合肥市政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺建設(shè)及發(fā)展路徑研究*

儲節(jié)旺 張林軒 宮雨晨 康明馳

（安徽大學(xué)管理學(xué)院，合肥 230039）

在推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的背景下，數(shù)字政府發(fā)展、數(shù)字城市建設(shè)、網(wǎng)絡(luò)化治理模式構(gòu)建進入了探索發(fā)展的新階段。政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺是政府在數(shù)字治理的架構(gòu)下鑄造信息基礎(chǔ)設(shè)施的時代工程，這不僅是政府向公眾進行數(shù)據(jù)開放的窗口，也是實現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放與創(chuàng)新利用的濫觴[1]。2015年，中共中央通過系列講話和會議將數(shù)據(jù)開放提升到國家戰(zhàn)略層面，同年8月31日國務(wù)院印發(fā)《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》[2-3]，正式開啟了政府?dāng)?shù)據(jù)開放的新征程。2016—2018年，我國相繼出臺《關(guān)于全面推進政務(wù)公開工作的意見》《國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》《政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享實施方案》《公共信息資源開放試點工作方案》等政策文件，通過公共政策的引導(dǎo)來加快推進政府?dāng)?shù)據(jù)資源的開放共享和創(chuàng)新利用。

近年來，國內(nèi)外對此均進行了大量研究，就開放平臺而言，國外研究主要聚焦于兩個重點方向。第一，開放數(shù)據(jù)門戶平臺的效用實證研究。如Nikiforova等[4]驗證了開放政府?dāng)?shù)據(jù)門戶可用性分析框架，識別出常見的開放式政府?dāng)?shù)據(jù)門戶可用性弱點。Wang等[5]通過對英國OGD平臺開放程度的抽樣調(diào)查，指出應(yīng)該繼續(xù)擴大平臺數(shù)據(jù)開放的路徑。Henmana等[6]比較審查了前10名電子政務(wù)國家政府門戶網(wǎng)站的超鏈接結(jié)構(gòu)，為評估不同門戶設(shè)計的有效性和研究門戶設(shè)計如何產(chǎn)生于不同的政府機構(gòu)設(shè)置提供了依據(jù)。第二，開放數(shù)據(jù)平臺優(yōu)化路徑的研究。如Marjanovi等[7]通過對3個拉丁美洲主要城市中開放政府?dāng)?shù)據(jù)平臺的比較案例研究，提出一種促進開放政府?dāng)?shù)據(jù)平臺生態(tài)系統(tǒng)的培育模型。國內(nèi)研究主要包括3個方面。第一，數(shù)據(jù)利用技術(shù)與監(jiān)管的研究。莫祖英等[8]提出貴州省的政府開放數(shù)據(jù)存在數(shù)據(jù)割據(jù)化現(xiàn)象、數(shù)據(jù)孤島和數(shù)據(jù)碎片化等問題。童楠楠[9]應(yīng)用數(shù)據(jù)生命周期管理、利益相關(guān)者理論，從數(shù)據(jù)質(zhì)量維度分析數(shù)據(jù)本身、技術(shù)層面、流程層面、管理層面等，構(gòu)建數(shù)據(jù)質(zhì)量控制機制模型。第二，數(shù)據(jù)開放運行風(fēng)險與政府職能關(guān)系的研究。劉新萍等[10]對上海市數(shù)據(jù)開放的風(fēng)險問題進行分析，力圖在決策平衡論的智慧中尋找開放數(shù)據(jù)策略的安全性平衡。王芳等[11]分析不同主體在數(shù)據(jù)開放與利用過程中的深層利益關(guān)系以及我國的現(xiàn)狀和存在的問題，為政府破解數(shù)據(jù)開放的時代難題提供時代智慧。第三，平臺開放建設(shè)與數(shù)據(jù)安全的融合性研究。劉權(quán)[12]提出數(shù)據(jù)安全保護制度。冉連等[13]對33個地方政府關(guān)于數(shù)據(jù)安全的相關(guān)政策進行分析，反映出地方政府在數(shù)據(jù)安全保護工作中存在不足。馬海群等[14]提出政府應(yīng)當(dāng)通過完善數(shù)據(jù)開放保障機制，以在數(shù)據(jù)開放與數(shù)據(jù)安全之間找到均衡點。綜上所述，國內(nèi)對于政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺建設(shè)的研究漸趨完善，研究核心側(cè)重于數(shù)據(jù)治理視域下的數(shù)據(jù)技術(shù)利用與數(shù)據(jù)安全管理層面的探討，較少從區(qū)域性、地方性的平臺建設(shè)為切入口進行門戶建設(shè)保障層面的分析，為省級、地市級政府?dāng)?shù)據(jù)平臺建設(shè)研究及規(guī)制對策留出空間。

