當(dāng)前加強(qiáng)農(nóng)村土地資源利用與管理的策略

【關(guān)鍵詞】土地資源? 基層治理? 村級組織? 法治建設(shè)? ? 【中圖分類號】C913? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

當(dāng)前一些地區(qū)存在的“賣土”“盜土”等行為，不僅破壞了基本農(nóng)田和生態(tài)環(huán)境，還使得農(nóng)民利益受損。這些現(xiàn)象直接反映出基層短期逐利與新發(fā)展理念之間的沖突與背向，間接折射出地方基層治理缺少準(zhǔn)備和前瞻以及失序等問題。農(nóng)民的各種行為（合法或非法）是在一定的社會結(jié)構(gòu)、制度環(huán)境以及資源稟賦、社會關(guān)系等條件下的反應(yīng)和選擇。除了如“賣土”“盜土”等違法行為以及失范失序的邊緣性違法違規(guī)行為如土地撂荒等，也有一些違規(guī)失范行為源于地方政府的行政要求，如下發(fā)通知要求“退果/苗/塘還糧”“退林還耕”等。這些現(xiàn)象和問題往往具有隱蔽性和模糊性，缺乏具體的法律調(diào)整，而政府又監(jiān)管不到位或者難到位，使得個別地區(qū)土地等資源利用無序和失范。要想徹底解決這些問題，需要政府部門進(jìn)行深度思考、高度重視以及進(jìn)一步規(guī)范、引導(dǎo)，補(bǔ)齊責(zé)任主體監(jiān)管不到位和治理能力不足的短板、明確各利益主體間的責(zé)權(quán)利邊界。

對一些地區(qū)農(nóng)村土地資源利用失范失序行為的反思

上述農(nóng)村問題既有老問題也有新問題，既有直接的違法違規(guī)行為也有因主管部門、主體組織之間管理協(xié)調(diào)不足或集體資源資產(chǎn)的權(quán)屬關(guān)系模糊而導(dǎo)致的矛盾、糾紛和沖突。究其原因，筆者認(rèn)為可以從三個視角來理解和分析：第一，農(nóng)村集體資源資產(chǎn)本身的權(quán)屬關(guān)系、屬性定位、類別功能和利用體系，這是分析問題及解決問題的邏輯起點(diǎn);第二，農(nóng)村集體資源法定所有者或者代理者的農(nóng)村治理組織的組織定位、管理機(jī)制和治理能力，也就是村級組織的實(shí)際作用如何，是否具有權(quán)威，能否起到領(lǐng)導(dǎo)、激勵和帶動作用;第三，外部的管理與監(jiān)督，包括三個層次，分別是相關(guān)法律法規(guī)的完善程度、主管部門管理與監(jiān)督的精準(zhǔn)程度以及政府相關(guān)政策制度引導(dǎo)和激勵的充分程度等。

鄉(xiāng)村現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型過程中土地管理責(zé)任體系及相關(guān)利益主體權(quán)責(zé)利關(guān)系失衡。土地利用失范失序問題看似零零散散，但本質(zhì)上都是農(nóng)村在從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、集體化農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代經(jīng)營農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變、從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變過程中產(chǎn)生的、因管理責(zé)任體系以及相關(guān)利益主體權(quán)責(zé)利關(guān)系改變而必然會出現(xiàn)的一系列問題。在轉(zhuǎn)型過程中，依法治理是一個大趨勢、總趨勢，但政府行政力量從法律上逐步淡出了村級組織管理體系，導(dǎo)致鄉(xiāng)村的管理責(zé)任體系和相關(guān)利益主體權(quán)責(zé)利關(guān)系出現(xiàn)了失衡現(xiàn)象。以農(nóng)業(yè)管理涉及的有關(guān)法律為例，筆者發(fā)現(xiàn)，近些年的涉農(nóng)法律處于密集修改修訂過程。除了2018年制定的《中華人民共和國土壤污染防治法》屬于新法外，其余17部均是2006年以前制定的，2009年以來修訂的法律有13部，其中有6部在近5年進(jìn)行重新修訂，這反映了農(nóng)業(yè)行政管理現(xiàn)代化方面與時俱進(jìn)的壓力。需要注意的是，制定并不必然代表法律的有效施行。因此，在實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)治理現(xiàn)代化的過程中，需要通過“政府（國家）—村集體”“政府（國家）—農(nóng)民”“村集體—農(nóng)民”的責(zé)權(quán)利關(guān)系明確化、定位精準(zhǔn)化、權(quán)利自主化以及利益再平衡，恰當(dāng)?shù)匾?guī)定好和解決好國家目標(biāo)與利益、政府施策、村集體的所有者權(quán)益和農(nóng)戶的經(jīng)營自主權(quán)之間的法律關(guān)系。否則，在小戶經(jīng)營現(xiàn)代化和市場化的轉(zhuǎn)型過程中還會出現(xiàn)更多的問題。

