延遲退休何以“延遲”？
——基于多源流框架的決策議程分析

武 俊 偉

(中國人民大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100872)

一、引 言

延遲退休是我國應(yīng)對21世紀(jì)人口結(jié)構(gòu)變化的一項政策選擇。早在2008年，社會保障研究所負(fù)責(zé)人就表示，相關(guān)部門正在醞釀條件成熟時延長法定退休年齡。這是延遲退休第一次進(jìn)入公眾視野。作為轉(zhuǎn)型期一項重大社會經(jīng)濟(jì)政策，延遲退休事關(guān)群眾利益，牽涉養(yǎng)老金、醫(yī)療、就業(yè)等多個政策領(lǐng)域。因此，一經(jīng)提出便引發(fā)民眾熱議，有贊成，有反對，各種聲音、意見不絕于耳，以致政策議程停滯不前。黨的十八屆三中全會提出“研究制定漸進(jìn)式延遲退休年齡政策”[1]，加快了延遲退休政策議程。2015年，人力資源和社會保障部(簡稱人社部，下同)計劃在當(dāng)年拿出延遲退休方案，次年報經(jīng)中共中央同意后向社會征求意見，并于2017年正式推出[2]。然而，人社部雖多次表態(tài)，但方案并未于2016年推出。延遲退休的政策議程明顯滯后于先前設(shè)定的時間表，其戲劇化演變在公共政策領(lǐng)域較為少見，因而它也成為公共政策“前決策”階段研究的典型案例。

政策議程是公共政策的邏輯起點，它是理解政策制定過程的切入點。當(dāng)前，對于政策為何難以出臺的問題，形成三種代表性觀點。一是問題本身的特征會影響其能否進(jìn)入決策議程。相對而言，那些具有明確性、社會意義、重要性的問題更容易進(jìn)入決策議程。比如，斯圖爾特和赫奇就指出了問題的優(yōu)先性在政策議程設(shè)置中的作用，他們認(rèn)為，“問題越是缺少明確的優(yōu)先性，就越可能繼續(xù)保留在機構(gòu)的議程上”[3]。二是政治精英主義觀點。持該觀點的研究者認(rèn)為，政治精英主導(dǎo)著政策議程，當(dāng)來自民眾的社會訴求不符合政治精英自身的利益時，他們就會公開或隱蔽壓制某個議題，彼得·巴克拉克和莫頓·巴拉茨發(fā)現(xiàn)，政治精英通常會采取“不決策”[4]的方式，阻止某一問題進(jìn)入政策議程。三是政治體系自主性的觀點。該觀點強調(diào)政治體系的自主性，正如托馬斯·戴伊認(rèn)為的那樣，“政治體系本身是按照有利于解決某些類型的問題并抵制其他問題的解決方式建立起來的”[5]。所以，政治體系對問題具有一定的過濾功能。此外，其他的一些政策科學(xué)學(xué)者亦對政策議程設(shè)置展開探討，并形成一定的見解[6-7]。

總體來看，關(guān)于政策議程的研究仍停留于理論探討階段，缺乏實證案例支撐。而且，現(xiàn)有研究大多是對已出臺政策的追溯性研究，以結(jié)果倒推原因，很少有從“前決策”的角度來解釋政策為何遲滯的問題。具體到延遲退休，已有研究在延遲退休的必要性、可行性，國際經(jīng)驗比較，政策方案設(shè)計以及政策預(yù)評估等方面進(jìn)行了諸多研究，并積累了可觀的成果，可是鮮有從政策議程角度來看待延遲退休問題。

為此，本文采取多源流分析框架，關(guān)注我國延遲退休的“前決策”議程，集中探討延遲退休為何懸而不決的問題，力圖發(fā)掘議程設(shè)置的影響因素，尋求其背后的支配邏輯，并提供一種新的解釋。

二、多源流分析框架及其在我國政策議程中的適用性

(一)多源流的分析框架

多源流框架是金登在借鑒科恩、馬奇和奧爾森組織決策“垃圾桶模型”[8]的基礎(chǔ)上發(fā)展而來的?！袄澳Ｐ汀睂⒔M織決策視為問題、解決辦法、參與者以及選擇機會四條溪流相互融合的結(jié)果。金登進(jìn)一步修正“垃圾桶模型”，提出多源流框架。多源流框架適用于解釋政策形成過程，尤其是政策議程的確定和決策過程。它試圖回答某項問題是如何得到?jīng)Q策者的重視，并被提上議程，而另一些問題卻被長期拖延。

多源流框架將影響議程設(shè)置的因素整合為三種源流：問題源流、政策源流、政治源流。問題源流指問題是怎樣被識別、界定并建構(gòu)的，通常用指標(biāo)、危機事件以及從現(xiàn)有項目中獲得反饋來描述。政策源流又被稱為“政策原湯”，指政策共同體提供政策建議或備選方案的過程。政治源流則主要包括民眾意見、壓力集團(tuán)競爭、選舉、政黨以及政府變更等要素。一般認(rèn)為，問題、政策、政治三源流按照自身軌跡彼此獨立運行，當(dāng)三條溪流匯合時，“政策窗口”就會被開啟。這時，政策企業(yè)家抓住機會軟化政策制定系統(tǒng)和政策共同體，提出政策倡議或備選方案，推動三源流實現(xiàn)融合，直至政策的出臺。換言之，政策議程受制于問題、政策、政治三源流的影響，當(dāng)三源流匯合并開啟“政策窗口”時，某一問題進(jìn)入決策議程的可能性將會顯著提升。

