破解重大項目建設(shè)中房屋征收問題的路徑選擇

梁強　馮同旺

摘要：如何讓被拆遷、被征收的群眾在安置補償中體會到“獲得感”，而非遭遇“被剝奪感”，如何在實現(xiàn)城市改造、財政充實和經(jīng)濟發(fā)展的同時，讓他們也分享到改革和發(fā)展的“紅利”。文章以東?？h徐連高鐵房屋征收的成功經(jīng)驗為例，希望能起到一定的借鑒和引導作用。

關(guān)鍵詞：重大項目;房屋征收; 路徑選擇;東?？h

在中國的現(xiàn)代化和城市化進程中，無論是鄉(xiāng)村的變遷還是城市的發(fā)展升級，都涉及一個核心問題，就是土地、房屋的征收與補償。由于政治權(quán)利、公共利益、商業(yè)利益、個人利益等相關(guān)利益，引發(fā)了許多在房屋征收問題上的矛盾與糾紛。本文在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上結(jié)合東?？h徐連高鐵房屋征收的成功案件，提出一些相關(guān)完善房屋征收工作的路徑選擇，讓我國重大項目的開展建立在合理合法過程中，從而更好地促進社會主義法治社會的建設(shè)，達到城市讓生活更美好預期目標。

一、徐連高鐵項目簡介

為了深入貫徹國家“一帶一路”建設(shè)戰(zhàn)略，完善高速鐵路骨干網(wǎng)絡(luò)，促進沿線地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展，國家發(fā)改委在2016年9月對連云港至徐州高鐵可行性研究報告進行批復。連徐高鐵東海段征遷項目全長約36.2公里，涉及6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道、開發(fā)區(qū)），需征地約1819畝，其中高鐵紅線內(nèi)征地1451畝、安置用地205畝、“三電”遷改等其他用地163畝;需征收住宅856戶，其中紅線內(nèi)473戶、涉隴海線184戶、環(huán)評線內(nèi)199戶;需征收企事業(yè)單位28家。征遷涉及面積28.8萬平方米，其中住宅21.1萬平方米、企事業(yè)單位7.7萬平方米。征遷資金估算總額18億元。在東海歷史上尚屬首例，沒有成功經(jīng)驗可以借鑒。東?？h委、縣政府高度重視，于2016年9月快速成立東海縣徐連客專征遷建設(shè)總指揮部，縣主要領(lǐng)導全部到指揮部掛職，工作人員由各單位精兵強將組成。在征遷過程中，指揮部全體人員發(fā)揮不怕吃苦、攻堅克難、協(xié)調(diào)作戰(zhàn)的精神，創(chuàng)造性地完成了“沒有簽訂協(xié)議，拆遷戶就搬家”的工作。

二、破解重大項目建設(shè)中房屋征收問題的路徑選擇——以東?？h連徐高鐵房屋征收為例

如何破解重大項目建設(shè)中房屋征收問題是實際工作中迫切需要解決的社會問題。本文結(jié)合東?？h連徐高鐵成功完成房屋征收的案例提出如下對策建議，希望能起到一定的借鑒和引導作用。

（一）前瞻引領(lǐng)，以確保各項任務圓滿完成

一是組建一支高素質(zhì)的房屋征收隊伍。東?？h徐連高鐵房屋征收時，縣委縣政府以集中兵力打贏“攻堅戰(zhàn)”思維成立高鐵總指揮部，規(guī)劃“建成一條高鐵，改造一片舊城，崛起一個新區(qū)”的宏觀藍圖，下設(shè)11個指揮部、工作組，由29位縣領(lǐng)導親自掛帥。從縣鄉(xiāng)兩級抽調(diào)工作人員563名，其中黨政領(lǐng)導干部232名，選派36名優(yōu)秀干部到征遷一線掛職，確保了高鐵征遷工作組織強有力、人員最精悍，為“打得贏”提供第一要素。