部分資源資產(chǎn)缺乏清晰的權(quán)屬關(guān)系，導(dǎo)致村民利益受損。農(nóng)村土地可以分為農(nóng)用地（即用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地）、集體經(jīng)營性建設(shè)用地、宅基地以及“四荒地”（或稱為未利用地，包括荒山、荒溝、荒丘、荒灘等）四類。前三類的土地用途是比較清晰的，而關(guān)于“四荒地”的法律規(guī)定甚少。過去一些地方為了鼓勵開發(fā)，甚至提出“誰種誰有”的口號。盡管土地歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有，但個別行政村的集體經(jīng)濟(jì)組織流于形式，缺少實(shí)體性的經(jīng)營和管理能力。比如，在農(nóng)村土地確權(quán)過程中，個別地區(qū)對于“四荒地”繞著走，以至于“四荒地”在實(shí)際農(nóng)村生產(chǎn)生活中處于“公共池塘”狀態(tài)。當(dāng)“四荒地”無利可圖時，各方相安無事;當(dāng)“四荒地”有利可圖時，則很容易出現(xiàn)“精英俘獲”或“公地悲劇”等現(xiàn)象?！八幕牡亍背蔀樯贁?shù)村民或個別村干部的牟利工具，使得村民利益受損、農(nóng)村矛盾凸顯，甚至是公共利益（國家糧食安全、耕地保護(hù)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等）被侵蝕（這也是一些農(nóng)村糾紛和矛盾的焦點(diǎn)或誘因）。

行政主管部門的定位不準(zhǔn)、監(jiān)管缺位，在客觀上難以抑制相關(guān)違法行為。農(nóng)村集體資源資產(chǎn)的規(guī)劃、管護(hù)和監(jiān)督涉及縣政府、發(fā)改部門、國土部門、生態(tài)環(huán)境部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門、公安部門等多層級、多部門。可以說，“賣土”“盜土”等違法違規(guī)行為的出現(xiàn)，與主管部門、監(jiān)管部門沒有定位好、處理好各自部門的管轄事務(wù)密切相關(guān)?！百u土”“盜土”現(xiàn)象屬于土地資源管理的新問題。由于相關(guān)法律不明確，縣級政府層面難以形成多部門聯(lián)合執(zhí)法和綜合治理的態(tài)勢。鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土部門表示沒有執(zhí)法權(quán)，打擊賣土只能依靠公安機(jī)關(guān);而公安機(jī)關(guān)則稱這是自然資源部門和規(guī)劃部門的事情。政府內(nèi)部行政主管部門的定位不準(zhǔn)和缺位以及外部監(jiān)管部門的不到位與難作為，造成了集體資源資產(chǎn)的被侵占、流失，在客觀上助長了基層失范失序乃至違法行為的發(fā)生，損害了農(nóng)民及村集體的長遠(yuǎn)利益。