由此，按照多源流框架解釋，政策議程需建立在以下的前提之上：“一是，當(dāng)政策窗口打開時，問題流、政治流、政策流三條溪流必須成熟；二是，政策窗口打開主要是由于問題流或政治流變化所致；三是，政策窗口開啟時，政策企業(yè)家要推動三源流的耦合?！盵9]作為理解政策議程的經(jīng)典框架，多源流框架理清了政策議程中的問題、政策、政治以及它們之間的作用機理，將紛繁復(fù)雜的政策議程簡明化，為理解政策議程的設(shè)置提供了一種相對清晰的分析思路。

圖1 多源流框架

(二)多源流框架的適用性

多源流框架源于西方的制度實踐，最初用來解釋西方國家的政策制定。那么，多源流框架在我國政策議程分析中是否具有解釋力，這是應(yīng)用此框架的基本前提。

從理論假設(shè)來看，多源流框架建立在“垃圾桶模型”的模糊性理論假設(shè)之上，重點“解釋模糊性條件下的政策制定活動”[10]。由于問題、政策偏好以及政策目標(biāo)的模糊性，決策者往往遵循時間約束做出決策。而且在時間約束下，決策者的注意力分配影響著政策議程?！凹僭O(shè)是框架得以建立的基礎(chǔ)，它意味著一旦現(xiàn)實與這些假設(shè)相符合，那么框架就能夠很好地解釋現(xiàn)實?！盵11]延遲退休中，人社部對問題進(jìn)行了反復(fù)界定，且政策目標(biāo)多次發(fā)生變化，這體現(xiàn)了問題本身的模糊性。同時，延遲退休受時間進(jìn)度的約束，人社部在就業(yè)和延遲退休中的權(quán)衡取舍亦突出了政府注意力分配及其對政策議程的影響。

從分析單位看來，多源流框架“將整個系統(tǒng)或獨立的決策作為分析單元，認(rèn)為政策選擇是在幾個因素推動或影響下的集體選擇的結(jié)果”[12]。也就是說，多源流框架的分析單元是比較明確的，即一項政策議程就是一個分析單元。另外，多源流框架并未強調(diào)單一因素的作用，而是將政策議程看作綜合因素共同推動的結(jié)果。從我國延遲退休政策的演變過程中可以發(fā)現(xiàn)，問題討論、備選方案、政治因素等都是在延遲退休議程這一分析單元下進(jìn)行的。而且，政府、媒體、專家學(xué)者、民眾等多元行動者幾乎貫穿于延遲退休議程的各個階段，共同影響著延遲退休政策議程，體現(xiàn)為一種集體選擇。

從制度環(huán)境而言，多源流框架源于西方制度實踐，故它帶有某些隱含的假設(shè)，比如，過于強調(diào)媒體、民眾、利益集團(tuán)等在政策議程中的作用。我國的政治制度決定了我國的政策議程與西方有著根本性的不同。中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，代表人民治理國家，“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”[13]。中國共產(chǎn)黨是我國政策議程設(shè)置的關(guān)鍵，全面主導(dǎo)各個領(lǐng)域的政策議程設(shè)置。不僅如此，中國共產(chǎn)黨在治國理政中逐漸形成共識型決策體制，允許民眾和媒體就所關(guān)心的政策問題表達(dá)意見。因而，民眾和媒體亦會對政策議程產(chǎn)生一定程度的影響。然而，需要指出的是，利益集團(tuán)是西方語境中的概念，并不符合中國實際。所以，“政治源流中的利益集團(tuán)這一影響因素在中國決策情境下可能是失效的”[14]，故應(yīng)弱化對利益集團(tuán)的分析。

從研究領(lǐng)域來看，當(dāng)前，多源流框架已廣泛應(yīng)用于我國住房、教育、養(yǎng)老、社會管理等政策議題。

總體上，多源流框架在理論假設(shè)、分析單位、適用環(huán)境、研究領(lǐng)域等方面顯示出一定的適用性和耦合性。然而，需要強調(diào)的是，多源流框架只是提供了一種分析思路，筆者并不認(rèn)可其背后隱含的各種假定條件。鑒于此，在研究中更應(yīng)該對多源流框架進(jìn)行修正，更多地探索基于我國政策議程實踐的認(rèn)知，從而力圖提出新的解釋。

三、基于多源流框架的延遲退休政策議程分析

(一)問題源流：延遲退休是如何被識別與界定的？

政府對延遲退休問題的界定經(jīng)歷了從“應(yīng)對人口老齡化的制度安排”到“復(fù)雜的社會經(jīng)濟(jì)政策”兩次重要轉(zhuǎn)變。在此期間，政府與民眾對延遲退休問題的識別與界定存在持續(xù)性分歧，因而延滯延遲退休政策議程。但是，焦點事件、問題指標(biāo)及反饋等機制卻使得延遲退休問題的重要性、緊迫性日益突出。