二是超前謀劃，抓出總攬成效。針對戰(zhàn)線長、征遷情況復雜、違建認定比較難等實際，縣委縣政府將其列為“1號工程”。在縣下達高鐵征遷任務后，各分指揮部立即組織三輪入戶調(diào)查，后又會同測繪公司開展多輪詳查，做細做深做實前期調(diào)查工作，為征收補償方案的出臺和下一步工作推進打下堅實基礎(chǔ)。在入戶開展工作中，注重宣傳引導，耐心做思想工作，確保群眾明政策、知利弊、會算賬，徹底消除顧慮，積極配合征遷。工作進程中，注重典型引路，針對不同階段需要，謀劃特色、亮點，承辦供省市縣檢查現(xiàn)場3個，上報專報10多份。堅持正面引導，發(fā)放宣傳材料2000多份，編發(fā)手機報近4000條，跟進建立檔案臺賬資料200多本、條目10000多條。辦公室以言輔政、以文輔政功能高效益體現(xiàn)。

三是提前介入影響全局的政策性問題。由于歷史原因，東海縣高鐵征地面上既有國有土地，又有集體土地;既有城區(qū)，又有農(nóng)村;既有住宅，又有企事業(yè)單位;既有東海的房屋，又有鐵路方面的房屋;國有土地上房屋既有單位房改房，又有單位未房改房，還有群眾自建房。權(quán)屬認定、價值評估、實施拆遷等工作特別困難。面對拆遷硬辦法不敢用，軟辦法不頂用的問題，指揮部秉承合法性、統(tǒng)一性、可操作性工作理念，扎口梳理、集中會辦，因人而異，因地制宜，創(chuàng)新方法，各個擊破解決問題。創(chuàng)造了多樣化政策宣傳、規(guī)范化工作流程、制度化保障運作等措施。同時，培育新的征遷精神，先后攻克未經(jīng)登記房屋土地確權(quán)認定、涉公房屋征收、規(guī)費收繳等重大問題37個，在推進和堂村、東蔡村住宅征收工作中，牛山街道創(chuàng)造的“未簽約先搬家做法”成為高鐵征遷歷史之最。

（二）三性督查，以保障重大決策部署高效落實

一是突出“保障性”，嚴格制度規(guī)范，夯實督查基礎(chǔ)。東?？h在房屋征收時專門成立督查考核指揮部以確?？傊笓]部各項重點任務的貫徹落實，把制度化建設(shè)系作為監(jiān)督考核的基礎(chǔ)，建立比較完善的管理制度、管理規(guī)定、管理辦法、實施細則。對縣委縣政府、總指揮部等作出的重大決策，第一時間制定催促督查方案，依照工作時序進行跟蹤督辦，及時向總指揮部、督查考核指揮部指揮長匯報工作進展情況，有力推動縣委縣政府、總指揮部重大決策部署的貫徹落實。比如，對2017年5月2日對《高鐵征遷未簽約職工家庭涉及縣機關(guān)單位》上的13個單位26戶征遷戶，緊緊盯住單位主要領(lǐng)導和拆遷戶親戚，講清道理，使排出的戶在較短時間內(nèi)簽約，在社會上起到了非常好的帶頭作用，推動了一批拆遷戶簽約。

二是突出“服務性”，貼近群眾需求，抓住契機督查。某些工作遇到重大工作阻礙，不督查問題就難以解決，原因就出在單位與群眾之間，群眾與干部之間、群眾與群眾之間“癥結(jié)”解不開，解決問題的方法不得當。督促考核指揮部注重分析督查服務與單位、與領(lǐng)導、與決策的關(guān)系，最終找準與矛盾當事人的切身利益。做到“對癥下藥”。對群眾上訪、來訪等都積極主動上前，耐心細致地做好政策解釋、宣傳工作，疏通被拆遷戶疑慮，始終把解決問題貫穿在征遷工作之中。

