到實(shí)踐，加拿大于2004年便探索了智慧監(jiān)管的戰(zhàn)略安排，以重塑面向21世紀(jì)的新監(jiān)管方式[10]。期間，加拿大不僅考慮了如何重塑監(jiān)管來回應(yīng)新時(shí)代的問題挑戰(zhàn)和公眾預(yù)期，也考慮了監(jiān)管重塑的環(huán)境，以確保政府監(jiān)管在成為實(shí)現(xiàn)健康、環(huán)境等安全保障的助力時(shí)，避免成為經(jīng)濟(jì)、社會創(chuàng)新發(fā)展的阻力。對于前者，監(jiān)管智慧化發(fā)展的特點(diǎn)是要兼顧監(jiān)管目標(biāo)的協(xié)同性和多元主體的合作性，即健康、安全、環(huán)境等監(jiān)管議題與社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展是相互交織的，因此，政府監(jiān)管的靈活性、回應(yīng)性、透明性可為其他主體的作用發(fā)揮提供保護(hù)安全、保持信任、保障創(chuàng)新的監(jiān)管環(huán)境。

隨著技術(shù)發(fā)展，新技術(shù)在智慧監(jiān)管中的助力作用也日益凸顯。例如，美國食品藥品監(jiān)管局已將構(gòu)建一個(gè)數(shù)字化、可追溯、多樣性和更安全的食品體系作為新的目標(biāo)。對此，2019年3月《強(qiáng)化后2020年美國食品藥品監(jiān)管局食品安全項(xiàng)目》[11]和4月的《引領(lǐng)美國走向更智慧的食品安全新時(shí)代》[12]的兩份局長聲明已為實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)勾勒了一份實(shí)施藍(lán)圖和具體安排。概括來說，該項(xiàng)規(guī)劃的特點(diǎn)包括：一是以監(jiān)管創(chuàng)新助力行業(yè)創(chuàng)新，二是監(jiān)管同時(shí)兼顧風(fēng)險(xiǎn)防控和事故響應(yīng)，三是依托于技術(shù)支持和經(jīng)費(fèi)支持。就技術(shù)作用而言，美國食品藥品監(jiān)管局將研究如何在食品安全領(lǐng)域利用已經(jīng)在社會和商業(yè)等領(lǐng)域應(yīng)用的新興技術(shù)和其他方法，比如分布式賬本、傳感器、物聯(lián)網(wǎng)和人工智能。此外，一如上文所述，美國更智慧的食品安全保障不只是一個(gè)技術(shù)問題，而且是以《食品安全現(xiàn)代化法案》所設(shè)定的使命愿景為基礎(chǔ)來擁抱新興技術(shù)，為此需要各種規(guī)模的食品公司、技術(shù)公司、地方和聯(lián)邦監(jiān)管部門，以及其他利益相關(guān)者的共同參與，尤其是從業(yè)者與監(jiān)管者同向而行，步調(diào)一致。

鑒于此，針對具體的監(jiān)管事項(xiàng)，政府主體、市場主體、社會主體都是一個(gè)復(fù)合型的主體類別，且可進(jìn)一步分為不同職能抑或不同層級的監(jiān)管者，不同的生產(chǎn)經(jīng)營者和各類市場第三方以及媒體、協(xié)會等社會組織。以政府為主導(dǎo)的智慧監(jiān)管改進(jìn)包括以下內(nèi)容：其一，政府應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)地優(yōu)化自身監(jiān)管，尤其是借助先進(jìn)的技術(shù)；其二，政府應(yīng)促進(jìn)與不同主體之間的合作；其三，政府也需要為其他主體之間的合作營造適宜的監(jiān)管環(huán)境。這之所以被視為明智的監(jiān)管改進(jìn)，是因?yàn)椴煌黧w在權(quán)威、財(cái)富、組織、信息等資源所有方面各有優(yōu)勢[13]，政府通過監(jiān)管塑造有利于合作的環(huán)境不僅可讓自身博采眾長，也能讓其他主體各盡其能。在這一過程中，就政府自身促進(jìn)的合作而言，需要強(qiáng)調(diào)以下三個(gè)方面的內(nèi)容：

