變動時期美國科技政策發(fā)展的邏輯和走向
——從特朗普到拜登

樊春良

(1.中國科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院，北京 100190;2.中國科學(xué)院大學(xué)公共政策與管理學(xué)院，北京 100049)

0 引言

科學(xué)技術(shù)在美國國家發(fā)展中起著十分重要的作用，在第二次世界大戰(zhàn)期間，美國動員全國的科技力量應(yīng)對戰(zhàn)爭，一系列嶄新的科學(xué)應(yīng)用和技術(shù)發(fā)明直接改變了戰(zhàn)爭的進(jìn)程。二戰(zhàn)之后，美國迅速成為世界科學(xué)技術(shù)的領(lǐng)導(dǎo)者。1945年萬尼瓦爾·布什的著名報告《科學(xué)——無止境的邊疆》塑造了戰(zhàn)后美國科學(xué)技術(shù)發(fā)展的進(jìn)程[1]。戰(zhàn)后75年，美國的科學(xué)技術(shù)經(jīng)歷了冷戰(zhàn)時期的輝煌 (1945—1975年)、調(diào)整和經(jīng)濟(jì)競爭時期 (1975—1990年)和面向經(jīng)濟(jì)全球化時期 (1990—2016年)。美國長期占據(jù)科學(xué)技術(shù)世界第一的領(lǐng)先位置，美國發(fā)明的一系列高新技術(shù)改變了世界的面貌和進(jìn)程。冷戰(zhàn)結(jié)束后，隨著其他國家科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，美國的科技實力相對下降，調(diào)整和改變的壓力不斷加大。

2017年1月，特朗普就任美國第45任總統(tǒng)，美國進(jìn)入一個新的變動時期。面對不斷增強(qiáng)的國際競爭壓力、國家競爭力的下滑 (以制造業(yè)為代表)和不斷激化的國內(nèi)矛盾，特朗普政府一改往屆政府面向全球發(fā)展的導(dǎo)向，回歸國內(nèi)，提出 “使美國再次偉大”的口號。特朗普政府在減稅、強(qiáng)硬貿(mào)易政策、加強(qiáng)外交軍事布局和放松金融監(jiān)管方面采取了一系列激烈的措施。相比于其他政策領(lǐng)域的巨大變化，特朗普政府的科技政策看起來變化平穩(wěn)，但在 “使美國再次偉大”的國家戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向之下，其變化和轉(zhuǎn)型的傾向也十分明顯：強(qiáng)調(diào)國家安全，聚焦面向未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新興技術(shù)和國內(nèi)需求。特朗普政府4年的科技政策充滿了爭議，一方面在促進(jìn)人工智能、量子科技等領(lǐng)域的發(fā)展取得了突出成就，另一方面對氣候變化相關(guān)科技領(lǐng)域的忽視以及在環(huán)境、健康等重要領(lǐng)域的決策漠視科學(xué)證據(jù)，特別是在抗擊疫情方面不重視科學(xué)界的意見，引起科學(xué)界的極大反感。特朗普政府的科技政策是在其執(zhí)政理念和整體政策框架之下提出的，在與國會和科學(xué)界的沖突、磋商和合作中逐漸成型的，既體現(xiàn)了新時期美國政府對國際形勢和國內(nèi)需求的判斷，也融合國會兩黨的共識和科學(xué)界的訴求，有相當(dāng)強(qiáng)的政治基礎(chǔ)和內(nèi)在的發(fā)展邏輯。如同特朗普政府其他領(lǐng)域的政策一樣，其科技政策也在相當(dāng)大的程度上改變了美國科學(xué)技術(shù)發(fā)展的格局和走向，也是新一屆政府科技政策制定和實施的有力基礎(chǔ)和制約。

與特朗普政府任命科技官員嚴(yán)重滯后、科技政策逐漸明晰不同，拜登政府在上臺之前就明確提出了其科技政策。拜登在競選時期已經(jīng)明確提出其科技發(fā)展綱領(lǐng)，在就職前提名其總統(tǒng)科學(xué)顧問及其他重要科技職位，并通過給他提名的科學(xué)顧問埃里克·蘭德 (Eric Lander)寫信，全面闡明其科技政策的主要議程[2]。拜登政府的科技政策既有區(qū)別于特朗普政府不同的特點，也有與之相當(dāng)一致的地方，表明美國政府科技政策的發(fā)展存在著內(nèi)在的邏輯和動力。因此，對從特朗普政府到今天拜登政府科技政策的演進(jìn)做一探討，有助于深入認(rèn)識理解美國科技政策的發(fā)展邏輯和未來的走向以及對中國和世界其他國家的影響。

本文從分析科技政策在美國的含義和影響因素出發(fā)，對特朗普政府四年科技政策的主要進(jìn)展做深入探討，概括分析拜登政府科技政策的要點，分析美國科技政策發(fā)展的內(nèi)外在因素，提出美國科技政策發(fā)展的若干趨勢和對我國相關(guān)的若干政策建議。

1 科技政策在美國的含義和影響因素

1.1 科技政策在美國的含義

科技政策是政府支持科學(xué)技術(shù)發(fā)展以及利用科學(xué)技術(shù)發(fā)展為國家目標(biāo)服務(wù)采取的所有措施的總和。美國科技政策研究的奠基人之一哈維·布魯克斯教授把科技政策的議題分為相互關(guān)聯(lián)的兩類： “含有科學(xué)因素的政策” (Science in Policy)和 “為了科學(xué)發(fā)展的政策” (Policy for Science) (這里的 “科學(xué)”含義包括技術(shù))。第一類是指議題的內(nèi)容基本上是政治的或管理的，但深深依賴于科技因素，如禁止核試驗、裁軍政策；第二類是支持和管理國家科學(xué)事業(yè)的政策、科學(xué)計劃/項目，兩者不是截然分開的，存在著聯(lián)系[3]。布魯克斯的思想反映了美國科學(xué)技術(shù)在國家政策領(lǐng)域的地位和內(nèi)容，較近的說明是2009年2月12日奧巴馬總統(tǒng)提名的科技政策辦公室 (OSTP)主任霍爾德倫在美國參議院商業(yè)、科學(xué)和運(yùn)輸委員會作證時的解釋。他這樣說：政府的科學(xué)技術(shù)政策由兩大部分組成，一個是為科學(xué)技術(shù)的政策 (Policy for science and technology)，即加強(qiáng)公共和私營部門研究與發(fā)展事業(yè)相關(guān)的政策、科學(xué)技術(shù)教育和培訓(xùn)相關(guān)的政策，以及創(chuàng)造條件使科學(xué)技術(shù)的進(jìn)展轉(zhuǎn)化為整個社會的經(jīng)濟(jì)、安全和環(huán)境效益的政策；另一個是為政策服務(wù)的科學(xué)技術(shù) (Science and technology for policy)，即政府在經(jīng)濟(jì)、國防、健康衛(wèi)生和環(huán)境等政策的形成中，需要運(yùn)用從科學(xué)和工程學(xué)而來的洞察力[4]。因此，美國的科技政策不僅表現(xiàn)在對科學(xué)技術(shù)發(fā)展的支持，而且表現(xiàn)在利用科學(xué)技術(shù)支持經(jīng)濟(jì)、能源和環(huán)境等廣泛重要的國家政策議題。相應(yīng)地，美國政府的決策更依賴于外部科學(xué)咨詢。美國科學(xué)咨詢對決策者的影響較其他國家更為廣泛，被稱為 “美國現(xiàn)象”[5]。不僅白宮、國會和聯(lián)邦各部門都有自己的科學(xué)咨詢機(jī)構(gòu)，而且科學(xué)界和民間有大量的多樣化的科學(xué)咨詢團(tuán)體，其最高水平的代表是美國總統(tǒng)科學(xué)顧問制度。