1.焦點事件：延遲退休問題的初步識別

“焦點事件可以導(dǎo)致利益集團(tuán)、政府領(lǐng)導(dǎo)人、政策企業(yè)家、新聞媒體或公眾成員發(fā)現(xiàn)新問題，或?qū)ΜF(xiàn)有但潛伏的問題給予更多關(guān)注，可能導(dǎo)致在明顯的政策失敗后尋求解決辦法?！盵15]早在2008年之前，專家和政府官員就開始對延遲退休給予關(guān)注，并在有限范圍內(nèi)開始醞釀延遲退休政策議程。2008年，人社部社會保障研究所負(fù)責(zé)人首次談及延遲退休，這引發(fā)民眾、媒體、學(xué)者等社會各界關(guān)注，并形成焦點事件。同年12月，北京市法制辦就《北京市實施〈中華人民共和國婦女權(quán)益保障法〉辦法(修訂草案送審稿)》在網(wǎng)上征求意見，其中關(guān)于“女性處級以上干部和女性高級知識分子適當(dāng)延長工作年限”[16]的條款引發(fā)民眾強烈反應(yīng)，而這成為又一焦點事件，并使延遲退休議題再次升溫。這兩次焦點事件擴(kuò)大了延遲退休議題的傳播范圍，引發(fā)了社會公眾的廣泛關(guān)注。其后，有關(guān)延遲退休的輿論發(fā)生轉(zhuǎn)向。許多民眾懷疑，延遲退休是政府面對巨額養(yǎng)老金虧空的一種應(yīng)對策略，認(rèn)為延遲退休是政府單方面撕毀養(yǎng)老契約，剝奪勞動者權(quán)利的行為，公眾進(jìn)而產(chǎn)生一種被欺騙感和被剝奪感，導(dǎo)致負(fù)面言論充斥各大網(wǎng)站與博客，產(chǎn)生了不良的社會影響。

隨著焦點事件不斷發(fā)酵、擴(kuò)散，延遲退休議題所帶來的社會負(fù)面效應(yīng)愈發(fā)突出，成功引起了政府的注意。于是，人社部于2010年回應(yīng)延遲退休的爭議，提出“我國暫時不會調(diào)整退休年齡，有關(guān)部門目前只是在研究一些延遲退休的建議，并不代表現(xiàn)行退休年齡規(guī)定即將更改”[17]。之后，上海等地開始探索延遲領(lǐng)取退休金年齡，又將延遲退休問題推到社會輿論風(fēng)口。2012年“兩會”期間，時任人社部部長在回應(yīng)記者有關(guān)延遲退休提問時表示，“退休年限的決定權(quán)在中央，我們現(xiàn)在還沒有進(jìn)行試點，……我們會適時地提出這樣的政策建議”[18]。同時，在此次回應(yīng)中，人社部將延遲退休界定為應(yīng)對人口老齡化的一項制度安排。這表明，延遲退休問題得到政府的識別。

2.指標(biāo)與反饋：延遲退休問題的建構(gòu)

金登認(rèn)為“問題并不是通過某種政治壓力或?qū)θ说恼J(rèn)識的重視而引起政府決策者關(guān)注的，問題引起政府決策者關(guān)注的原因常常在于某些指標(biāo)表明那兒本來就有一個問題存在”[19]85。實際上，延遲退休是應(yīng)對人口結(jié)構(gòu)變化及其產(chǎn)生的客觀社會問題的一項政策選擇。進(jìn)入21世紀(jì)，我國人口結(jié)構(gòu)發(fā)生改變，人均預(yù)期壽命不斷增長，人口老齡化、勞動力供給不足等問題日益凸顯。

一是退休年齡偏低與人均預(yù)期壽命不匹配。從各國通行的做法來看，退休年齡與一國人口的平均壽命相關(guān)。目前我國退休年齡標(biāo)準(zhǔn)源自20世紀(jì)50年代《勞動保險條例》規(guī)定，即男職工60周歲、女干部55周歲、女工人50周歲退休。而這一規(guī)定主要依據(jù)當(dāng)時人均預(yù)期壽命不足50歲的現(xiàn)狀。然而，最新數(shù)據(jù)顯示，2015年我國人均預(yù)期壽命為76.34[20]。預(yù)期壽命和退休年齡之間不匹配的矛盾，為延遲退休議程制造了問題空間。二是人口老齡化問題形勢嚴(yán)重。據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，“2016年底我國60歲以上人口已達(dá)2.3億人，占總?cè)丝诘?6.7%，65歲以上達(dá)1.5億人，占10.8%”[21]。按照國際統(tǒng)計口徑，我國已進(jìn)入老齡化社會，并即將邁入深度老齡化社會(1)聯(lián)合國統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)：一個國家或地區(qū)的老齡人口(65歲以上)占總?cè)丝诘谋壤_(dá)7%，標(biāo)志著進(jìn)入老齡化社會；當(dāng)老齡人口占總?cè)丝诘谋壤_(dá)14%時，標(biāo)志著進(jìn)入深度老齡化社會。。三是勞動力供給不足愈發(fā)明顯。公開數(shù)據(jù)顯示，“到2030年以后，勞動年齡人口會出現(xiàn)大幅下降的過程，平均以每年760萬人的速度減少”[22]。人口結(jié)構(gòu)變化及其衍生的一系列社會問題，使得延遲退休問題變得日益緊迫。

