后現(xiàn)代話語體系下新型政企關(guān)系構(gòu)建路徑思考
——以“女性公交”及公交改制為例

汪 剛 羅大蒙

(1.鄭州澍青醫(yī)學(xué)高等?？茖W(xué)校 思想政治理論教學(xué)部，河南 鄭州 450064；2.四川文理學(xué)院 政法學(xué)院，四川 達(dá)州 635000)

伴隨著公民社會(huì)的成長(zhǎng)，各種治理主體雨后春筍般崛起，這些治理主體在豐富治理方式和手段的同時(shí)，也給傳統(tǒng)的管制型政府帶來了挑戰(zhàn)。政府和企業(yè)的關(guān)系如何？政府和企業(yè)(第三部門)到底誰是主導(dǎo)？某一項(xiàng)行為到底是政府行為還是企業(yè)行為？如果說從農(nóng)業(yè)社會(huì)到工業(yè)社會(huì)，社會(huì)治理模式也呈現(xiàn)出從權(quán)制到法制模式轉(zhuǎn)變，治理危機(jī)在以權(quán)力為關(guān)鍵詞的管制型政府下尚能暫時(shí)緩解，但因其未能觸及認(rèn)同，這種穩(wěn)定是低度的、不長(zhǎng)久的。認(rèn)同，是民眾的主觀感覺，關(guān)乎政府合法性基礎(chǔ)。當(dāng)治理困境出現(xiàn)之時(shí)，管理主體關(guān)注職責(zé)歸屬，而管理客體關(guān)注治理后果時(shí)，矛盾必然產(chǎn)生。米格代爾在《強(qiáng)社會(huì)與弱國(guó)家》一書中指出，“從高層政治中的生存政治以及各種策略手段，到基層政治相互妥協(xié)的三角，第三世界往往能力弱小”[1]。公民在政治中心和市場(chǎng)主體中，往往處于弱勢(shì)地位，在正當(dāng)權(quán)利受到不法侵害時(shí)，很容易形成群體沖突。我國(guó)黨和政府是和人民群眾的根本利益是一致的，然而，政府和企業(yè)往往是規(guī)則制定者，各種黨組織也在組織和政府管理過程中發(fā)揮著重要的指導(dǎo)作用，在此背景下，無論是公域還是私域，政府、企業(yè)及具備公共權(quán)力屬性的個(gè)人，事實(shí)上充當(dāng)著強(qiáng)者的角色。一旦治理困境出現(xiàn)，公民關(guān)注的重心并不是政府和企業(yè)之間的關(guān)系問題，而是治理失敗之后的責(zé)任歸屬和認(rèn)定問題，這些往往是人為主觀的。例如，某政府官員貪污，有可能是該官員自身素質(zhì)不高導(dǎo)致的，而官僚系統(tǒng)本身沒有問題，但貪污造成的惡果，并不是普通民眾去批判該官員素質(zhì)不高，而是擴(kuò)大化地為批判整個(gè)官僚系統(tǒng)，這無疑對(duì)政府公信力構(gòu)成極大挑戰(zhàn)。

很難對(duì)“現(xiàn)代”給出一個(gè)準(zhǔn)確并且清晰的界定一樣，也難以給“后現(xiàn)代”準(zhǔn)確的定義。后現(xiàn)代轉(zhuǎn)向的倡導(dǎo)者，對(duì)傳統(tǒng)文化、理論和政治進(jìn)行了尖銳批判。美國(guó)學(xué)者道格拉斯.凱爾納和斯蒂文.貝斯特在《后現(xiàn)代理論：批判性的質(zhì)疑》一書中認(rèn)為：“后現(xiàn)代話語指的是拋棄了現(xiàn)代話語和實(shí)踐的新藝術(shù)觀點(diǎn)、新文化觀點(diǎn)或新理論觀點(diǎn)，所有的‘后’字都是一種序列符號(hào)，表明那些事物是處于現(xiàn)代之后并接現(xiàn)代之踵而來”[2]。理論具備相對(duì)穩(wěn)定性，具體管理面對(duì)不斷出現(xiàn)的新情況、新問題，相對(duì)穩(wěn)定的理論如何去解釋變化的情境，后現(xiàn)代公共行政話語體系就是要提出一種新舊過渡時(shí)期理論思路話語表述。基于此，本文選取女性公交及國(guó)內(nèi)主要城市公交改制案例，通過分析，提出后現(xiàn)代話語體系下新型政企關(guān)系構(gòu)建路徑。