美國的科技政策主要表現(xiàn)在幾個方面：科學(xué)技術(shù)對國家宏觀政策的支撐和地位；政府對科學(xué)技術(shù)自身發(fā)展的支持；政府決策與科學(xué)咨詢的關(guān)系。

1.2 美國科技政策發(fā)展的影響因素

戰(zhàn)后75年，美國科技政策發(fā)展的影響因素有以下幾個方面：

(1)科學(xué)技術(shù)的前沿發(fā)展。戰(zhàn)后，美國科技政策的長期目標(biāo)是保持科學(xué)技術(shù)在世界上的全面領(lǐng)先地位，推進(jìn)科學(xué)前沿的基礎(chǔ)研究、促進(jìn)新興技術(shù)的產(chǎn)生和發(fā)展。

(2)國家發(fā)展的重大需求。國家安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人民健康和能源環(huán)境等國家發(fā)展的重大需求是美國科技政策發(fā)展的重要因素。在戰(zhàn)后相當(dāng)長的一段時間，國家安全因素占統(tǒng)治地位。隨著國內(nèi)外形勢的變化，經(jīng)驗增長、能源安全和環(huán)境保護(hù)等成為科技政策考慮的重要因素。

(3)國際環(huán)境和外部挑戰(zhàn)。美國是世界上的超級大國，長期在各方面占據(jù)世界第一的位置。戰(zhàn)勝外部競爭對手，是美國科技政策的一個主要目標(biāo)。冷戰(zhàn)時期，美國在科技上采取的一切措施就是要領(lǐng)先蘇聯(lián)[6]。20世紀(jì)80年代，針對日本經(jīng)濟(jì)競爭的壓力，美國在科技政策做出許多改變。近10多年來，中國科學(xué)技術(shù)的迅速崛起已成為美國科技政策調(diào)整和變革的主要因素。

(4)國內(nèi)政治因素。美國是兩黨政治，共和黨和民主黨分別代表國內(nèi)不同的社會利益，在執(zhí)政理念和政策工具方面都有很大差異，表現(xiàn)在科技政策上也有一些不同，如民主黨強(qiáng)調(diào)政府的作用，共和黨更強(qiáng)調(diào)市場的作用。長期以來，科技領(lǐng)域是兩黨一致程度最高、差異最小的領(lǐng)域。近些年來，隨著美國國內(nèi)階層的分化，沖突加劇，科技領(lǐng)域的某些論題也開始成為兩黨沖突的焦點。例如，從小布什政府時期開始，對氣候變化和胚胎干細(xì)胞的不同態(tài)度就開始明顯表現(xiàn)出來。

進(jìn)入21世紀(jì)第二個10年，美國國內(nèi)矛盾沖突加劇、外部競爭壓力增強(qiáng)，進(jìn)入一個變動的時期，到特朗普當(dāng)政時以一種劇烈的方式表現(xiàn)出來。特朗普政府四年的科技政策從一個方面反映了美國這一變動時期的特點，對美國科學(xué)技術(shù)的發(fā)展會產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

2 特朗普政府的科技政策

2016年11月9日，特朗普出人意料地當(dāng)選為美國45任總統(tǒng)。特朗普在競選期間和就職初期，對科學(xué)技術(shù)的種種跡象和行為表明本屆政府沒有把科學(xué)技術(shù)放在優(yōu)先位置[7]。特朗普政府的科技政策是逐漸明晰的，2017年8月，OSTP與預(yù)算管理辦公室 (OMB)聯(lián)合出臺了《2019 財年聯(lián)邦政府研發(fā)優(yōu)先領(lǐng)域備忘錄》[8],明確聯(lián)邦政府在支持科學(xué)技術(shù)發(fā)展中的角色，提出美國R&D的優(yōu)先領(lǐng)域；2018年8月，經(jīng)過歷史上最長的OSTP主任空缺期 (從2017年1月開始)，特朗普總統(tǒng)提名氣象科學(xué)家德羅格梅爾擔(dān)任OSTP主任；2018年12月，特朗普總統(tǒng)簽署《國家量子倡議法案》；2019年2月啟動《國家人工智能倡議》，顯示出政府對科學(xué)技術(shù)支持的方向和重點。

特朗普政府四年來，在推進(jìn)科學(xué)技術(shù)發(fā)展方面取得很大成就。2020年10月27日，OSTP發(fā)布《提升美國在全球科技領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)地位——特朗普政府亮點：2017—2020年》，細(xì)數(shù)了聯(lián)邦政府在加強(qiáng)未來產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域 (量子科技、人工智能、先進(jìn)通信和生物科技等)領(lǐng)導(dǎo)能力、健康安全與創(chuàng)新、加強(qiáng)國家安全、探索和保護(hù)海洋環(huán)境以及提升太空領(lǐng)導(dǎo)力等方面的成就[9]。2021年1月16日，特朗普政府發(fā)布四年來的成就， “確保美國在技術(shù)和創(chuàng)新方面的領(lǐng)導(dǎo)地位”成為其中重要的一部分。特朗普政府推進(jìn)科學(xué)技術(shù)發(fā)展的成就，除了如科技抗擊疫情等議題引起爭議外，大部分也得到科學(xué)界的認(rèn)同。但是，在涉及到與科學(xué)相關(guān)的宏觀政策以及政策 (政府)使用科學(xué)證據(jù)等方面，科學(xué)界認(rèn)為特朗普政府對科學(xué) (對研究人員和科學(xué)相關(guān)議題)造成了很大的傷害[10-11]。以下本文從與科技相關(guān)的宏觀政策、政府的資助重點與R&D預(yù)算、科學(xué)管理以及政策咨詢等方面對特朗普政府的科技政策做一述評。

2.1 與科技相關(guān)的宏觀政策

在外交、能源和環(huán)保等一些與科技發(fā)展密切相關(guān)的國家政策方面，如退出關(guān)于全球氣候變化的《巴黎協(xié)定》、禁止穆斯林為主國家的國民進(jìn)入美國、退出伊核協(xié)議、廢止奧巴馬時期的發(fā)電廠碳排放限制以及后來退出世界衛(wèi)生組織等，廣為科學(xué)界詬病，認(rèn)為阻礙了美國科學(xué)技術(shù)的發(fā)展。

2.2 科技資助的優(yōu)先領(lǐng)域和預(yù)算

(1)科技資助的優(yōu)先領(lǐng)域和重點。2017 年8 月，OSTP與OMB聯(lián)合出臺了《2019 財年聯(lián)邦政府研發(fā)優(yōu)先領(lǐng)域備忘錄》[8]。文件初步廓清了聯(lián)邦政府在國家科技發(fā)展中的角色定位，確定了軍事領(lǐng)先、國家安全、經(jīng)濟(jì)繁榮、能源優(yōu)勢和醫(yī)療健康5個優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域；確立了聯(lián)邦政府支持研發(fā)活動的實踐原則。之后，每一年的優(yōu)先領(lǐng)域調(diào)整、豐富，構(gòu)成特朗普政府科技政策的框架[12-14]。根據(jù)OSTP和OMB聯(lián)合發(fā)布的2019—2022財年預(yù)算備忘錄，特朗普政府的科技政策重點如表1所示。

