干部考核如何科學化、精細化

祁凡驊

【關鍵詞】高質量發(fā)展? 干部考核? 制度創(chuàng)新

【中圖分類號】D26 【文獻標識碼】A

立政之道，察吏為先。站在新的歷史起點，面對百年未有之大變局的歷史機遇，黨中央提出了實現(xiàn)2035年人均GDP達到中等發(fā)達國家水平的遠景目標，“十四五”規(guī)劃綱要為高質量發(fā)展描繪出壯麗藍圖。目標的達成、藍圖的實現(xiàn)，離不開行之有效的執(zhí)行機制。干部考核是分解目標、督促落實、不斷改進的關鍵抓手。我們黨歷來重視領導干部考核，2019年4月，中共中央辦公廳印發(fā)《黨政領導干部考核工作條例》，將新時代的政治要求寫入了考核工作條例。2020年10月，中組部下發(fā)《關于改進推動高質量發(fā)展的政績考核的通知》，提出聚焦推動高質量發(fā)展優(yōu)化政績考核內(nèi)容指標，把人民群眾的獲得感、幸福感、安全感作為評判領導干部推動高質量發(fā)展政績的重要指標。從文件上看，關于干部考核的制度設計目標很清晰，旨在回應新時代的戰(zhàn)略訴求，將高質量發(fā)展戰(zhàn)略轉化為各級領導班子和領導干部的行動選擇。

干部績效考核機構有待強化

干部的考核分為人事考核和績效考核兩大領域。人事考核并不是干部考核的全部，盡管人事考核的“德、能、勤、績、廉”架構中設置有“績”的維度，但在實際運作過程中僅與干部個人的日常工作相關，與組織發(fā)展目標沒有關聯(lián)，不涉及單位的整體績效狀況。事實上，國家、地區(qū)的戰(zhàn)略目標以及任務的落實執(zhí)行與單位領導這一關鍵少數(shù)密切相關。關鍵領導個人業(yè)績的優(yōu)劣應當通過地區(qū)、單位的整體業(yè)績來評判。從這個角度看，績效考核是關鍵崗位領導干部考核的重要內(nèi)容?！笆奈濉币?guī)劃戰(zhàn)略目標、2035年遠景目標等年度目標是關鍵崗位領導年度考核的標尺。年度目標完成得如何必須由上一級的專門業(yè)績評價機構來負責，但是，目前尚未有設置相應的績效考核機構。

地方績效考核機構在新一輪機構改革中被調整，有被弱化的隱憂。在2018年地方機構調整過程中，承擔績效考核的職能部門成為被裁并的對象。大多數(shù)績效考核局被并入了地方黨委或政府辦公廳，人員編制也遭到壓縮。因此，在考核機制方面，干部績效考核的作用發(fā)揮有待加強。從過去的績效實踐來看，績效考核機構的權威必須高于其他職能部門，才能夠確?？己巳蝿枕樌麑崿F(xiàn)橫向協(xié)調、縱向推進。

干部考核制度內(nèi)容設置應更精細化

在起草“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標建議的過程中，習近平總書記明確提出：“高質量發(fā)展不能只是一句口號，更不是局限于經(jīng)濟領域?！薄案哔|量發(fā)展”的內(nèi)涵已經(jīng)超越了經(jīng)濟學的范疇，外延拓展到了社會、文化和生態(tài)，是下一個階段發(fā)展的總基調。經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)都必須依照高質量發(fā)展的要求來展開各項工作。高質量發(fā)展成為新時代政績的核心內(nèi)容。因此，圍繞高質量發(fā)展涉及干部考核的項目和標準有待進一步精細化。

政績考核與領導干部的個人考核缺乏鏈接機制。政績考核由多個部門主導，除了組織部門外，還有政府辦公廳督導室、生態(tài)環(huán)境、國土資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等多個領域職能部門。每一個核心職能部門都有一套考核體系來督促自己主管領域工作的落實。每年都會生成相應的考核結果。理論上講，職能部門的考核結果應當成為領導干部政績考核的組成部分，匯總之后，直接換算為領導班子的政績考核。同時，細化制度，將領導班子的政績作為領導干部個人“績”的考核基礎。少數(shù)政府績效管理走在前列的城市有這方面的整合機制，但大多數(shù)地區(qū)沒有細化的制度機制來進行無縫銜接，其結果往往是各自為政，無法共享。

