河長制助推流域生態(tài)治理的實踐與路徑探索

景曉棟 ，田貴良 ，2，3

（1.河海大學(xué)商學(xué)院，211100，南京；2.長江保護(hù)與綠色發(fā)展研究院，210098，南京；3.江蘇長江保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展研究基地，210098，南京）

一、引 言

2016 年12 月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面推行河長制的意見》，2017 年 6 月，河長制正式被寫入法律，有了明確的制度保障。 河長制的實施是在環(huán)境污染嚴(yán)重和可持續(xù)發(fā)展背景下環(huán)保理念的有效實踐，將河道治理提升為多部門聯(lián)合、多系統(tǒng)協(xié)作的全局性工作。 頂層制度的完善是河長制取得成功的關(guān)鍵要素之一，截至2018 年年底，我國共明確省、市、縣、鄉(xiāng)四級河長30 多萬名，各地政府還因地制宜設(shè)置村級河長76萬多名。在河長制的推動過程中，河湖水質(zhì)有了很大程度的改善， 河暢、水清、岸綠、景美的景象逐漸呈現(xiàn)。 但在河長制推行過程中， 仍有一系列問題亟須解決，如河長制究竟是“人治”還是“法治”,問責(zé)機(jī)制的科學(xué)性及可行性如何， 考核獎罰體系如何建立，各自為政、權(quán)責(zé)不明、問責(zé)不嚴(yán)及部門間利益沖突如何避免等，有必要通過總結(jié)成功經(jīng)驗，對治理效果不突出等問題認(rèn)真歸納，全面檢視制度設(shè)計漏洞，更好地深化推行河長制。

二、河長制的運(yùn)行效果評價

1.河長制的制度框架體系

河長制是一項由下而上再自上而下的制度創(chuàng)新過程，其主要制度框架分為三部分， 分別為組織載體、配套制度及運(yùn)行機(jī)制，如圖1。

在組織載體方面，各級河長是河長制的核心所在，也是該項制度的最大亮點。 各地政府按照分級管理、屬地負(fù)責(zé)的原則，由黨政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人分別擔(dān)任主要河湖河長湖長，從現(xiàn)有的省、市、縣、鄉(xiāng)四級河長體系逐步延伸到村級河湖的總河長、河長、河段長及巡河員，職責(zé)逐級下分，責(zé)任具體到人，實現(xiàn)河長全覆蓋。 同時各縣級及以上河長設(shè)立河長制辦公室，負(fù)責(zé)河長制具體工作及日常管理。

在制度配套方面，分別設(shè)置了科學(xué)決策制度、考核制度、橫向協(xié)作制度。 科學(xué)決策制度有效避免了河流治理的盲目性，提高了科學(xué)性和有效程度。 在考核制度方面，建立日?？荚u和年終考評相結(jié)合、縣級市（區(qū)）自評與市級考核相結(jié)合、過程評價與結(jié)果評估相結(jié)合的考核體系，考核對象既包括對各個河長的考核也包括對相關(guān)單位、相關(guān)部門的整體考核。 在橫向協(xié)作方面， 河長制積極調(diào)動水利、國土、環(huán)保、發(fā)改、財政、工信等相關(guān)部門， 充分發(fā)揮各部門的專業(yè)能力，突破了職能部門間的壁壘，強(qiáng)化了部門的橫向協(xié)作能力。

在運(yùn)行機(jī)制方面， 通過經(jīng)費(fèi)投入、問題診斷、運(yùn)行管理、配合協(xié)調(diào)等機(jī)制相互協(xié)作，全流域聯(lián)防、聯(lián)控、聯(lián)治共同配合，實質(zhì)性提升河長制的實效性，牽住河湖治理的“牛鼻子”。

2.河長制的實踐意義與治理成效

（1）一定程度上破解了“九龍治水”困境

“河長上崗，水質(zhì)變樣”，河長制開始大范圍推廣之后，部分水污染嚴(yán)重地區(qū)水質(zhì)確有很大改善。 在過去“唯GDP 論”等驅(qū)動作用下，地方政府很難平衡環(huán)境污染與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的天平，在嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)保法律法規(guī)方面存在較大的擔(dān)憂，導(dǎo)致環(huán)境污染“久治不愈”。 河長制的出臺強(qiáng)化了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的水治理職責(zé)與任務(wù)，將水治理問題與工作考核掛鉤，加大了法律法規(guī)的執(zhí)行力度。 同時在河長制背景下， 水治理的責(zé)任主體具體明確，各級河長以河長制為抓手，積極主動落實 “一河一檔”“一河一策”“一事一辦”“一單一銷”工作閉環(huán)鏈條，一定程度上解決了以往環(huán)保部門、水務(wù)部門在治水過程中權(quán)威性不足問題，打破了過去“九龍治水難治水”困局，做到了“責(zé)任明確，追責(zé)無跑”，形成了“領(lǐng)導(dǎo)重視，齊抓共管”新局面。