三是突出“監(jiān)督性”，突出征遷難點，解決敏感問題。社會穩(wěn)定問題是近年來始終觸動各級領(lǐng)導、干部群眾敏感神經(jīng)的一件頭等大事。督查考核指揮部及時發(fā)現(xiàn)難點問題，立即介入。征遷賠償問題是征遷的熱點、難點問題，必定事關(guān)廣大人民的切身利益，是廣大干部群眾關(guān)注的焦點。為促進征遷工作的社會穩(wěn)定，督查考核指揮部組織社會維穩(wěn)指揮部多次到各征遷主題，進行督查，將全縣征遷工作可能引起社會不穩(wěn)定的因素逐個排查出來。幫助分析問題，制定預案，細致做好每項工作。針對突發(fā)事件，提出解決方案，采取有力措施，一一化解矛盾，逐一解決問題，使全縣征遷工作穩(wěn)步推進保持了良好的態(tài)勢，促成了征遷工作的順利進行。對于一些“釘子戶”，從源頭上尋找解決問題辦法，與一線征拆工作人員一起，進村入戶，動員征遷戶中的黨員干部積極發(fā)揮帶頭作用，切實解決被拆遷戶的一些政策范圍內(nèi)可以解決的困難，對不積極配合征遷的黨員干部或單位職工親戚，采取一切措施，想盡一切辦法，撥掉釘子戶，進一步掃清障礙。

（三）推進經(jīng)典，以實現(xiàn)依法與征遷的同頻共振

一是出臺、宣傳法律法規(guī)同步走。征遷初期，東海縣連徐高鐵房屋征收政策法規(guī)分指揮部就把法律法規(guī)的制定作為征遷基礎(chǔ)，從加強組織入手、科學分工，面向全體征遷戶制定法律法規(guī)，并宣講到位、到人。征地拆遷涉及群眾的切身利益，政策性強，要求全員研究政策、吃透政策，共接待群眾政策咨詢85批198人次。前期通過自學、討論、集中學習和對外交流借鑒等形式完成了對各工作組、各分指揮部涉及征遷工作人員的政策法規(guī)培訓。按照征收程序步驟對涉及征收相關(guān)法律條款及政策依據(jù)進行梳理，印制并下發(fā)了《國有土地上房屋征收與補償文件匯編》（一）、《連徐客專房屋征收項目宣傳資料》、《集體土地征收補償和社會保障政策法規(guī)匯編》、涉及征遷工作政策問答50份資料，將連徐客專項目房屋征收有關(guān)的法律法規(guī)和政策制作成PPT，通過5次大范圍、多次小范圍的宣講，提高征遷工作人員的政策水平和業(yè)務能力。

二是草擬方案、統(tǒng)計分析同開啟。政策法規(guī)分指揮部發(fā)揮職能優(yōu)勢，努力實現(xiàn)在法律框架下的草案細化，同時進行統(tǒng)計分析，為總指揮部提供決策性參考。擬定《關(guān)于連徐客專推進工作領(lǐng)導小組各指揮部涉及征收保障重點工作的推進建議》、《連徐客專（東海段）房屋征收工作序時進度表》、《連徐客專（東海段）集體土地征收工作序時進度表》;擬定《征收實施委托合同》、《測繪委托協(xié)議書》、《房屋征收調(diào)查登記通知》;起草并通過多輪會商、多家參與、多次論證形成《連云港至徐州鐵路項目（東?？h城區(qū)段）房屋征收補償方案》（征求意見稿）、集體土地上《房屋征收補償方案》（統(tǒng)一模板）、《東?？h國有土地上房屋征收范圍內(nèi)未經(jīng)登記建筑調(diào)查、認定和處理辦法》;細化完善《國有土地上房屋征收補償方案》（征求意見稿）;起草《房屋征收補償協(xié)議書》、《東海縣重點工程征收補償和安置辦法的補充規(guī)定》。完成航拍城區(qū)房屋現(xiàn)狀，固定房屋現(xiàn)狀，為入戶調(diào)查提供地形圖。