上述有關(guān)人口結(jié)構(gòu)變化的指標(biāo)在延遲退休問題的描述、識別和建構(gòu)中發(fā)揮了比較重要的作用，成功引起了決策者的注意，加快對問題的建構(gòu)。為此，2017年人社部最終將延遲退休界定為“一項重大的經(jīng)濟(jì)社會政策”[23]?？傮w上看，延遲退休是社會發(fā)展以及人口結(jié)構(gòu)變化的客觀產(chǎn)物。同時，它也是政府基于人口統(tǒng)計數(shù)據(jù)、指標(biāo)等進(jìn)行的一種權(quán)威建構(gòu)。

(二)政策源流：政策建議與備選方案如何產(chǎn)生？

政策源流為政策行動者提供了一個展示政策建議與備選方案的舞臺。在延遲退休政策源流中，專家學(xué)者積極地展開話語競爭，總是力圖說服對方，并將自己的政策建議轉(zhuǎn)化為政策方案。于是，政府選擇預(yù)留一定時間來促使專家進(jìn)行充分討論，以形成較為成熟的、共識性的政策建議。

1.政策建議的競爭與政策共同體的分歧

延遲退休的政策主張經(jīng)歷了先分歧后融合、先學(xué)者后政府的過程。政策建議最初由專家學(xué)者提出。2012年，學(xué)者開始大規(guī)模、系統(tǒng)地提出政策意見與政策主張，其中比較有代表性的是漸進(jìn)式彈性建議，但在具體政策設(shè)計方面存在分歧。早期一些學(xué)者建議以“小步漸進(jìn)、女先男后、兼顧特殊”[24]為原則，“先制定好政策框架，分步推進(jìn)、動態(tài)調(diào)整”[25]來制定延遲退休政策方案。還有的建議采取雙向策略推進(jìn)延遲退休方案，即“一方面逐步延遲退休年齡，另一方面逐步擴(kuò)大退休選擇”[26]。然而，一些學(xué)者針對延遲退休彈性化政策建議提出反對意見。例如，唐鈞認(rèn)為“‘小步漸進(jìn)’策略在延遲退休得不到社會認(rèn)可的前提下如果實施，就成了‘溫水煮青蛙’的策略……這項政策一旦開始，所涉及的公平和公正問題從道義上就很難擺平”[27]。研究者還對女先男后的彈性化政策建議提出反對，建議增強延遲退休政策的剛性。

專家學(xué)者有關(guān)延遲退休政策建議的分歧，一定程度上延緩了延遲退休的議程。但是，專家之間的充分討論，為政府政策方案的選擇做了前期準(zhǔn)備。黨的十八屆三中全會提出，“研究制定漸進(jìn)式延遲退休年齡政策”[28]，標(biāo)志著漸進(jìn)式延遲退休政策建議獲得政府關(guān)注。至此，備選方案的選擇權(quán)與設(shè)置權(quán)轉(zhuǎn)移到政府。隨后，人社部負(fù)責(zé)人對漸進(jìn)式延遲退休進(jìn)行解釋，認(rèn)為延遲退休的核心是要“小步、分階段、漸進(jìn)式”[29]推進(jìn)，“政策肯定會小步徐趨、漸進(jìn)到位”[2]，每年延遲退休幾個月。時間進(jìn)度方面，人社部表示，延遲退休方案將于2015年制定出來，2016年人社部則宣稱已經(jīng)有了一個方案，正在按程序報批。直至目前，延遲退休備選方案仍未順利出臺。延遲退休備選方案前后曲折的經(jīng)歷證實政府內(nèi)部就延遲退休方案仍存在一定分歧，這必然將延滯方案的最終出臺。

2.軟化：備選方案的初現(xiàn)

政策倡導(dǎo)者并不愿意看到與自己倡導(dǎo)方向不一致的政策意見存在。為此，他們常借助各種機會來表達(dá)自己的思想或政策主張，以此獲得政策共同體、公眾對其政策建議的認(rèn)可，這種過程在多源流框架中被稱為軟化。

延遲退休政策源流中產(chǎn)生了許多政策主張，乃至對立的政策建議。因而，部分學(xué)者充當(dāng)了政策軟化的作用：一方面，他們積極面向大眾解釋延遲退休，消除民眾的焦慮與擔(dān)憂，影響民眾的心理預(yù)期；另一方面，他們與反對者展開爭論，試圖說服對方。但在有限軟化期內(nèi)，軟化效果似乎并不理想。于是新聞媒體開啟自上而下的民意塑造引導(dǎo)，加入政策軟化過程。

2012年9月，《人民日報》刊發(fā)題為“延遲退休：多數(shù)國家采用漸進(jìn)式”[30]的大型調(diào)查報告，援引國外漸進(jìn)式延遲退休做法，向民眾解答延遲退休的疑問與困惑。此后，大量媒體跟進(jìn)延遲退休政策的宣傳和利弊討論，使得民眾對延遲退休有了廣泛的了解。部分學(xué)者專家抓緊時機在報刊、期刊上連續(xù)發(fā)表多篇文章，傳播漸進(jìn)式延遲退休的觀點。由此，漸進(jìn)式延遲退休政策建議在技術(shù)可行性、政治價值可接受性方面具有比較優(yōu)勢，因而獲得政府支持。黨的十八屆三中全會對漸進(jìn)式延遲退休政策的建議給予正式認(rèn)可，某種程度上加速了政策議程的進(jìn)度。隨后，政府在方案公布和最終實施之間預(yù)留至少5年的時間差，將軟化期拉長，以形成共識，減少阻力。經(jīng)過軟化，漸進(jìn)式延遲退休成為備選方案的一個基本方向，但具體的方案仍未出臺。

