生態(tài)文明建設背景下有機農(nóng)業(yè)立法問題研究

翟歡

（華東政法大學 法律學院，上海200060）

有機農(nóng)業(yè)是全球增長最快的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)部門之一。截至2017年底，全球有機農(nóng)業(yè)的種植面積達到6980萬公頃，比2016年增長了20%，是1999年的6倍，占全部農(nóng)業(yè)用地的1.4%。與此同時，中國的有機農(nóng)業(yè)種植面植達到303.2萬公頃，比2016年 增 加74.1萬 公頃，在 十 年內(nèi)翻 了 一 番［1］。近年來，我國大力推動以資源節(jié)約、環(huán)境保護為中心的生態(tài)文明建設，2020年4月，習近平在陜西考察調(diào)研時指出：“人不負青山，青山定不負人。綠水青山既是自然財富，又是經(jīng)濟財富［2］?！憋@示出黨中央對于生態(tài)文明建設的決心。理論和實踐話語中的有機農(nóng)業(yè)對于促進生態(tài)文明建設、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、增加農(nóng)民收入、發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)、保障食品安全等領域具有積極意義。2020年的中央一號文件繼續(xù)把發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)、有機農(nóng)業(yè)等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式作為保障農(nóng)民增產(chǎn)增收、加強農(nóng)業(yè)生態(tài)文明建設的重要手段［3］。然而，我國目前的有機農(nóng)業(yè)法在立法技術和價值理念上與生態(tài)文明建設存在一定偏差。在我國大力推動生態(tài)文明建設背景下，有必要對有機農(nóng)業(yè)的立法體系和內(nèi)容進行改進，以便更好地適應時代發(fā)展的需要。

現(xiàn)有文獻表明，有機農(nóng)業(yè)從理論和實踐上與生 態(tài) 文 明 建 設 具 有 耦 合 關 系［4?5］。20世 紀90年 代以來，我國有機農(nóng)業(yè)從無到有，生產(chǎn)規(guī)模不斷擴大，有機農(nóng)業(yè)立法建設也取得了較大進展，建立起比較完善的有機產(chǎn)品認證體制。已有的一些研究從西方經(jīng)驗出發(fā)，提出我國需建立統(tǒng)一的有機農(nóng)業(yè)補貼制度［6?7］，完善有機產(chǎn)品認證監(jiān)管體系建設等措施［8］，也有研究立足中國問題，探討有機農(nóng)業(yè)政策和立法的未來方向［9?10］。然而，在現(xiàn)有體制下，要充分利用生態(tài)文明建設的政策優(yōu)勢，通過立法的形式加以規(guī)范引導，才能保障有機農(nóng)業(yè)長期健康發(fā)展。所以，本研究重新審視有機農(nóng)業(yè)的理論和實踐與生態(tài)文明建設的關系，從立法的角度提出有機農(nóng)業(yè)服務生態(tài)文明建設的建議。

一、有機農(nóng)業(yè)與生態(tài)文明建設

中共十八大以來，我國大力開展以尊重自然、順應自然、保護自然為理念的生態(tài)文明建設。我國是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)人口眾多，農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展對于推動生態(tài)文明建設具有舉足輕重的作用。起源于20世紀20年代，至今已有百年歷史的有機農(nóng)業(yè)無論從理論亦或?qū)嵺`上都包含節(jié)約資源和生態(tài)保護的理念。

（一）生態(tài)文明建設的內(nèi)涵

生態(tài)文明的提出是基于對西方工業(yè)文明體制下以破壞環(huán)境、濫用資源為代價的資本逐利型發(fā)展模式的反思［11］。黨的十八大報告指出：“面對資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴峻形勢，必須樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態(tài)文明理念。”因此，“人與自然和諧共生”的生態(tài)自然觀是我國生態(tài)文明思想的一個基礎性觀念［12］。人與自然不是主體與客體、主宰與被主宰的對立關系，而是一種互相依存的生命共同體。針對生態(tài)文明建設，習近平進一步提出“綠水青山就是金山銀山”的生態(tài)發(fā)展觀?！皩幰G水青山，不要金山銀山”，顯示出我國的生態(tài)發(fā)展不是所謂的先發(fā)展后治理的“零發(fā)展”，而是一種節(jié)約資源、保護環(huán)境基礎上的“真發(fā)展”、“好發(fā)展”［13］。生態(tài)文明建設就是要在尊重自然、順應自然、保護自然、人與自然和諧共生的基礎上實現(xiàn)物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會文明和生態(tài)文明的全面協(xié)調(diào)發(fā)展。