第一，當(dāng)政府在合作中發(fā)揮主導(dǎo)作用時(shí)，不能忽視政府監(jiān)管者之間的合作。智慧監(jiān)管的理論和實(shí)踐都強(qiáng)調(diào)了不同主體之間的合作是智慧監(jiān)管的重要表現(xiàn)。其中，理論研究表明合作是多維度的，包括政府不同部門之間的合作，也包括政府和不同的市場、社會主體之間的合作。如果監(jiān)管者無法促成這些合作，那么將不可能實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的智慧化。比較而言，政府之間的合作更具挑戰(zhàn)性，尤其是弱勢部門需要通過強(qiáng)勢部門的合作來促進(jìn)監(jiān)管。對此，加拿大的智慧監(jiān)管戰(zhàn)略也指出：鮮有一個(gè)監(jiān)管問題僅僅是某一個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)職責(zé)范圍內(nèi)的獨(dú)有問題，如食品安全監(jiān)管便涉及健康、環(huán)保以及農(nóng)業(yè)等多個(gè)部門。如果部門間沒有協(xié)調(diào)，那么被監(jiān)管者會面臨不同的監(jiān)管要求，有時(shí)甚至是相左的意見。此外，包括政府監(jiān)管者在內(nèi)的合作還包括國內(nèi)聯(lián)邦、省和領(lǐng)地間的監(jiān)管合作，因?yàn)槿绻麤]有彼此間的協(xié)調(diào)，那就無法避免重復(fù)和無效問題；又或者是國際監(jiān)管合作，這意味著可以選擇超越本國的監(jiān)管工具以滿足國家政策目標(biāo)，如參與國際標(biāo)準(zhǔn)的制定。

第二，政府在促進(jìn)多元合作時(shí)，應(yīng)考慮監(jiān)管成本。不同主體之間的互動(dòng)和各種工具的組合，可以形成形式各異的合作。當(dāng)公私合作中出現(xiàn)控制權(quán)的轉(zhuǎn)移且需要轉(zhuǎn)變政府監(jiān)管方式時(shí)，政府監(jiān)管者可能會因?yàn)檫@一轉(zhuǎn)變而降低合作的意愿。此外，對于不同的工具組合，考慮工具之間的互補(bǔ)性也有利于避免重復(fù)投入、降低監(jiān)管成本。因此，后續(xù)改進(jìn)的智慧監(jiān)管理論指出要重視監(jiān)管績效，如監(jiān)管者可以通過評估監(jiān)管目標(biāo)實(shí)現(xiàn)與否等績效內(nèi)容來及時(shí)矯正工具選項(xiàng)和戰(zhàn)略安排，并由此提高績效。在這個(gè)方面，歐盟委員會于2010年10月向歐盟議會、理事會、歐洲經(jīng)濟(jì)和社會委員會以及地區(qū)委員會提交的《歐盟智慧監(jiān)管通訊》[4]也指出，歐盟的智慧監(jiān)管是基于優(yōu)化監(jiān)管的新發(fā)展。比較而言，優(yōu)化監(jiān)管聚焦于如何提出優(yōu)質(zhì)的政策提案，而智慧監(jiān)管則是實(shí)現(xiàn)政策周期的閉環(huán)發(fā)展，即進(jìn)一步關(guān)注政策評估和簡化。

第三，與時(shí)俱進(jìn)的智慧監(jiān)管發(fā)展勢必包括依托于技術(shù)升級帶來的監(jiān)管改進(jìn)。而基于領(lǐng)域特點(diǎn)，技術(shù)支持并不僅限于互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)。例如美國食品藥品監(jiān)管局支持企業(yè)通過研發(fā)和應(yīng)用新技術(shù)來創(chuàng)新產(chǎn)品，如生物技術(shù)。作為監(jiān)管者，保障公眾健康任務(wù)的一個(gè)內(nèi)容是促進(jìn)這些具有應(yīng)用前景的創(chuàng)新應(yīng)用和保障它們的安全性，以及不會帶來非預(yù)期的結(jié)果。

二、我國食品安全智慧監(jiān)管的進(jìn)展與挑戰(zhàn)