表1 《人民日報》軟化延遲退休的相關(guān)報道

(三)政治源流：政治因素怎樣影響延遲退休議程？

一般而言，政治源流在政策議程中起著主導(dǎo)作用。在延遲退休政策議程中，政治源流主要表現(xiàn)為公眾意見、政府主管部門注意力分配以及來自中央政府的政治壓力等。具體而言，我國的黨和政府歷來重視民眾的政策建議和意見，并會積極作出回應(yīng)。所以，來自民眾的意見通常對政策議程產(chǎn)生一定影響。不僅如此，我國政府主管部門的管理事項繁多，面臨多目標(biāo)下的決策，故其注意力分配關(guān)系到政策議程的走向。

1.民眾意見

民眾意見(國民情緒)是指：“一個國家里有大批的民眾正沿著某些共同的路線思考，這種國民情緒以明顯的方式經(jīng)常發(fā)生變化，而且國民情緒或國家氣候的這些變化對政策議程和政策結(jié)果具有重要影響?！盵19]138從某種意義上講，民眾意見充當(dāng)延遲退休政策時機成熟與否的“晴雨表”，它實時地展示民眾對延遲退休的態(tài)度。政府往往借助民眾意見來判斷延遲退休實施的合適時機。在延遲退休“前決策”階段，公眾意見呈現(xiàn)出階段性特征：

第一階段，從2008年延遲退休信號的釋放到2012年的大討論。這一階段，延遲退休作為一個新事物進(jìn)入公眾視野，公眾對其討論開始發(fā)酵。延遲退休的消息，打斷了臨退休人員的退休計劃，這中間缺乏有效的心理緩沖期，引起了他們的反對。而且，年輕人認(rèn)為延遲退休將會擠壓就業(yè)崗位，加大就業(yè)壓力，因而也遭到年輕人的普遍反對。同時，這一階段，專家學(xué)者之間尚未達(dá)成共識，政府也未及時介入。所以，諸如“追問延遲退休真相”[31]、“別拿勞動力不足偷換延遲退休概念”[32]、“單純延遲退休是‘劫貧濟(jì)富’”[33]等言論在公眾中傳播，公眾意見呈現(xiàn)負(fù)面趨向。

第二階段，從2013年中共中央推出延遲退休計劃到2016年方案延遲。2013年，黨的十八屆三中全會對漸進(jìn)式延遲退休予以肯定，表明中央政府正式介入延遲退休政策議題，開始糾偏，使公眾意見重回正常討論軌道。盡管這時期公眾反對意見仍占大多數(shù)，但開始明顯轉(zhuǎn)向理性。在政府輿論引導(dǎo)下，部分公眾轉(zhuǎn)向?qū)ρ舆t退休具體方案的討論。而且，這時期的專家學(xué)者在延遲退休政策議題上取得一定共識。及至2016年，延遲退休方案未按時推出，公眾意見基本延續(xù)之前延遲退休利弊爭議以及政策方案的討論，不過，反對意見仍占據(jù)大多數(shù)，這成為制約延遲退休的主要障礙。

表2 延遲退休公眾意見調(diào)查結(jié)果

2.政府注意力分配

延遲退休的實施在某種程度上會對就業(yè)產(chǎn)生一定影響。然而，制定延遲退休政策和促進(jìn)就業(yè)均屬于人社部的職能范圍。在人社部主要職責(zé)劃分中，“就業(yè)”工作顯著地被排在“建立社會保障體系”之前。就業(yè)“問題的重要性決定了它將如何被處理”[34]。如何在延遲退休與就業(yè)之間分配注意力成為影響延遲退休政策議程的重要因素。

百度指數(shù)(2)百度指數(shù)是指，過去一段時期內(nèi)，某個關(guān)鍵詞在百度的搜索規(guī)模有多大，反映的是某個關(guān)鍵詞在過去一段時間里的“用戶關(guān)注度”和“媒體關(guān)注度”。顯示，過去一段時期內(nèi)，“延遲退休”和“就業(yè)”的搜索熱度趨勢大體相同(見圖2)，表明民眾對這兩個話題的關(guān)注。每當(dāng)延遲退休話題升溫時，就業(yè)話題也會隨之被同步關(guān)注。這從側(cè)面反映出，延遲退休使得民眾對就業(yè)問題更為擔(dān)心。實踐中，就業(yè)問題一直伴隨并制約著延遲退休政策議程。雖然人社部多次表示，延遲退休對就業(yè)的影響非常有限，但從人社部答人大代表建議的回復(fù)中可以看出，就業(yè)仍然是制約延遲退休議程的重要因素之一[35]。而且，隨著國內(nèi)經(jīng)濟(jì)形式變化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，許多崗位被削減，下崗工人再就業(yè)成為重要社會問題。同時，連年增加的高校畢業(yè)生使得就業(yè)崗位需求量激增，就業(yè)形勢更為嚴(yán)峻。為此，中央政府要求“把落實就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略和積極就業(yè)政策放在突出位置”[36]。中央政府對就業(yè)的重視，促使人社部注意力向就業(yè)轉(zhuǎn)移，延遲退休議程則進(jìn)一步遲滯。