干部考核量表信度和效度較低。《黨政領導干部考核工作條例》給出了干部個人考核“德、能、勤、績、廉”五個方面的新解讀。比如，“勤”的解讀為：“全面考核領導干部的精神狀態(tài)和工作作風，重點了解發(fā)揚革命精神、斗爭精神，堅持‘三嚴三實，勤勉敬業(yè)、恪盡職守，認真負責、緊抓快辦，銳意進取、敢于擔當，艱苦奮斗、甘于奉獻等情況?！毙陆庾x體現(xiàn)了新時代對領導干部的核心要求。但在一些地區(qū)，對于干部的考察通常是延用傳統(tǒng)做法，依據(jù)條例對“德、能、勤、績、廉”進行簡單說明，然后列出“優(yōu)秀、稱職、基本稱職、不稱職”四個等次，缺乏針對性較強的考核。

這種依托于評價者主觀感受的評價方式積弊重重。這是因為，評價者通常沒有經(jīng)過專業(yè)化、標準化的培訓，使得不同的評價者對同一個領導干部的評價結果可能大相徑庭。同時，考核結果還受到評價者個人價值標準、個人互動體驗的左右，甚至異化為打擊報復的工具。長此以往，主觀性考核就可能演化成為形式主義的“規(guī)定動作”，可能導致無論是評價者還是被評價者對主觀性的干部考核認同度都比較低。與此相對應，缺乏信度和效度的干部考核自然也無法成為晉升、獎勵等激勵安排的重要參照，可能會加劇“晉升梗阻”的現(xiàn)象。

減少主觀評價，增加客觀評價，是提升干部考核信譽度的唯一選擇。量化的考核工具相對來講更為客觀，但是公共部門的工作大多數(shù)很難量化，這是干部考核面臨的難題之一。不過，關鍵事件、關鍵行為評價是可行的替代方案。其中，關鍵事件是依照被評價者在關鍵事件中的表現(xiàn)來進行評價，以事實為依據(jù)，相對客觀;關鍵行為是依據(jù)被評價者有沒有做出關鍵的行為來進行評價，客觀性也比較高。從這個角度看，每一個考核維度都可以通過關鍵事件、關鍵行為來進行評價，尤其是在具體情境中考察系列關鍵事件和關鍵行為造成的疊加效應。但是，此考核方法所面臨的難題是，關鍵事件、關鍵行為的提取具有較高的技術含量，需要人力資源專業(yè)人員來進行提取和分解。因此，可委托人力資源專家來進行統(tǒng)一提取分解形成專業(yè)評價工具，而地方各級組織部門依據(jù)本地本部門情況進行微調從而做到因地制宜。唯有如此，才能從評價工具本身來提升干部考核的信度和效度，為考核結果的應用提供合理的基礎。

干部政治能力考核彰顯不足。習近平總書記強調：“政治把關和政治素質考察是第一位的?！弊?002年至今，黨政領導干部的個人考核一直沿用“德、能、勤、績、廉”五個維度。五個維度的設置雖然可以全面考察一個干部品格、能力、態(tài)度和實際，避免了考核過程中的片面與偏頗，可是，這五個維度在考核過程中缺乏權重上的區(qū)分，如果各占25%的權重，就無法凸顯政治能力和廉潔自律的重要地位。

政治能力通過“德”的維度進行評價。“德”重點考察的是政治品質和道德品行方面的情況?！饵h政領導干部考核工作條例》將“德”表述為：“考核領導干部的政治品質，重點了解堅定理想信念、對黨忠誠、尊崇黨章、遵守政治紀律和政治規(guī)矩，在思想上政治上行動上同以習近平同志為核心的黨中央保持高度一致等情況?？己祟I導干部的道德品行，重點了解堅守忠誠老實、公道正派、實事求是、清正廉潔等價值觀，遵守社會公德、職業(yè)道德、家庭美德和個人品德等情況?！?政治能力是干部考核中最為重要的能力。因此，建議將政治判斷力、政治領悟力、政治執(zhí)行力作為干部考核優(yōu)先的考核項。建議政治素養(yǎng)的考核引入二分法，合格或不合格。假如政治素養(yǎng)達不到要求、不合格，那么，一票否決。當然，要避免“扣帽子”的情況，則必須通過關鍵事件、關鍵行為來客觀判斷，而不是簡單的主觀臆斷、草率做結。

