走向“大應(yīng)急”？機構(gòu)改革以來應(yīng)急管理制度的變革與形塑
——基于綜合應(yīng)急管理的視角

張曉君，王偉橋

（1.福州大學(xué) 經(jīng)濟與管理學(xué)院，福建 福州 350108；2.福建省應(yīng)急管理研究中心，福建 福州 350108）

一、問題的提出

在2003 年抗擊非典、2008 年南方雪災(zāi)和“5·12”汶川地震、2013 年“蘆山地震”等一系列重大災(zāi)害的觸發(fā)下，我國形成了以“一案三制”為核心，以“國安委+黨政同責(zé)+部門協(xié)調(diào)機制”為組織架構(gòu)的應(yīng)急管理模式。[1](p58-84+20)[2](p40-44)[3](p29-38)各級政府相繼成立了突發(fā)事件應(yīng)急管理辦公室，但是在實際工作中由于規(guī)格較低、權(quán)威性不足等原因，存在“小馬拉大車”的困境。[4]高小平、鄒逸江、鐘開斌等學(xué)者紛紛提出中國需要建立起一個政府綜合應(yīng)急管理部門，構(gòu)建起一個能實現(xiàn)全面覆蓋、綜合協(xié)調(diào)的應(yīng)急管理體系。[5](p18-24)[6](78-88)[7](p96-101)2018 年國務(wù)院機構(gòu)改革對我國應(yīng)急管理體系做出了重大調(diào)整，整合了國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局、國務(wù)院辦公廳、公安部、民政部、水利部等十三個部門的全部或部分職能，組建了中華人民共和國應(yīng)急管理部。[8][9]學(xué)界因此展開了對“大應(yīng)急”的討論，閃淳昌在對我國應(yīng)急管理發(fā)展態(tài)勢進行概述時認為從“一案三制”開始，全災(zāi)種、全過程、多主體協(xié)同參與的綜合化管理理念便體現(xiàn)在應(yīng)急管理體系構(gòu)建過程中；[10](p1-2)呂孝禮認為中國正在基于綜合應(yīng)急管理模式（Comprehensive Emergency Management）構(gòu)建應(yīng)急管理體系，并結(jié)合中國國情展現(xiàn)出了鮮明的中國特點；[11](p1425-1442)高小平和劉一弘認為應(yīng)急管理部實現(xiàn)了管理對象、管理職責(zé)、管理過程的高度統(tǒng)一，并且向著扁平化的部門協(xié)作關(guān)系和跨界跨區(qū)域的協(xié)調(diào)合作機制發(fā)展；[3](p29-38)楚問和雷尚清則基于大部制改革的視角，發(fā)現(xiàn)應(yīng)急管理部正在實現(xiàn)并進一步釋放著統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、多過程集中的綜合協(xié)調(diào)能力。[12](p42-43)[13](p228-241)但是，目前的應(yīng)急管理也存在一系列問題，如應(yīng)急管理部作為主要力量，基礎(chǔ)弱、底子薄，難以滿足“全災(zāi)種、大應(yīng)急”的工作要求，亟須在體制機制層面解決“防”與“救”的過程問題、“上”與“下”的協(xié)調(diào)問題和“開”與“閉”的參與問題。[14](p33-40)[15](p8-10)應(yīng)急管理理念的變化和機構(gòu)改革能夠在較短時間內(nèi)完成，但是制度體系的完善卻需要通過較長一段時間的變革與形塑。那么，2018 年機構(gòu)改革之后，中國的應(yīng)急管理體系是否走向了“大應(yīng)急”？我國如何重塑應(yīng)急管理的制度體系？本文試圖通過描繪2018 年機構(gòu)改革以來我國應(yīng)急管理的政策圖景，回顧和反思應(yīng)急管理制度變革與形塑過程，對話綜合應(yīng)急管理理論，分析目前應(yīng)急管理政策體系的現(xiàn)狀，為應(yīng)急管理體系建設(shè)提供參考。

二、研究設(shè)計

（一）政策文本選擇。

本研究選取了2018 年機構(gòu)改革以來（截至2020 年9 月30 日），中央和部委層級發(fā)布的應(yīng)急管理主題的政策文本。檢索政府門戶、北大法寶法律數(shù)據(jù)庫等網(wǎng)站，并通過人工篩選，最終獲取相關(guān)的中央和部委層面的法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章以及部門規(guī)范性文件等能夠體現(xiàn)政府政策的文本573篇。