隨著移動互聯(lián)網(wǎng)時代的縱深發(fā)展，5G、人工智能、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等信息技術(shù)迅猛發(fā)展，為政府?dāng)?shù)據(jù)儲備、數(shù)據(jù)管理、數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)開發(fā)、數(shù)據(jù)利用提供了成長的土壤，對政府積極轉(zhuǎn)變政府職能、推進電子政務(wù)、優(yōu)化營商環(huán)境、打造創(chuàng)新政府具有跨時代的重要意義。2020年12月18日，“2020中國（合肥）數(shù)字經(jīng)濟創(chuàng)新峰會”在安徽省合肥市舉行，這次峰會以“新經(jīng)濟 新基建 新要素”為主題，集中展示合肥數(shù)字經(jīng)濟建設(shè)最新成果。近年來，合肥市全面貫徹落實國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略和省委省政府“數(shù)字江淮”工作部署，加快推進數(shù)字產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)數(shù)字化，聚力打造具有國內(nèi)領(lǐng)先優(yōu)勢的數(shù)字經(jīng)濟高地。在數(shù)字與經(jīng)濟的融合發(fā)展中，合肥市加大數(shù)據(jù)共享賦能智慧城市，承接安徽省開展數(shù)據(jù)資產(chǎn)確權(quán)、數(shù)據(jù)開放共享和數(shù)據(jù)交易流通等大數(shù)據(jù)領(lǐng)域建設(shè)和發(fā)展工作，但在數(shù)據(jù)開放平臺建設(shè)方面仍處于相對薄弱的階段，如何破解門戶平臺建設(shè)的瓶頸、聚焦優(yōu)質(zhì)營商環(huán)境的打造、助力“數(shù)字江淮”戰(zhàn)略的縱深推進，都是需要研究的時代命題。

1 合肥市政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺建設(shè)現(xiàn)狀

本部分從數(shù)據(jù)發(fā)布主體、數(shù)據(jù)資源建設(shè)、平臺服務(wù)特色3個維度探究數(shù)據(jù)開放平臺建設(shè)的數(shù)據(jù)管理水平。在對研究對象的方法選擇上，主要采用了對比分析法，即通過將合肥市政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺與其他較為典型的省會城市政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺進行對比，分析合肥市政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺的建設(shè)現(xiàn)狀。研究對象選自《2020下半年中國地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放報告》的省會城市，依據(jù)報告中數(shù)據(jù)開放水平指數(shù)序列，分別選取3個梯度層次的兩個省會城市與合肥市進行對比，分別為排名較高的貴陽市（第4名）、濟南市（第5名），排名中等的武漢市（第33名）、銀川市（第37名），以及排名較低的南昌市（第81名）、南寧市（第83名）。

1.1 平臺數(shù)據(jù)發(fā)布主體

本文的研究對象是政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺，平臺數(shù)據(jù)發(fā)布主體主要指政府部門。開放數(shù)據(jù)部門的數(shù)量反映政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺的覆蓋面，參與數(shù)據(jù)開放的政府部門越多，表明平臺開放范圍越廣。截至2021年2月1日，7個數(shù)據(jù)開放平臺中，武漢市的開放數(shù)據(jù)部門數(shù)量較多，達92個，與其他6個城市差距較大；貴陽市、濟南市、銀川市、合肥市這4個城市的開放數(shù)據(jù)部門數(shù)量均在40～65個；而南昌市與南寧市開放數(shù)據(jù)部門數(shù)量較少，在20個左右。通過比較可以發(fā)現(xiàn)，合肥市數(shù)據(jù)開放平臺的數(shù)據(jù)開放部門與國內(nèi)前列的其他城市數(shù)據(jù)開放平臺相比差異不大，水平較好。

各部門提供的數(shù)據(jù)量反映了不同部門數(shù)據(jù)開放的參與程度。合肥市提供數(shù)據(jù)開放的部門數(shù)據(jù)提供量如表1所示，可以看出合肥市不同部門的數(shù)據(jù)提供量存在較大差異，這主要是由于職能不同所致。總體來看，數(shù)據(jù)提供量較多的是市公安局、市教育局、市文化和旅游局、市統(tǒng)計局、市交通運輸局等部門，其中市公安局和市教育局是提供數(shù)據(jù)較多的兩個部門，也是與居民日常生活較為密切的兩個部門，均達到了75個以上；文化和旅游局（45個）與統(tǒng)計局（44個）緊隨其后。