我國提出智慧監(jiān)管的時(shí)代背景與互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)發(fā)展密切相關(guān)，但社會共治作為食品安全監(jiān)管的原則之一，也使得智慧監(jiān)管所要促進(jìn)的“多元治”包括政府部門間的公公合作，政府和其他市場、社會主體之間的公私合作，以及通過政府監(jiān)管為其他主體的私私合作提供環(huán)境。對于這些合作，技術(shù)支持使得線下合作升級為線上合作，且并行發(fā)展。相應(yīng)地，智慧監(jiān)管的發(fā)展與挑戰(zhàn)分別存在于線下、線上以及線下線上同步，抑或融合與否的不同情境中。

(一) 線下的智慧監(jiān)管

政府間公公合作中的缺位、越位是長期存在的挑戰(zhàn)，智慧監(jiān)管同樣面臨這一問題。長期以來，食品安全監(jiān)管就因?yàn)椤耙皇逻M(jìn)多門”而存在部門合作難的問題。為此，監(jiān)管體制改革試圖通過部門整合、流程再造、會商機(jī)制等促進(jìn)部門分工的合理性和合作的協(xié)調(diào)性。從組織安排來說，通過整合相同或相似的職責(zé)可以簡化行政機(jī)構(gòu)，形成“一事進(jìn)一門”的合理架構(gòu)，但規(guī)制事項(xiàng)自身的復(fù)雜性使得“一事進(jìn)多門”的合作需要難以避免[14]。在這個(gè)方面，當(dāng)下政府食品安全監(jiān)管工作可以分為兩部分：一是食品安全工作，包括食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管、食品安全監(jiān)管；二是食品安全相關(guān)工作，包括衛(wèi)生健康、生態(tài)環(huán)境、糧食、教育、政法、宣傳、民政、建設(shè)、文化、旅游、交通運(yùn)輸?shù)刃袠I(yè)或者領(lǐng)域與食品安全緊密相關(guān)的工作，以及為食品安全提供支持的發(fā)展改革、科技、工信、財(cái)政、商務(wù)等領(lǐng)域工作[15]。

智慧監(jiān)管要求政府解決好監(jiān)管部門合作的挑戰(zhàn)，線下的舉措包括：一是法定合作義務(wù)。針對食品安全工作，《食品安全法》和《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》分別明確了主管食品安全的市場監(jiān)管部門和主管農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的監(jiān)管職能。其中，《食品安全法》明確了在標(biāo)準(zhǔn)制定、信息發(fā)布方面的合作機(jī)制，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》也將探索在產(chǎn)地準(zhǔn)出市場準(zhǔn)入方面的合作機(jī)制。比較而言，當(dāng)涉及食品安全相關(guān)工作時(shí)，跨領(lǐng)域的合作意味著在健康、教育等領(lǐng)域內(nèi)的弱勢部門，如市場監(jiān)管部門需要與負(fù)責(zé)該領(lǐng)域的強(qiáng)勢部門形成合力，才能推動(dòng)相關(guān)制度建設(shè)。例如，當(dāng)食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)為當(dāng)下食品安全監(jiān)管提供科學(xué)依據(jù)時(shí)，2009年的《食品安全法》只授權(quán)了衛(wèi)生行政部門制定這一類標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)力，原食藥監(jiān)管部門負(fù)責(zé)執(zhí)行。由于實(shí)踐中遇到急需的標(biāo)準(zhǔn)未能及時(shí)制定，為使標(biāo)準(zhǔn)的制定和實(shí)踐緊密結(jié)合，增強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性和可操作性，2015年修訂的《食品安全法》調(diào)整了食品安全制定標(biāo)準(zhǔn)的主體，明確由國務(wù)院衛(wèi)生行政部門會同國務(wù)院食品藥品監(jiān)督管理部門制定[16]。又例如，鑒于現(xiàn)在的食品安全問題對于青少年危害最大，且他們的抵抗能力比較弱，食育已經(jīng)成為我國的一項(xiàng)重要制度建設(shè)[17]。對此，從2015年修訂的《食品安全法》到2019年修訂的《食品安全法實(shí)施條例》，歷時(shí)四年，《食品安全法》規(guī)定的食品安全宣傳教育終于升級為將食品安全知識納入國民素質(zhì)教育內(nèi)容[18]，《食品安全法實(shí)施條例》則無疑為推動(dòng)教育部門的合作提供了制度支持。