（二）研究方法。

本研究采用共詞分析、聚類分析以及重點文本內(nèi)容分析等方法挖掘政策文本內(nèi)容。第一，共詞分析是利用文獻集中短語共同出現(xiàn)的頻次構(gòu)成共詞網(wǎng)絡(luò)，并通過網(wǎng)絡(luò)節(jié)點的遠近反映文獻集主題間關(guān)系的緊密程度，主題詞內(nèi)容以此相互聚攏，形成相對獨立的類團，[16](p118-120)可以考察某一領(lǐng)域內(nèi)相關(guān)主題發(fā)展的變遷和演進。[17](p138-145)通過結(jié)合大量的、多主題的政策文獻重構(gòu)政策詞頻、作者以及主題的分布數(shù)量關(guān)系，能夠反映政策的發(fā)展特點和趨勢。[18](p115-122)[19](p138-144+159)另外，由于一份政策文件可能同時涉及多個主題，以篇為單位的共詞矩陣在考察政策文本主題的全面性上會有欠缺。[20](p83-91+70)因此，在進行共詞網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建時，本文以每份文本中的具體條款作為分析單位來研究主題詞的共現(xiàn)情況。第二，聚類分析是對共詞網(wǎng)絡(luò)中的詞對進行關(guān)聯(lián)性運算，找到它們的“自然分組”，即相似內(nèi)容詞對的集合，以此挖掘隱含信息。[16](p118-120)[21](p321-328)政策文本聚類分析概括政策文本的主要內(nèi)容，反映了政策主題詞間的內(nèi)在關(guān)系。第三，內(nèi)容分析法作為傳播學(xué)的經(jīng)典研究方法，是指對文本的內(nèi)容進行客觀、系統(tǒng)和量化的研究。[22](p56-60+69)對重點文本的內(nèi)容分析有利于進一步理解政策文本的政策立場、政策傾向和政策價值等。[23](p47-55)

具體流程包括：第一步，利用ROSTCM6自定義詞表對分詞進行預(yù)處理。將公共突發(fā)事件類型、政府機構(gòu)名稱、災(zāi)害的檢測與預(yù)防、災(zāi)害的處置與善后等相關(guān)詞匯編入到自定義詞表中。第二步，使用篩選詞表來消除掉副詞、無意義的動詞和名詞，以此提高文本分詞結(jié)果的科學(xué)性。第三步，對分詞結(jié)果中獲取的每個短語進行詞頻統(tǒng)計，利用ROSTCM6 構(gòu)建應(yīng)對不同災(zāi)種的政策在不同年份的共詞矩陣。接下來，利用Ucinet6.0 的“Netdraw”功能，應(yīng)用多維尺度（MDS）對形成的共詞網(wǎng)絡(luò)進行布局，在這個過程中對網(wǎng)絡(luò)中遺存的無意義詞匯進行刪除，進一步提高分詞結(jié)果的準確性。第四步，使用“Netdraw”的“Fractions”功能將網(wǎng)絡(luò)中的詞匯進行聚類，形成若干個代表不同主題的子群。第五步，將獲得的網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)導(dǎo)入到VOSviewer1.6 軟件中進行網(wǎng)絡(luò)的可視化處理，并通過不同的顏色標記出不同的子群。第六步，以聯(lián)合行文作為部門合作的判定標準形成網(wǎng)絡(luò)連帶，以此構(gòu)建起部門合作網(wǎng)絡(luò)，利用NodeXL 對部門合作網(wǎng)絡(luò)進行可視化處理，其中，網(wǎng)絡(luò)節(jié)點的大小取決于該節(jié)點的點度中心度（Degree Centrality），網(wǎng)絡(luò)連帶關(guān)系代表部門間的合作關(guān)系。

三、基于政策文本計量的應(yīng)急管理制度變革與形塑分析

根據(jù)《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法（2007）》對突發(fā)公共事件的定義，本研究將政策文本分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件四類，將包含多災(zāi)種或者具有統(tǒng)領(lǐng)性作用的政策文本視為綜合型。機構(gòu)改革以來，中央和部委層級發(fā)布的事故災(zāi)難（219 篇）和公共衛(wèi)生事件（218 篇）的政策文本最多，其中受疫情的影響于2020年發(fā)布了公共衛(wèi)生事件政策文本142篇，社會安全事件相關(guān)的文件最少（見表1）。

表1 機構(gòu)改革中央、部委層級應(yīng)急管理政策文本基本計量結(jié)果（政策文本單位：篇）

（一）自然災(zāi)害。

機構(gòu)改革以來，中央及部委共頒布自然災(zāi)害領(lǐng)域政策文本83篇，并呈現(xiàn)逐年上升趨勢。關(guān)注的主題有地震（2018 年）、森林草原火災(zāi)（2019 年）、災(zāi)后重建（2019年）、生態(tài)修復(fù)（2020年）和汛期安全生產(chǎn)（2018—2020年）。政策文本的關(guān)鍵詞聚類網(wǎng)絡(luò)（圖1）表明自然災(zāi)害應(yīng)急管理領(lǐng)域主要關(guān)注的應(yīng)急管理過程是應(yīng)急準備和應(yīng)急響應(yīng)，并且開始關(guān)注到災(zāi)后重建工作?！氨O(jiān)測”“預(yù)警”“隱患”“檢查”等關(guān)鍵詞在各年的共詞聚類網(wǎng)絡(luò)中都展現(xiàn)出了較高的中心度，這說明在自然災(zāi)害應(yīng)急準備中，風(fēng)險的防范，特別是監(jiān)測預(yù)警和隱患排查是工作的重點。在應(yīng)急響應(yīng)過程中，受到特別重視的是“群眾”的“生命”安全，展現(xiàn)了習(xí)近平總書記在十九大報告中指出的安全發(fā)展理念中“生命至上、安全第一”思想。值得一提的是，自然災(zāi)害的災(zāi)后恢復(fù)重建工作在聚類網(wǎng)絡(luò)中展現(xiàn)出一定的中心度，并形成一個單獨的子群，不難看出災(zāi)后恢復(fù)力正在成為自然災(zāi)害應(yīng)急管理實踐中新興發(fā)展的一部分。而2020 年對這一子群進行了外延的拓展，“自然生態(tài)修復(fù)”（包括不同類型的土地資源修復(fù)和動植物資源修復(fù)）進入政策實踐中。