土地所有者或所有者代理的村級組織治理能力不足，容易導(dǎo)致基層治理失序。中國是由五級政府構(gòu)成的自上而下的政權(quán)組織形式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之下的鄉(xiāng)村為村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。行政村包含著多個具有領(lǐng)導(dǎo)屬性的村級自治組織團(tuán)體，包括村黨支部委員會、村民委員會、村務(wù)監(jiān)督委員會、村集體經(jīng)濟(jì)組織（一般由村委會代為行使權(quán)力或自身組建村股份經(jīng)濟(jì)合作社等形式）等，它們共同構(gòu)成了一個鄉(xiāng)村治理的較為完備的組織架構(gòu)，共同掌管著鄉(xiāng)村的全部資源資產(chǎn)以及完成黨和政府下發(fā)的各項(xiàng)指標(biāo)、任務(wù)、項(xiàng)目。然而，一些地方的村級自治組織并沒有成為堅(jiān)強(qiáng)有力的組織力量，農(nóng)村青年人口的大量流出、農(nóng)業(yè)從業(yè)人員的逐漸減少以及農(nóng)村資源的相對閑置，使得村級自治組織的內(nèi)部建設(shè)和治理能力不斷弱化、渙散。特別是中西部地區(qū)的鄉(xiāng)村，精英人口外流現(xiàn)象較為嚴(yán)重，村干部隊(duì)伍人才匱乏，鄉(xiāng)村治理滯后于時代發(fā)展和村民需要。總之，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會都具有重要的責(zé)權(quán)利，如果它們在組織能力、經(jīng)濟(jì)分配、資源掌控、角色定位和社會道義上喪失權(quán)威和能力，勢必會造成作為整體的村莊的衰弱和作為個體的村民的離散、分化，也必然會誘發(fā)農(nóng)村各類失范、失序、失衡問題，甚至?xí)霈F(xiàn)村干部腐敗、權(quán)力尋租等違法違規(guī)行為。

農(nóng)村土地利用方式失衡、發(fā)展機(jī)會不足，容易催生村民投機(jī)行為。土地資源是農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)戶生計(jì)最根本的要素資源，但農(nóng)民如何利用土地以及支配權(quán)力的邊界界定尚存在較大的模糊性，以至于土地資源在農(nóng)村和農(nóng)民手中的利用方式呈現(xiàn)出單一、低效和失衡的局面。盡管農(nóng)村存在著大量的土地資源等集體性資產(chǎn)，但其利用大多屬于祖祖輩輩的自然延續(xù)，普遍存在前期規(guī)劃不足等問題。當(dāng)前，農(nóng)村集體土地利用規(guī)劃普遍存在資質(zhì)和能力欠缺等問題，且土地規(guī)劃門檻較高、成本較大。比如，如果需要政府的項(xiàng)目支持，就必須花費(fèi)一定資金聘請相關(guān)有資質(zhì)的單位進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)。由于農(nóng)業(yè)的比較弱勢和優(yōu)化配置不足、土地利用方式及開發(fā)體系失衡，部分地區(qū)的農(nóng)業(yè)缺乏穩(wěn)定、有效、可持續(xù)的營利性利用方式。在此情景下，外部誘惑一旦超越當(dāng)前土地產(chǎn)能效益，便會誘發(fā)村民甚至村集體的各類投機(jī)行為。

加強(qiáng)農(nóng)村土地資源利用與管理的策略和建議

第一，對標(biāo)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村治理短板。加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、滿足農(nóng)民美好生活需要的必然要求，更是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。面對農(nóng)村從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)的各種問題，我們應(yīng)重新思考農(nóng)業(yè)農(nóng)村的行政管理問題，明確鄉(xiāng)村現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型過程中的管理責(zé)任主體以及相關(guān)利益主體的權(quán)力邊界、管理體系的重構(gòu)和各利益主體之間的權(quán)責(zé)利平衡。

首先，要明確政府歸口管理部門之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，真正發(fā)揮好監(jiān)督部門的作用，樹立政府的公信力和權(quán)威。在做好主管業(yè)務(wù)的同時，縣級人民政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，力避“互相推諉”“九龍治水”等懶政怠政行為。同時，面對新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興等帶來的新治理任務(wù)，應(yīng)當(dāng)賦予作為最底層政權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在環(huán)保、土地、農(nóng)業(yè)等方面的適量行政執(zhí)法權(quán)限，確保違法違規(guī)行為能夠得到及時糾正和制止。其次，要理順國家、集體和農(nóng)民之間的關(guān)系，明確責(zé)任主體關(guān)系。農(nóng)村各種問題的出現(xiàn)，折射出鄉(xiāng)村治理的失序，因此，應(yīng)理順國家、集體和農(nóng)民在鄉(xiāng)村治理中的關(guān)系，適應(yīng)利益主體的多元化以及各利益主體之間的權(quán)責(zé)利平衡;明確管理體制和責(zé)任劃歸，讓鄉(xiāng)村事務(wù)在合理、和諧、良性運(yùn)行的平臺和環(huán)境下規(guī)范化、持續(xù)化發(fā)展;明確哪些資源和行為屬于“國家—農(nóng)民”“國家—村集體”“國家—村集體—農(nóng)民”“村集體—農(nóng)民”的調(diào)整范圍，正確劃歸責(zé)任主體，使基層問題的解決具有有效的應(yīng)對路徑和問責(zé)機(jī)制。此外，應(yīng)繼續(xù)深化農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域的“放管服”改革，優(yōu)化農(nóng)業(yè)農(nóng)村的相關(guān)政策制度供給。應(yīng)站在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度，深入推進(jìn)各類服務(wù)便民化、標(biāo)準(zhǔn)化、信息化建設(shè)，充分運(yùn)用現(xiàn)代化治理手段和工具，在宏觀調(diào)控和發(fā)展原則上不斷引導(dǎo)，激勵各類村級組織主體和農(nóng)民正確合法地規(guī)劃、利用、管理農(nóng)村各類資源資產(chǎn)，防止農(nóng)村資源資產(chǎn)被有意或無意地破壞，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展提供支撐以及保障。