表1 特朗普政府2019—2022財年預(yù)算備忘錄要點

特朗普執(zhí)政4年，政府R&D的重點領(lǐng)域是國家安全，促進(jìn)未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的人工智能、量子科技等新興技術(shù),健康科技、能源科技、空間和海洋等。2022財年的優(yōu)先領(lǐng)域順序變化反映了新冠疫情的影響。

(2)研發(fā)預(yù)算。2017年3月，特朗普政府在2018財年預(yù)算提案中提出大幅削減聯(lián)邦政府的研發(fā)經(jīng)費，令科學(xué)界大為震驚。實際上，特朗普政府的研發(fā)預(yù)算在總體上削弱的情況下，有些部分是增加的，有些部分是減少的。增加的是人工智能、量子科技、超算、農(nóng)業(yè)科技和網(wǎng)絡(luò)安全，大幅削減的是氣候變化相關(guān)的研發(fā)投入，如能源、高效、化石能源和核能等能源與環(huán)境領(lǐng)域相關(guān)的研發(fā)計劃，希望減少對基礎(chǔ)科學(xué)的支持。從總體上看，特朗普政府所提議的研發(fā)經(jīng)費預(yù)算減少超過了近40年的任何一屆政府。 然而，國會并沒有認(rèn)同總統(tǒng)的R&D預(yù)算方案，反而大幅增加了R&D預(yù)算。在隨后的2019—2021財年，特朗普政府繼續(xù)提出大幅削減R&D預(yù)算，國會仍舊忽視白宮提出的大幅削減開支的年度預(yù)算請求，大幅增加R&D預(yù)算 (見圖1)。結(jié)果，盡管特朗普提出大幅削減預(yù)算，國立衛(wèi)生研究院預(yù)算在過去5年里卻增加了39%，國家科學(xué)基金會的預(yù)算在過去3年里增長了17%，扭轉(zhuǎn)了特朗普政府要求的下降趨勢，增長速度是前總統(tǒng)奧巴馬執(zhí)政時期的兩倍多[15]。這樣，在不重視科學(xué)的特朗普政府之下，美國科學(xué)研究事業(yè)的支柱國立衛(wèi)生研究院、能源部和國家科學(xué)基金會卻得到了增強(qiáng)。這提醒人們，美國科學(xué)技術(shù)的經(jīng)費控制不是在政府，而是在國會。

資料來源：文獻(xiàn)[15]。NIH 國立衛(wèi)生研究院；NSF 國家科學(xué)基金會； DOE Science 能源部科學(xué)辦公室；NASA Science 美國宇航局科學(xué)辦公室；NOAA Science 國家海洋和大氣管理局科學(xué)辦公室；USGS 美國地質(zhì)勘探局；DARPA 國防部高級研究發(fā)展署；EPA S&T 環(huán)保署科技辦公室；NIST Labs 國家標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)研究院實驗室圖1 特朗普政府預(yù)算R&D削減主要科學(xué)機(jī)構(gòu)的比例與國會增加比例的對比

2.3 未來產(chǎn)業(yè)

(1)未來產(chǎn)業(yè)的含義與戰(zhàn)略意義。未來產(chǎn)業(yè) (Industries of the Future，IotF)是特朗普政府科技政策的一個核心和亮點。按照OSTP的解釋，未來產(chǎn)業(yè)包括人工智能 (AI)、量子信息科學(xué) (QIS)、先進(jìn)的通信/5G、先進(jìn)制造和生物技術(shù)等，這些產(chǎn)業(yè)將給教育和醫(yī)療帶來革命性的變化，改變交通和通信方式，提供新的工具和技術(shù)來解決以前難以解決的問題，并確保國家能夠在快速變化的全球環(huán)境中競爭和獲勝[9]。美國首席技術(shù)官Michael Kratsios于2020年1月15日在參議院商業(yè)、科學(xué)和交通委員會上關(guān)于未來產(chǎn)業(yè)作證時稱：當(dāng)我們審視國際格局時，美國在發(fā)展人工智能、QIS和5G這樣的技術(shù)方面，從未像現(xiàn)在這樣迫在眉睫[16]。

所謂未來產(chǎn)業(yè)，就是能夠促進(jìn)未來新產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生與發(fā)展和對現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生重大變革的新興技術(shù)群。特朗普政府把以往所說的新興技術(shù)冠以 “未來產(chǎn)業(yè)”之名加以強(qiáng)調(diào)，是突出促進(jìn)這些新興技術(shù)發(fā)展的方向和預(yù)期效果——繼續(xù)優(yōu)先考慮可以促進(jìn)未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新技術(shù)，認(rèn)為對這些新興技術(shù)以及支撐其發(fā)展的材料、制造和計算技術(shù)持續(xù)戰(zhàn)略性的研發(fā)投資，會在短期內(nèi)提升美國的科學(xué)技術(shù)領(lǐng)導(dǎo)地位，可以提前催化那些塑造未來幾十年全球科技格局的發(fā)現(xiàn)和創(chuàng)新。國會認(rèn)同了這套概念，給予大力支持。

特朗普政府從一就職就十分重視新興技術(shù)的作用。2017年夏天，白宮舉辦首屆 “美國在新興技術(shù)領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)力”活動，聚集了全國一流專家和行業(yè)領(lǐng)袖，討論促進(jìn)創(chuàng)新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，這開啟了政府內(nèi)外攜手努力發(fā)展新興技術(shù)的持續(xù)進(jìn)程，帶來了兩黨立法、國家戰(zhàn)略以及行政部門計劃和措施的制定和執(zhí)行[9]。2018年，OSTP和OMB在2020財年預(yù)算備忘錄中提出要保持人工智能、量子信息科學(xué)和戰(zhàn)略計算的領(lǐng)先地位[12]。在2021財年的預(yù)算備忘錄中，OSTP明確提出保持在未來產(chǎn)業(yè)上的領(lǐng)先地位，包括人工智能、量子信息科學(xué)和計算、先進(jìn)通信網(wǎng)絡(luò)和自動系統(tǒng)以及先進(jìn)制造[13]。在OSTP關(guān)于特朗普政府四年科技成就亮點的報告中，未來產(chǎn)業(yè)包括人工智能、量子信息科學(xué)、先進(jìn)通信和5G、先進(jìn)制造和生物技術(shù)，指出由未來產(chǎn)業(yè)促進(jìn)的發(fā)展如未來交通、未來先進(jìn)計算技術(shù)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)；并指出從四個方面發(fā)展未來產(chǎn)業(yè)：基礎(chǔ)研究和發(fā)展、勞動力發(fā)展、寬松監(jiān)管和國際參與[9]。