中央政府和部委的合作網(wǎng)絡(luò)如圖2所示。在自然災(zāi)害治理方面，應(yīng)急管理部在2018 年和2019 年展現(xiàn)出其核心地位，在合作網(wǎng)絡(luò)中發(fā)布了數(shù)量最多的相關(guān)政策，起到了主導(dǎo)作用。在2020年南方洪澇災(zāi)害治理過程中，財政部和發(fā)改委的中心度凸顯，與救災(zāi)資金和金融支持相關(guān)的政策文本達到了5篇。

圖1 機構(gòu)改革以來自然災(zāi)害類政策文本聚類網(wǎng)絡(luò)

圖2 機構(gòu)改革以來自然災(zāi)害類政策文本發(fā)布的部門合作網(wǎng)絡(luò)

圖3 機構(gòu)改革以來事故災(zāi)難類政策文本聚類網(wǎng)絡(luò)

應(yīng)急管理部在該領(lǐng)域的發(fā)文8 篇，低于總數(shù)量的10%，但是水利部、自然資源部等部門針對水旱災(zāi)害、森林草原火災(zāi)、地質(zhì)災(zāi)害等自然災(zāi)害單獨發(fā)文70篇?？梢姡瑧?yīng)急管理部雖然整合了水利部、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局、地震局等部門的部分或全部職責(zé)，但在實際運行中，業(yè)務(wù)部門的應(yīng)急管理職能仍然非常重要，并且仍然存在著部門間職能交叉重復(fù)的情況。以動員社會力量參與防汛抗旱為例，2020年應(yīng)急管理部和民政部各自頒布了《應(yīng)急管理部辦公廳關(guān)于進一步引導(dǎo)社會應(yīng)急力量參與防汛抗旱工作的通知》和《民政部社會組織管理局關(guān)于引導(dǎo)動員社會組織積極參與防汛救災(zāi)工作的通知》。

（二）事故災(zāi)難。

機構(gòu)改革以來，中央政府和部委頒布的事故災(zāi)難領(lǐng)域的政策文本占到總數(shù)的38.2%，數(shù)量最多、占比最高。安全生產(chǎn)的主題貫穿了這三年的政策文本核心內(nèi)容，重點關(guān)注了交通運輸（2018 年、2019年）、港口安全（2019 年、2020 年）、信息安全（2019年）和煤礦生產(chǎn)（2020 年）。共詞分析和聚類網(wǎng)絡(luò)（圖3）分析結(jié)果顯示，事故災(zāi)難領(lǐng)域較為重視應(yīng)急準備，體現(xiàn)在隱患排查和設(shè)定規(guī)范與標準，強調(diào)安全技術(shù)和法律作用。相較2018 年對客運的關(guān)注，2019 年在交通運輸上更關(guān)注軌道交通。2019 年與海運相關(guān)的港口安全管理也在網(wǎng)絡(luò)中占據(jù)一個子類，并延續(xù)至2020 年，特別是危險貨物的倉儲存放和運輸過程。“依法”“執(zhí)法”“技術(shù)”等主題詞不斷出現(xiàn)在各個年份的共詞網(wǎng)絡(luò)中，強調(diào)事故災(zāi)難應(yīng)急管理政策落地過程中的科學(xué)性和法治性。值得注意的是，在2019年企業(yè)安全生產(chǎn)中出現(xiàn)的“網(wǎng)絡(luò)”“個人信息”“教育”三個主題代表個人信息安全這一非傳統(tǒng)領(lǐng)域公共安全風(fēng)險受到的關(guān)注。

圖6 機構(gòu)改革以來公共衛(wèi)生事件類政策文本發(fā)布的部門合作網(wǎng)絡(luò)

基于聯(lián)合行文，應(yīng)急管理部與其余職能部門形成了緊密的合作網(wǎng)絡(luò)（圖4）。應(yīng)急管理部在事故災(zāi)難的中心性顯著高于自然災(zāi)害，共發(fā)布了30篇政策文本，其中關(guān)于安全生產(chǎn)及消防的內(nèi)容占2/3 以上。這是因為應(yīng)急管理部整合了國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局、國務(wù)院安全生產(chǎn)委員會的全部職能，以及綜合性消防救援隊伍等應(yīng)急救援隊伍的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)限。此外，在道路運輸安全方面，應(yīng)急管理部與交通運輸部和公安部有著密切合作，聯(lián)合發(fā)布多份指導(dǎo)性文件。從部門合作趨勢來看，除去國家文物局、國家體育總局等涉及文體專業(yè)領(lǐng)域并且與安全生產(chǎn)交叉較少的部門，以及國務(wù)院辦公廳和中共中央辦公廳這類中央綜合辦事機構(gòu)外，其他職能部門間的聯(lián)系在加強，不同合作子群的邊界變得模糊。