三是審核、處訪息訟同進行。政策法規(guī)分指揮部一項重要任務是對相關(guān)項目的審定，本著依法有據(jù)、符合征遷實際的工作理念做好配合、認定、聽證和答復工作。10個月來，配合一分指完成高鐵項目交房驗收216戶，完成城南項目交房驗收207戶;配合一分指完成第二批高鐵項目被征收戶簽約7戶，城南項目被征收戶簽約4戶。與縣鐵辦、三分指對高鐵城區(qū)段9家涉征企業(yè)資料進行審查;會同縣鐵辦、審計局等部門對城區(qū)段9家企業(yè)預評估結(jié)果進行審核;進一步指導剩余企業(yè)征收工作，做好相關(guān)政策解答。對27起行政訴訟案件進行處理，與縣法制辦、律師商討答辯意見并將答辯狀提交市中院，準備完畢相關(guān)舉證材料，以便出庭應訴;市法制辦就10起行政復議案件已經(jīng)舉行聽證;對申請政府信息公開涉及的資料進行補充答復。當高鐵征遷進入掃尾階段時候，政策法規(guī)會繼續(xù)嚴格按照縣委縣政府工作要求，緊緊圍繞連徐鐵路工程工作任務、時間節(jié)點，深化征遷政策宣傳工作，利用多種渠道，采取多種形式加強政策宣傳和輿論引導，把政策交給群眾，引導群眾。同時，對連徐高鐵任務進行再明確，加大工作進展情況推進力度，確保完成連徐鐵路工程征遷各項工作任務。

（四）未雨綢繆，以保障征遷工作和諧有序

一是健全組織、科學制定維穩(wěn)規(guī)劃。根據(jù)縣委、縣政府《東海縣連徐客專推進工作領(lǐng)導小組及各指揮部工作方案》通知要求，安全維穩(wěn)指揮部及時建立健全組織架構(gòu)，充實工作力量。從縣政法委、縣法院、縣檢察院、縣公安局和縣信訪局等多個部門抽調(diào)分管領(lǐng)導和有關(guān)科室、所隊負責人作為指揮部成員，明確各成員單位工作職責和具體任務。同時，成立了安全維穩(wěn)指揮部辦公室，由縣政法委副書記王猛虎同志任辦公室主任，縣政法委、縣公安局和縣信訪各抽調(diào)一名工作人員常駐辦公室，在總指辦的領(lǐng)導下負責安全維穩(wěn)指揮部日常工作。及時制訂出臺了《新建連云港至徐州鐵路項目（東?？h段）房屋征收維穩(wěn)應急處置工作方案》，進一步明確責任分工，確定了各有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道和部門具體責任人及聯(lián)絡(luò)員。在縣委、縣政府統(tǒng)一領(lǐng)導下，按照“屬地管理、分級負責”和“誰主管、誰負責”要求，全面落實縱向到底、橫向到邊的責任體系，牢固樹立全縣“一盤棋”思想，緊緊圍繞連徐客?？傊笓]部的部署要求，在安全維穩(wěn)指揮部的統(tǒng)一協(xié)調(diào)指揮下，加強溝通協(xié)作、密切配合，在保證完成本單位承擔工作任務的同時，做到相互支持配合，形成安全維穩(wěn)工作合力，做好各項應急處置工作的銜接，隨時做好應對突發(fā)性群體事件準備，做到苗頭早發(fā)現(xiàn)、早報告、早控制、早解決，將矛盾和問題控制在萌芽階段、解決在基層一線。