注：圖中兩條曲線上面的表示延遲退休，下面的表示就業(yè)，“○”表示延遲退休與就業(yè)的百度搜索指數(shù)走勢大致相同的區(qū)域

(四)政策窗口：開而復(fù)關(guān)

“政策窗口”開啟意味著問題進(jìn)入政府議程，這時的問題流、政策流和政治流必須成熟，方有可能進(jìn)一步推進(jìn)政策議程。在延遲退休政策議程中，最先啟動的是問題源流，經(jīng)過長時期的討論，延遲退休問題得到界定，并被政府建構(gòu)。但在2013年之前，政治源流與政策源流仍未形成，延遲退休基本處于討論階段，政府則處于識別公眾情緒的觀望階段。此時雖有初步政策主張，但分歧較大，延遲退休議題尚處于不穩(wěn)定狀態(tài)。2013年，黨的十八屆三中全會為延遲退休創(chuàng)造了政治性條件，“政治之窗”開啟。問題源流與政治源流第一次匯合，因彼時未形成成熟的備選方案，于是“政治之窗”快速閉合，延遲退休喪失進(jìn)入決策議程的機會。

2016年，“政策窗口”第二次開啟。2015年人社部負(fù)責(zé)人對延遲退休的時間表做出具體安排，按照人社部工作計劃，2016年拿出備選方案并上報中共中央。事實上，人社部公開資料顯示，延遲退休方案確實于2016年形成。然而，到目前為止，延遲退休仍未出臺，這說明延遲退休備選方案在進(jìn)入政策議程中遇到進(jìn)一步的障礙。延遲退休“政策窗口”開而復(fù)關(guān)，表面上看是問題、政策、政治三源流的缺陷和時機不成熟導(dǎo)致政策議程延滯。但實際上，這背后隱藏著深層次的邏輯。

四、從政策窗口到?jīng)Q策議程：政治風(fēng)險的支配邏輯

“政策窗口”提高了問題進(jìn)入政策議程的機會，但這并不意味著，問題必然進(jìn)入政策議程。許多研究理所當(dāng)然地按照“政策窗口-政策出臺”的邏輯展開，忽視了中間環(huán)節(jié)探討。實際上，三源流的匯合以及“政策窗口”開啟只是前提條件，政策出臺的關(guān)鍵在于跨躍“政策窗口”到正式?jīng)Q策議程的“最后一公里”障礙。為此，有必要修正多源流分析框架，增加“政策窗口”到正式?jīng)Q策議程之間的分析過程，進(jìn)而對延遲退休政策議程做進(jìn)一步的探析。

圖3 延遲退休多源流分析框架

“政策窗口”的開啟意味著問題進(jìn)入政府議程的概率增加，可是，政策的最終出臺卻要經(jīng)過嚴(yán)格的政治風(fēng)險的評估。政治風(fēng)險是指由于政策問題本身以及相關(guān)因素的不確定性，使政治系統(tǒng)受外在沖擊的威脅增大，進(jìn)而導(dǎo)致政治系統(tǒng)的不穩(wěn)定。它的發(fā)展邏輯為：“沖突源——導(dǎo)致主體利益受損——主體挫折感產(chǎn)生(主體心理不滿意感產(chǎn)生)——否定性言語產(chǎn)生(牢騷、怪話、氣話)——否定性行為產(chǎn)生(對其他個體、群體或政府的反抗)?！盵37]作為沖突源的延遲退休信號釋放后，民眾獲取這種信號后形成政策預(yù)期，并評估自身利益。如果潛在利益受損，民眾則會產(chǎn)生挫折感，進(jìn)而出現(xiàn)否定性言論，并在情況無好轉(zhuǎn)情況下采取行動，以反抗政策及其制定者，而這種否定性行為大規(guī)模擴(kuò)散則會溢出政策領(lǐng)域，進(jìn)入政治范疇。所以，延遲退休的政治風(fēng)險不僅局限于政策領(lǐng)域，它還體現(xiàn)在“政治領(lǐng)域中的危機”[38]。

鑒于此，政治風(fēng)險自然地被置于延遲退休議程中的重要位置。在公開回復(fù)人大代表、政協(xié)委員關(guān)于延遲退休議程的征詢時，政府常用“穩(wěn)慎把握”“穩(wěn)妥”“慎穩(wěn)”“復(fù)雜”“平穩(wěn)”“敏感”等詞語。這在一定意義上表明，延遲退休政策議程受到政治風(fēng)險的支配。

延遲退休第一次“政策窗口”開啟時，問題源流、政策源流以及政治源流均存在不同程度的缺陷。問題流方面，政府、民眾及學(xué)者對問題界定存在極大分歧。人社部將延遲退休初步界定為應(yīng)對人口老齡化挑戰(zhàn)的制度安排，民眾卻將其界定為侵權(quán)行為，而專家學(xué)者對問題的界定亦未取得共識，出現(xiàn)分歧。故而，延遲退休問題源流始終處于不穩(wěn)定狀態(tài)。從政策流來看，人社部尚未拿出完備的政策方案以供選擇。同時，在政治源流中，民眾遠(yuǎn)未就延遲退休形成廣泛社會共識，民眾負(fù)面情緒呈擴(kuò)散趨勢，否定性言論產(chǎn)生，并有著向否定性行為轉(zhuǎn)化的趨勢，政治風(fēng)險突然加大。所以，延遲退休“政策窗口”經(jīng)過短暫開啟后便快速關(guān)閉。