生態(tài)文明視域下的農(nóng)業(yè)是一種資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的農(nóng)業(yè)。農(nóng)業(yè)發(fā)展不能進行掠奪式開發(fā)資源，以犧牲環(huán)境來換取增產(chǎn)增收，應因地制宜、遵循自然規(guī)律，積極調(diào)整種植結(jié)構、科學養(yǎng)護土壤、減少農(nóng)藥化肥的依賴，發(fā)展高能效、低污染的綠色農(nóng)業(yè)、循環(huán)農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、低碳農(nóng)業(yè)。從更廣泛的意義來講，農(nóng)業(yè)生態(tài)文明建設可以超越農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的范疇，通過價值鏈的導向，擴展到促進社會發(fā)展和公眾健康、維護食品安全、增加人民福祉的層面上來，形成農(nóng)業(yè)領域的綠色發(fā)展觀念、綠色生產(chǎn)觀念、綠色的消費觀念，真正實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的高質(zhì)量發(fā)展。

（二）有機農(nóng)業(yè)與生態(tài)文明建設的關系

1.生態(tài)保護是有機農(nóng)業(yè)理論的固有意涵

有機農(nóng)業(yè)（Organic Farming）的概念起源于在20世紀初對新興工業(yè)食品體系的批判。這個時期，超磷酸鹽、硝酸鹽和亞硝酸鹽等在19世紀開始出現(xiàn)的人工合成肥料由于成本低、肥力強、易于運輸?shù)葍?yōu)點被廣泛用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之中。加之農(nóng)業(yè)機械化的推廣，農(nóng)業(yè)迎來了前所未有的發(fā)展機遇。然而，在農(nóng)業(yè)大發(fā)展的同時，沙塵暴、水土流失等許多負面影響也逐漸凸顯，一些有識之士開始進行反思：英國的阿爾伯特·霍華德（Al?bert Howard）、德國的魯?shù)婪颉に固辜{（Rudolf Steiner）、瑞士的漢斯·彼得魯希（Hans?Peter?Rusch）和漢斯·穆勒（Hans Müller）等學者受到東方傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的啟發(fā)，在本國發(fā)起了以崇尚“自然”為目標的“生物動力型/生物（biodynam?ic/biological）農(nóng) 業(yè)”運 動［14］。有 機 農(nóng) 業(yè) 先驅(qū) 們倡導的有機農(nóng)業(yè)以“土壤養(yǎng)護”為中心。該運動中最重要的人物——英國植物學家阿爾伯特·霍華德在1935年發(fā)表《農(nóng)業(yè)圣典》（An Agricultur?al Testament）一書，奠定了有機農(nóng)業(yè)的理論基礎。他在本書的開頭寫道：“任何持久的農(nóng)業(yè)系統(tǒng)，其首要條件是土壤肥力的維持［15］”。他主張土壤養(yǎng)護要遵循“返還原則”，即最大程度地利用人類、動物和蔬菜的廢棄物進行堆肥然后回歸土壤。他認為，如果不將因收獲糧食而損失的土壤養(yǎng)分歸還，就不可能建立起健康的農(nóng)業(yè)系統(tǒng)［16］。

第二次世界大戰(zhàn)后，有機農(nóng)業(yè)的內(nèi)涵和外延繼續(xù)擴展。1948年，杰羅姆·歐文·羅代爾（Je?rome I.Rodal）在其著作《有機農(nóng)業(yè)前沿》（The Organic Front）中主張：有機農(nóng)業(yè)以土壤健康為出發(fā)點，通過整個食物鏈循環(huán)，最終融入社會價值之中［17］。1962年，美國海洋學家蕾切爾·卡森（Rachel Carson）發(fā)表《寂靜的春天》（The Si?lent Spring）一書，對現(xiàn)代化學農(nóng)藥的危害進行了揭露，引起國際對于化學農(nóng)業(yè)引發(fā)的食品安全問題和環(huán)境污染問題的大討論。這個時期的環(huán)保運動和消費者運動風起云涌，“有機農(nóng)業(yè)”成為環(huán)保主義者和消費者追求食品安全、治理農(nóng)業(yè)污染的重要話語［18］。在1972年聯(lián)合國人類環(huán)境會議上，與會國從環(huán)保的角度出發(fā)，首次提出“有機農(nóng)業(yè)”的概念，同年，國際有機運動聯(lián)盟（IF?OAM）在法國成立，美國、英國、日本等發(fā)達國家從生態(tài)環(huán)境保護的角度出發(fā)，開始積極參與、倡導有機農(nóng)業(yè)［5］。