1.2 平臺數(shù)據(jù)資源建設(shè)

1.2.1 數(shù)據(jù)數(shù)量和質(zhì)量

（1）數(shù)據(jù)數(shù)量。截至2021年2月1日，合肥市開放數(shù)據(jù)平臺的數(shù)據(jù)總量為602條，開放數(shù)據(jù)集總量為5個；而7個城市中數(shù)據(jù)開放平臺數(shù)量最多的武漢市數(shù)據(jù)總量為4 142萬條，所開放的數(shù)據(jù)集達5 570個?？梢钥闯龊戏适虚_放數(shù)據(jù)平臺的數(shù)據(jù)數(shù)量與武漢市的開放數(shù)據(jù)平臺數(shù)據(jù)數(shù)量相比還有很大的差距，同時數(shù)據(jù)集也很少，因此在未來應(yīng)當(dāng)加大開放力度，提供更多的數(shù)據(jù)以及數(shù)據(jù)集。

（2）數(shù)據(jù)質(zhì)量?？紤]到合肥市開放數(shù)據(jù)平臺的數(shù)據(jù)總量較少，本文對全部數(shù)據(jù)進行了分析。最早的一條數(shù)據(jù)發(fā)布于2018年5月11日，最新的一條數(shù)據(jù)發(fā)布于2021年2月1日，98.85%的數(shù)據(jù)為每兩年更新一次，以周為單位更新的數(shù)據(jù)僅占0.17%，沒有以日為單位更新的數(shù)據(jù)。而貴陽市開放數(shù)據(jù)平臺的數(shù)據(jù)92.79%為每兩年更新一次，以周為單位更新的數(shù)據(jù)占比1.90%，以日為單位更新的數(shù)據(jù)占比0.11%。武漢市開放數(shù)據(jù)平臺79.71%的數(shù)據(jù)為每兩年更新一次，以周為單位更新的數(shù)據(jù)占比6.73%，以日為單位更新的數(shù)據(jù)占比0.56%。因此，合肥市開放數(shù)據(jù)平臺的數(shù)據(jù)質(zhì)量處于較好水平，與貴陽市、武漢市等發(fā)展完善的數(shù)據(jù)開放平臺差距不大，僅缺少以日為單位更新的數(shù)據(jù)。

表1 合肥市各部門數(shù)據(jù)提供量 個

1.2.2 數(shù)據(jù)覆蓋面

（1）覆蓋領(lǐng)域。按照《2020下半年中國地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放報告》標(biāo)準(zhǔn)，可將合肥市政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺劃分為13個領(lǐng)域，分別為政府機構(gòu)、公共服務(wù)、教育文化、經(jīng)濟發(fā)展、公共安全、農(nóng)村農(nóng)業(yè)、文化娛樂、能源環(huán)境、金融服務(wù)、交通服務(wù)、法律服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、信息產(chǎn)業(yè)，覆蓋面相對較廣。但從調(diào)研結(jié)果來看，各領(lǐng)域數(shù)據(jù)分布不均衡，如機構(gòu)團體和社保就業(yè)領(lǐng)域數(shù)據(jù)分別為210個和159個，其他如信用服務(wù)領(lǐng)域僅13個，對比其他6個省會城市，不同領(lǐng)域的數(shù)據(jù)均存在分布不均衡現(xiàn)象。如貴陽市在生活服務(wù)領(lǐng)域的數(shù)據(jù)高達4 359個，而在信用服務(wù)領(lǐng)域的數(shù)據(jù)僅有376個；武漢市在資源環(huán)境領(lǐng)域的數(shù)據(jù)有4 334個，在信用服務(wù)領(lǐng)域的數(shù)據(jù)僅有5個?？梢钥闯?，7個城市在信用服務(wù)領(lǐng)域的數(shù)據(jù)與其他領(lǐng)域相比均較少，主要與公眾的關(guān)注度、數(shù)據(jù)獲取的難易以及政府的開放意愿有關(guān)。截至2021年2月1日，7個城市政府?dāng)?shù)據(jù)開發(fā)平臺數(shù)據(jù)覆蓋量如表2所示。