（三）公共衛(wèi)生事件。

由于疫情的影響，公共衛(wèi)生領(lǐng)域發(fā)布政策文本共計218 篇，僅次于事故災(zāi)難的文本數(shù)量，其中，2020 年發(fā)布的政策文本是上一年的5 倍有余。政策主題關(guān)注的主要領(lǐng)域有進出口檢疫（2018年）、食品安全（2018年、2019年）、疫情防控（2020年）和校園衛(wèi)生安全（2020 年）。公共衛(wèi)生領(lǐng)域政策文本的共詞聚類網(wǎng)絡(luò)（圖5）展示出了兩個特點，即在常態(tài)情況下重視“登記”“檢疫”“監(jiān)測”、設(shè)定“標準”等危機前預(yù)防措施，而在重大危機產(chǎn)生后重視面對危機的細化和具體的操作指示。2018年針對乳品、中藥材、化妝品、動物等進出境產(chǎn)品門類的監(jiān)督管理辦法經(jīng)歷了多次修訂，相關(guān)政策文本總數(shù)30篇，占到了這一年總數(shù)的62.5%。相對而言，食品安全問題則一直受到重視，主要體現(xiàn)在食品安全監(jiān)督監(jiān)管和生產(chǎn)標準規(guī)范上。在新冠肺炎疫情這樣的重大突發(fā)公共衛(wèi)生安全事件的影響下，2020年的共詞網(wǎng)絡(luò)中的主題詞涉及的內(nèi)容更加細化和具體化，尤其體現(xiàn)在校園衛(wèi)生安全方面。

國家衛(wèi)生健康委員會在公共衛(wèi)生部門間協(xié)同網(wǎng)絡(luò)（圖6）中呈現(xiàn)出更高的中心度，說明它在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對中占據(jù)主導(dǎo)地位。不同類型的公共衛(wèi)生事件的職能部門合作相對獨立。負責(zé)進出口檢驗檢疫、監(jiān)督管理工作的海關(guān)總署在2018年和2019年并未出現(xiàn)在部門合作網(wǎng)絡(luò)中，原因在于進出口衛(wèi)生工作涉及境內(nèi)境外兩個有較大管理差別的方面，顯著區(qū)別于其他部門主要負責(zé)境內(nèi)相關(guān)工作的職能范疇。2019年和2020年的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)相較2018 年，參與的職能部門更多，相互之間的聯(lián)系更加緊密。衛(wèi)健委參與發(fā)文共計36 篇，其中18 篇為聯(lián)合發(fā)文，它與不同社會生活方面的職能部門協(xié)作發(fā)布對應(yīng)領(lǐng)域的公共衛(wèi)生指導(dǎo)文件，特別是在2020年新冠肺炎疫情對社會生活各方面的廣泛影響下，有具體主題的部門合作子群從2019 年的1 個增加到了4個，形成了重大動物疫情（森林和草原局和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部）、食品安全監(jiān)管（市場監(jiān)督管理總局、糧食和物資儲備局等）、交通運輸（鐵路局、民用航空等）、文化旅游（文化旅游部和文物局）、金融審計（審計署、中國人民銀行等）等相對獨立的部門合作子群。從常規(guī)情況看，公共衛(wèi)生事件可以劃分為以衛(wèi)健委為中心的疫病防控和以市場監(jiān)督管理總局為中心的食品安全監(jiān)管，這兩個主題之間差異較大，合作網(wǎng)絡(luò)也相對獨立。在各自網(wǎng)絡(luò)中，兩個核心部門都發(fā)布權(quán)威性指導(dǎo)文件，起著統(tǒng)領(lǐng)協(xié)調(diào)的作用，對公共衛(wèi)生各方面事宜給出工作辦法和意見。在具體的文本內(nèi)容中，民政部和教育部起到了類似的作用，協(xié)助衛(wèi)健委進行教育和社會動員工作。

圖7 機構(gòu)改革以來的社會安全事件類政策文本聚類網(wǎng)絡(luò)

圖8 機構(gòu)改革以來社會安全事件類政策文本發(fā)布的部門合作網(wǎng)絡(luò)

（四）社會安全事件。

關(guān)于社會安全事件的相關(guān)政策文本較少，共計15 篇，涉及的主題有航空安全（2018 年）、掃黑除惡（2018 年）、金融恐怖主義（2018 年、2019 年）、校園安全（2019年）。這一領(lǐng)域的應(yīng)急管理政策文本，特別是2018 和2019 年，顯著區(qū)別于另外三類公共突發(fā)事件，在其關(guān)鍵詞聚類網(wǎng)絡(luò)（圖7）中，涉及不同主題的關(guān)鍵詞有著明顯的組間差異，構(gòu)成了相對獨立的群組?！胺伞薄胺ㄒ?guī)”“依法”等關(guān)鍵詞在每一年份中都得到了體現(xiàn)，顯示出社會安全事件中對于法律應(yīng)用程度的重視。2019 年單獨構(gòu)成一個子群的校園安全主要是受到有著較大社會影響的“9·2 恩施校園傷人事件”的觸發(fā)而產(chǎn)生的政策文本主題。類似的，受到新冠肺炎疫情防疫實踐的高度影響，2020 年的政策文本以“疫情防控”為中心詞構(gòu)建起了疫情背景下的司法和行政執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)，在做好疫情防控的前提下保證原有司法、執(zhí)法的質(zhì)量。