(2)特朗普政府在人工智能方面的成績。在推進(jìn)人工智能方面，特朗普政府的措施可圈可點。2019年2月，特朗普簽署《保持美國人工智能領(lǐng)先地位》總統(tǒng)行政令[17]，即美國AI的國家戰(zhàn)略——美國AI倡議。同年6月推出更新版的《美國人工智能研發(fā)戰(zhàn)略計劃：2019更新版》，該計劃為投資人工智能研發(fā)的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)確定了8個重點優(yōu)先領(lǐng)域，并將重點放在推動未來技術(shù)突破的長期投資上[18]。2019年，特朗普總統(tǒng)承諾在兩年內(nèi)將非國防人工智能和量子信息科學(xué)研發(fā)經(jīng)費翻一番，包括總統(tǒng)的2021財年人工智能預(yù)算15億美元，比總統(tǒng)的2020財年預(yù)算增加54%[9]。2020年8月,白宮、NSF和其他聯(lián)邦合作伙伴宣布用1.4億美元在5年建立7個NSF領(lǐng)導(dǎo)的AI研究所，這些合作研究和教育機(jī)構(gòu)將聚焦一系列AI研發(fā)領(lǐng)域,如機(jī)器學(xué)習(xí) (ML)、綜合制造和精準(zhǔn)農(nóng)業(yè)，這些研究將在全國各地的大學(xué)進(jìn)行。預(yù)計NSF每年在人工智能活動上的投資超過5億美元，是非國防人工智能研發(fā)的最大聯(lián)邦驅(qū)動力[9]。

為了確保聯(lián)邦政府各機(jī)構(gòu)投入的協(xié)調(diào)和有效使用，2018年5月，白宮特許在國家科學(xué)技術(shù)委員會 (NSTC)之下設(shè)立人工智能專門委員會。在機(jī)構(gòu)和部門層面,一些新的人工智能中心和辦公室建立,如美國DoD聯(lián)合人工智能中心 (2018)、DOE人工智能和技術(shù)辦公室 (2019)等。

(3)量子信息科學(xué)。2018年12月，國會兩黨通過《國家量子倡議法案》 (the National Quantum Initiative Act)，并由總統(tǒng)簽署成為法律?！秶伊孔映h法案》借鑒了美國納米技術(shù)倡議 (NNI)20年成功實踐的做法。該法案建立國家量子協(xié)調(diào)辦公室 (NQCO)，以協(xié)調(diào)超過13個不同的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)在國家量子計劃上一起工作，確保量子研發(fā)工作能夠使美國在未來這個行業(yè)中發(fā)揮強(qiáng)大的領(lǐng)導(dǎo)作用。之前，2018年9月，國家科學(xué)技術(shù)委員會量子信息科學(xué)分委員會發(fā)布了量子信息科學(xué) (QIS)的戰(zhàn)略概述，并確定了下一個政策步驟。與此同時，國家標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)研究院 (NIST)宣布成立量子經(jīng)濟(jì)發(fā)展聯(lián)盟 (QEDC)，以努力擴(kuò)大美國在量子研究方面的領(lǐng)導(dǎo)地位，并支持這一重要領(lǐng)域不斷發(fā)展的產(chǎn)業(yè)。2020年2月，NQCO發(fā)布了《美國量子網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略愿景》 (A Strategic Vision for America’s Quantum Networks)，以鼓勵有關(guān)如何將量子計算機(jī)和量子傳感器連接在一起的基礎(chǔ)研究[19]。為了支持這一目標(biāo)，特朗普總統(tǒng)要求在2020財政年度預(yù)算中為量子研發(fā)撥款4.35億美元。2019年，總統(tǒng)承諾在2022財年之前將QIS研發(fā)增加一倍。2021財年預(yù)算包括7億美元的QIS，比2020財年預(yù)算增加50%。2020年7月，白宮和NSF宣布撥款7500萬美元給三個新的量子跨越挑戰(zhàn)機(jī)構(gòu)，旨在未來5年解決量子信息領(lǐng)域的基本挑戰(zhàn)方面發(fā)揮切實的作用。2020年8月，白宮和能源部宣布在5年內(nèi)向5個QIS研究中心撥款6.25億美元。這些中心將由能源部設(shè)在阿貢、布魯克海文、費米、橡樹嶺和勞倫斯伯克利等國家實驗室的團(tuán)隊領(lǐng)導(dǎo)，私營部門和學(xué)術(shù)界將為這些中心提供另外3億美元的捐助[9]。

(4)總統(tǒng)科技顧問委員會的建議。2020年6月，新成立的總統(tǒng)科技顧問委員會 (PCAST)發(fā)布首份報告。在這份報告中，PCAST建議采取勇敢的行動，以確保美國在未來工業(yè)領(lǐng)域繼續(xù)保持領(lǐng)導(dǎo)地位。報告提出，支撐這些行動的三大支柱是①加強(qiáng)多部門參與研究和創(chuàng)新；②創(chuàng)建一個新的機(jī)構(gòu)，整合一個或多個未來產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，并跨越發(fā)現(xiàn)、研究到產(chǎn)品開發(fā)的模式;③創(chuàng)造新模式，確保擁有合格的、多樣化的未來產(chǎn)業(yè)勞動力[20]。

在隨后的第二份報告中，PCAST進(jìn)一步把第二個支柱——未來研究機(jī)構(gòu)具體化，建議建立一個新型的、世界級的、多部門合作的未來產(chǎn)業(yè)研究所。這個研究所的目標(biāo)是促進(jìn)研發(fā)各個階段的創(chuàng)新——從發(fā)現(xiàn)、研究到新技術(shù)的開發(fā)、部署和商業(yè)化，期望通過組織創(chuàng)新為未來產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶來新的革命性新范式[21]。未來研究所的模式引起國際科技政策界的廣泛關(guān)注。

2.4 總統(tǒng)科學(xué)顧問及其他科學(xué)部門任職

美國總統(tǒng)科學(xué)顧問 (通常由OSTP主任擔(dān)任)在為白宮決策提供科學(xué)支撐以及協(xié)調(diào)聯(lián)邦科技活動方面起著重要的作用。2018年8月，特朗普總統(tǒng)提名德羅格梅爾擔(dān)任OSTP主任?？茖W(xué)界為此歡呼，因其在學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)和大學(xué)管理者的聲譽(yù)和成績。德羅格梅爾就任以后，提出美國科學(xué)進(jìn)入科學(xué)技術(shù)發(fā)展的第二個英勇無畏 (Second Bold Era in S&T)的時代 (第一個英勇無畏時代是從二戰(zhàn)至今)，繼續(xù)大力推進(jìn)人工智能、量子科技等未來產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，提出建設(shè)美國的研究環(huán)境，重視研究的美國價值[13]，并成立了一個跨部門小組——研究環(huán)境聯(lián)合委員會 (JCORE)負(fù)責(zé)推進(jìn)[9]。兩年的任職后，科學(xué)界認(rèn)為盡管德羅格梅爾盡了很大努力，但成績乏善可陳。一些人批評他沒有試圖緩和本屆政府在科學(xué)和創(chuàng)新方面最具爭議的任何政策——應(yīng)對新冠疫情的混亂方式、退出巴黎氣候協(xié)定、撤銷一系列環(huán)境法規(guī)和限制移民，并提議大幅削減大多數(shù)聯(lián)邦研究機(jī)構(gòu)的預(yù)算。即使被科學(xué)界稱贊的舉措——承諾精簡和改善聯(lián)邦政府管理學(xué)術(shù)研究的方式，也是說的多、做的少。德羅格梅爾在科學(xué)界認(rèn)為可以擔(dān)任總統(tǒng)科學(xué)顧問候選人中位居前列，是一個堅定的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)資助科學(xué)的支持者。他表現(xiàn)平淡表明特朗普政府并沒有把科學(xué)放在優(yōu)先的地位[22]。OSTP的地位很低，德羅格梅爾沒有像上屆科學(xué)顧問那樣被授予總統(tǒng)科技助理的稱號。盡管OSTP有四名參議院批準(zhǔn)的副主任，但只任命一名技術(shù)副主任。由于OSTP主任和OSTP地位低下，OSTP沒有在政府最緊迫的科學(xué)相關(guān)挑戰(zhàn)即新冠疫情中發(fā)揮更大的作用。但是，OSTP在幫助全國關(guān)注人工智能和量子信息科學(xué)方面起到了很大作用。