二是關(guān)鍵領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)。對于上述部門合作的挑戰(zhàn)，我國食品安全監(jiān)管中的屬地管理要求意味著地方政府應(yīng)建立相應(yīng)的機(jī)制來促進(jìn)部門間的合作。而且，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部食品安全責(zé)任制規(guī)定》進(jìn)一步通過明確黨政領(lǐng)導(dǎo)人的責(zé)任來夯實(shí)食品安全工作和相關(guān)工作。例如，地方各級黨委主要負(fù)責(zé)人的職責(zé)包括協(xié)調(diào)各方重視和支持食品安全工作。地方各級政府主要負(fù)責(zé)人的職責(zé)是建立健全本地區(qū)食品安全監(jiān)管責(zé)任體系，明確本級政府領(lǐng)導(dǎo)班子成員食品安全工作責(zé)任和政府相關(guān)部門食品安全工作職責(zé)，指導(dǎo)督促政府領(lǐng)導(dǎo)班子成員和相關(guān)部門落實(shí)工作責(zé)任，等等。作為考核手段之一，食品安全示范城市評價(jià)將黨政同責(zé)的要求納入了評價(jià)體系，即根據(jù)黨中央、國務(wù)院對食品安全工作的最新要求，提出黨委政府高度重視、統(tǒng)一權(quán)威監(jiān)管體制完善、專業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)到位、經(jīng)費(fèi)保障到位、專業(yè)執(zhí)法裝備配備達(dá)標(biāo)和專業(yè)檢驗(yàn)?zāi)芰_(dá)標(biāo)等方面指標(biāo)[19]。

此外，針對政府與其他主體的公私合作以及為不同主體的私私合作營造適宜的監(jiān)管環(huán)境，線下智慧監(jiān)管的安排便是回應(yīng)不同主體的監(jiān)管選擇。例如，基于最嚴(yán)監(jiān)管的驅(qū)動(dòng)，食品生產(chǎn)經(jīng)營者構(gòu)建內(nèi)部管理型的監(jiān)管都會成為監(jiān)管者的檢視內(nèi)容以決定監(jiān)管的時(shí)機(jī)和手段[20]。典型的制度設(shè)計(jì)是食品追溯和召回，它們是食品生產(chǎn)經(jīng)營者為防控風(fēng)險(xiǎn)和應(yīng)急管理食品安全問題理應(yīng)建立的內(nèi)部管理制度。對此，《食品安全法實(shí)施條例》第七十六條規(guī)定，食品生產(chǎn)經(jīng)營者依照相關(guān)規(guī)定停止生產(chǎn)、經(jīng)營，實(shí)施食品召回，或者采取其他有效措施減輕或者消除食品安全風(fēng)險(xiǎn)，未造成危害后果的，可以從輕或者減輕處罰。相反，實(shí)施條例針對具有主觀惡意的違法行為引入了“罰款到人”的制度，并要求建立嚴(yán)重違法生產(chǎn)經(jīng)營者黑名單制度[21]?？梢姡鎸Σ煌谋槐O(jiān)管者，政府監(jiān)管可因合規(guī)抑或威懾為導(dǎo)向做出不同的選擇。其中，當(dāng)政府監(jiān)管回應(yīng)生產(chǎn)經(jīng)營者的合規(guī)選擇時(shí)，執(zhí)法策略也會由威懾導(dǎo)向轉(zhuǎn)向合規(guī)導(dǎo)向，并以合作而非對抗的方式重塑規(guī)制者和被規(guī)制者之間的關(guān)系，如以合規(guī)激勵(lì)來改進(jìn)被規(guī)制者的守法行為。反之，組合運(yùn)用威懾導(dǎo)向的強(qiáng)制執(zhí)法也能基于過罰相當(dāng)?shù)脑瓌t來查處和懲戒嚴(yán)重違規(guī)行為[22]。