與聚類網(wǎng)絡(luò)結(jié)果相對應(yīng)的決策部門也不同于其他類型的事件（如圖8），社會安全事件的部門合作網(wǎng)絡(luò)中節(jié)點較少，但彼此之間聯(lián)系緊密，沒有明顯的中心度差異。政法委主要負責(zé)統(tǒng)領(lǐng)和指導(dǎo)作用，單獨或作為牽頭機關(guān)發(fā)布指導(dǎo)性文件；而公檢法則依照指導(dǎo)內(nèi)容分別進行著執(zhí)法、檢察和司法工作，并以公安機關(guān)作為骨干力量進行社會治安綜合治理。

圖9 機構(gòu)改革以來的綜合型政策文本聚類網(wǎng)絡(luò)

圖10 機構(gòu)改革以來綜合型政策文本發(fā)布的部門合作網(wǎng)絡(luò)

（五）綜合型。

綜合型的政策文本共計38篇，主題包括安全生產(chǎn)責(zé)任制（2018 年）、應(yīng)急救援能力建設(shè)（2018 年、2020年）、企業(yè)應(yīng)急能力培訓(xùn)（2019年）、應(yīng)急管理司法對接（2019 年）、應(yīng)急管理標準化（2019 年）、公民應(yīng)急教育（2020 年）、應(yīng)急管理的金融和財政應(yīng)對（2020 年）、災(zāi)害監(jiān)測與隱患排查（2018—2020 年）。這一類型的政策不再以具體災(zāi)害問題的解決為重心，而是關(guān)注應(yīng)急綜合能力提升和制度建設(shè)，覆蓋應(yīng)急管理的方方面面。以“安全”“應(yīng)急”“應(yīng)急管理”為中心詞，政策主題詞的聚類網(wǎng)絡(luò)（見圖9）較為緊密，主要從應(yīng)急教育與培訓(xùn)、應(yīng)急管理責(zé)任制度、應(yīng)急管理能力建設(shè)三個方面對公共突發(fā)事件應(yīng)對的各個過程提出了要求，其中，特別關(guān)注了減災(zāi)過程。

以中共中央與國務(wù)院銜接構(gòu)成的中央層面部門合作網(wǎng)和以應(yīng)急管理部為中心的部委層面部門合作網(wǎng)共同構(gòu)成了綜合型政策文本的合作網(wǎng)絡(luò)（圖10）。中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳負責(zé)發(fā)布體制機制建設(shè)和推進應(yīng)急管理工作的總體意見，為部委層面政策制定提供大的方向指導(dǎo)。應(yīng)急管理部、安全生產(chǎn)委員會、減災(zāi)委員會聯(lián)合形成的網(wǎng)絡(luò)則依照指導(dǎo)內(nèi)容發(fā)布有關(guān)全國防災(zāi)減災(zāi)日相關(guān)宣傳教育工作的內(nèi)容、總體性的安全工作管理辦法。2019年與司法系統(tǒng)對接，加強了應(yīng)急管理責(zé)任的法律化。在涉及具體某一方向的政策中，應(yīng)急管理通常作為牽頭機構(gòu)以聯(lián)合的方式發(fā)布這一方向的政策文本。

四、討論

實證分析結(jié)果表明，機構(gòu)改革以來的應(yīng)急管理體系建設(shè)在涉及的災(zāi)害種類、部門職能、災(zāi)害過程管理等方面都做出了調(diào)整，并與綜合應(yīng)急管理理論有一定的契合。綜合應(yīng)急管理將應(yīng)急管理分為四個主要過程：防災(zāi)減災(zāi)（Mitigation）、應(yīng)急準備（Preparedness）、應(yīng)急響應(yīng)（Response）和災(zāi)后恢復(fù)（Recovery），集中體現(xiàn)為突發(fā)事件的三個管理方面：全災(zāi)種管理（All-Hazard Management）、全過程管理（All-Phase Management）和多主體參與（All-Actors Management）。[24](p48-57)下面將從CEM 模式的三個管理方面展開討論。