一、是與非：政企關(guān)系問題緣起

1.女性專車

女性專用車輛其實(shí)早在1912年就于日本中央本線上運(yùn)作，為人所知的名稱為Hana-Densha(花電車)，營(yíng)運(yùn)的目的是為了保護(hù)就讀鐵道沿線女校的女學(xué)生。韓國(guó)曾于1992年在地鐵1號(hào)線和韓國(guó)地鐵上嘗試過女性專用車廂制度，但最后的結(jié)果是行不通。2006年4月24日，巴西里約熱內(nèi)盧市地鐵正式設(shè)立女性專用車廂。目前，全球有日本、墨西哥、巴西、韓國(guó)、俄羅斯、印度、阿聯(lián)酋、印度尼西亞、伊朗、埃及、馬來西亞等國(guó)家的通勤火車及地鐵設(shè)有女性車廂。

2016年4月26日開始，鄭州市公交三公司三車隊(duì)906路公交車，首次推出夏季女性專車。每天早上7時(shí)30分和下午4時(shí)30分的交通高峰時(shí)段，分別發(fā)一趟女性專車。該趟專車只讓女乘客上車，男乘客可乘坐跟隨其后的另一輛906路公交車。鄭州市公交三公司三車隊(duì)書記孔超萍說，“開通906路女性專車，是為了更好地關(guān)愛女性，夏天季節(jié)，女性乘客穿得比較單薄，尤其是年輕人，穿超短裙、開領(lǐng)衫、露臍露背裝的較多，在擁擠的車廂里，容易被騷擾。此外，二胎政策放開后，孕婦激增，乘公交的準(zhǔn)媽媽越來越多，女性專車，也可以更好地為其提供方便?！卑殡S著質(zhì)疑和批評(píng)， 2017年4月，鄭州女性公交未能繼續(xù)。無獨(dú)有偶，2017年6月，廣州和深圳地鐵開通女士?jī)?yōu)先車廂。

2.話語爭(zhēng)論

按照西方形而上學(xué)的比喻和策略，男女之間的二元對(duì)立構(gòu)建出了置男性于優(yōu)等地位而置女性于劣等地位的對(duì)立品格。這種策略性的對(duì)立，體現(xiàn)在等級(jí)制中，男性處于優(yōu)等位置，女性處于從屬位置；男性從事公共生產(chǎn)，女性捆綁于家務(wù)勞役之中，類似的意識(shí)形態(tài)話語古已有之[3]。女性專車，是一個(gè)多重要素象征體，其產(chǎn)生抑或消亡都傳遞著政府治理的理念信號(hào)，事實(shí)上，僅就其產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)迫切角度而言，女性專車從一開始就面臨著較大爭(zhēng)議。

性騷擾、歧視、女性權(quán)益……幾乎成為媒體和政府回避不了的話題。持支持態(tài)度的民眾認(rèn)為，女性專用車廂在國(guó)外已早有先例，女性專車的開通可以降低女性被騷擾案件的產(chǎn)生，有利于減輕公安機(jī)關(guān)執(zhí)法成本，保護(hù)廣大女性的合法權(quán)益。在制度性規(guī)范尚不具備的情形下，女性專車的出現(xiàn)，本質(zhì)上也是政府探索有效服務(wù)的一種積極嘗試；而反對(duì)的聲音同樣存在，認(rèn)為女性專車并不能帶來實(shí)質(zhì)的效果，主要原因有幾下幾點(diǎn)：第一，涉嫌歧視男性，是對(duì)男性正常乘車權(quán)利的變相剝奪。第二，女性公交會(huì)增加運(yùn)營(yíng)成本，降低公共資源使用效率。第三，女性專車在克服性騷擾和滿足特殊女性需求上并不具有因果關(guān)系。第四，實(shí)踐層面，有的學(xué)者反對(duì)將女性專車開通當(dāng)作是政府行為，因?yàn)楣还颈旧聿皇钦?，因此，通過女性專車去思考政府治理和監(jiān)管，本身是站不住腳的。