(二) 線上的智慧監(jiān)管

從線下到線上，基于技術(shù)發(fā)展的智慧監(jiān)管也同樣在探索如何通過信息共享來促進(jìn)不同主體之間的合作。例如，針對政府監(jiān)管主導(dǎo)的多元合作，對于不同監(jiān)管者，《食品安全法實(shí)施條例》要求縣級以上人民政府衛(wèi)生行政部門會同同級食品安全監(jiān)督管理等部門建立食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測會商機(jī)制，匯總、分析風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測數(shù)據(jù)，研判食品安全風(fēng)險(xiǎn)，形成食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測分析報(bào)告，報(bào)本級人民政府。對于監(jiān)管者和市場主體，以上海原食藥監(jiān)局與訂餐平臺共享數(shù)據(jù)為例，當(dāng)食品經(jīng)營許可證信息數(shù)據(jù)對接了平臺入網(wǎng)經(jīng)營商戶食品安全電子檔案系統(tǒng)后，“登記”與“驗(yàn)真”一步完成，大大提高了審核效率和準(zhǔn)確率[23]。對于監(jiān)管者和社會主體，食品安全網(wǎng)絡(luò)輿情應(yīng)對便是指有關(guān)部門聯(lián)合社會各方力量努力解決實(shí)際問題，通過信息發(fā)布和互動(dòng)，化解食品安全事件所引發(fā)的矛盾和危機(jī)，消除不良影響，引導(dǎo)輿情向正面轉(zhuǎn)變[24]。

其中，依托于技術(shù)應(yīng)用的政府監(jiān)管智慧化業(yè)已呈現(xiàn)諸多不同的模式：一是在信息化的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)單項(xiàng)監(jiān)管履行“上線”，并由此突破地域限制和提高公開力度，進(jìn)而提升了行政效率或服務(wù)水平，如行政許可和監(jiān)督抽檢；二是在市場監(jiān)管系統(tǒng)內(nèi)通過整合單項(xiàng)監(jiān)管的數(shù)據(jù)庫和由此而來的大數(shù)據(jù)分析，實(shí)現(xiàn)了多項(xiàng)監(jiān)管融合后的創(chuàng)新監(jiān)管，如許可數(shù)據(jù)和日常監(jiān)管數(shù)據(jù)整合后的分級監(jiān)管、信用監(jiān)管等；三是進(jìn)一步通過整合市場監(jiān)管系統(tǒng)外的監(jiān)管數(shù)據(jù)，如標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)庫、食品監(jiān)測數(shù)據(jù)庫、刑事司法數(shù)據(jù)庫等，將事中事后這些反應(yīng)式監(jiān)管進(jìn)一步升級為預(yù)防性監(jiān)管，如食品安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警交流體系的規(guī)劃。借此，食品安全智慧監(jiān)管依托于信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)了“精準(zhǔn)管”，如高低風(fēng)險(xiǎn)、高低合規(guī)律的分類監(jiān)管。對于這一過程，監(jiān)管之所以智慧化是因?yàn)榛跀?shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)，優(yōu)化了監(jiān)管決策，即通過云平臺整合各類業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，通過數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)、語義識別技術(shù)從數(shù)據(jù)中獲取有價(jià)值的信息，利用可視化手段消除決策者和海量數(shù)據(jù)之間的鴻溝，使監(jiān)管的決策過程有事實(shí)數(shù)據(jù)作為支撐和依據(jù)，有效提高監(jiān)管決策的科學(xué)性。數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的決策和數(shù)據(jù)的密集使用促使監(jiān)管決策實(shí)現(xiàn)智慧化。由此，信息化技術(shù)與監(jiān)管業(yè)務(wù)的融合可以促進(jìn)后者在實(shí)現(xiàn)監(jiān)管工作量做“減法”的同時(shí)實(shí)現(xiàn)監(jiān)管效率和效益的“乘法”。與此同時(shí)，基于數(shù)據(jù)的風(fēng)險(xiǎn)評估，可以進(jìn)一步強(qiáng)化對于高風(fēng)險(xiǎn)的“嚴(yán)管”和低風(fēng)險(xiǎn)的“善管”。