（一）全災(zāi)種管理。

在傳統(tǒng)的綜合應(yīng)急管理理論和美國聯(lián)邦應(yīng)急管理署（FEMA，F(xiàn)ederal Emergency Management Agency）的具體實踐中，全災(zāi)種管理強調(diào)由一個權(quán)力集中的部門來進行針對不同災(zāi)種的應(yīng)急技能培訓(xùn)和應(yīng)急要素準備，從而在災(zāi)種復(fù)合發(fā)生的今天，無須分別地去為不同的災(zāi)種而準備。[11](p1425-1442)[25](p24-30)從“一案三制”的建立開始，我國的應(yīng)急管理體系建設(shè)走向了綜合化的發(fā)展方向，[26](p48-57)政府應(yīng)急管理辦公室（總值班室）承擔(dān)了應(yīng)急管理的日常工作和值班工作。應(yīng)急管理部的組建是基于“一案三制”對各類突發(fā)公共事件的統(tǒng)一應(yīng)對，將原有的以“一案三制”為核心、各職能部門協(xié)作的應(yīng)急體系轉(zhuǎn)變?yōu)橐詰?yīng)急管理部為中心的新體系，它整合不同部門的職能，形成了一個能夠打破原來相對分散格局的新模式。它將自然災(zāi)害和事故災(zāi)難兩種突發(fā)事件進行有機結(jié)合，在風(fēng)險防范和應(yīng)對處置上實現(xiàn)“多災(zāi)種綜合管理”，特別體現(xiàn)在由自然災(zāi)害引起的安全生產(chǎn)領(lǐng)域。在這個過程中，它不僅關(guān)注了傳統(tǒng)災(zāi)害領(lǐng)域，也關(guān)注到了“信息安全”此類非傳統(tǒng)領(lǐng)域的公共安全。但是，應(yīng)急管理部的職能范圍局限于自然災(zāi)害和事故災(zāi)難兩大災(zāi)種的應(yīng)對，缺失了對于公共突發(fā)事件中的其他災(zāi)種管理的參與。除此之外，對于其主責(zé)的兩個災(zāi)種中也有部分細分災(zāi)種的缺失，比如核應(yīng)急、生態(tài)應(yīng)急和部分交通運輸事故。因此，應(yīng)急管理部仍然不是一個完整意義上能夠?qū)崿F(xiàn)“全災(zāi)種管理”的綜合性部門，甚至很大程度上降低了原有政府應(yīng)急辦的權(quán)威。

高層次的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)和部門聯(lián)合的機制（如面對疫情國務(wù)院的聯(lián)防聯(lián)控機制）是構(gòu)建起緊密合作關(guān)系以實現(xiàn)多災(zāi)種管理的重要方式。[27](p24-28)部門合作網(wǎng)絡(luò)顯示，應(yīng)急管理部、政法委、國家衛(wèi)健委等協(xié)調(diào)機構(gòu)間合作不多。實際運行中，災(zāi)種與災(zāi)種之間，大災(zāi)種分類下的細分災(zāi)種之間存在著割裂。不同災(zāi)種部門間的合作網(wǎng)絡(luò)顯示，應(yīng)急管理部幾乎不參與由國家衛(wèi)健委和公安部分別主導(dǎo)的另外兩類災(zāi)害治理，國家衛(wèi)健委與公安部之間也缺少合作。將公共衛(wèi)生事件細分為疫病防控和食品安全后，國家衛(wèi)健委與市場監(jiān)督管理總局的職能劃分更加明確，相應(yīng)的，市場監(jiān)督管理總局的合作子群在公共衛(wèi)生事件治理網(wǎng)絡(luò)中相對獨立。同時，負責(zé)出入境衛(wèi)生安全的海關(guān)總署與它們之間也相對獨立。應(yīng)急管理需要專門化、專業(yè)化、專職化，但相對分散的管理體制過度地強調(diào)了這種特殊性，而較少地關(guān)注普遍性。[28](p3-10)在專業(yè)性和綜合性的權(quán)衡下，應(yīng)急管理部不追求完整意義上的全災(zāi)種管理，[29](p11-20)轉(zhuǎn)而去實現(xiàn)更小領(lǐng)域內(nèi)的綜合管理。與其說應(yīng)急管理部是對全災(zāi)種管理的貫徹落實，不如說它是我國在應(yīng)急管理領(lǐng)域?qū)I(yè)性和綜合性取舍下結(jié)合我國國情的一次體制探索。但在各類突發(fā)事件間的關(guān)聯(lián)性、耦合性愈發(fā)加強的今天，[14](p33-40)這樣的取舍能否適應(yīng)現(xiàn)實狀況的發(fā)展仍需要時間考證。

（二）全過程管理。

全過程管理是基于災(zāi)害的發(fā)生過程和它們的內(nèi)在關(guān)聯(lián)邏輯，對突發(fā)事件進行防災(zāi)減災(zāi)、應(yīng)急準備、應(yīng)急響應(yīng)和災(zāi)后恢復(fù)的全階段綜合管理。[30](p239-264)并且由于現(xiàn)實狀況中突發(fā)事件發(fā)生的復(fù)雜性，這些階段往往不是按照既定的順序發(fā)展的，如果將不同的災(zāi)害階段交由不同的部門來管理就容易出現(xiàn)混亂的局面。因此，讓一個部門去負責(zé)完整的災(zāi)害過程是必要的。從過往來看，中國政府的應(yīng)急管理工作更為重視短期的應(yīng)急準備、響應(yīng)和恢復(fù)，忽略了長期的減災(zāi)過程管理。[31](p28-35+118)應(yīng)急管理部整合了自然災(zāi)害和事故災(zāi)難領(lǐng)域不同職能部門的應(yīng)急指揮、應(yīng)急救援和部分的災(zāi)后工作，國家糧食和物資儲備局承接了應(yīng)急物資的準備、收儲等工作。僅從災(zāi)害的過程管理上看，類似全災(zāi)種管理實踐，應(yīng)急管理部的建立只是部分地實現(xiàn)了“全過程管理”，在實質(zhì)上是對災(zāi)害過程中聯(lián)系更為緊密的幾個階段進行了“多階段管理”。政策文本主題詞的聚類網(wǎng)絡(luò)顯示，“隱患”“排查”“應(yīng)急”“救援”等主題詞的中心度較高。但值得注意的是，應(yīng)急管理部自2018年成立之后，在2019 年和2020 年自然災(zāi)害的政策主題詞網(wǎng)絡(luò)發(fā)生了較大的變化，針對自然災(zāi)害發(fā)生后的重建與恢復(fù)，尤其是生態(tài)修復(fù)和保護的比重加大，并且比重有提升的趨勢。應(yīng)急管理部目前雖然無法實現(xiàn)完整的全過程管理，但它在實際的政策文本走向中逐漸重視原有體系下災(zāi)害過程關(guān)注的缺失點，并在嘗試擴寬外延，以期達成對突發(fā)事件特別是自然災(zāi)害的源頭治理，也就是減災(zāi)過程（Mitigation）。