延遲退休政策議程的失敗經(jīng)驗反饋至人社部。人社部在政治風(fēng)險邏輯的支配下，重新界定問題，減少民眾負(fù)面情緒，增加社會共識，制定漸進(jìn)可控的備選方案。為此，人社部于2014年將延遲退休重新界定為“復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會政策，涉及人口結(jié)構(gòu)、勞動力供給、社會保障基金、社會秩序等諸多問題”[39]，不再將其視為應(yīng)對人口轉(zhuǎn)型的制度安排，突出了社會秩序和政治風(fēng)險性。在政治流方面，人社部把增進(jìn)社會共識、引導(dǎo)民眾意見作為推進(jìn)政策議程的重點。比如，2015年，人社部負(fù)責(zé)人稱，“目前社會上對此有各種各樣的意見、建議……但還需進(jìn)一步凝聚社會共識”[2]。在政策流方面，中央政府框定漸進(jìn)式延遲退休總體原則后，人社部開始積極謀劃，設(shè)計政策方案，并于2016年形成備選方案。三源流的成熟意味著延遲退休“政策窗口”的再次開啟。

第二次“政策窗口”開啟后，延遲退休仍未經(jīng)過充分的政治風(fēng)險評估。雖然這時期的問題流與政策流逐步完善，其政治風(fēng)險有所減弱，但由政治流誘發(fā)的潛在政治風(fēng)險卻并未降低。一方面，延遲退休仍未形成一定社會共識，大多數(shù)民眾對延遲退休表示不支持。調(diào)查顯示，2016年仍有91.1%的人反對延遲退休政策。2016年，人社部新聞發(fā)言人表示：“從制定延遲退休政策，到最終落地實施，必須經(jīng)過向社會廣泛征求意見后，進(jìn)行完善修改，在凝聚共識的基礎(chǔ)上，才能落地實施?！盵40]另一方面，國內(nèi)就業(yè)形勢空前嚴(yán)峻，政府將注意力從延遲退休轉(zhuǎn)移到就業(yè)問題，政治源流發(fā)生變化。2017年兩會前夕，人社部負(fù)責(zé)人指出，當(dāng)前“就業(yè)壓力非常大……所以在制定延遲退休政策時，就更加穩(wěn)慎”[41]。這進(jìn)一步表明，人社部對延遲退休議程中的政治風(fēng)險投入極大的關(guān)注。

以上分析表明，政治風(fēng)險在延遲退休政策議程中發(fā)揮了關(guān)鍵作用。換言之，延遲退休政策議程從根本上受政治風(fēng)險的影響。進(jìn)一步而言，這種政治風(fēng)險主要是由于民眾缺乏共識所導(dǎo)致。從這個意義上來理解，延遲退休政策議程類似于“外壓模式”[42]，即借助輿論、民意等方式對決策者產(chǎn)生足夠的壓力，迫使決策者暫不接受新議程。由此看來，基于政治風(fēng)險支配邏輯的延遲退休實際上屬于共識性的決策議程。因此，增加共識和降低風(fēng)險，是推動延遲退休政策議程的重要途徑。作為政府主管部門，人社部在延遲退休政策議程中，將繼續(xù)承擔(dān)起增進(jìn)民眾共識和降低政治風(fēng)險的任務(wù)，以體現(xiàn)“向上負(fù)責(zé)制”，維持政治系統(tǒng)的穩(wěn)定。

總之，2016年以后，延遲退休政策議程逐漸趨于平靜。此后，連續(xù)三年，延遲退休政策一直處于完善、磨合狀態(tài)，進(jìn)一步等待政策議程開啟的“時機”。2020年10月，黨的十九屆五中全會提出，要“實施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略”[43]。面對日益突出的人口老齡化問題，中共中央審時度勢，推出人口老齡化國家戰(zhàn)略，凝聚社會共識。這被認(rèn)為是延遲退休決策議程的重要“窗口期”。不過，作為應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略的一個具體政策，延遲退休的出臺，仍要進(jìn)一步“形成共識”[44]，凝聚合力。

五、結(jié) 語

進(jìn)入深化改革以及社會關(guān)系全面調(diào)整時期，延遲退休所涉群體日益分化，政策牽涉關(guān)系錯綜復(fù)雜，缺乏有效共識的政策議程極易誘發(fā)政治風(fēng)險。本文從反向思維切入，探究延遲退休為何難以出臺，并展現(xiàn)了延遲退休政策議程背后的深層次邏輯。

經(jīng)研究發(fā)現(xiàn)，延遲退休受問題源流、政策源流以及政治源流共同影響，但政治源流主導(dǎo)延遲退休整個政策議程。在問題源流中，延遲退休問題的初步界定與正式建構(gòu)分屬不同的系統(tǒng)。民眾對問題進(jìn)行初步識別與界定，并展現(xiàn)政策態(tài)度與意見。政府在吸取民眾意見基礎(chǔ)上，對問題進(jìn)行權(quán)威界定，并主導(dǎo)問題建構(gòu)。在政策源流中，政府將問題界定的分歧轉(zhuǎn)移到政策源流中，且預(yù)留出足夠時間供專家學(xué)者和政府官員對問題、政策建議與政策方案進(jìn)行討論。這種長時間的討論逐漸改變了部分民眾和專家學(xué)者對延遲退休的初始認(rèn)知，進(jìn)而獲得一定的共識空間。然后，中央政府對符合政治價值標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)可行性，并占據(jù)主流意識形態(tài)的漸進(jìn)延遲退休政策建議予以認(rèn)可，并由人社部拿出具體方案。然而，在政治源流中，民眾長期無法就延遲退休達(dá)成共識，增大了政策議程的政治風(fēng)險。政府出于對延遲退休可能引發(fā)的政治風(fēng)險的考量，拉長政策議程的時間，使得延遲退休“延遲”。