20世紀80年代以來，有機農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模大幅擴展，一些歐洲國家首先認識到有機農(nóng)業(yè)市場的潛力及其對緩解糧食過剩、促進環(huán)境保護與農(nóng)村地區(qū)發(fā)展的潛在貢獻，開始對有機農(nóng)業(yè)進行國家規(guī) 制［19］。歐 盟 委 員 會 于1991年 頒 布（EU）2092/1991規(guī)則，建立了歐盟范圍內(nèi)有機農(nóng)業(yè)生產(chǎn)必須遵守的最低標準和原則。1990年，美國聯(lián)邦政府制定《有機農(nóng)業(yè)法》（Organic Foods Pro?duction Act；OFPA），授權農(nóng)業(yè)部開展國家有機計劃（National organic program；NOP）［20］。緊接著，日本、澳大利亞、印度、中國等農(nóng)業(yè)大國紛紛制定自己的有機農(nóng)業(yè)標準和認證體制。在政策和理論的支持下，有機農(nóng)業(yè)的概念繼續(xù)擴展。2005年，世界有機運動聯(lián)盟確定的有機農(nóng)業(yè)的四大原則——健康原則、生態(tài)學原則、公平原則和關愛原則，成為新時代有機農(nóng)業(yè)的基本原則。

由此可見，無論是起源時期生物動力論，還是20世紀中期的環(huán)保論和食品安全論，抑或是現(xiàn)代有機農(nóng)業(yè)四大基本原則，有機農(nóng)業(yè)的內(nèi)涵中都包含尊重自然、節(jié)約資源和生態(tài)保護的理念，這與我國的生態(tài)文明建設存在理論暗合。

2.有機農(nóng)業(yè)的實踐符合生態(tài)文明的理念

地球上約38%的土地為農(nóng)業(yè)用地，農(nóng)業(yè)為人類提供了越來越多的糧食和其他產(chǎn)品的同時，也成為溫室氣體排放、生物多樣性喪失、農(nóng)用化學品污染和土壤退化的幕后推手。然而在實踐中，與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)相比，有機農(nóng)業(yè)是更加資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)類型。圖1展示了一個可持續(xù)的、多樣化經(jīng)營有機農(nóng)業(yè)生產(chǎn)系統(tǒng)的生產(chǎn)過程。其中圓圈代表的結(jié)構性因素是有機管理的基礎，以植物輪作和畜禽輪養(yǎng)為中心。管理決策是結(jié)構性因素的必要補充，包括：生物控制、時空分布、建立緩沖區(qū)等措施。

首先，發(fā)展有機農(nóng)業(yè)對于保持土壤肥力、減少土壤污染和保護土壤生態(tài)具有積極意義。相關的研究發(fā)現(xiàn)，有機農(nóng)業(yè)系統(tǒng)中的土壤碳水平更高，質(zhì)量更好，侵蝕度反而較低［21］。有機農(nóng)業(yè)主要采用栽培技術、種植肥田作物和施加有機肥的方式進行土壤肥力管理，土壤中主要養(yǎng)分氮、磷、鉀的淋溶性更低，降低了土壤養(yǎng)分流失和水體富營養(yǎng)化的風險。有機農(nóng)業(yè)所使用的有機肥和堆肥措施可以增強土壤生物活性，降低土壤板結(jié)，改善土壤結(jié)構。

其次，有機農(nóng)業(yè)可以提高植物多樣性和動物多樣性水平。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)使用的農(nóng)藥化肥、除草劑等化學物質(zhì)，在有效控制病蟲草害的同時，也損害了一些有益植物及動物的生長，可謂“傷敵一千，自損八百”。有機農(nóng)業(yè)普遍采用的輪作、間作等科學種植方式，不使用化肥和農(nóng)藥，通過物理、天敵等方式控制病蟲草害，對于增加生物多樣性和生態(tài)景觀的多樣性具有積極意義。

此外，有機農(nóng)業(yè)系統(tǒng)比傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的資源利用效率更高，對于控制溫室氣體排放，防止氣候變暖具有顯著效果。有機農(nóng)業(yè)系統(tǒng)依賴農(nóng)場內(nèi)部的投入（秸稈堆肥、種植豆類、有機肥、微生物），只有當內(nèi)部投入物不足時，才會補充必要的外部投入物，可以最大限度地實現(xiàn)資源的循環(huán)與高效利用，減少能源尤其是化石能源的消耗。而且，有機農(nóng)業(yè)通過改進耕地管理和林糧間作，實現(xiàn)了對土壤中的有機物的有效管理，使有機農(nóng)業(yè)具有螯合有害氣體的特殊功能［5］。此外，有機農(nóng)業(yè)通過有規(guī)律地增加土壤有機質(zhì)的管理方式，可以保持或增加土壤中有機碳，從而達到固碳的效果。總之，有機農(nóng)業(yè)系統(tǒng)較低的能源使用量和較高的土壤有機質(zhì)，使發(fā)展有機農(nóng)業(yè)成為減少化石燃料污染和增加土壤碳儲存、控制溫室氣體的理想路徑。