二是掌握現(xiàn)狀，及時化解不利因素。東?？h在連徐高鐵房屋征收時專門成立安全維穩(wěn)指揮部，負責向各有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道和部門下發(fā)通知并多次到有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）進行督導巡查，要求加強情報信息收集，廣泛物建信息員，全面、及時收集、掌握涉及連徐客專推進工作的各類情報信息。對排查出的各類矛盾糾紛，要求各分指揮部、各工作組及相關(guān)部門加強處置力度，及時化解。同時配合各有關(guān)單位采取有效措施化解重點信訪案件，加大政策宣傳力度，主動上門，以誠相待、以情感人、以理服人，耐心細致地做好解釋勸導工作。自征遷工作開展以來，安全維穩(wěn)指揮部高度重視信息預警和初期處置工作，在輿情初現(xiàn)和發(fā)生人員少量聚集等節(jié)點，迅速反應、果斷處置，落實專門人員有針對性地開展教育轉(zhuǎn)化工作，將相關(guān)突發(fā)情況消滅在萌芽狀態(tài)，堅決防止事態(tài)蔓延擴大;對于涉嫌違法犯罪人員依法打擊，依法追究法律責任。

三是評估風險，建立有效工作機制。根據(jù)總指揮部辦公室安排，社會穩(wěn)定風險評估工作由安全維穩(wěn)指揮部牽頭負責，接到任務后，自2016年12月起，安全維穩(wěn)指揮部帶領(lǐng)江蘇國之源項目管理有限公司穩(wěn)評調(diào)查組，針對連徐高鐵項目房屋征收涉及范圍內(nèi)的單位和個人開展社會穩(wěn)定風險調(diào)查走訪，并直接向利益相關(guān)者（受訪者）發(fā)放調(diào)查問卷。按照《江蘇省社會穩(wěn)定風險評估工作導則（試行）》，“涉及征地拆遷項目，在規(guī)劃紅線內(nèi)額直接利益相關(guān)者知曉率應達到100%”的要求，穩(wěn)評調(diào)查組先后投入近千人次，以社區(qū)、行政村、為基本單位，采取“一對一問卷加訪談”的形式，逐家逐戶開始走訪調(diào)查、政策宣傳工作。實地入戶走訪910戶（含29戶企事業(yè)單位），共計完成問卷調(diào)查910份，實地走訪率達到100%。

三、結(jié)語

項目建設(shè)特別是重大項目的建設(shè)是經(jīng)濟社會發(fā)展的生命線，是提升綜合實力的核心環(huán)節(jié)和重要抓手，也是改善民生的重要載體。加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，促進經(jīng)濟、社會、生態(tài)全面協(xié)調(diào)發(fā)展都離不開重大項目的建設(shè)。近幾年我國經(jīng)濟增速逐漸放緩，從高速增長型向高效增長轉(zhuǎn)型轉(zhuǎn)變，國家把推行新型城鎮(zhèn)化建設(shè)作為保持經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的強大引擎。推行新型城鎮(zhèn)化建設(shè)要面對一大核心問題就是房屋征收及安置補償。因為直接關(guān)系到群眾的切身利益，導致房屋征收矛盾錯綜復雜，呈現(xiàn)出諸多特征：高發(fā)性、形式暴力性、涉及主體多元性、敏感性、利益單一性、連鎖性及矛盾化解的兩難困境，預測未來仍將居于高發(fā)勢態(tài)，但地區(qū)差異性凸顯，烈度趨于減弱，矛盾的集體參與度增強，并會衍生出新的矛盾。城市讓人民生活更美好，城市的發(fā)展?jié)M足了居民生活的需要，提高了居民的生活水平。但是有發(fā)展就得有犧牲，在城市發(fā)展的過程中，要注意對被征收人的保護，要站在群眾的立場上想問題、做工作，堅持以德拆遷、以情拆遷，將他們的犧牲縮小到最小，有且只有這樣才能獲得群眾的理解和支持，達到事半功倍的效果，才能真正的實現(xiàn)居民安居樂業(yè)。

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（作者單位：中共東?？h委黨校）