2019年重啟的總統(tǒng)科學(xué)技術(shù)顧問委員會 (PCAST)作用大為縮水，人員不整 (正式的16名成員未滿)，只開過四次會，出版了三份報告 (兩份關(guān)于未來產(chǎn)業(yè)，一份是網(wǎng)絡(luò)和技術(shù)計劃評估)，比起奧巴馬時期8年開會45次、提交36份報告差距甚遠(yuǎn)[23]。至于聯(lián)邦政府科學(xué)部門的任職人員，雖然有科學(xué)界不滿的人 (如環(huán)保署的領(lǐng)導(dǎo)人等)，但大多數(shù)科學(xué)家都高度評價那些聯(lián)邦資助機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人，包括奧巴馬任期內(nèi)留任的NIH院長弗朗西斯·柯林斯等。

2.5 在決策與科學(xué)咨詢方面

在科學(xué)咨詢方面，不僅總統(tǒng)科學(xué)顧問及顧問團(tuán)隊的作用沒有發(fā)揮出來，而且在決策利用科學(xué)證據(jù)方面，取消了國防部長期與著名的智庫JASON的協(xié)約關(guān)系，廢除了內(nèi)政部、國家海洋與大氣管理局以及食品與藥品管理局的科學(xué)咨詢委員會，環(huán)保署禁止重要的科學(xué)家為科學(xué)咨詢委員會服務(wù)，以及后來政府在科技應(yīng)對疫情方面漠視科學(xué)界的意見，受到科學(xué)界的激烈批評。在一些科學(xué)領(lǐng)域，特朗普政府的做法被認(rèn)為是政治對科學(xué)的干涉，如特朗普通過行政命令實施新政策和重寫法規(guī)的做法，無視或壓制不利于其撤銷環(huán)境法規(guī)的證據(jù)，包括那些旨在限制溫室氣體排放的法規(guī)。在生命醫(yī)學(xué)研究領(lǐng)域，特朗普禁止在研究中使用來自選擇性墮胎的組織，以及取消他不喜歡的一項撥款，為此科學(xué)家感到震驚。許多科學(xué)界人士認(rèn)為，這些措施旨在以犧牲國家利益為代價，推進(jìn)總統(tǒng)的政治議程。在這方面，特朗普的做法與當(dāng)年小布什政府禁止使用人類胚胎干細(xì)胞等做法類似，不單是出于特朗普個人的思想，而且是共和黨的理念和做法，只不過特朗普有些方面走得更遠(yuǎn)。

2.6 小結(jié)

特朗普時期的科技政策鮮明地體現(xiàn)了美國科技政策的特點，科技政策不僅是由行政部門提議和制定的，而且是國會通過立法決定的,受整個科學(xué)界意見的廣泛影響。因此，盡管特朗普沒有表現(xiàn)出對美國科學(xué)的尊重，但有些部分卻欣欣向榮[15]。這些部分主要是決定美國未來發(fā)展的新興技術(shù)與前沿科學(xué)，這是美國的國家目標(biāo)與國家利益，不受黨派和政府更迭的影響。受黨派和政府更迭影響的是與國內(nèi)利益、社會和倫理問題、監(jiān)管等因素密切相關(guān)的科技發(fā)展，如受倫理和監(jiān)管影響的新興技術(shù)發(fā)展。正如當(dāng)年奧巴馬一執(zhí)政就推翻小布什關(guān)于禁止生命醫(yī)學(xué)胚胎干細(xì)胞實驗的禁令一樣，拜登一上臺也馬上推翻特朗普相關(guān)的禁令。

3 拜登政府科技政策的框架

拜登政府的科技政策議程在其給蘭德的信中全面地闡述出來，既有區(qū)別于上屆特朗普政府不同的特點，也有與上屆政府保持一致的地方。

3.1 拜登政府科技政策的主要議程

拜登在競選時提出他的政府要解決美國四大危機(jī)：氣候變化、新冠疫情、經(jīng)濟(jì)問題和種族歧視，其政府的科技政策是在這四個總體目標(biāo)指導(dǎo)下提出的。2021年1月15日，拜登就職前夕，引人注目地高調(diào)推出了其科技政策的主要議程。仿效1944年富蘭克林·羅斯?？偨y(tǒng)給他的科學(xué)顧問萬尼瓦爾·布什寫信，拜登給他提名的科學(xué)顧問埃里克·蘭德寫了一封信，提出要研究 “更新和振興我們的國家科學(xué)和技術(shù)戰(zhàn)略，以使我們在下一個75年走上強(qiáng)有力的道路?！卑莸窃谛胖性肆_斯福總統(tǒng)寫信給布什，以及布什的回應(yīng)報告《科學(xué)——無止境的邊疆》塑造了戰(zhàn)后美國75年科學(xué)發(fā)展的例子。拜登指出，但從那以后，美國、世界和科學(xué)實踐都發(fā)生了巨大的變化，促使人們要求調(diào)整其思想和模型。拜登提出5個問題，就像羅斯?？偨y(tǒng)給布什提出的5個問題一樣，期望對這5個問題的解答會給美國帶來長期發(fā)展。這5個問題可以概括為拜登政府科技政策的以下5項主要議程[2]：

(1)戰(zhàn)勝疫情。戰(zhàn)勝新冠疫情是新政府面臨的首要任務(wù)，美國是世界上生命科學(xué)技術(shù)最強(qiáng)的國家，但特朗普當(dāng)局在應(yīng)對新冠疫情方面卻表現(xiàn)糟糕，不重視科學(xué)家的作用，不僅引起科學(xué)界的不滿，也引起公眾對政府部門的不信任。拜登已做出一些承諾，并采取一些措施，期望科學(xué)技術(shù)在未來抗疫中會發(fā)揮更大和更長遠(yuǎn)的作用。

(2)應(yīng)對氣候變化。拜登在競選時主張美國計劃在2050年實現(xiàn)碳中和，支持清潔能源商業(yè)化，確保美國清潔能源技術(shù)全球領(lǐng)先，促進(jìn)電池和電動汽車的外銷。在科學(xué)技術(shù)應(yīng)對氣候變化方面，預(yù)計聯(lián)邦政府會大幅增加清潔能源研發(fā)資金。拜登在信中特別指出聯(lián)邦政府在發(fā)展關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)的角色，并以半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)為例說明[2]。

(3)保持技術(shù)和產(chǎn)業(yè)方面的領(lǐng)導(dǎo)地位。新興技術(shù)是美國歷代政府都十分重要的科技戰(zhàn)略領(lǐng)域，預(yù)計拜登政府會繼續(xù)加大對人工智能、量子科技、半導(dǎo)體及5G等前沿領(lǐng)域的資金支持，并繼續(xù)加強(qiáng)對NIH、NSF等機(jī)構(gòu)的支持。