圖1多樣化經(jīng)營有機農(nóng)場生產(chǎn)循環(huán)示意圖

二、我國有機農(nóng)業(yè)立法現(xiàn)狀與不足

（一）我國有機農(nóng)業(yè)立法的現(xiàn)狀

我國的有機農(nóng)業(yè)在立法上包括兩個方面的內(nèi)容：有機產(chǎn)品的認證與監(jiān)督體系以及有機農(nóng)業(yè)的鼓勵與扶持體系。

我國的有機產(chǎn)品認證工作肇始于20世紀90年代，當時的有機生產(chǎn)和認證還處于嘗試階段。進入21世紀，隨著有機產(chǎn)品出口量和國內(nèi)有機產(chǎn)品市場的增長，有機認證機構數(shù)量和發(fā)證數(shù)量迅速攀升，我國也開始著手建立有機產(chǎn)品認證的制度體系。最初，有機產(chǎn)品認證和管理由原國家環(huán)?？偩郑?008年變更為國家環(huán)境保護部）牽頭。國家環(huán)?？偩钟袡C食品發(fā)展中心于1995年頒布了《有機（天然）食品標志管理章程（試行）》，第一次對有機食品標志的申請、審批和監(jiān)督等問題作出了規(guī)定。2001年，國家環(huán)?？偩謴U除該章程，又頒布《國家環(huán)境保護總局關于有機食品認證管理辦法》［9］。2004年，根據(jù)國務院關于統(tǒng)一管理我國認證認可工作的決定，環(huán)?？偩终较驀艺J可認證監(jiān)督管理委員會（下稱“認監(jiān)委”）①2018年3月，根據(jù)第十三屆全國人民代表大會第一次會議批準的國務院機構改革方案，將國家認證認可監(jiān)督管理委員會職責劃入國家市場監(jiān)督管理總局，對外保留牌子。移交了有機產(chǎn)品認證管理職責。認監(jiān)委先后于2004年、2005年制定發(fā)布了《有機產(chǎn)品認證管理辦法》《有機產(chǎn)品》國家標準（GB/T 19630.1?2005）和《有機產(chǎn)品認證實施規(guī)則》等部門規(guī)章，建立了我國統(tǒng)一的、與國際接軌的有機產(chǎn)品認證認可制度。2011年至2014年認監(jiān)委先后對標準、辦法和規(guī)則進行修訂，建立了統(tǒng)一的有機產(chǎn)品認證標準。目前，新一輪的修訂還在進行之中，截至2020年4月底，《有機產(chǎn)品》國家標準（GB/T 19630.1?2019）和《有機產(chǎn)品認證實施規(guī)則》的修訂工作已完成，《有機產(chǎn)品認證管理辦法》的修訂工作還在進行之中?？傊?，我國的有機產(chǎn)品認證監(jiān)督體制基本完善，《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《中華人民共和國認證認可條例》《認證機構管理辦法》《有機產(chǎn)品認證實施規(guī)則》和《有機產(chǎn)品》國家標準等，對認證機構、認證咨詢機構、認證培訓機構、實驗室和檢查機構、認證從業(yè)人員、認證證書和認證標志、認證監(jiān)督管理等方面做出了具體規(guī)定和要求［22］。

與此同時，國家有關部門認識到有機農(nóng)業(yè)在生態(tài)保護、資源高效利用、增加農(nóng)民收入等方面的作用，積極對有機農(nóng)業(yè)進行鼓勵和扶持。在立法上，《農(nóng)業(yè)法》《農(nóng)業(yè)環(huán)境保護法》等涉農(nóng)法律都包含對農(nóng)業(yè)進行科技、財政支持宏觀規(guī)定。具體到有機農(nóng)業(yè)領域，相關政策還沒有上升到立法層面，關于有機農(nóng)業(yè)的鼓勵和扶持措施多見于中共中央、國務院、中央各部委、地方政府及各部門下達的，多以“通知”、“意見”等形式發(fā)布的行政規(guī)范性文件之中。在中共中央、國務院頒布的規(guī)范性文件中，有機農(nóng)業(yè)成為發(fā)展創(chuàng)新經(jīng)濟、綠色經(jīng)濟的政策工具。2016年中共中央印發(fā)的《國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略綱要》中提到：“要深入開展節(jié)水農(nóng)業(yè)、循環(huán)農(nóng)業(yè)、有機農(nóng)業(yè)和生物肥料等技術研發(fā)”［23］。2017年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于創(chuàng)新體制機制推進農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的意見》，提出為農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展提供科技支持、財政補貼、標準確定、法規(guī)體系建設、人才培養(yǎng)等保障措施，其中所指的“綠色農(nóng)業(yè)”就包含“有機農(nóng)業(yè)”［24］。其次，各相關中央部委通過發(fā)布各部委規(guī)范性文件的形式在自己的職責范圍內(nèi)制定有機農(nóng)業(yè)的支持政策。例如，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部正在推動的“三品一標”建設，其中“三品”中就包含“有機農(nóng)產(chǎn)品”。2016年原農(nóng)業(yè)部（現(xiàn)為農(nóng)業(yè)農(nóng)村部）發(fā)布《關于推進“三品一標”持續(xù)健康發(fā)展的意見》，提出“大力開展基地建設、提升審核監(jiān)督質(zhì)量、注重品牌宣傳、促進改革創(chuàng)新，強化體系隊伍建設、和加大政策支持力度等六大支持措施”［25］。市場監(jiān)管總局先后發(fā)布《市場監(jiān)管總局關于加強認證監(jiān)管工作的通知》等系列文件，將有機產(chǎn)品認證監(jiān)管作為監(jiān)管重點領域。生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《關于生態(tài)環(huán)境保護助力打贏精準脫貧攻堅戰(zhàn)的指導意見》，把發(fā)展有機農(nóng)業(yè)等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式作為農(nóng)民脫貧致富的重要工具。此外，還有地方各政府、各部門發(fā)布的政策性文件和指導意見，有機農(nóng)業(yè)的鼓勵和扶持措施嵌入到以“鄉(xiāng)村振興”、“農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”、“脫貧攻堅”為目標的各種行政規(guī)范性文件之中。