表2 7個城市政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺數(shù)據(jù)覆蓋量 個

（2）覆蓋部門。合肥市數(shù)據(jù)開放平臺開放部門共有55個，但實際有數(shù)據(jù)發(fā)布并進行更新的有40個，部門覆蓋率達72.73%，并且與公眾日常生活息息相關(guān)的部門均期數(shù)據(jù)更新相對比較及時，總體處于較好水平。

1.3 平臺服務(wù)特色

1.3.1 基本檢索滿足用戶使用需求

（1）數(shù)據(jù)格式。通過中國開放數(shù)林指數(shù)網(wǎng)，可以發(fā)現(xiàn)這7個地市級政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺關(guān)于數(shù)據(jù)格式方面的共性特點：一是資源格式主要為CSV、XLSX、JSON、XML、RDF、EXCEL等，其中貴陽市的EXCEL格式占比達99.27%，可機讀比例極高；二是重視可機讀格式數(shù)據(jù)的提供與挖掘，XLS、CSV、JSON、XML是主要的可機讀格式數(shù)據(jù)，其占比情況反映出不同需求的數(shù)據(jù)使用者對數(shù)據(jù)的增值利用的地域差異。如貴陽市、武漢市對CSV占比分別為58.27%和12.43%，在反映利用需求差異的同時，也進一步反映出區(qū)域性數(shù)據(jù)開放共享的水平和規(guī)模差異。相比之下，雖然合肥市開放數(shù)據(jù)平臺所提供的數(shù)據(jù)格式較為多樣，包括PDF、XLS、XLSX、DOCX、ZIP等，但可機讀格式數(shù)據(jù)比例較低（僅有10.45%），且PDF、ZIP等格式不可機讀，會對公眾的使用造成許多不便，無法很好地滿足各類數(shù)據(jù)使用者的需求，因此合肥市仍需進一步加以完善。

（2）檢索結(jié)果排序方式。在檢索字段上，合肥市數(shù)據(jù)開放平臺主要提供了按照數(shù)據(jù)主題、發(fā)布部門、數(shù)據(jù)格式、接入方式4種方式。在檢索結(jié)果排序方面，合肥市則提供了按下載次數(shù)、訪問次數(shù)、用戶評分、更新時間4種排序方式。綜合比較來看，貴陽市、濟南市的檢索結(jié)果排序方式更加全面，合肥等其他城市門戶平臺仍處于不斷完善的階段，目前基本可以滿足用戶的多樣化需求。7個城市政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺檢索結(jié)果排列方式如表3所示。

表3 7個城市政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺檢索結(jié)果排列方式

1.3.2 分類導(dǎo)航簡化用戶操作流程

（1）網(wǎng)頁設(shè)計。網(wǎng)頁設(shè)計一般從美觀性、專業(yè)性、易用性、交互性4個方面進行評價，同時網(wǎng)頁設(shè)計的情況也會直接影響用戶使用網(wǎng)站的綜合體驗。合肥市數(shù)據(jù)開放平臺總體設(shè)計較為簡單，在美觀性上沒有明顯優(yōu)勢；但作為政府類的數(shù)據(jù)開放平臺，其首頁設(shè)計包含應(yīng)有的全部數(shù)據(jù)分布概況以及其他網(wǎng)址鏈接，專業(yè)性與易用性較高；同時平臺所提供的鏈接與按鍵都能快速準(zhǔn)確地打開，因此交互性也處于較高水平，網(wǎng)頁設(shè)計總體功能相對完善，不足之處是缺乏亮點與特色。

（2）數(shù)據(jù)導(dǎo)引。合肥市數(shù)據(jù)開放平臺首頁提供平臺瀏覽量、數(shù)據(jù)下載量、開放部門總數(shù)、開放數(shù)據(jù)總量、開放數(shù)據(jù)集總量以及開放文檔數(shù)總量等內(nèi)容；并按照領(lǐng)域與部門提供分類導(dǎo)航，同時提供下載次數(shù)、訪問次數(shù)、用戶評分、更新時間4種排序方式，很好地滿足了不同數(shù)據(jù)需求者的基本檢索排序需求，但進階排序與高級檢索沒有提供。

（3）平臺系統(tǒng)。系統(tǒng)的流暢度會對用戶的體驗產(chǎn)生極大影響，合肥市數(shù)據(jù)開放平臺的連接、瀏覽速度較快，沒有卡頓現(xiàn)象出現(xiàn)；站點可用性與資源利用率也都處于較高水平。