廉政品質的考核存在和政治素養(yǎng)評價類似的問題。目前，“廉”這一維度全面考核領導干部落實黨風廉政建設“一崗雙責”政治責任，遵守廉潔自律準則，帶頭落實中央八項規(guī)定及其實施細則精神，秉公用權，樹立良好家風，嚴格要求親屬和身邊工作人員，反對“四風”和特權思想、特權現(xiàn)象等情況。干部的腐敗行為大多是“暗腐”，普通干部群眾很難知曉。這就導致一些領導干部平時表現(xiàn)清正廉潔、正氣凜然，但被紀檢部門調查后，曝光的腐敗程度卻觸目驚心。一定程度上講，日常的干部考核在廉潔自律方面并不能達到預期的目標。但是，干部考核明確列出廉潔自律的標準能夠起到日常警示作用，是管理的必要手段。對于公共部門的領導干部來講，“廉”的要求是一種底線要求，不存在可接受的度的問題。金額大小、時間長短、次數(shù)多寡都不可改變腐敗的性質。因此，對“廉”的考核評價建議實施二分法評判。

干部考核同職級晉升脫鉤。目前，多數(shù)領導干部認為，干部考核同職級晉升處于脫鉤狀態(tài)。實際上，《黨政領導干部考核工作條例》針對考核結果的應用有專門的規(guī)定。規(guī)定雖然詳細，但在一些地方的實踐中往往存在扭曲走樣的問題。一方面，“同等條件下優(yōu)先使用”是一個軟約束，不具備強制力。實踐中，連續(xù)三年“優(yōu)秀”得不到重用的干部比比皆是。是否使用很大程度上取決于上級領導者的偏好。另一方面，在領導干部常規(guī)考核中，主管領導者維穩(wěn)心態(tài)顯著，評價未必真實客觀。即使個別干部工作懶散、推諉，或者以“心理疾病”為由常常請假缺勤，最后也能得到“稱職”的評價結果，導致職級晉升時，要求考核稱職以上的約束條件基本無效。實行職級并軌后，一些單位將工作年限作為晉級的硬約束，以往的干部考核結果基本上沒有存在感。所以，一些干部認為，考核同職級晉升沒什么關系，考核結果對個人影響甚微。

鑒于此，組織部門需要出臺考核結果使用細則，提出硬性約束條款，比如，考核結果三年優(yōu)秀者，一年內(nèi)使用;干部考核結果按照正態(tài)分布的邏輯硬性規(guī)定基本稱職和不稱職的比例（如5%—10%）。唯有如此，考核結果才能同職級晉升緊密掛鉤，最大程度地激勵廣大領導干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性。

干部考核的理念和結果運用有待為高質量發(fā)展提供更多支撐

第一，干部考核如何為創(chuàng)新提供支持。國家之間競爭的核心是科技創(chuàng)新能力的較量。黨的十九屆五中全會將科技創(chuàng)新提到了前所未有的高度。創(chuàng)新為黨政機關的工作提出了新要求，干部考核工作也必須隨之改變。

一方面，應將創(chuàng)新政策環(huán)境納入政績考核。美國智庫專家薩姆·薩克斯就中美關系形成了一份報告，認為在數(shù)據(jù)質量、創(chuàng)業(yè)文化、人才構成、AI核心技術等四個方面，美國擁有絕對的比較優(yōu)勢。報告提及的這四個方面，正是我國各級政府創(chuàng)新政策的著力點。為此，各級政府需要為中小企業(yè)提供實質性支持。真正的技術創(chuàng)新都屬于破壞性技術，起源于邊緣客戶的非主流市場，大企業(yè)在破壞性技術創(chuàng)新方面有著天然的劣勢。形成了支持中小企業(yè)發(fā)展的政策環(huán)境，也就塑造了有利于創(chuàng)新的政策氛圍。因此，下一個階段的政績考核必須將創(chuàng)新政策納入其中。

另一方面，應建立完善工作創(chuàng)新的容錯機制。變革創(chuàng)新并不必然成功，甚至失敗的概率會大于成功。要鼓勵領導干部大膽創(chuàng)新，就需要建立具體的容錯制度，包容創(chuàng)新中的失敗。2018年5月，中辦印發(fā)《關于進一步激勵廣大干部新時代新?lián)斝伦鳛榈囊庖姟罚岢鲆媛鋵嵙暯娇倳涥P于“三個區(qū)分開來”的重要要求。雖然文件已經(jīng)出臺兩年有余，但現(xiàn)實中的部分干部仍然是謹小慎微、縮手縮腳。這說明，干部管理沒有進行配套的制度設置，使得文件精神落到實處打折扣。因此，干部考核工作需要貫徹“三個區(qū)分開來”的理念精神，制定落實細則，為敢于創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的干部鼓勁、撐腰。

第二，干部考核如何轉化為干部的內(nèi)在驅動?？己耸谴龠M執(zhí)行的重要抓手，其作用機制是自上而下的外在壓力下，干部的順從性選擇。外在壓力容易產(chǎn)生心理抗拒、消極應付、抑郁等負面心理。所以，需要通過必要的柔性工具將考核外在壓力轉化為領導干部的內(nèi)在動力，增強考核的自我驅動。