二、理與法：政企關(guān)系問題的追問

社會(huì)流行話語體系實(shí)際上也是公民當(dāng)下關(guān)切，宣告著公民對(duì)政府治理的期待，是政府決策和行政管理的風(fēng)向標(biāo)，單從公共交通公司性質(zhì)及專車開通構(gòu)成要件而言，女性專車確實(shí)是市場(chǎng)行為。但中國(guó)政府作為一個(gè)“大政府”，在長(zhǎng)期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的條件下，必然會(huì)形成政府對(duì)公有制企業(yè)的直接領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系[4]。改革開放之后，雖然政府和市場(chǎng)的關(guān)系有了很大調(diào)整，但政企并非決然分開。在此情形下，不能簡(jiǎn)單地依據(jù)公交公司的性質(zhì)，武斷地排除可能的政府因素。具體到政府管理實(shí)踐方面，權(quán)力的運(yùn)行，并不總是工具性的，評(píng)價(jià)政府的行政行為也不能僅依據(jù)文件規(guī)范。政府效能也可依賴隱性法律和規(guī)則，甚至是一種默許，只要這種非正式行為能夠形塑公民對(duì)于政府合法性的認(rèn)同。再者，新公共服務(wù)理論啟示人們，公共事物治理空間的參與規(guī)則一直在不斷的重新協(xié)商中，公民、企業(yè)本身也兼具管理和被管理的雙重角色。因此，對(duì)于創(chuàng)新治理手段而言，將其失敗的因素僅歸于市場(chǎng)也是不符合構(gòu)建責(zé)任政府宗旨的。

1.企業(yè)家政府理論下的“企業(yè)作用”

以“權(quán)威—依附—服從”的權(quán)力機(jī)制為模式的統(tǒng)治型政府已不能適應(yīng)多元化的社會(huì)治理需求，公域與私域間的區(qū)隔，市場(chǎng)的生機(jī)活力和傳統(tǒng)政府機(jī)械僵化，公民需求多樣和政府服務(wù)提供存在赤字……這些都構(gòu)成公民政府認(rèn)同的焦慮。因此，如何充分發(fā)揮政府和市場(chǎng)的協(xié)作，提高公共服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量，成為學(xué)者研究的重要問題。奧斯本和蓋布勒提出了“企業(yè)家政府”的概念，認(rèn)為政府的職能應(yīng)該是“掌舵”而不是“劃槳”、重妥善授權(quán)而非事必躬親，這一理論雖非治療官僚病的靈丹妙藥，但確為西方政府改革提供了很好的思路借鑒。他山之石，可以攻玉，自亞當(dāng)·斯密開始，關(guān)于政府和市場(chǎng)分工問題的討論一直未曾停歇，在我國(guó)受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)影響，長(zhǎng)期形成的“黨政不分、政企不分”思維慣性依然存在，以公交公司為例，其屬于國(guó)有企事業(yè)單位，事實(shí)上發(fā)揮著社會(huì)——政府職能。企業(yè)家政府理論倡導(dǎo)一種“顧客導(dǎo)向”，顧客驅(qū)使服務(wù)的提供者對(duì)其顧客負(fù)責(zé)，用企業(yè)的經(jīng)營(yíng)理念來改革政府，提高政府治理水平和競(jìng)爭(zhēng)力。女性專車案例中，公車公司，一方面，倡導(dǎo)服務(wù)理念，創(chuàng)新公共物品提供方式，事實(shí)上彌補(bǔ)政府不足，彰顯了地方政府公共服務(wù)代表者的基本理念；另一方面，在女性專車遭受社會(huì)質(zhì)疑而產(chǎn)生爭(zhēng)議后，又把這種不良后果轉(zhuǎn)嫁于企業(yè)身上，這種雙重價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)顯然不符合企業(yè)家政府理論之下的政府企業(yè)作用定位。