1.3.3 互動社區(qū)增強用戶交互

合肥市的數(shù)據(jù)開放平臺也有互動社區(qū)功能，主要包括數(shù)據(jù)申請、常見問題、咨詢與建議、投訴通道、留言選登等，已經(jīng)較為全面，但也可以考慮將濟南市與武漢市提供的糾錯列表、濟南市與銀川市提供的問卷調(diào)查加入其中，使其更加完善。

1.3.4 個性化服務(wù)提升用戶體驗感

個性化服務(wù)的提供可以增加用戶使用數(shù)據(jù)開放平臺的積極性，增強用戶體驗感。如平臺提供訂閱服務(wù)，用戶將感興趣板塊的網(wǎng)址復(fù)制到閱讀器中，數(shù)據(jù)平臺就可以自動推送用戶關(guān)注板塊的最新消息。而包括合肥市在內(nèi)的7個數(shù)據(jù)開放平臺在對用戶的個性化服務(wù)方面的提供均略顯匱乏，應(yīng)在今后的完善中加大重視，從而提高用戶整體的體驗感，并為用戶提供更多便利。

1.4 平臺數(shù)據(jù)利用

對政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺數(shù)據(jù)利用效果進行研究，主要依據(jù)兩大指標(biāo)：一是下載量較多的數(shù)據(jù)或數(shù)據(jù)集的下載率，下載率越高說明數(shù)據(jù)的可用性越強，數(shù)據(jù)的利用效果越好；二是公民或組織/團體利用政府開放數(shù)據(jù)所開發(fā)的App數(shù)量，通過平臺展示的利用成果越多，說明數(shù)據(jù)的利用效果越好。

1.4.1 數(shù)據(jù)或數(shù)據(jù)集的下載量

政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺數(shù)據(jù)利用效果常用數(shù)據(jù)集下載量為標(biāo)準(zhǔn)，但由于合肥市數(shù)據(jù)集僅5個，計算結(jié)果不具有代表性，故選用數(shù)據(jù)下載量為評定數(shù)據(jù)。根據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計結(jié)果，自合肥市政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺上線至2021年2月1日，平臺上的數(shù)據(jù)下載量多集中在1～10次且下載量不高。其中下載量為0次的數(shù)據(jù)個數(shù)為212條，占比35.22%；下載量在1～10次的數(shù)據(jù)個數(shù)為371條，占比61.63%；下載量在11～20次的為15條，占比2.49%；下載量在21～30次的為5條，占比0.83%；下載量在30次以上的為4條，占比0.66%；同時合肥市政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺數(shù)據(jù)總下載量為1 822次，單個數(shù)據(jù)最大下載量僅為30次。合肥市數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)集下載量相較于其他省會城市，有較大的差距。政府?dāng)?shù)據(jù)開放水平較高的貴陽市政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺數(shù)據(jù)集下載量在30次以上的占比96.08%，且單個數(shù)據(jù)集最大下載量達330 282次；政府?dāng)?shù)據(jù)開放水平中等的武漢市政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺數(shù)據(jù)集下載量在30次以上的占比86.54%，且單個數(shù)據(jù)集最大下載量達4 956次；政府?dāng)?shù)據(jù)開放水平較低的南昌市政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺數(shù)據(jù)集下載總量為1 868次，與合肥市相當(dāng)，但其單個數(shù)據(jù)集下載量多為40～50次。通過總體對比來看，合肥市的數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)集下載量與下載率整體處于較低水平，數(shù)據(jù)的利用效果較差。

1.4.2 App的數(shù)據(jù)利用與開發(fā)

一方面，政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺應(yīng)當(dāng)具備數(shù)據(jù)應(yīng)用模塊，具體包括成果展示、成果提交、開發(fā)者工具等，其中成果展示通過用戶開發(fā)的App直觀地反映政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺的數(shù)據(jù)利用效果。通過檢索發(fā)現(xiàn)合肥市利用政府?dāng)?shù)據(jù)開發(fā)的“合肥軌道”“合肥通”“健康合肥”等10余個App，并沒有數(shù)據(jù)應(yīng)用模塊展現(xiàn)數(shù)據(jù)的利用開發(fā)成果，數(shù)據(jù)的利用效果難以通過平臺呈現(xiàn)。另一方面，貴陽市政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺的應(yīng)用部分展示了“我的貴陽”“貴陽人社通”“貴醫(yī)云”等24個App；武漢市政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺的應(yīng)用部分展示了“科技抗疫”“武漢旅游”“云端武漢·政務(wù)”等60個App，其中18個應(yīng)用為“2020開放大賽”的獲獎作品展示。通過對比可以發(fā)現(xiàn)，合肥市的數(shù)據(jù)利用開發(fā)App數(shù)量相較于其他省會城市較少，有待進一步加強應(yīng)用開發(fā)。