（2）打破了常規(guī)治理機(jī)制失靈問題

經(jīng)濟(jì)社會的轉(zhuǎn)型發(fā)展常常會面臨著眾多社會問題與社會矛盾。 目前很多領(lǐng)域或多或少都存在交叉管理、多頭管理問題，同時又面臨著可支配資源不足、 治理效果不佳等困境，因此在“專項治理”或“運(yùn)動式治理”過程中常出現(xiàn)勞而無功、徒勞往返的后果，造成資源浪費(fèi)。 除此之外，政府職能部門還面臨著 “職責(zé)大權(quán)力小”困境，在社會需求與治理能力發(fā)生矛盾時常常處于兩難境地。 河長制的大力推行一定程度上緩解了此類問題。

（3）打造出社會治水新藍(lán)圖

現(xiàn)代水治理問題是一項全局性問題。 在“經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)”五位一體新時代總體布局全面推進(jìn)的過程中，河長制打破了原先由點及面的過程， 邁向由面到立體跨越式發(fā)展的新階段。在最嚴(yán)格水資源管理制度逐步落實、水資源形勢愈發(fā)嚴(yán)峻的背景下，全面推行河長制對于進(jìn)一步協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個全面”戰(zhàn)略布局，為現(xiàn)代化水治理指明方向，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與生態(tài)保護(hù)雙贏具有重要意義。

三、河長制存在的問題

1.高度依賴行政長官重視程度、行政權(quán)力與威望

河長制通過考核機(jī)制，將河湖治理效果與黨政干部提拔任用掛鉤，以此來打破“九龍治水”困境，但不可避免地出現(xiàn)了一系列問題。 首先，此制度高度依賴于擔(dān)任河長的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部對水生態(tài)保護(hù)的重視程度，過度重視水生態(tài)保護(hù)就不可避免要損害經(jīng)濟(jì)利益，過度重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展又不可調(diào)和地會破壞生態(tài)環(huán)境，兩者之間很難找到一個恰當(dāng)?shù)钠胶恻c。 除環(huán)境問題與經(jīng)濟(jì)增長問題之外，其他行政目標(biāo)也時常會出現(xiàn)大大小小的沖突，因此如何在不同目標(biāo)間進(jìn)行權(quán)衡和取舍成為領(lǐng)導(dǎo)干部面對的一大難題，特別是在經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，這一矛盾會體現(xiàn)得更加明顯，即使資源環(huán)境約束較強(qiáng)，但推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展往往會是當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)更為傾向的選擇。 其次，不同黨政領(lǐng)導(dǎo)干部所能調(diào)動的社會資源也有較大差異，必然影響到河湖治理的實際效果。 最后，各級河長的個人能力、對河湖的熟悉程度和重視程度也會影響到河湖的治理成效。

圖1 河長制的制度框架體系

2.考核標(biāo)準(zhǔn)不合理程度較高

“以問題為導(dǎo)向”的河長制，其實質(zhì)是黨政干部分片分區(qū)管理 “自有”河湖。 在一片水域?qū)?yīng)一名黨政干部的情況下， 責(zé)任便可具體到個人，如何考核、誰來追責(zé)成為當(dāng)前亟須回答的問題。 在現(xiàn)有河長制體系中，同一區(qū)域內(nèi)不同河長負(fù)責(zé)管理的水域質(zhì)量不一，而上級領(lǐng)導(dǎo)在下達(dá)命令時常出現(xiàn)“一視同仁”的情況，忽視各地河湖水域的差異、 歷史問題的復(fù)雜性等，在解決“四亂”等問題時過于激進(jìn)，嚴(yán)格的“權(quán)責(zé)不匹配”容易造成基層干部“有苦難言”的困境。 此外，風(fēng)景名勝區(qū)、水源保護(hù)區(qū)、農(nóng)牧漁林區(qū)對水質(zhì)的要求標(biāo)準(zhǔn)也各有不同，所管轄水域治理難度大的河長就必然要將主要精力投入到河湖治理中，不可避免地會導(dǎo)致行政目標(biāo)失衡。