表面上，缺乏民眾共識以及由此而引致的潛在政治風(fēng)險是制約延遲退休決策議程的決定性因素。然而，事實上，延遲退休政策議程背后反映的是我國決策中專業(yè)技術(shù)力量與大眾之間的內(nèi)在矛盾、民眾權(quán)利與政府權(quán)限的矛盾、社會階層矛盾、利益格局調(diào)整、價值沖突等問題，凸顯出決策的復(fù)雜性與艱巨性。未來，我國延遲退休政策的出臺與推行需將政治風(fēng)險作為重要考量標(biāo)準(zhǔn)，建立民眾共識基礎(chǔ)，取得政策的“最大公約數(shù)”。

第一，在政策初創(chuàng)階段，適度擴(kuò)大民眾參與權(quán)，緩解政府決策者和民眾之間的矛盾。延遲退休政策涉及民眾切身利益，且不同群體有著不同的政策訴求。以往那種完全依靠政府官員、專家的政策決策途徑，不可避免地忽略部分群體的利益，進(jìn)而形成潛在的政治風(fēng)險的沖突源。今后，政府決策議程中要適度擴(kuò)大民眾參與。一方面，政府要與民眾保持密切溝通，及時將延遲退休信息向社會公開，接受民眾討論并征求民眾的政策建議。另一方面，搭建相關(guān)利益群體對話渠道與平臺，建立利益群體參與、互動機制，使民眾在政策制定過程中展開充分協(xié)商、交流，通過“折衷而非擇優(yōu)”[45]的方式增進(jìn)政策共識。只有這樣，方可緩解政策制定過程中專業(yè)技術(shù)力量與民眾之間的矛盾。

第二，在政策設(shè)計層面，要堅持漸進(jìn)性原則。漸進(jìn)性政策是應(yīng)對不確定性，降低政策風(fēng)險的一種理想選擇。政府應(yīng)在借鑒專家建議以及國際延遲退休經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，設(shè)計漸進(jìn)式的延遲退休方案。從時間上來看，延遲退休要小步慢提，漸進(jìn)實施，即每年延遲幾個月，用較長時間逐步提高退休年齡。從群體對象來看，延遲退休要避免“一刀切”，應(yīng)針對不同群體、不同性別，分類推進(jìn)。比如，動員體制內(nèi)的公務(wù)員、事業(yè)單位人員等部分群體先行延遲退休。然后，漸次覆蓋其他群體。從技術(shù)層面來看，根據(jù)不同群體“延遲退休意愿”[46]，并結(jié)合不同行業(yè)、崗位，設(shè)計靈活的延遲退休方案，體現(xiàn)差異化，“增加個人自主選擇提前退休的空間”[47]，以政策靈活性換取政策共識。

第三，延遲退休要堅持綜合性政策導(dǎo)向。延遲退休須根據(jù)勞動力總量變化情況、就業(yè)狀況、社會保障基金長期可持續(xù)發(fā)展情況以及社會各界的接受程度綜合設(shè)計政策方案。其一，堅持統(tǒng)籌推進(jìn)，避免“單兵突進(jìn)”[48]，要建立延遲退休相關(guān)配套政策，消除延遲退休政策所引發(fā)的其他相關(guān)政策領(lǐng)域的不適。例如，實行延遲退休后，養(yǎng)老金如何領(lǐng)取、額度大小等問題都應(yīng)明確規(guī)定，增加政策預(yù)期，構(gòu)建共識基礎(chǔ)。其二，在科學(xué)論證基礎(chǔ)上，對延遲退休政策預(yù)期結(jié)果展開系統(tǒng)性評估。充分考慮延遲退休對經(jīng)濟(jì)發(fā)展、就業(yè)、社?；鸬鹊挠绊懀貏e是對供給側(cè)結(jié)構(gòu)調(diào)整背景下延遲退休對青年就業(yè)的影響。

第四，拉長政策磨合期，拓寬延遲退休政策的討論空間。延遲退休政策議程的實踐表明，延遲退休會打亂民眾心理預(yù)期，引起民眾的緊張與諸多不適，最終引致強烈反對。下一步，應(yīng)拉長政策磨合期，努力消除緊張與不適，爭取共識。一是在延遲退休信號釋放和方案出臺之間預(yù)留討論期。利益相關(guān)者圍繞延遲退休議題展開討論，顯示出其政策取向與態(tài)度，以利于政府獲取有效的決策信息。同時，討論中也會孕育民眾共識。二是在政策出臺和正式啟動實施之間預(yù)留準(zhǔn)備期，便于民眾合理確定職業(yè)預(yù)期和安排退休后的生活。同時，政府利用政策準(zhǔn)備期，借助新聞媒體做足政策宣傳、解釋工作，為實行延遲退休減少障礙。