(4)促進(jìn)科學(xué)技術(shù)成果的平等應(yīng)用。拜登競選及施政綱領(lǐng)的一個主要議程內(nèi)容是解決不平等和種族歧視問題。拜登在信中提出，促進(jìn)科學(xué)技術(shù)在所有美國人中充分分享，是解決不平等問題在科學(xué)技術(shù)領(lǐng)域的體現(xiàn)。拜登同時任命普林斯頓高等研究院教授納爾遜為OSTP負(fù)責(zé)科學(xué)與社會的副主任，也充分顯示了這一點。納爾遜教授是一位黑人女性學(xué)者，在新興技術(shù)的社會影響以及科學(xué)和醫(yī)藥中的種族主義等議題研究方面卓有成效。學(xué)術(shù)界高度贊揚(yáng)對納爾遜教授的任命，認(rèn)為她被納入拜登團(tuán)隊顯示了本屆政府對科學(xué)與社會關(guān)系議題的重視[24]。在美國，一些議題如科學(xué)領(lǐng)域的種族不平等、各地區(qū)科學(xué)技術(shù)發(fā)展的不平衡、邊緣化人群難以獲得新技術(shù)的更大收益等問題也與科學(xué)技術(shù)政策主要議題有各種聯(lián)系。使科學(xué)技術(shù)成果在全美國人中充分分享，是第一次納入美國政府科技政策的主要議題中，OSTP負(fù)責(zé)科學(xué)與社會的副主任職位也是首次設(shè)立。未來如何落實在具體的政策中，還有待觀察。

(5)確保美國科學(xué)技術(shù)的長期健康發(fā)展。這一點從更廣泛的意義上講即培育和更新美國的創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)，包括保護(hù)政府之內(nèi)的科學(xué)誠信，重視學(xué)術(shù)研究實驗室，促進(jìn)聯(lián)邦研究支持的創(chuàng)新模式，重新構(gòu)想和改造STEM (科學(xué)、技術(shù)、工程和數(shù)學(xué))教育，確保美國繼續(xù)吸引全世界最優(yōu)秀、最聰明的人才。這里提到保護(hù)政府的科學(xué)誠信和確保美國繼續(xù)吸引全世界人才，是針對特朗普政府時期存在的問題。前者是指特朗普任命的一些相關(guān)科學(xué)部門的官員缺乏科學(xué)背景，政府部門的一些決策不是建立在科學(xué)證據(jù)的基礎(chǔ)上，研究人員受到政治干預(yù)；后者是指特朗普政府通過一些限制移民和簽證的政策，打擊了世界優(yōu)秀人才前往美國的熱情。

拜登在給蘭德的信中特別提到中國在促進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，已經(jīng)使美國科學(xué)技術(shù)地位下降，并稱我們的未來取決于我們在決定未來的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中與競爭對手保持同步的能力[2]?？梢?，拜登的科技政策明確地把中國視為美國世界科技領(lǐng)導(dǎo)地位的威脅，把中國作為戰(zhàn)略競爭對手。概括地說，拜登政府科技政策范圍廣，強(qiáng)調(diào)聯(lián)邦政府的作用，并第一次明確地將中國作為戰(zhàn)略競爭對手列入其科技政策的表述中。在這種情況下，美國對中國科學(xué)技術(shù)的限制、打壓和脫鉤的總體傾向在短期內(nèi)不會有很大的變化，但在氣候變化等領(lǐng)域存在合作的空間。

3.2 拜登政府科技政策與特朗普政府科技政策的異同

拜登政府與特朗普政府科技政策的差異主要原因在于民主黨和共和黨在許多重大議題上的理念不同，他們的一致性在于對科學(xué)技術(shù)在保持美國競爭優(yōu)勢方面的共識。

(1)拜登政府的科技政策重視氣候變化及相關(guān)的科技政策。積極應(yīng)對氣候變化，保持美國在世界上的領(lǐng)導(dǎo)地位是民主黨的一貫主張，也是美國科學(xué)界的共識。相反，共和黨不認(rèn)同氣候變化的科學(xué)解釋，不論是之前的特朗普政府，還是更早的小布什政府，都不認(rèn)同氣候變化的科學(xué)解釋。

(2)拜登政府更重視科學(xué)家在政府決策中的作用。拜登總統(tǒng)于2021年1月27日發(fā)布《通過科學(xué)誠信和基于證據(jù)的決策來恢復(fù)人們對政府的信任》備忘錄，承諾 “在現(xiàn)有最好的科學(xué)和數(shù)據(jù)的指導(dǎo)下做出基于證據(jù)的決策”，將科學(xué)決策和聯(lián)邦科學(xué)家的工作與 “不當(dāng)?shù)恼胃深A(yù)”隔離，并提出若干行動措施[25]。拜登總統(tǒng)還簽署了一項行政命令，成立新一屆總統(tǒng)的科學(xué)技術(shù)顧問委員會 (PCAST)，由26名成員組成，將在科學(xué)、技術(shù)和創(chuàng)新議題以及其他需要科學(xué)證據(jù)支撐的公共政策議題方面為總統(tǒng)提供咨詢[26]。

(3)拜登政府強(qiáng)調(diào)政府在科技發(fā)展中的作用。拜登在給蘭德的信中特別指出聯(lián)邦政府在發(fā)展關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)中的角色，并以半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)為例說明。美國半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是在聯(lián)邦政府通過政府采購等手段大力支持下發(fā)展起來的，雖然這種支持是以國家安全的名義而不是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的名義，但也被認(rèn)為是美國隱形的產(chǎn)業(yè)政策。預(yù)計聯(lián)邦政府將對產(chǎn)業(yè)技術(shù)的發(fā)展采取國家干預(yù)的立場，在支持產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新方面將會更加注意利用政府采購的手段，并可能會采用新的支持措施，這一點與之前特朗普政府為代表的共和黨政府強(qiáng)調(diào)小政府和自由市場的作用有很大的不同。

(4)拜登政府和特朗普政府一樣都重視新興技術(shù)的發(fā)展。拜登政府會繼續(xù)加大對前沿技術(shù)領(lǐng)域的支持,力爭比特朗普政府做得更好。

3.3 拜登政府科技政策的實施因素

美國聯(lián)邦政府之所以在科學(xué)技術(shù)方面發(fā)揮重要作用，是因為兩黨在科學(xué)技術(shù)方面多有共識。在本次大選之前，國會兩黨在科學(xué)議題方面是高度合作的，如特朗普政府每年都削減科學(xué)預(yù)算，但國會兩黨共同把預(yù)算增加。本屆拜登政府是在充滿爭議中上臺的，兩黨議員在拜登當(dāng)選的合法性問題上產(chǎn)生分歧[27]，使兩黨之后在科學(xué)技術(shù)等一些核心議題方面形成的共識前景深受影響。未來拜登政府的科技政策是否能如愿實施，還有許多不確定性。