同時，由于我們?nèi)蕴幵凇斑吔M建邊應(yīng)急”的融合階段，[32](p22-25)在部門的具體合作中，由于職能交接暫未完全結(jié)束，存在著職能交叉的問題，同一個災(zāi)害管理過程會出現(xiàn)職能重復(fù)的現(xiàn)象，即原先負責(zé)某一過程的職能部門與應(yīng)急管理部重復(fù)發(fā)揮作用。多部門職能重構(gòu)帶來的人員和業(yè)務(wù)變動也使得應(yīng)急管理部的權(quán)力重構(gòu)過程面臨著諸多組織摩擦，[33](p47-53)集中體現(xiàn)在自然災(zāi)害領(lǐng)域各部門各自為政、具體職能照舊的現(xiàn)象上，應(yīng)急管理部只負責(zé)部分指導(dǎo)性內(nèi)容的發(fā)布，災(zāi)害治理的各個過程實際上仍然部分地分散在機構(gòu)改革前的一些職能部門。

社會安全事件和公共衛(wèi)生事件有自身的鮮明特點，從聚類網(wǎng)絡(luò)和合作網(wǎng)絡(luò)的結(jié)果上來看，社會安全事件是一個相對封閉的系統(tǒng)，它在我國有著自身的一套以維穩(wěn)為主的應(yīng)對機制，無論是政策文本議題的變化還是合作網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的變化都不明顯；公共衛(wèi)生事件則與之相反，它是一個更加開放的治理系統(tǒng)，以新冠肺炎疫情的應(yīng)對為例，以國家衛(wèi)健委為中心的疫病防控機制網(wǎng)絡(luò)涉及四個災(zāi)種中最多的部門，影響最大、最廣，彈性和變化空間也最大。國家衛(wèi)健委在機構(gòu)改革中整合原先衛(wèi)計委、醫(yī)藥衛(wèi)生改革小組、老齡委等部門工作職責(zé)，成為公共衛(wèi)生事件的核心協(xié)調(diào)機構(gòu)，在疫情防控中負責(zé)多方銜接工作。但隨著疫情形勢進一步擴大，國家衛(wèi)健委的職能無法支撐起全國性疫情的方方面面，疫情抗擊過程中的倉儲倉檢水平、應(yīng)急生產(chǎn)能力、物資指揮與分配等方面都存在著明顯問題。面對這種情況，國務(wù)院臨時建立了“應(yīng)對新型冠狀病毒感染的肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控工作機制”，以醫(yī)療救治組、醫(yī)療物資保障組、綜合組等小組形式負責(zé)疫情防控的各個過程。顯然，機構(gòu)改革并未使這兩個災(zāi)種完全實現(xiàn)全過程管理。盡管這兩種災(zāi)害的發(fā)生機理決定了它們不能通過組建應(yīng)急管理部這類部門簡單地實現(xiàn)，但是目前，特別是公共衛(wèi)生感染的事件的應(yīng)對上，全過程管理還有很長的路要走。

（三）多主體參與。

作為政府部門，即使是力量強大、職責(zé)范圍廣闊的強政府，也無法滿足突發(fā)事件治理中的所有需求，私人部門和第三部門組織將會作為“新興的組織”（Emergent Organizations）來滿足這些政府無法滿足的部分。[34](p97-112)基于這種假設(shè)，多主體參與的內(nèi)核是鼓勵廣泛且多樣的個人、組織、社群等參與到災(zāi)害的治理中，以此來全方位的滿足突發(fā)事件應(yīng)對過程各個階段的各方面需求。在我國，多主體參與一方面要發(fā)動廣大人民群眾參與災(zāi)害治理過程，另一方面要調(diào)動以企業(yè)為主體的私人部門積極性，與政府部門形成協(xié)作、互補的協(xié)同治理格局?！皯?yīng)對新型冠狀病毒感染的肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控工作機制”對疫情防控產(chǎn)生的積極效果也表明多方的協(xié)調(diào)參與是可行且必要的。