2.民營(yíng)化浪潮下 “政府角色”釋疑

為更好地發(fā)揮市場(chǎng)作用，提升公共交通服務(wù)能力。我國(guó)公用交通服務(wù)隨著市場(chǎng)化進(jìn)程的推進(jìn)，由政府主導(dǎo)型發(fā)展開始走向民營(yíng)化發(fā)展。在公共交通服務(wù)當(dāng)中，打破傳統(tǒng)政府壟斷模式，較少地依靠政府，利用市場(chǎng)或民間力量參與公共服務(wù)供給，提高服務(wù)效率，是后現(xiàn)代公共服務(wù)優(yōu)化提供的重要方式。那么，這種供給服務(wù)模式當(dāng)中，政府的角色究竟如何，十堰市公交改制案，在回答此類問題上具有代表性。2003年4月，溫州商人張朝榮出資2 300多萬元買斷國(guó)有性質(zhì)的原十堰市公交集團(tuán)公司所有資產(chǎn)，并以每年800萬元的費(fèi)用，買斷所有公交線路18年的經(jīng)營(yíng)權(quán)。然而，這一“破冰”之舉，卻從醞釀之初到重新回歸政府的十堰市城市公交恢復(fù)運(yùn)營(yíng)，僅隔5年，十堰市公交民營(yíng)化改革被迫擱淺。因企業(yè)追求利潤(rùn)帶來十堰公交“漲價(jià)風(fēng)波”“勞資糾紛”等一系列的問題相繼產(chǎn)生，作為準(zhǔn)公共物品的公共交通，并不單純是由市場(chǎng)缺陷導(dǎo)致的。因此，單從市場(chǎng)行為角度很難解釋原本屬于政府的責(zé)任。

所以，作為準(zhǔn)公共物品，城市公共交通擔(dān)負(fù)著公共責(zé)任和公共利益。在委托代理理論指導(dǎo)下，政府退出不等于政府消失，“甩包袱”不等于“甩責(zé)任”[5]。十堰市公交民營(yíng)化改革前期，政府在進(jìn)行簽約外包時(shí)，并沒有對(duì)承包商提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量進(jìn)行明確規(guī)定。改革中期，政府也沒有對(duì)相應(yīng)的監(jiān)管工作及時(shí)跟進(jìn)。直到改制事件真正影響公共利益時(shí)，政府才被迫出手，而此時(shí)，改制的失敗結(jié)局已無法扭轉(zhuǎn)。政府在民營(yíng)化過程中扮演重要角色，執(zhí)行公共服務(wù)和監(jiān)督管理功能，確保公共關(guān)切健康持續(xù)發(fā)展。作為掌舵者，應(yīng)該從全局的角度去統(tǒng)籌規(guī)劃，準(zhǔn)確定位角色，明晰作為手段的責(zé)任劃分，實(shí)現(xiàn)公共利益的價(jià)值追求。

3.多中心治理框架下 “治理能力”界定

無論是企業(yè)家政府理論抑或是民營(yíng)化改革浪潮，公共事務(wù)治理主體多元化是貫穿其中的共同特征。如何在實(shí)現(xiàn)合理分工的基礎(chǔ)上，整合綜合治理能力，從而真正實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)對(duì)等，是更好推進(jìn)民營(yíng)化的必由之路。無論是公共交通角度還是政府管理角度，公共交通改革給政府的監(jiān)管提出了新的時(shí)代挑戰(zhàn)。因此，建立相關(guān)的有效制度體系支持，完善相關(guān)法律法規(guī)，形成良性互動(dòng)的公眾利益溝通、協(xié)調(diào)、反饋、監(jiān)督的閉環(huán)，科學(xué)界定政府在其中的作用和管轄的范圍及力度是推動(dòng)治理能力最優(yōu)化的重要手段。