2 合肥市政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺建設(shè)存在的問題

2.1 數(shù)據(jù)開放意識不強，思維理念亟待更新

長期存在的政府文化是目前政府?dāng)?shù)據(jù)開放的挑戰(zhàn)之一，傳統(tǒng)的政府職責(zé)是保護數(shù)據(jù)而非公開數(shù)據(jù)，而大數(shù)據(jù)時代則需要轉(zhuǎn)變思維理念，形成數(shù)據(jù)資源及時更新，與社會變化相匹配的動態(tài)治理思維。但是，我國大數(shù)據(jù)起步較晚，政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺建設(shè)也較晚，政府部門和公眾都普遍缺乏數(shù)據(jù)開放意識。通過對合肥市政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，政府部門的開放意識不強主要體現(xiàn)在開放數(shù)據(jù)數(shù)量與貴陽市、武漢市等省會城市存在較大差距，合肥市開放數(shù)據(jù)平臺的數(shù)據(jù)更新周期長。社會公眾的開放意識不足主要體現(xiàn)在平臺的活躍度較低，數(shù)據(jù)下載量和互動情況都較少。根據(jù)調(diào)查，合肥市政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺的數(shù)據(jù)下載量大多在10次以下，公眾在平臺的互動幾乎沒有。因此加強政府職能部門以及社會公眾的開放意識培養(yǎng)，形成動態(tài)治理思維理念，是推進合肥市政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺建設(shè)以及政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作的重中之重。

2.2 政策準(zhǔn)備尚不完善，政策級別有待提高

自2017年以來，合肥市政府為了貫徹落實國務(wù)院以及省級政府政務(wù)信息資源共享的相關(guān)要求，已頒布多項針對政府?dāng)?shù)據(jù)開放的政策，但指導(dǎo)政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺建設(shè)的法規(guī)與政策尚不完善。一方面，合肥市為推動政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺建設(shè)而出臺的政策文件以方案、計劃、辦法為主，如《合肥市大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要（2016—2020）》《合肥市數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃（2020—2025年）》與《合肥市政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享開放管理辦法》?？傮w來看，政策級別較低，法律效力不高，在此情況下對合肥市政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作的開展產(chǎn)生了一定的體制阻力和溝通障礙。另一方面，合肥市缺乏建設(shè)數(shù)據(jù)開放平臺的配套政策支持。目前合肥市僅有《合肥市政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享開放管理辦法》提出統(tǒng)籌建設(shè)全市統(tǒng)一的政務(wù)數(shù)據(jù)共享平臺，但針對平臺如何建設(shè)、數(shù)據(jù)安全如何保障等具體問題尚未出臺配套法規(guī)與政策。平臺數(shù)據(jù)開放涉及個人隱私安全、網(wǎng)絡(luò)安全等多方面，目前相關(guān)法律法規(guī)之間協(xié)調(diào)性不強、銜接性不足，分散于各個政策中，甚至在很多領(lǐng)域還存在法律空白，不利于政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺的建設(shè)以及政府?dāng)?shù)據(jù)開放的長期穩(wěn)定發(fā)展。

2.3 平臺開放力度較弱，數(shù)據(jù)量少且更新不及時

整體來看，合肥市相較于貴陽市、濟南市、武漢市等其他國內(nèi)省會城市的政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺的開放力度小，突出表現(xiàn)于數(shù)據(jù)量較少和數(shù)據(jù)質(zhì)量較低的不足。一方面，從數(shù)據(jù)量來看，合肥市政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺提供的數(shù)據(jù)總量及數(shù)據(jù)集總量與武漢市差距較大；另一方面，從數(shù)據(jù)質(zhì)量來看，合肥市政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺中98.85%的數(shù)據(jù)為每兩年更新一次，沒有以日為單位更新的數(shù)據(jù)，以周為單位更新的數(shù)據(jù)僅占比0.17%。數(shù)據(jù)更新不及時不僅會給公眾帶來不便，還會降低公眾對合肥市政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺的滿意度以及使用意愿。