（二）我國有機農(nóng)業(yè)立法的不足

生態(tài)文明建設是一個綜合性比較強系統(tǒng)工程，有機農(nóng)業(yè)要服務于生態(tài)文明建設不只涉及有機產(chǎn)品的認證和監(jiān)督，還涉及財政和科技、環(huán)境保護和資源的高效利用等眾多問題。雖然我國已經(jīng)通過立法的形式建立起統(tǒng)一的有機認證和監(jiān)管體系，通過規(guī)范性文件的形式出臺了一些有機農(nóng)業(yè)的鼓勵和扶持政策措施，但對于服務生態(tài)文明建設而言，有機農(nóng)業(yè)在立法層面還存在一些不足。

其一，我國的有機農(nóng)業(yè)立法位階不高，不能發(fā)揮協(xié)調(diào)各方的作用。有機農(nóng)業(yè)發(fā)展要遵循的上位法——《農(nóng)業(yè)法》《環(huán)境保護法》《農(nóng)業(yè)環(huán)境保護法》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》和《認證認可條例》等資源節(jié)約、環(huán)境保護、食品安全領域的宏觀立法沒有直接涉及有機農(nóng)業(yè)，不屬于有機農(nóng)業(yè)專門立法。在有機認證方面，直接涉及有機產(chǎn)品認證的立法是由國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局（認監(jiān)委）頒布的《有機產(chǎn)品認證管理辦法》《有機產(chǎn)品》國家標準和《有機產(chǎn)品認證實施規(guī)則》，這些立法在形式上屬于部門規(guī)章。而關于有機農(nóng)業(yè)的鼓勵和扶持的具體政策方面還沒有相關的立法活動和立法建設，只停留在制定行政規(guī)范性文件的層面。也就是說我國目前關于有機農(nóng)業(yè)的最高立法——《有機產(chǎn)品認證管理辦法》等立法文件在形式上僅為部門規(guī)章，立法主體也僅為國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局（認監(jiān)委）一個機構，由于該機構與其他中央部門或地方政府之間并不存在隸屬關系，因而原則上《有機農(nóng)業(yè)認證管理辦法》等立法對其他機構不具有強制約束力，使得我國現(xiàn)有的有機農(nóng)業(yè)法效力和管轄的范圍大打折扣［9］。

其二，我國有機農(nóng)業(yè)立法基本上是消費導向型，對環(huán)境的評價要素偏低。我國有機農(nóng)業(yè)的立法圍繞有機產(chǎn)品的認證和監(jiān)管而展開，其立法主體——國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局（認監(jiān)會）屬于市場監(jiān)管機構，有機產(chǎn)品認證和監(jiān)管活動本來也屬于貿(mào)易和市場管理行為。所以，有機農(nóng)業(yè)的立法很大程度上是為市場服務。我國《有機農(nóng)業(yè)認證認可條例》在開篇即提到，我國進行有機認證的目的是“維護消費者、生產(chǎn)者和銷售者合法權益，進一步提高有機產(chǎn)品質(zhì)量，加強有機產(chǎn)品認證管理，促進生態(tài)環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展”［26］。很顯然，我國的有機農(nóng)業(yè)立法的首要目的是為了維護市場秩序，這里的“促進生態(tài)環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展”僅作為次要性、原則性規(guī)定，至于如何促進沒有具體標準。況且國家市場監(jiān)管局（認監(jiān)委）并沒有負責環(huán)保的主體責任，能在多大程度上“促進”也不得而知。