4 美國科技政策發(fā)展的邏輯和未來趨勢

要深入理解美國科技政策的變動和未來走向，需要從更長遠(yuǎn)的歷史發(fā)展眼光看美國科技政策發(fā)展的邏輯。

4.1 美國科技政策發(fā)展的邏輯

二戰(zhàn)后，美國科學(xué)技術(shù)發(fā)展的目標(biāo)是保持世界領(lǐng)先地位，戰(zhàn)勝競爭對手。1957年，為了應(yīng)對蘇聯(lián)發(fā)射第一顆人造衛(wèi)星Sputnik帶來的挑戰(zhàn)，美國做出重大變革，動員巨大的國力資源應(yīng)對蘇聯(lián)的威脅。從1957年底到1958年短短的時間里，美國成立了國家宇航局 (NASA)，負(fù)責(zé)制定國家空間發(fā)展計劃；國防部成立了高級研究計劃署 (DAPRA)，目的是確保開展先進(jìn)的研發(fā)，以滿足軍事的需要和對付將來意料不到的突破性技術(shù)進(jìn)展；成立了國家科學(xué)顧問班子，以加強(qiáng)政府的科學(xué)決策能力；加強(qiáng)了新武器的研制；1958年11月國會通過《國家防衛(wèi)教育法案》，大大加強(qiáng)了美國政府對各個層次科學(xué)教育的支持。20世紀(jì)80年代，面臨日本的競爭危險，美國開始改變一向?qū)λ饺似髽I(yè)不加干預(yù)的做法，開始拓展聯(lián)邦資金的使用范圍。20世紀(jì)80年代到90年代初，美國國會制定了一系列鼓勵聯(lián)邦機(jī)構(gòu)、大學(xué)和私人企業(yè)之間合作以及促進(jìn)技術(shù)轉(zhuǎn)移的法案，啟動了一些關(guān)于工業(yè)R&D以及與之相關(guān)的大學(xué)、聯(lián)邦實驗室的資助和激勵計劃。20世紀(jì)90年代，美國贏得了冷戰(zhàn)的勝利，又戰(zhàn)勝了日本的經(jīng)濟(jì)競爭，志得意滿?？肆诸D政府在1994年提出美國基礎(chǔ)研究的國家目標(biāo)是要在所有前沿領(lǐng)域保持領(lǐng)先地位[28]。但是,隨著冷戰(zhàn)后全球化的發(fā)展，世界進(jìn)入多極化的發(fā)展格局，歐洲作為整體力量的上升、中國和印度等亞洲經(jīng)濟(jì)體的崛起，給美國帶來巨大的挑戰(zhàn)，美國科技創(chuàng)新實力相對下降。從奧巴馬時期開始，美國科技政策便把中國作為競爭對手，采取措施應(yīng)對。

進(jìn)入21世紀(jì)，美國政策界和科學(xué)界對科學(xué)技術(shù)自身危機(jī)感加重。2005年，美國科學(xué)院發(fā)布名為《站在風(fēng)暴之上》 (Rising above the Gathering Storm)的報告,對全球化之下美國科技領(lǐng)導(dǎo)地位受到侵蝕提出警告，提出了確保美國保持科學(xué)技術(shù)領(lǐng)先措施的10條措施[29]，2010 年9 月，美國科學(xué)院出版了2005 年《站在風(fēng)暴之上》的修訂版，分析了美國國際競爭力面臨的威脅，指出與5 年前相比，美國面臨的風(fēng)暴不僅沒有減弱，反而迅速增強(qiáng)，接近5 級颶風(fēng) (最強(qiáng)的颶風(fēng))，中國和印度被認(rèn)為是 “風(fēng)暴”的重要來源[30]?！墩驹陲L(fēng)暴之上》及其修訂版產(chǎn)生了重大影響，直接促進(jìn)2007年布什總統(tǒng)授權(quán)《美國競爭力法案》，2010年奧巴馬總統(tǒng)簽署《美國競爭力再授權(quán)法案2010》。自《站在風(fēng)暴之上》之后，美國各類智庫、科學(xué)團(tuán)體以及科技政策專家就美國科學(xué)技術(shù)所受的挑戰(zhàn)和對策開展了許多研究，發(fā)表了大量的報告，從對美國科學(xué)技術(shù)地位所受的挑戰(zhàn)、威脅、領(lǐng)先地位和優(yōu)勢領(lǐng)域的變化，到競爭對手的研究[31-32]、具體的對策和措施[33-34]，再到對美國科技政策的反思[35-36]。在這個過程中，美國各界認(rèn)識到科學(xué)技術(shù)領(lǐng)導(dǎo)地位的下降和受到侵蝕，不僅是因為中國、歐盟國家和其他國家采取有力的措施接近或趕上了美國，而且由于美國科技政策和管理缺乏創(chuàng)新，科技創(chuàng)新能力下降。美國著名智庫專家阿特金森認(rèn)為，蘇聯(lián)解體后，美國的政策制定者逐漸失去了危機(jī)感，國家創(chuàng)新體系也逐漸萎縮，聯(lián)邦政府在科技創(chuàng)新上的支出逐漸減少。盡管小布什、奧巴馬以及特朗普都采取了措施應(yīng)對競爭者的挑戰(zhàn)，但都不是整體上的改進(jìn)[36]。

美國科技政策發(fā)展的邏輯是保持世界的領(lǐng)先地位，戰(zhàn)勝競爭對手。在冷戰(zhàn)時期，美國采取一系列措施，使這一目標(biāo)成功實現(xiàn)。進(jìn)入全球化時期，美國科技政策的這一邏輯沒有變化，但面對外部環(huán)境的變化，美國的措施并沒有根本性的變化，結(jié)果就沒有那么如意。早在2011年，美國著名的科技政策專家蘇珊·柯岑斯就撰文指出美國科學(xué)、技術(shù)和創(chuàng)新政策轉(zhuǎn)型的緊迫性，警示美國人：如果科學(xué)、技術(shù)和創(chuàng)新政策自身沒有一個根本性的創(chuàng)新，美國的科學(xué)技術(shù)就會衰落[37]。

2020年2月26日，美國科學(xué)、工程和醫(yī)學(xué)學(xué)院召開紀(jì)念《科學(xué)：沒有止境的邊疆》發(fā)表75周年研討會—— “沒有止境的邊境：下一個75年的科學(xué)”，提出美國需要一個長期的聯(lián)邦科學(xué)計劃，一個跨越未來許多屆政府的計劃，一個既具有保護(hù)性又具有雄心壯志的科學(xué)路線圖[38]。在2020年美國大選之年，科學(xué)界熱烈討論科技政策的未來，重振美國科學(xué)技術(shù)的呼聲高漲。2021年1月15日拜登給蘭德的信反映了科學(xué)界的心聲，反映了美國政府重建美國科技政策的雄心[39]。拜登把OSTP主任前所未有地提升到內(nèi)閣層面，以及對其他的科學(xué)職位任命，向世界傳遞了本屆政府把科學(xué)放在政府議程的頭等位置[40]。問題是，蘭德可能提出像萬尼瓦爾·布什報告那樣塑造美國科學(xué)技術(shù)長期發(fā)展的戰(zhàn)略嗎？拜登政府的科學(xué)團(tuán)隊是否會像二戰(zhàn)時期的美國那一代科學(xué)精英那樣，出色領(lǐng)導(dǎo)美國科學(xué)技術(shù)不斷地走在世界前面？美國現(xiàn)在的科技創(chuàng)新體制能否保證實現(xiàn)國家提出的政策目標(biāo)？

4.2 美國科技政策的未來趨勢

從特朗普政府四年到拜登執(zhí)政三個月的實踐，可以推測美國科技政策未來大的趨勢有以下幾個方面：

(1)美國會力爭在全球治理上占據(jù)領(lǐng)導(dǎo)地位，在科技上以新的理念建立同盟關(guān)系。拜登新政府上臺，回歸民主黨推崇的價值理念：民主、人權(quán)和普世價值等，力圖在全球事務(wù)上占據(jù)領(lǐng)導(dǎo)地位，在氣候變化、新興技術(shù)治理等領(lǐng)域修復(fù)同盟關(guān)系，并通過盟友和國際機(jī)構(gòu)應(yīng)對共同挑戰(zhàn)。在新興技術(shù)發(fā)展的國際層面，拜登團(tuán)隊已提出科技民主國家 (techno-democracies)和科技專制國家 (techno-autocracies)之分[41]，意識形態(tài)可能成為新的國家間科技競爭的重要尺度，特朗普時期的 “凈網(wǎng)行動”已顯示出這種競爭的激烈性。