從政策主題詞的聚類結(jié)果來看，機構(gòu)改革以來的政策文本并未將關(guān)注點主要投放在多主體參與構(gòu)建上。在人民群眾的動員上，我國在應(yīng)急管理中長期使用的“群防群治”策略帶來的良好效果表明發(fā)動群眾、充分引導(dǎo)基層參與是提高抗風(fēng)險能力的最好辦法之一。[35]以“動員”作為關(guān)鍵詞，僅在2020年疫情防控和南方洪澇災(zāi)害中作為標題詞出現(xiàn)，其余時間作為中頻關(guān)鍵詞出現(xiàn)在自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和公共衛(wèi)生事件的具體文本中，作為其中一項具體條目出現(xiàn)，且這些文本以“教育”為主要高頻詞。結(jié)合政策原文發(fā)現(xiàn)，無論是有應(yīng)急管理部參與，還是由其他部門發(fā)布的政策文本中，針對公眾參與的部分都是以加強宣傳教育為主要手段，進行社會動員，強調(diào)的是精神文明，而較少提及相應(yīng)的資金或其他實質(zhì)性利好。同時，近年的政策中多主體參與對企業(yè)要求并不直接。在政策文本主題詞聚類網(wǎng)絡(luò)中，與“企業(yè)”相連的是“培訓(xùn)”“規(guī)范”和“檢查”等詞，政府通過施加壓力進行監(jiān)管的方式間接地使企業(yè)被動承擔(dān)起安全生產(chǎn)主體責(zé)任，提高防抗事故災(zāi)難的水平，缺乏主體積極性。

五、結(jié)論與建議

本文描繪了機構(gòu)改革以來應(yīng)急管理體系的發(fā)展政策圖景，回顧和反思機構(gòu)改革以來我國應(yīng)急管理制度變革與形塑過程，并基于CEM理論展開了討論。研究發(fā)現(xiàn)，2018年機構(gòu)改革之后我國應(yīng)急管理制度部分借鑒了CEM模式，形成了區(qū)別于FEMA的應(yīng)急管理體制，在災(zāi)害種類進行整合的同時關(guān)注了災(zāi)害的類別，應(yīng)急管理延伸至風(fēng)險防控和減災(zāi)等過程，更加強調(diào)應(yīng)急管理的多主體參與，逐步形成有中國特色的應(yīng)急管理體制。但是，理念的轉(zhuǎn)變需要一個較長的制度變革和形塑過程，目前我國應(yīng)急管理制度體系中也存在災(zāi)種間分裂、過程關(guān)注不均衡、主體參與有效性低等問題。為了適應(yīng)中國的突發(fā)事件應(yīng)對訴求，我們?nèi)孕枰嗟恼{(diào)整和變革來完善應(yīng)急管理制度體系。

首先，應(yīng)急管理的綜合性和專業(yè)性的融合。隨著社會發(fā)展，突發(fā)事件的發(fā)生情況愈發(fā)復(fù)雜，災(zāi)種間耦合性越來越高，對應(yīng)急管理的綜合性要求不斷加強。但是，不同災(zāi)種背后的專業(yè)性要求存在明顯差異性。我國的制度優(yōu)勢使得我們能夠在短時間內(nèi)動員起所有力量應(yīng)對大型災(zāi)害，但應(yīng)急管理的綜合性和專業(yè)性的融合仍然有很多工作要做。一個整合的全災(zāi)種應(yīng)對機構(gòu)（如原應(yīng)急辦），一個臨時的應(yīng)對機制（如聯(lián)防聯(lián)控）或者一個能夠使組織快速實現(xiàn)由常態(tài)治理向非常態(tài)治理轉(zhuǎn)換的機制可能還是需要的。國家安全委員會與四類突發(fā)公共事件協(xié)調(diào)機構(gòu)之間的關(guān)系也有必要進一步理清、理順。

其次，應(yīng)急管理體系和業(yè)務(wù)管理體系融合。實現(xiàn)災(zāi)害的全過程管理對于提高整體抗災(zāi)能力有著重要的意義，但有限的部門力量無法投入到無限的災(zāi)害過程中去，要如何平衡災(zāi)害過程間的精力分配矛盾并找到合理的側(cè)重點是目前的主要問題。能力建設(shè)方面，專業(yè)化部門管理與屬地化區(qū)域管理間協(xié)調(diào)不足，存在著部門分割、低水平重復(fù)建設(shè)的問題。[36]在未來的發(fā)展中，我們應(yīng)當保持現(xiàn)有的在應(yīng)急響應(yīng)方面的優(yōu)勢，加強應(yīng)急管理部門和業(yè)務(wù)管理部門的協(xié)作，協(xié)調(diào)好政策關(guān)注的重心，加強過程管理，在融合中提高。

最后，多主體多中心高質(zhì)量的協(xié)作與融合。社會動員的目的是發(fā)動更多的人參與突發(fā)事件應(yīng)對，但是對數(shù)量的追求忽視了應(yīng)急管理的專業(yè)性要求。應(yīng)急管理體系不僅需要提升社會動員機制的水平，還需要提高社會參與主體的質(zhì)量，實現(xiàn)社會力量與國家應(yīng)急管理體系的有機整合。在進行應(yīng)急產(chǎn)業(yè)建設(shè)的同時，應(yīng)急管理人員的專業(yè)能力培訓(xùn)和素質(zhì)提升需要足夠的政策重視。官方應(yīng)制定相關(guān)法律法規(guī)和提供相應(yīng)的政策支持，幫助他們形成相互聯(lián)系、層次豐富的協(xié)同治理體系，實現(xiàn)更大的應(yīng)急能力覆蓋面。另外，如何利用好軍民融合、社工服務(wù)等協(xié)調(diào)機制也是應(yīng)當被考慮的問題。[37](p147-152)