就具體的生產(chǎn)標準來說，我國有機農(nóng)業(yè)標準主體內(nèi)容在于對投入物的規(guī)定，對環(huán)境的評價要素偏低。這很大程度上也是為了迎合消費者普遍將不添加化學成分的農(nóng)產(chǎn)品視為“健康食品”簡單認識。我國的有機農(nóng)業(yè)標準將有機農(nóng)業(yè)定義為：“遵照特定的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)原則，在生產(chǎn)中不采用基因工程獲得的生物及其產(chǎn)物，不使用化學合成的農(nóng)藥、化肥、生長調(diào)節(jié)劑、飼料添加劑等物質(zhì)，遵循自然規(guī)律和生態(tài)學原理，協(xié)調(diào)種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)的平衡，采用系列可持續(xù)的農(nóng)業(yè)技術以維持持續(xù)穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系的一種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式［27］”。從定義中可以看出，追求“自然”的有機農(nóng)業(yè)不僅僅要求采用“自然”投入物，也包含利用“自然”方法控制下的有機生產(chǎn)流程。然而總體來看，我國有機農(nóng)業(yè)標準的正文主要是基于自然投入物與合成投入物質(zhì)的對立，對有機農(nóng)業(yè)中可用和禁用的物質(zhì)的規(guī)定占據(jù)了大量篇幅，最后還有專門的可使用投入物的具體清單。從細節(jié)來看，與“自然”的生產(chǎn)過程的規(guī)定，法律條文更加強調(diào)“自然”物質(zhì)的利用。例如，在“植物生產(chǎn)”部分，標準用寥寥數(shù)語說明“要通過耕作和栽培措施保持和提高土壤肥力”，然后會用較大的篇幅規(guī)定可供使用物質(zhì)的標準和要求。而且很多有機生產(chǎn)的自然流程只在推薦之列，并不是必然要求。例如在“畜禽養(yǎng)殖”中規(guī)定，要“避免過度放牧對環(huán)境的影響”；在“水產(chǎn)養(yǎng)殖”中規(guī)定“鼓勵對非開放性水域底泥的農(nóng)業(yè)綜合利用”等。

其三，對有機農(nóng)業(yè)的鼓勵和扶持政策缺乏相關立法建設。首先，我國有關有機農(nóng)業(yè)支持和鼓勵政策還停留在規(guī)范性文件的階段，缺乏相關立法和切實可行的實施細則和保障監(jiān)督機制。相對立法而言，規(guī)范性文件的制定程序簡單，管轄范圍和效力有限，時效性較強（規(guī)范性文件的有效期為3～5年），能在多大程度上協(xié)調(diào)各部門各地區(qū)的力量，促進有機農(nóng)業(yè)的發(fā)展還是未知數(shù)。其次，關于專門性問題。大部分的行政規(guī)范性文件都是把有機農(nóng)業(yè)作為環(huán)保、扶貧、市場監(jiān)管中的政策工具和施政對象來使用，即使是關系比較密切的“三品一標”建設，有機農(nóng)產(chǎn)品也只居其一，關于有機農(nóng)業(yè)的鼓勵和扶持缺乏專門性的規(guī)定。這表明我國還沒有形成固定化、常態(tài)化的有機農(nóng)業(yè)的鼓勵和扶持政策，沒有把有機農(nóng)業(yè)放在特別重要的戰(zhàn)略地位。

三、反思與啟示：有機農(nóng)業(yè)立法如何服務生態(tài)文明建設

（一）提高立法位階，調(diào)動各方立法力量

在國家大力開展生態(tài)文明建設的背景下，我國應提高有機農(nóng)業(yè)的立法位階，盡快制定一部《有機農(nóng)業(yè)法》或《有機農(nóng)業(yè)促進法》，將有機產(chǎn)品的認證監(jiān)督工作和有機農(nóng)業(yè)的鼓勵和扶持工作全部納入到統(tǒng)一立法之中，確立我國有機農(nóng)業(yè)發(fā)展的基本原則和立場，明確有機農(nóng)業(yè)準入標準、生產(chǎn)標準和加工、運輸、存儲標準，明確有機農(nóng)業(yè)的科技支持、財政補貼以及有機產(chǎn)品的認證、市場監(jiān)管等相關規(guī)定。

然后，國務院、國家各部委和地方政府可以參照法律規(guī)定，制定涉及本部門、本地區(qū)的的行政法規(guī)、部門規(guī)章、規(guī)范性文件以及地方性法規(guī)。就下位法而言，部門規(guī)章、地方法規(guī)可以采用多部門、多地區(qū)聯(lián)合立法的形式。例如，有機農(nóng)業(yè)服務于生態(tài)文明建設不僅涉及產(chǎn)品認證和質(zhì)量監(jiān)督，有機農(nóng)業(yè)的總體部署、金融財政扶持、技術扶持、環(huán)保標準、認證認可、市場監(jiān)督等各項事務需要國務院、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、財政部、科技部、工商總局、環(huán)境資源部、國家市場監(jiān)督管理總局和國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局等多部門的聯(lián)合。對于涉及多個省份或地區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)區(qū)域（例如長江流域、跨區(qū)域山脈），可以采用跨省份、跨區(qū)域聯(lián)合立法的形式。值得一提的是，下位法也要注意立法體系的建設，對于行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)要及時制定實施細則，確定法律實施和監(jiān)管的主體責任。