(2)聯(lián)邦政府將會加大對產(chǎn)業(yè)科技的支持。拜登在競選期間稱當(dāng)選后將大幅增加政府對美國本土科技產(chǎn)業(yè)的支持，特別是在先進(jìn)材料，健康醫(yī)藥、生物技術(shù)和清潔能源等領(lǐng)域[42]。加強(qiáng)政府在促進(jìn)科技產(chǎn)業(yè)中的作用，不單是民主黨行政部門的主張，也成為國會兩黨的共識。2020年5月21日，美國兩黨兩院議員在參眾兩院聯(lián)合提出《無止境邊疆法案》議案 ( S.3832，H.R.6978)，提議5年內(nèi)提供1000億美元用于在決定全球競爭力的10個關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域的重要戰(zhàn)略技術(shù)領(lǐng)域的發(fā)現(xiàn)和應(yīng)用，以復(fù)興美國的領(lǐng)導(dǎo)地位。2021年2月23日，《無止境邊疆法案》提議人之一、已成為參議院多數(shù)黨領(lǐng)袖的查爾斯·舒默，指示參議院相關(guān)委員會根據(jù)去年的提議起草一項跨黨派法案，針對美國制造業(yè)、科學(xué)與技術(shù)、供應(yīng)鏈和半導(dǎo)體方面的投資[43]。

(3)美國將強(qiáng)化戰(zhàn)略科技力量方面的組織和制度建設(shè)。美國通過二戰(zhàn)期間建立起來的政府、私營企業(yè)和學(xué)術(shù)界之間的緊密合作關(guān)系，在冷戰(zhàn)期間取得勝利，但今天這種合作的紐帶和使命感已經(jīng)喪失，無法應(yīng)對當(dāng)今的挑戰(zhàn)[44]。近幾年來，美國科學(xué)界關(guān)于重建貝爾實驗室、技術(shù)評估辦公室等美著名的研發(fā)和政策管理機(jī)構(gòu)的呼聲不斷，反映了對美國創(chuàng)新組織和制度重建的需求。特朗普政府在人工智能和量子科技等領(lǐng)域大力建設(shè)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)，即是一種努力，而特朗普時期PCAST所提議的未來產(chǎn)業(yè)研究所則是一種長遠(yuǎn)的設(shè)想。預(yù)計未來美國會進(jìn)一步加強(qiáng)科研組織創(chuàng)新和合作網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)。

(4)美國政治環(huán)境的變化將會對科學(xué)事業(yè)產(chǎn)生實質(zhì)性影響。美國的科技政策有超越黨派的內(nèi)在邏輯，但兩黨的政治不同帶來不少分歧，近幾屆政府的這種分歧有擴(kuò)大趨勢，造成科技政策的某種間斷性。如何保持美國科技政策合理的連續(xù)性是新政府面臨的一大挑戰(zhàn)。另外，美國政治兩極化已經(jīng)蔓延到科學(xué)實踐領(lǐng)域，對美國的科學(xué)事業(yè)正在產(chǎn)生實質(zhì)性影響，拜登政府已努力在科學(xué)領(lǐng)域加強(qiáng)多元化、公平和包容的機(jī)制，以期使之在政治上更具有合法性。美國政治兩極化對美國科學(xué)事業(yè)會產(chǎn)生什么程度的影響，還有待觀察。

(5)與中國展開戰(zhàn)略競爭，是美國科技和創(chuàng)新政策走向的大勢，為此美國會使用所有可能的政策工具實現(xiàn)競爭優(yōu)勢。但同時，美國與中國存在一定的交流、合作空間，美國科學(xué)界有相當(dāng)多的聲音贊同與中國合作，與中國在某些領(lǐng)域、某種程度開展一定的交流合作也符合美國的利益。

2021年3月31日,美國總統(tǒng)拜登在匹茲堡公布了總額達(dá)到2.25萬億美元的大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)和就業(yè)計劃。作為該計劃的一部分，拜登提出總額1800億美元的研發(fā)和未來技術(shù)投資計劃，以維持和強(qiáng)化美國的全球創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)者地位[45]。白宮在《美國就業(yè)計劃簡報》中稱：美國就業(yè)計劃是對美國的一項投資，將創(chuàng)造數(shù)百萬個好工作，重建美國國家的基礎(chǔ)設(shè)施，使美國在競爭中超越中國[46]。

5 政策建議

美國科技政策面向中國競爭的調(diào)整和中美未來長期競爭的態(tài)勢，對中國科學(xué)技術(shù)的發(fā)展提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。中國不僅需要解決當(dāng)前迫切的 “卡脖子問題”，攻克關(guān)鍵技術(shù)，而且需要制定長期的應(yīng)對戰(zhàn)略，深化科技體制改革，加強(qiáng)國家創(chuàng)新體系建設(shè)，提高創(chuàng)新能力，為此需要做好以下幾個方面的工作：

(1)研究制定中美科技競爭與合作的長期戰(zhàn)略。在科技領(lǐng)域、經(jīng)費、機(jī)構(gòu)、隊伍和基礎(chǔ)設(shè)施等方面開展長期的比較研究，為決策提供基礎(chǔ)。

(2)進(jìn)一步深化科技體制改革，加強(qiáng)中國科技發(fā)展的頂層設(shè)計和宏觀統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，使政府各部門的科技活動和科技計劃以國家目標(biāo)和國家利益更高地統(tǒng)籌協(xié)調(diào)起來，提高國家創(chuàng)新體系的整體能力和效率。

(3)強(qiáng)化戰(zhàn)略科技力量。加快構(gòu)建以國家實驗室為引領(lǐng)的戰(zhàn)略科技力量，同時促進(jìn)中國科學(xué)院等已有戰(zhàn)略科技力量的改革與發(fā)展。

(4)加強(qiáng)企業(yè)的創(chuàng)新能力。企業(yè)是創(chuàng)新的主體，是國際經(jīng)濟(jì)競爭的主體，只有企業(yè)創(chuàng)新能力提高，才能從根本上解決 “卡脖子”問題，在國際競爭中取得優(yōu)勢地位。

(5)積極參與全球性治理。深度參與全球氣候變化、公共衛(wèi)生、能源環(huán)境、人口健康和數(shù)據(jù)治理等全球議題的治理，促進(jìn)和提高中國科學(xué)家在國際組織中的任職地位和影響。為此，需要在國際合作與交流的相關(guān)制度和政策上做出適當(dāng)改進(jìn)。

(6)積極開展對美合作與交流。在雙方共同關(guān)心的領(lǐng)域，如氣候變化、能源環(huán)境、知識產(chǎn)權(quán)、人才政策和科研誠信等方面積極開展外交和對話，促進(jìn)雙方共同關(guān)心問題的交流和合作。促進(jìn)中美學(xué)術(shù)團(tuán)體、民間機(jī)構(gòu)之間的交流；創(chuàng)造多種形式和機(jī)制，保持中美科學(xué)家的對話和交流；鼓勵高校和科研機(jī)構(gòu)在非敏感領(lǐng)域開展合作。