第二，目前對基層河長的考核更側(cè)重于日常的程序性工作，如部分地區(qū)的鄉(xiāng)、村級河長只需按時提交巡河日志、相應(yīng)的督辦文件或會議記錄即可輕松過關(guān)， 容易造成考核的書面化，河長巡河浮于形式。

第三， 各地河長的考核結(jié)果基本以“重獎輕罰”為主，截至目前暫未有“一票否決”的現(xiàn)象出現(xiàn)，因此大部分地區(qū)“問責(zé)誰、誰來問、問什么、怎么問”等問責(zé)條例仍停留在“不敢問、不敢考”及“重過程、輕結(jié)果”的狀態(tài)，不利于督察工作的真正展開。除此之外，河長人事變動較為頻繁和復(fù)雜， 尤其是基層河長大多由流動性較強(qiáng)的村級黨政干部擔(dān)任， 容易出現(xiàn)政策不連貫的情況，加之不同領(lǐng)導(dǎo)治理思路不同，河長更換之后易導(dǎo)致河流管理的方向改變，造成資源浪費(fèi)。

3.河長的權(quán)力歸屬不明

河長制規(guī)定各級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)任各級河長，并要承擔(dān)河湖治理的首要責(zé)任。 《關(guān)于全面推行河長制的意見》明確指出河長制在實施過程中要“堅持黨政領(lǐng)導(dǎo)”原則，“明確健全以黨政領(lǐng)導(dǎo)干部為核心的責(zé)任體制”， 建立健全監(jiān)督考核體制和追究責(zé)任制度，強(qiáng)化問責(zé)力度，做到自然資源資產(chǎn)離任審計并終身追責(zé)。 河長雖然在法律上承擔(dān)著環(huán)境治理的首要責(zé)任， 但不是隸屬于黨政序列的正式職務(wù)， 在制度安置和權(quán)責(zé)匹配上存在邏輯問題。雖然目前《中華人民共和國水污染防治法》 第五條明確指出要在全國范圍內(nèi)推行“省、市、縣、鄉(xiāng)”四級河長制度， 分級分段做好水資源管理及環(huán)境治理等工作， 但對于河長隸屬于哪種職務(wù)序列仍沒有明確規(guī)定。

4.水環(huán)境治理容易過重過急

環(huán)境保護(hù)一直屬于 “老大難”問題，并非一朝一夕可以解決。 然而在河長制實際運(yùn)行中， 極容易操之過急，治理方式過于激進(jìn)。 河長制快速推進(jìn)， 但各地相應(yīng)配套法律法規(guī)、權(quán)責(zé)分配、考核體制尚不健全，黨政干部對運(yùn)行機(jī)制、 規(guī)章制度尚不熟悉，具體到職能部門的規(guī)定與獎懲機(jī)制尚不完善，部門間“外部性博弈”及部門內(nèi)“內(nèi)部性博弈”較為嚴(yán)重，在爭利避害等投機(jī)行為引導(dǎo)下易導(dǎo)致社會福利受損、部門工作效率低下。 部分地方政府為突顯當(dāng)?shù)刂卫砜冃Ъ庇谇蟪?，在制定“問題清單”“目標(biāo)清單”“任務(wù)清單”“措施清單”“責(zé)任清單”時過于嚴(yán)苛，常忽視實際情況，導(dǎo)致目標(biāo)任務(wù)過重， 在短時間內(nèi)投入過多人力物力財力，造成其他方面缺位失衡。

四、河長制從“有名”向“有實”的改進(jìn)路徑

1.從根本上提升河長的思維高度

河長制的推行在一定程度上彌補(bǔ)了現(xiàn)有管理體系的不足，依賴黨政領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)威的執(zhí)法常常具有“運(yùn)動式”特征，在短期內(nèi)可能有立竿見影效果，但長期卻很難保持。 因此亟須從機(jī)制體制方面加大改革力度。 一方面， 要充分激發(fā)各級河長的政治責(zé)任、行政責(zé)任、法律責(zé)任和專業(yè)責(zé)任等方面的責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識，從協(xié)同視角出發(fā)， 強(qiáng)化河長的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，建立健全相應(yīng)的管理體制； 另一方面，要保持長久有效的執(zhí)法環(huán)境，河長必須要從根本上樹立長期作戰(zhàn)的思想，準(zhǔn)確把握好經(jīng)濟(jì)增長與環(huán)境治理兩者間的利害關(guān)系。 在部分經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)與環(huán)保目標(biāo)難以調(diào)和時，上級政府應(yīng)適當(dāng)給予當(dāng)?shù)匾欢ㄕ邇?yōu)惠，如通過減免稅收、轉(zhuǎn)移支付等形式來保證基層干部在行使職權(quán)時不至于捉襟見肘，確保工作順利開展。