2.4 用戶體驗感不佳，平臺功能有待完善

合肥市政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺基本能夠?qū)崿F(xiàn)一個政府?dāng)?shù)據(jù)開放應(yīng)具備的功能，但總體上平臺功能尚不完善，主要表現(xiàn)在以下四個方面：一是平臺的頁面設(shè)計較為簡單，缺乏亮點與特色，影響用戶對于平臺的使用感和體驗感；二是數(shù)據(jù)導(dǎo)引功能僅能滿足不同數(shù)據(jù)需求者的基礎(chǔ)檢索排序需求，缺乏進階排序與高級檢索功能；三是平臺雖然存在互動社區(qū)，但并未真正發(fā)揮效果，互動效果差，互動功能種類少，尚不能有效滿足用戶的需求；四是缺乏個性化服務(wù)，不能滿足用戶對于政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺使用的個性化需求。

2.5 數(shù)據(jù)開發(fā)利用較差，創(chuàng)新成果數(shù)量較少

當(dāng)前開放大量數(shù)據(jù)集是國內(nèi)各級地方政府推進數(shù)字化治理的目標(biāo)與方向，但是為社會創(chuàng)造價值的數(shù)據(jù)集數(shù)量并不突出。數(shù)據(jù)開放不是最終目的，政府通過數(shù)據(jù)開放這一行為為用戶創(chuàng)造公共價值、提供公共產(chǎn)品、履行公共職能才是根本目的所在[14]。一方面，合肥市政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺推動實現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放，但目前政府?dāng)?shù)據(jù)開放利用水平較低。根據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計結(jié)果，截至2021年2月1日，合肥市政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺的數(shù)據(jù)下載量在10次以下的占全部數(shù)據(jù)量的96.85%，可見合肥市社會組織和公眾對于數(shù)據(jù)的利用較少。另一方面，政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺應(yīng)當(dāng)將創(chuàng)新成果進行展示并運行，但合肥市政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺并沒有將數(shù)據(jù)開放創(chuàng)新利用成果進行展示。雖然2020年12月25日合肥市數(shù)據(jù)資源局與合肥市大數(shù)據(jù)資產(chǎn)運營有限公司深化合作打造的“合肥通”App，是對合肥市政府?dāng)?shù)據(jù)開放創(chuàng)新利用以及“智慧合肥”建設(shè)的創(chuàng)新性成果，但合肥市政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺并沒有將其納入平臺運行并進行成果反饋，總體來看平臺的創(chuàng)新成果數(shù)量較少。

3 合肥市政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺建設(shè)的發(fā)展路徑

3.1 積極轉(zhuǎn)變思想觀念，樹立數(shù)據(jù)開放意識

政府部門及社會公眾在大數(shù)據(jù)時代都應(yīng)積極轉(zhuǎn)變思想觀念，樹立數(shù)據(jù)開放意識，重視合肥市政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺的建設(shè)。合肥市政府部門應(yīng)及時了解政府?dāng)?shù)據(jù)開放的相關(guān)理論知識，并積極利用大數(shù)據(jù)技術(shù)建設(shè)政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺，深化合肥市數(shù)據(jù)資源局和合肥市大數(shù)據(jù)資產(chǎn)運營有限公司的合作，引入社會力量推動合肥市政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺的建設(shè)不斷完善，形成多方主體的數(shù)據(jù)開放意識及動態(tài)治理思維。同時，政府應(yīng)加大對政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺的宣傳，強調(diào)數(shù)據(jù)開放與數(shù)據(jù)利用意識，提高公眾對開放數(shù)據(jù)的使用意愿及把握能力。發(fā)揮聯(lián)動效果，從意識層面推動政府?dāng)?shù)據(jù)開放。

3.2 重視提升政策效力，不斷完善政策體系

首先，合肥市政府應(yīng)當(dāng)充分意識到目前法律效力低的現(xiàn)狀，積極推進政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺建設(shè)的政策制定工作，依據(jù)中央政策加快制定適應(yīng)本地實際情況的實施細則和實施辦法，如《推進合肥市政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺建設(shè)條例》《完善合肥市政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺建設(shè)意見》等，更好地推動政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作。其次，在完善政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策基礎(chǔ)上，政府要及時跟進數(shù)據(jù)安全、個人隱私安全、平臺安全保護等相關(guān)政策的制定，形成關(guān)于政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺建設(shè)的法律協(xié)調(diào)體系，為推動完善平臺與政府?dāng)?shù)據(jù)開放提供良好的政策環(huán)境。最后，積極借鑒政府?dāng)?shù)據(jù)開放程度較高、政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺建設(shè)較好的城市的政策經(jīng)驗，如貴陽市在出臺一系列相關(guān)政策推動政府?dāng)?shù)據(jù)開放與平臺建設(shè)方面具有先進經(jīng)驗，值得合肥市借鑒學(xué)習(xí)。