一方面，考核目標的制定必須鼓勵被考核者的參與。考核目標應當是階段工作的承諾。既然是承諾，就需要下級的認同?？己四繕说男纬刹荒苁巧霞壍膯畏矫娌渴?、安排，需要讓下級參與進來，使得執(zhí)行基礎、執(zhí)行資源在參與中得到溝通。在充分溝通基礎上形成的考核目標才更符合執(zhí)行部門的實際，才更具備達成的基礎。當然，也可以讓下級單位自我設定考核目標，上級單位以此作為評價的標準。這樣的標準是下級的主動承諾，考核本身的外在壓力感就能得到較大程度的消解。如教育部對“雙一流學科建設”的考核就是讓被評價院系自主設定目標，結果形成了各院系的自我強驅動，不失為“參與式考核”的一種實踐典范和參考借鑒。

另一方面，考核之后的能力改進不可忽視。完整的績效考核鏈條都必須有改進的環(huán)節(jié)，但實踐中的績效考核常常是得出評價結果就草草結束。丟失了改進環(huán)節(jié)不但會錯失干部能力提升的機會，而且也錯失了能力提升給干部帶來的滿足感。因此，必須將考核結果分析作為考核的必備程序，分析績效結果的原因，指出干部能力的改進點。針對干部能力短板，安排導師輔導，實施系統(tǒng)培訓。假如每干一件工作，干部自身的能力都能獲得一點精進，那么，考核目標的完成就有了更多的成就感。以學習的態(tài)度對待自身的不足，以學習的態(tài)度對待工作的壓力，壓力就變成了提升自我的內(nèi)在動力。

第三，政績考核如何贏得民眾認同?！敖骄褪侨嗣?，人民就是江山”，政績好壞的最終評價者是人民。高質量的干部考核體系必定是民眾認同的考核體系。干部考核體系必須讓民眾參與，向民眾開放，使民眾滿意。

首先，政績考核的內(nèi)容設置需回應民眾的訴求。政績考核既要著眼于長遠發(fā)展，也要關注民眾的現(xiàn)實關切。采用民主集中的機制，匯聚民眾普遍關切的議題，將其納入政績考核。民眾關心的問題解決了，訴求得到回應了，其對政府的滿意度將與日俱增。

其次，政績考核過程應重視民眾參與。從管理的視角來看，有參與才有信任、有參與才有責任。因此，政績考核過程中民眾參與重在過程，不在于民眾的評價是不是專業(yè)、準確。民眾對政府的工作有建議，甚至有意見，都是正常的，都需要有管理的管道來表達溝通。管理溝通管道不暢，就容易形成各類輿情事件。一些城市實施的“萬人評政府”“電視評政府”等都值得推廣。那些僅讓民眾在“良好、優(yōu)秀”中二選一的做法，往往弄巧成拙，可以休矣。

最后，政績公開是贏得民眾認同的保障措施。黨政機關的工作人員不辭辛苦，為民眾做了很多實事。假如不公開，民眾就無法詳細了解，也無法改變過去“一杯茶，一支煙，一張報紙看半天”的刻板印象。同時，政績考核數(shù)據(jù)不公開，公共管理領域的研究者無法獲取相關數(shù)據(jù)，關于政績考核的研究也只能停留在表面，無法探索深層次的問題。更關鍵的是，政績考核不公開不利于績效文化和社會氛圍的塑造，也令政績改進失去了社會驅動力。近幾年，我國大氣環(huán)境的治理績效與空氣污染指數(shù)的公開密切相關，讓民眾了解空氣治理績效的變化，理解政府環(huán)境治理的艱難復雜，個體參與、配合環(huán)境治理的自覺性也隨之提高。因此，高質量干部考核必須拋棄“考核黑箱”模式，搭建開放共享的考核平臺，釋放干部考核的乘數(shù)效應。

為政之要，首在得人，而干部考核發(fā)揮著指揮棒、風向標、助推器作用，是國家戰(zhàn)略規(guī)劃、遠景目標落地執(zhí)行不可或缺的工具。構建高質量的干部考核體系必須解決好所面臨的系列問題。未來，隨著公共部門干部考核數(shù)據(jù)的開放共享，將推動干部考核工作提質增效，切實為“十四五”新征程引好向、護好航。

（作者為中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院國家治理研究中心主任，長江經(jīng)濟帶研究院研究員，公共管理學院教授）

責編/賈娜? ? 美編/李祥峰