(三) 線下線上的并行抑或融合發(fā)展

對于上述發(fā)展，線上智慧監(jiān)管依舊在數(shù)據(jù)共享、動(dòng)態(tài)更新方面存在挑戰(zhàn)。然而，挑戰(zhàn)更多的是源于線下而非技術(shù)本身。

1. 公公合作

如上文所述，我國食品安全智慧監(jiān)管的一個(gè)特點(diǎn)就是借助數(shù)據(jù)共享來促進(jìn)不同主體之間的合作，包括不同的監(jiān)管部門和監(jiān)管部門內(nèi)部的不同業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)。然而，以食品許可的信息化和實(shí)踐觀察為例，自多合一的綜合監(jiān)管后，無論是沿用原相關(guān)機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)還是重建新的系統(tǒng)，許可信息化的工作依舊面臨系統(tǒng)建設(shè)工作跟不上改革步伐，權(quán)限下放后在線的處理無法回應(yīng)層級分工后的新需求抑或覆蓋實(shí)踐許可的新訴求等問題[25]。對此，“線下職能線上化”確實(shí)可以提供一些新的問題解決之道，如打破監(jiān)管者和許可申請人之間的物理距離限制而使得壓縮許可時(shí)限成為可行的監(jiān)管改進(jìn)，又或者許可數(shù)據(jù)庫的建立健全便利了數(shù)據(jù)共享和由此而來的第三方線上許可驗(yàn)證。但是，許可人員或?qū)徍巳藛T的能力不足、許可和監(jiān)管的工作銜接不暢如不能在線下解決，依舊會使得數(shù)字化的作用無法發(fā)揮。例如，在審批局綜合包括食品在內(nèi)的各類許可后，“放管服”理念下的“盡量放”如果未能及時(shí)在線移交許可相關(guān)的檔案，尤其是許可審查期間的現(xiàn)場檢查結(jié)果，市場監(jiān)管部門就難以及時(shí)跟進(jìn)證后監(jiān)督檢查，這會使得具有潛在風(fēng)險(xiǎn)的生產(chǎn)經(jīng)營者及其食品進(jìn)入市場而加劇安全隱患。又或者在統(tǒng)一的市場監(jiān)管系統(tǒng)內(nèi)，橫向的職能部門又或者縱向的下級部門沒有及時(shí)更新數(shù)據(jù)，也會使得數(shù)字化的檔案信息一直處于滯后狀態(tài)。

2. 公私合作

對于政府促進(jìn)的公私合作監(jiān)管，一方面，如上文所述，政府可以借助市場或社會主體的參與來改進(jìn)監(jiān)管。例如，在針對網(wǎng)絡(luò)食品的監(jiān)管中，通過與平臺共享數(shù)據(jù)來保證許可證書驗(yàn)真、拓寬案件線索來源。另一方面，政府越來越多地讓市場或社會主體來承擔(dān)行政任務(wù)，以借助他們的專業(yè)和技術(shù)優(yōu)勢來降低行政成本、提升公共服務(wù)質(zhì)量[26]。具體到智慧監(jiān)管，典型選擇便是在應(yīng)用新技術(shù)方面，調(diào)動(dòng)社會第三方力量，如第三方數(shù)據(jù)公司，來推動(dòng)建立基于大數(shù)據(jù)分析的食品安全系統(tǒng)。從實(shí)踐來看，“數(shù)管事”的智慧監(jiān)管可以解決“人管事”的傳統(tǒng)監(jiān)管中人少事多的矛盾，進(jìn)而將有限的監(jiān)管資源精確匹配在風(fēng)險(xiǎn)大、違規(guī)多的生產(chǎn)經(jīng)營者方面，期間數(shù)字化帶來的支持還包括形勢研判、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警等[27]。