從立法學角度而言，法律的效力＞行政法規(guī)＞部門規(guī)章/地方性法規(guī)，法律可以設定的權利和義務范圍更加廣泛，行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)都不能違反上位法的規(guī)定。制定一部《有機農(nóng)業(yè)法》或《有機農(nóng)業(yè)促進法》的意義，一是可以彰顯有機農(nóng)業(yè)的重要地位，突出有機農(nóng)業(yè)在生態(tài)文明建設和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的戰(zhàn)略意義；二是可以對全國有機農(nóng)業(yè)的進行統(tǒng)籌規(guī)劃，實現(xiàn)各地區(qū)各部門立法標準的統(tǒng)一，建設涉及領域更廣，效力更高的有機農(nóng)業(yè)立法體系。從比較法的角度來看，世界上很多國家和地區(qū)都已就有機農(nóng)業(yè)進行專門立法，并把有機農(nóng)業(yè)作為農(nóng)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略項目，例如，1990年美國《有機農(nóng)業(yè)法》授權農(nóng)業(yè)部開展國家有機農(nóng)業(yè)計劃；1991年歐盟通過（EU）2092/1991法案建立起歐盟統(tǒng)一的有機農(nóng)業(yè)生產(chǎn)標準和認證體系。2000年印度工商部啟動國際有機產(chǎn)品生產(chǎn)計劃（National Programme on Organic Production，NPOP）并發(fā)布有機農(nóng)業(yè)標準和方案；近年來一些較小的國家，例如菲律賓、烏干達已經(jīng)或開始制定自己的有機農(nóng)業(yè)法；我國臺灣地區(qū)于2018年頒布《有機農(nóng)業(yè)促進法》，規(guī)定了有機農(nóng)業(yè)扶持和有機產(chǎn)品認證的基本原則。

（二）增加環(huán)境評價要素，充分發(fā)揮有機認證的優(yōu)勢

有機產(chǎn)業(yè)具有鮮明的可測量可報告，可核查特征，可以作為衡量生態(tài)文明的重要方法和手段［4］。但有機農(nóng)業(yè)要適應生態(tài)文明建設的要求，必須對認證標準進行優(yōu)化。現(xiàn)在的有機農(nóng)業(yè)法規(guī)對有機農(nóng)業(yè)采用了簡化主義的處理模式，將有機農(nóng)業(yè)簡單地理解為非合成物質(zhì)的使用，然而禁止合成物質(zhì)的使用并不是環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)的必須或是全部［17］。極端情況下，高量有機肥投入的養(yǎng)分數(shù)量可以與常規(guī)農(nóng)業(yè)相當甚至更高，其作物產(chǎn)量可以高于常規(guī)農(nóng)業(yè)，但這種情形相當于把其他農(nóng)業(yè)系統(tǒng)的有機肥或者生物固氮形成的氮肥投入到本農(nóng)業(yè)系統(tǒng)內(nèi)，這在生產(chǎn)實踐中是沒有推廣價值的［10］。有機農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)標準，在對投入物的進行強制性規(guī)定的同時，一些可以促進資源高效利用、環(huán)境友好型的有機生產(chǎn)流程必須得到強調(diào)和量化處理，例如，在“土肥管理”上通過規(guī)定投入物質(zhì)不能超過的比率，強制有機生產(chǎn)者采取回收、利用和多樣化作物種植進行土壤肥力管理，規(guī)定土地免耕、休耕的比例、時間跨度和養(yǎng)護要求；在“畜禽養(yǎng)殖”中規(guī)定牲畜通過有機牧場放牧獲得飼料的比例，美國農(nóng)業(yè)部有機農(nóng)業(yè)標準規(guī)定，反芻家畜戶外放牧不得少于120天，來自牧場的干鮮飼料攝入量不低于30%［28］。

需要注意的是，在確定有機生產(chǎn)過程的環(huán)保方案時，要考慮更嚴格的環(huán)境標準可能帶來的挑戰(zhàn)和風險，包括（1）成本上升會導致一些生產(chǎn)者退出有機農(nóng)業(yè)；（2）有機產(chǎn)品的價格可能會提高；（3）與有機食品的健康屬性相比，消費者對于環(huán)境屬性的支付意愿較低——根據(jù)我國臺灣地區(qū)的一項調(diào)查，我國臺灣地區(qū)80%的有機農(nóng)產(chǎn)品消費者的購買行為是以健康為考量，而非以生態(tài)環(huán)境為考量［9］。所以，在標準的制定過程中要平衡經(jīng)濟效益、環(huán)境效益和市場效益，進行充分地市場和行業(yè)調(diào)研，了解生產(chǎn)者遵循更嚴環(huán)境標準的成本壓力和消費者對于環(huán)境保護的支付意愿和支付能力，合理確定有生產(chǎn)標準的環(huán)境與資源最優(yōu)方案。