2.完善河長制的考核機(jī)制

在“兼職不兼薪”的規(guī)則下，河長的積極性難以提高， 尤其是在相關(guān)考核與約束機(jī)制不合理的情況下， 問責(zé)大錘敲打更容易造成 “反向激勵”和“公地悲劇”。 只有頂層制度的完善才能充分釋放制度紅利。 完善河長制的考核機(jī)制對于完善河長制的理論體系、提升河長的工作熱情，進(jìn)而提升河湖水域環(huán)境治理效果都具有重要意義。首先，各級政府的考核項目應(yīng)當(dāng)適當(dāng)精簡整合，減少重復(fù)考核、過度考核給基層干部帶來的不必要的工作壓力， 也能盡量避免因重復(fù)工作造成的資源浪費(fèi)。其次，建立健全現(xiàn)有的考核體制，適當(dāng)引入政企合作模式，如委托購買監(jiān)督服務(wù)、委托第三方機(jī)構(gòu)考核、直接外包河道治理服務(wù)等。第三，要充分考慮各地區(qū)水域環(huán)境質(zhì)量的不同，不搞“一刀切”，在確保合法性、合理性、科學(xué)性、效益性、實踐性、可操作性的基礎(chǔ)上真正做到因地制宜、因河施策。

3.建立健全現(xiàn)有的法律體制

全面推行河長制必須從根本上建立健全相應(yīng)的法律法規(guī)， 通過科學(xué)立法，明確各級河長的職責(zé)，做到權(quán)力和責(zé)任匹配，堅決貫徹“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的原則，在“立法、執(zhí)法、守法”三個層面盡量避免出現(xiàn)“人治與法治之爭”的現(xiàn)象，只有真正做到各級河長法律地位清晰、權(quán)力范圍明確、責(zé)任歸屬到位，才能消除現(xiàn)有部門之間較為嚴(yán)重的“內(nèi)在沖突”矛盾，打破各級河長“有責(zé)無權(quán)”“光桿司令”的尷尬局面。

4.始終堅持長跑理念

首先，河長制必須立足“治根”，否則容易出現(xiàn)地方政府治標(biāo)不治本的粉飾性治污行為。 現(xiàn)有治污行為大多為清淤、打撈漂浮物、攔截污水甚至換水，但污染在水里，根源在岸上，根源不除、水質(zhì)不清，因此必須轉(zhuǎn)變治理理念，找準(zhǔn)污染源，對癥下藥。 其次，必須要處理好水域上下游、左右岸、干支流之間的關(guān)系，充分考慮系統(tǒng)的整體協(xié)調(diào)性和統(tǒng)籌性，以避免“上游不治理、下游白出力”的尷尬狀況發(fā)生。三是廣泛聽取群眾意見和建議，深入實地開展調(diào)研， 有針對性地開展工作，同時及時開展“回頭看”工作，工作留痕、及時糾偏、查漏補(bǔ)缺。 四是要降低政策門檻， 積極發(fā)動廣大群眾，建立河長制工作的群眾參與機(jī)制，如建立民間河長與政府河長共同合作機(jī)制、專家型河長與政府型河長協(xié)同配合機(jī)制、民間河長行動網(wǎng)絡(luò)等。 除傳統(tǒng)媒體之外還要充分利用現(xiàn)有的微信公眾號、手機(jī)端App、微博等新型媒體資源，進(jìn)行信息公開、政策反饋、工作督察等， 接受人民群眾的監(jiān)督評價。 最后要盡快打造河長制智能管理平臺，開發(fā)河湖水域環(huán)境智能監(jiān)控檢測系統(tǒng)，實現(xiàn)數(shù)據(jù)實時傳輸、水質(zhì)全方位監(jiān)測及預(yù)警動態(tài)監(jiān)管，從而進(jìn)一步提升河湖動態(tài)管理水平。