界定“治理能力”，還需要理順政府、市場(chǎng)、社會(huì)等治理主體之間的關(guān)系。在推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革進(jìn)程中，政府、企業(yè)、社會(huì)三者應(yīng)統(tǒng)一在黨的領(lǐng)導(dǎo)之下，在堅(jiān)持黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的核心作用下，破除部門壁壘，樹立總體認(rèn)同，突出社會(huì)主義改革為人民服務(wù)的根本宗旨。同時(shí)，作為治理客體的公民應(yīng)享有充分的知情和建議權(quán)，具體政策的制定和出臺(tái)要充分尊重民眾的意見，將組織的“治理能力”與民眾的“治理訴求”有機(jī)結(jié)合起來。

三、進(jìn)與退：新型政企關(guān)系構(gòu)建路徑思考

根據(jù)《布萊克維爾政治學(xué)百科全書》的定義，合法性一般是指由有關(guān)規(guī)定所判定的下屬據(jù)以(或多或少)給予積極支持的社會(huì)認(rèn)可或認(rèn)可的可能性和“適當(dāng)性”[6]；而政治合法性是指政治系統(tǒng)使人們產(chǎn)生和堅(jiān)持現(xiàn)存政治制度是社會(huì)的最適宜制度之信仰的能力[7]。后現(xiàn)代和認(rèn)同緊密相聯(lián)，通過政企關(guān)系的思考，向國(guó)民提供了可以感知與認(rèn)同的心理基礎(chǔ)，將民眾的主觀性判斷與政府的合法性結(jié)合，科學(xué)界定政府職責(zé)，優(yōu)化治理能力。

1. 損害結(jié)果歸因：淡化學(xué)理層面政企二分

學(xué)術(shù)上界定某項(xiàng)行為是政府行為還是市場(chǎng)行為，有助于明晰二者權(quán)力界限，降低政府治理在治理過程中出現(xiàn)的越位、缺位、錯(cuò)位現(xiàn)象。同時(shí)，在權(quán)責(zé)對(duì)等原則下，按正常路徑是可以依據(jù)各自的權(quán)力范圍實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)追責(zé)的。

后現(xiàn)代社會(huì)，政府和企業(yè)的管轄邊界正在發(fā)生著變化，政府和企業(yè)相互依賴，但改變不了兩者權(quán)力不對(duì)等的事實(shí)。傳統(tǒng)政府認(rèn)為，在明晰政企關(guān)系前提下，決策由政府精英制定出來后，引導(dǎo)人們做出適當(dāng)?shù)男袨?，其結(jié)果是單向度的。圖1中，可以很直觀地依據(jù)組織主體性質(zhì)判定責(zé)任歸屬，矛盾抑或突發(fā)公共事件產(chǎn)生的因果關(guān)系也很明了。但能量場(chǎng)理論啟示人們，在一個(gè)源頭多元化的公共氛圍中，能量將以波的形式向外傳導(dǎo)，進(jìn)而影響其他潛在的矛盾爆發(fā)點(diǎn)。圖2中，當(dāng)治理危機(jī)出現(xiàn)后，民眾會(huì)以危機(jī)為中心進(jìn)行歸責(zé)，這種責(zé)任認(rèn)定方式往往是向外擴(kuò)散的，政府作為強(qiáng)組織往往會(huì)成為民眾歸因的第一主體，雖然這種歸因并沒有直接的邏輯關(guān)聯(lián)，但事實(shí)上已經(jīng)構(gòu)成普通大眾結(jié)果歸因?？梢?，學(xué)理層面二分無助于解決既定損害事實(shí)，結(jié)果歸因就是在損害情境發(fā)生之后，以政府認(rèn)同為重點(diǎn)，恢復(fù)公眾對(duì)政府的信任期待，即使這種信任損害也可能并不是政府自身行政不當(dāng)帶來，往往卻以損害政府合法性為代價(jià)。