此外，要支持有機產(chǎn)品認證監(jiān)督體制建設。強化認證機構的監(jiān)管和認證人員的培訓和技術支持，鼓勵認證機構與專業(yè)的環(huán)境評價機構進行合作。制定認證過程中環(huán)境評價和認證之后的監(jiān)督流程，支持科研機構對有機農(nóng)業(yè)環(huán)境標準及其對行業(yè)發(fā)展的影響進行研究，充分發(fā)揮有機認證的的評價和監(jiān)督體系優(yōu)勢。

（三）建立有機農(nóng)業(yè)鼓勵和扶持的立法體系

有機農(nóng)業(yè)服務于生態(tài)文明建設需要在嚴格環(huán)境標準的基礎上穩(wěn)步擴大有機農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)規(guī)模，因此，需要制定統(tǒng)一的有機農(nóng)業(yè)鼓勵和扶持規(guī)則，增加農(nóng)民發(fā)展有機農(nóng)業(yè)的意愿和消費者對有機產(chǎn)品的消費意愿。在立法體系建設上，根據(jù)《有機農(nóng)業(yè)法》或《有機農(nóng)業(yè)促進法》的原則和立場，國務院和各相關部委要以單獨立法和聯(lián)合立法的形式出臺有關有機農(nóng)業(yè)鼓勵和扶持的行政法規(guī)和部門規(guī)章，地方政府和各部門按照中央部署和上位法規(guī)定出臺地方性法規(guī)和部門規(guī)章。在立法內(nèi)容上，各級立法主體要考慮政策的推動和消費的拉動兩個方面的因素［29］。圖2顯示了有機農(nóng)業(yè)的政策支持體系的運行機制。

在政策的推動上應包含以下內(nèi)容：首先，關于有機農(nóng)業(yè)相關技術的研究和推廣。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、財政部、科技部等相關部委要安排專門資金和科研機構開展有機肥、有機農(nóng)藥、有機物理和生物措施的研究和實驗，開展有機農(nóng)業(yè)職業(yè)培訓，鼓勵有機生產(chǎn)企業(yè)進行自主技術研發(fā)。其次，建立完善的財政補貼和金融支持政策。目前我國并沒有建立起統(tǒng)一的有機農(nóng)業(yè)補貼措施，各地補貼標準不一，且主要集中在對有機產(chǎn)品認證進行補貼［7］。然而，發(fā)展有機農(nóng)業(yè)需要大量的先期投入（轉(zhuǎn)換期養(yǎng)護、建立緩沖區(qū)、隔離帶等）和比較高的人力和投入物成本。例如，有機生產(chǎn)的轉(zhuǎn)換期通常需要經(jīng)過2～3年，轉(zhuǎn)換期間要嚴格按照有機產(chǎn)品的標準進行生產(chǎn)，會導致單位產(chǎn)品的實際成本增加和銷售價格的提高，因而抑制市場的發(fā)展［4］。所以要建立有機農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)換期、生產(chǎn)期、加工期、銷售期、有機農(nóng)業(yè)旅游項目、有機技術開發(fā)等全流程、多角度的有機農(nóng)業(yè)補貼和金融支持措施。在消費的拉動方面，要加強有機產(chǎn)品的認證和監(jiān)管，嚴厲打擊有機標志冒用、濫發(fā)濫用，制定與國際接軌的的有機產(chǎn)品標準，加快與其他國家和組織的認證標準互認建設，積極與相關國家和地區(qū)簽訂有機產(chǎn)品的銷售協(xié)議。第三，要加強宣傳教育。教育部門在中小學及高等院校開展有機農(nóng)業(yè)和有機園藝的興趣和專業(yè)課程，提高消費者對于環(huán)境和食品健康關系的認識。最后，要進行市場推廣。鼓勵有條件的國家機關、企事業(yè)單位進行一定比例的有機產(chǎn)品的公共采購，利用互聯(lián)網(wǎng)等新媒體平臺進行宣傳教育和市場推廣活動。

值得注意的是，有機農(nóng)業(yè)的鼓勵和扶持立法和政策還要支持有關社會組織和機構（第三方認證機構、有機農(nóng)業(yè)協(xié)會）的發(fā)展，建設國家級的有機農(nóng)業(yè)專家團隊，為有機農(nóng)業(yè)提供必要的技術和數(shù)據(jù)統(tǒng)計支持。

圖2有機農(nóng)業(yè)政策效應關系圖