在食品安全屬地管理的既有制度下，公私合作可表現(xiàn)為一個(gè)地方政府可能與多個(gè)第三方的數(shù)據(jù)公司合作，又或者一個(gè)第三方的數(shù)據(jù)公司可能與多個(gè)地方政府合作。差異化的正面效果可以因地制宜地提供食品安全智慧監(jiān)管服務(wù)，以及在財(cái)政、人員等資源限制下漸進(jìn)性地構(gòu)建智慧監(jiān)管。相反，“誰來監(jiān)督第三方”的問題也會由此而來。事實(shí)上，針對行政任務(wù)私人化的發(fā)展，監(jiān)督第三方已經(jīng)有相關(guān)的制度設(shè)計(jì)。例如，針對食品檢驗(yàn)，承擔(dān)抽樣、檢測等工作的第三方應(yīng)符合資質(zhì)條件和檢驗(yàn)規(guī)范等要求。比較而言，對于這些新興的第三方數(shù)據(jù)公司依舊缺失評估或規(guī)范方案，例如，缺乏程序控制以及預(yù)算制約來確認(rèn)經(jīng)費(fèi)投入和技術(shù)成效是否匹配，如評估信息系統(tǒng)使用的友好性與可持續(xù)性。即便政府與其簽訂的合同條款中可能涉及審計(jì)內(nèi)容，但因公開不足，也很難借助外部制約來問責(zé)。

3. 其他主體之間的合作與監(jiān)管環(huán)境

當(dāng)下，政府監(jiān)管者越來越多地借助信息披露工具來借助不同市場和社會主體的選擇來倒逼違規(guī)者改正行為。例如，監(jiān)督抽檢公布的不合格信息、信用監(jiān)管公開的失信人名單等。相應(yīng)地，市場主體可以在入市環(huán)節(jié)拒絕違規(guī)且失信的供應(yīng)商，消費(fèi)者也可以選擇合規(guī)且守信的生產(chǎn)經(jīng)營者。然而，如果單純依賴具有威懾作用的制度治理，會在提高公眾對政府治理能力信心的同時(shí)，降低公眾對市場的信心，尤其是不斷披露的食品安全問題會加劇公眾的恐懼，認(rèn)為自身處于不安全的市場環(huán)境中。為抵消這樣的惶恐與畏懼，正向激勵(lì)不可或缺[28]。相應(yīng)地，我國對于信用監(jiān)管工具的重視不僅僅在于其可以懲戒失信者，也在于其可以獎(jiǎng)勵(lì)守信者。

然而，信用監(jiān)管的實(shí)踐也表明：一是政府主導(dǎo)的食品安全信用監(jiān)管依舊側(cè)重懲戒，獎(jiǎng)勵(lì)安排顯然不如前者。尤其是，當(dāng)法律本身考慮生產(chǎn)者和經(jīng)營者的角色差異和分類規(guī)范時(shí)，諸如信用監(jiān)管這樣的具體制度設(shè)計(jì)，是否也可以考慮市場主體的差異性和由此而來的分類分級信用監(jiān)管，進(jìn)而避免無過錯(cuò)的“信用連帶”和由此而來的聲譽(yù)損失。二是作為社會共治的支持性制度，信用監(jiān)管的共治型不僅表現(xiàn)在借助信息的公開來促進(jìn)其他主管部門、市場主體和社會主體的聯(lián)動(dòng)，而且也可以基于公私的合作來拓寬信用信息的歸集來源和應(yīng)用場景。事實(shí)上，政府的比較優(yōu)勢在于借助公權(quán)力來懲戒失信行為，但在數(shù)據(jù)獲取和應(yīng)用方面，企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、征信機(jī)構(gòu)等主體也具有技術(shù)、專業(yè)方面的優(yōu)勢。對此，借助這些資源不僅可以形成信用制約的合力，也可以探索優(yōu)勢互補(bǔ)的可能。例如，當(dāng)前食品安全信用監(jiān)管制度建設(shè)中的地方主導(dǎo)也使得監(jiān)管的制約效果受到地域管轄權(quán)的限制。對此，行業(yè)協(xié)會的優(yōu)勢在于跨地域的全國聯(lián)動(dòng)和行業(yè)自律，進(jìn)而可以擴(kuò)大某地公示信用信息的制約或獎(jiǎng)勵(lì)效果。三是根據(jù)行業(yè)的調(diào)查和媒體的觀察，目前食品安全領(lǐng)域內(nèi)的消費(fèi)者“注意力”尚未聚焦在“信用信息”上，典型的表現(xiàn)就是諸如抽檢公開信息對于消費(fèi)者的選擇影響。對此，在信用信息的公開和應(yīng)用方面，可以探索有助于消費(fèi)者參與的模式。事實(shí)上，當(dāng)下的許多市場主體都已經(jīng)借助消費(fèi)的反饋信息構(gòu)建了私人的評價(jià)機(jī)制和信用管理模式，多元信用體系的平行發(fā)展也可以探索合作的可能[29]。