第二，完善農(nóng)業(yè)農(nóng)村法治建設(shè)，使農(nóng)業(yè)和農(nóng)村資源管理有法可依、依法治理。法治建設(shè)既是農(nóng)村發(fā)展的底線要求，也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。中國特色社會主義進(jìn)入新時代，必須要依法治理農(nóng)村出現(xiàn)的新問題。一方面，要依法厘清農(nóng)村集體資源資產(chǎn)的權(quán)屬關(guān)系，尊重所有者的權(quán)益。農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，關(guān)涉土地的所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、支配權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)等，必須要清晰化（這是土地合法正當(dāng)利用的前置條件）。不可否認(rèn)，當(dāng)前相關(guān)法律缺少對作為集體土地所有者和承包經(jīng)營者權(quán)益的尊重，對農(nóng)民的主體性、參與性不夠重視。面對農(nóng)村相對豐富且類型多樣的土地等集體資源，如何界定好各類土地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系及開發(fā)利用途徑，是非常復(fù)雜的事情。作為農(nóng)村資源資產(chǎn)所有者的村級組織，有無自由裁量權(quán)處置其掌管的土地資源以及如何合理合法使用、如何創(chuàng)造高效持續(xù)的經(jīng)濟(jì)價值、如何進(jìn)行公平性收益分配等，攸關(guān)村民利益。只有在法律上厘清農(nóng)村集體資源資產(chǎn)的權(quán)屬關(guān)系和使用途徑、使用方式，并尊重所有者權(quán)益，才能形成明確的權(quán)責(zé)關(guān)系以及可追溯、可持續(xù)的依法管理方式，才能從源頭遏止不法行為。

另一方面，在新形勢下要適時調(diào)整對作為村集體成員管理者、村集體資源所有者的村級組織的法律規(guī)定性，使其在法治規(guī)范的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)有效自治。在面對農(nóng)村人口逐漸流失造成的“空心化”、集體資源資產(chǎn)閑置低效以及農(nóng)地“三權(quán)分置”改革帶來的集體所有權(quán)、成員承包權(quán)與經(jīng)營主體經(jīng)營權(quán)的權(quán)利重構(gòu)等問題時，相關(guān)法律應(yīng)當(dāng)適時調(diào)整，更加細(xì)化村級組織行使相關(guān)行為的法定權(quán)力和邊界界定，明確村級組織的責(zé)權(quán)利關(guān)系，確保集體資源優(yōu)化配置的法律規(guī)定性和處置正當(dāng)性。尤其在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，更應(yīng)該明確哪些是可以進(jìn)行市場化經(jīng)營的，哪些是限制性的資源開發(fā)，以適應(yīng)以經(jīng)濟(jì)社會和自然條件為導(dǎo)向的農(nóng)地制度改革，確保鄉(xiāng)村資源的合法化使用以及各方的法定權(quán)益與平等參與。