3.3 加大數(shù)據(jù)開放力度，強化數(shù)據(jù)開放監(jiān)管

政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺開放的不僅是政府部門數(shù)據(jù)，還應(yīng)該包括整個社會“大數(shù)據(jù)”[15]。必須加大數(shù)據(jù)開放力度，不斷提高政府?dāng)?shù)據(jù)數(shù)量和質(zhì)量，進一步拓展政府?dāng)?shù)據(jù)的寬度和深度。第一，提升數(shù)據(jù)數(shù)量。合肥市政府應(yīng)積極利用大數(shù)據(jù)技術(shù)提供政府部門數(shù)據(jù)資源以及社會的各方面數(shù)據(jù)資源，同時也要鼓勵多元主體積極進行數(shù)據(jù)供給，努力將政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺的數(shù)據(jù)數(shù)量提高至國內(nèi)城市平均水平及以上。第二，提高數(shù)據(jù)質(zhì)量。合肥市政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺應(yīng)及時更新數(shù)據(jù)，保證開放數(shù)據(jù)的時效性和有效性?！逗戏适姓?wù)數(shù)據(jù)資源共享開放管理暫行辦法》第5條明確指出，合肥市數(shù)據(jù)資源局作為專業(yè)部門負責(zé)組織、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督全市政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享開放工作。因此市數(shù)據(jù)資源局應(yīng)當(dāng)作為專門機構(gòu)加強對政府?dāng)?shù)據(jù)開放數(shù)據(jù)資源的監(jiān)管，不斷提高政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺的數(shù)據(jù)開放質(zhì)量。

3.4 精準(zhǔn)分析用戶需求，不斷完善平臺功能

合肥市政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺應(yīng)從用戶角度出發(fā)不斷完善政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺功能，包括優(yōu)化頁面、提升數(shù)據(jù)導(dǎo)引、提供個性化服務(wù)等。在互動交流方面應(yīng)借鑒貴陽市政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺的經(jīng)驗，增加互動社區(qū)板塊。同時，合肥市政府應(yīng)借鑒國內(nèi)其他功能設(shè)計完善的優(yōu)質(zhì)開放平臺（如貴陽市、武漢市等政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺），進一步優(yōu)化網(wǎng)頁界面、完善本地平臺功能，更好地滿足各類用戶的需求，提高社會組織和公眾對于平臺的使用積極性和滿意度。

3.5 實現(xiàn)數(shù)據(jù)開發(fā)利用，培養(yǎng)引進數(shù)據(jù)人才

首先，合肥市政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺應(yīng)積極開放公眾所需的核心數(shù)據(jù)。合肥市政府?dāng)?shù)據(jù)下載量低說明開放的數(shù)據(jù)很可能并非公眾關(guān)心的核心數(shù)據(jù)。所以各政府部門應(yīng)當(dāng)真正落實政策的部署，公開除了涉及國家秘密、商業(yè)機密和個人隱私以外的公共數(shù)據(jù)，做好部門之間數(shù)據(jù)的共享工作，開放公眾所需的核心數(shù)據(jù)[16]。其次，平臺網(wǎng)站應(yīng)及時展示公民或組織/團體利用政府?dāng)?shù)據(jù)開放所開發(fā)的App數(shù)量。合肥市政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺應(yīng)盡快設(shè)立數(shù)據(jù)開發(fā)利用模塊，引入“合肥通”“合肥軌道”等App，及時反映用戶對數(shù)據(jù)的利用效果。最后，人才是建設(shè)政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺的關(guān)鍵，無論是挖掘數(shù)據(jù)還是應(yīng)用開發(fā)都需要專業(yè)人才的參與。合肥市應(yīng)該充分利用中國科學(xué)技術(shù)大學(xué)、合肥工業(yè)大學(xué)、安徽大學(xué)等本地高校的人才優(yōu)勢，培養(yǎng)大數(shù)據(jù)專業(yè)人才，并通過優(yōu)待政策留住人才、吸引人才，推動合肥市政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺在數(shù)據(jù)開發(fā)利用實踐中不斷完善，從而推動合肥市政府?dāng)?shù)據(jù)開放與創(chuàng)新利用進一步發(fā)展。