三、優(yōu)化食品安全智慧監(jiān)管的體系性安排與建議

如上文所述，在談及食品安全智慧監(jiān)管的挑戰(zhàn)時(shí)，也提出了針對性的建議，如綜合利用多元主體的信息源和評價(jià)體系來消解政府監(jiān)管的地域限制性。但日益豐富的實(shí)踐如何化解智慧監(jiān)管的難以共識性依舊是存在的首要挑戰(zhàn)。對此，本文結(jié)合理論發(fā)展、域外經(jīng)驗(yàn)和我國實(shí)踐，認(rèn)為智慧監(jiān)管具有“多元治”和“精準(zhǔn)管”的特點(diǎn)。然而，“多元治”從線下參與升級到線上參與并不會自然而然地帶來“精準(zhǔn)管”的效果，如缺乏線下合作會導(dǎo)致線上數(shù)據(jù)難以及時(shí)共享。對此，體系性安排智慧監(jiān)管可以從監(jiān)管的規(guī)劃性、評估性和先進(jìn)性來促進(jìn)數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的多元合作。

第一，規(guī)劃智慧監(jiān)管安排。在以問題為導(dǎo)向的監(jiān)管安排中，“碎片化”的表現(xiàn)之一便是缺乏實(shí)現(xiàn)的規(guī)劃，繼而無法保障監(jiān)管政策連續(xù)性和一致性。反之，隨著能力和經(jīng)驗(yàn)的提升，監(jiān)管改革可稱為監(jiān)管可持續(xù)的新動(dòng)力時(shí)，戰(zhàn)略性的規(guī)劃有助于優(yōu)化監(jiān)管[30]。經(jīng)過十年的食品安全法治發(fā)展[31]，前文也指出了無論是食品安全法還是實(shí)施條例的修訂，不斷完善的內(nèi)容之一便是通過規(guī)范層面的安排來促進(jìn)不同部門之間有關(guān)食品安全工作的合作。對此，理論也強(qiáng)調(diào)通過監(jiān)管安排方式[32]來選擇、應(yīng)用及組合監(jiān)管工具，以完善智慧監(jiān)管。期間，考量包括鑒于社會中的政策環(huán)境變化來確保監(jiān)管政策的現(xiàn)代性，通過保持不同參與者之間的資源配置和對話來確保監(jiān)管內(nèi)容和組織的穩(wěn)定性，借助技術(shù)等不同類型的學(xué)習(xí)來提高能力。

第二，評估智慧監(jiān)管績效。缺乏事后評估也是監(jiān)管安排“碎片化”的表現(xiàn)之一。評估有助于通過對規(guī)制效果的總結(jié)改進(jìn)新的監(jiān)管決策。值得指出的是，當(dāng)歐盟智慧監(jiān)管將評估作為重要內(nèi)容時(shí)，其既包括在決策期間的監(jiān)管影響評估，也包括立法后針對執(zhí)行的評估。對于前者，歐盟委員會已經(jīng)落實(shí)了監(jiān)管影響評估體系來為決策提供證據(jù)以及提升政策選擇收益和成本的透明度。該系統(tǒng)的一個(gè)關(guān)鍵因素是設(shè)立影響評估委員會，幫助歐盟議會和理事會考慮歐盟委員會提出的提案。此外，其也幫助歐盟委員會發(fā)展了基于成本收益分析的工作方式和有助于考慮所有相關(guān)的經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境影響。對于后者，立法后評估的作用在于簡化立法和減少行政負(fù)擔(dān)。以“適宜性檢查”為例，其會評估某一政策領(lǐng)域內(nèi)的監(jiān)管框架是否與目標(biāo)相適宜，如果不適宜，將予以修訂。