第三，要做好農(nóng)村土地資源的規(guī)劃、利用與管理，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的價值與效益。馬克思明確指出，“土地是一切生產(chǎn)和一切存在的源泉”。土地是農(nóng)村發(fā)展的根本性要素資源和載體。農(nóng)村的發(fā)展、農(nóng)民的生計(jì)都依賴于土地的產(chǎn)能以及合理利用。農(nóng)村土地如何盤活，如何避免被侵占、破壞，如何合法合理地規(guī)劃、利用，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)價值，是當(dāng)前農(nóng)村發(fā)展需要解決的重要問題。村民自治組織有責(zé)任和義務(wù)規(guī)劃、利用、保護(hù)以及管理好鄉(xiāng)村的集體資源資產(chǎn)。同時，縣級政府部門在土地利用管理過程中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮引導(dǎo)和激勵作用，給予村民委員會參與的空間，增強(qiáng)村民委員會的領(lǐng)導(dǎo)能力和行動能力，鼓勵其盤活、用好農(nóng)村的資產(chǎn)資源，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地要素資源的分類管理與高效利用。

第四，不斷完善和增強(qiáng)作為集體資源所有者的村級組織的能力。村級組織作為基層農(nóng)民的自治性組織，其運(yùn)行的好壞直接關(guān)系到近6億農(nóng)民的切身利益、農(nóng)村資源資產(chǎn)的使用效率以及國家的糧食安全、生態(tài)環(huán)境的保護(hù)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的良性發(fā)展。作為村集體資產(chǎn)所有者或所有者的代理人的村級組織，對村莊的整體發(fā)展負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，一旦出現(xiàn)內(nèi)外監(jiān)管不力或村干部暗箱操作、合謀腐敗，便會對農(nóng)村集體資源資產(chǎn)造成不可逆的破壞。從當(dāng)前媒體對農(nóng)村“賣土”行為的報道來看，村民委員會并沒有及時維護(hù)村民的合法正當(dāng)權(quán)益，沒有實(shí)現(xiàn)對村集體資產(chǎn)的充分保護(hù)。對此，應(yīng)積極采取多種路徑，持續(xù)不斷地完善村級組織體系，增強(qiáng)村級組織的治理能力，改變基層組織軟弱渙散的局面，使其更好地支配和配置農(nóng)村集體資源資產(chǎn)，壯大村集體經(jīng)濟(jì)。

第五，堅(jiān)持農(nóng)民主體性地位，增強(qiáng)農(nóng)民在村集體公共領(lǐng)域和土地利用規(guī)劃中的參與度。從媒體對農(nóng)村“賣土”行為的報道來看，村民委員會以村集體名義對外簽訂了賣土合同，村民對此并不知情，也未參與過土地買賣議價的討論，顯然是民意“被代表”。由此延伸至村莊類似資源資產(chǎn)的開發(fā)利用，村民可能同樣缺少知情權(quán)和參與權(quán)（大到村集體的土地類型劃分，小到農(nóng)民承包經(jīng)營地的使用方式和處置方式等）。作為村集體組織成員的村民，應(yīng)當(dāng)享有對村莊集體資源資產(chǎn)的使用和監(jiān)督權(quán)利。為遏制侵害農(nóng)民權(quán)益、破壞村集體資源資產(chǎn)的違法違規(guī)行為，應(yīng)充分堅(jiān)持和維護(hù)農(nóng)民的主體性地位。在村集體公共領(lǐng)域事務(wù)規(guī)劃、決策中，應(yīng)當(dāng)盡可能地通過多種途徑、多種方式吸納每一位村民積極參與其中，并充分尊重每個人的意見，以此來增強(qiáng)村民在村集體公共事務(wù)中的知情權(quán)、參與度和主體性地位。通過村民的積極參與，集思廣益，減少信息失真，防止“精英俘獲”現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。

黨的十九大報告明確指出，“農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國計(jì)民生的根本性問題，必須始終把解決好‘三農(nóng)問題作為全黨工作重中之重”。因此，在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的過程中，地方政府和村級組織應(yīng)堅(jiān)持新發(fā)展理念，徹底遏制“賣土”等違法違規(guī)現(xiàn)象，注重可持續(xù)發(fā)展和長遠(yuǎn)利益。

（作者為中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院教授、博導(dǎo);中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院博士研究生徐衛(wèi)周對本文亦有重要貢獻(xiàn)）

【參考文獻(xiàn)】

①左停：《治理現(xiàn)代化愿景下中國農(nóng)業(yè)行政管理的范式轉(zhuǎn)型》，《華中師范大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》，2020年第2期。

責(zé)編/孫渴? ? 美編/王夢雅