2.避免政府兜底：推進(jìn)公共服務(wù)購買

圖1 單向度歸因

圖2 結(jié)果歸因

所謂“政府兜底”，就是當(dāng)政府作為第三方的非沖突參與者，面臨多方面壓力時(shí)，這個(gè)壓力來自沖突雙方，也來自上級(jí)政府的考核機(jī)制，還可能來源于新聞媒體的輿論壓力，于是政府在此時(shí)就會(huì)采取一種政治化的行為去消除影響，維持社會(huì)的穩(wěn)定[8]。傳統(tǒng)的政企關(guān)系下，因缺乏法制化的責(zé)任清單，在消極維穩(wěn)思想指導(dǎo)下，市場(chǎng)及下級(jí)政府的不當(dāng)行為往往是上級(jí)政府最終“責(zé)任兜底”。

政府購買服務(wù)，是指通過發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，把政府直接提供的一部分公共服務(wù)事項(xiàng)以及政府履職所需服務(wù)事項(xiàng)，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會(huì)力量和事業(yè)單位承擔(dān)，并由政府根據(jù)合同約定向其支付費(fèi)用。在我國(guó)許多由社會(huì)組織承擔(dān)的職能，是由事業(yè)單位承擔(dān)的。歷史上公共交通運(yùn)輸行業(yè)先后經(jīng)過了一系列的轉(zhuǎn)型，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代是事業(yè)型單位，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，經(jīng)過現(xiàn)代企業(yè)制度改革，大部分公司轉(zhuǎn)型為企業(yè)型單位，因提供準(zhǔn)公共物品，又不是純粹的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)企業(yè)，因?yàn)槟承用嫒匀皇苷龀?。政府購買公共交通服務(wù)，既可明確政企之間的責(zé)任劃分避免不當(dāng)兜底，也能提高公共服務(wù)質(zhì)量為社會(huì)組織成長(zhǎng)發(fā)展提供空間。

3.治理能力優(yōu)化整合：構(gòu)筑新的治理格局

黨的十九大提出：“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局。加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制，提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平?！?這既是新時(shí)代提升政府治理現(xiàn)代化水平的客觀要求，又是推進(jìn)政府治理創(chuàng)新的根本途徑。傳統(tǒng)的政府改革往往關(guān)注的是管理范圍的問題，而不是關(guān)注價(jià)值問題，政府缺位是社會(huì)發(fā)展階段性的問題，并不是我國(guó)獨(dú)有的現(xiàn)象。以企業(yè)精神變革政府并沒有走出管理型行政模式，“中心——邊緣”的治理習(xí)慣依然存在，社會(huì)治理力量參與不足，地位低下。打破部門、層級(jí)以及職能的邊界，提供一種以公眾需求為導(dǎo)向、精細(xì)化、個(gè)性化、全方位覆蓋的公共服務(wù)是公共管理實(shí)踐一直在探討并試圖解決的問題。改革無止境，但共建共治共享的社會(huì)治理格局，是我黨為順應(yīng)新時(shí)期治理能力和體系現(xiàn)代化提出的科學(xué)論斷，也是更好發(fā)揮黨領(lǐng)導(dǎo)作用的必然要求。

四、結(jié)語

變化的時(shí)代，需要管理手段的推陳出新。為更好地提供公共服務(wù)，回應(yīng)不確定性的管理情境，需要多中心治理及其協(xié)同。在此背景下，政企關(guān)系問題自然成為一個(gè)必須回答的問題。走出傳統(tǒng)的清晰權(quán)責(zé)界限劃分，建立公眾認(rèn)同和滿意為著力點(diǎn)評(píng)價(jià)機(jī)制，堅(jiān)持政府合法性價(jià)值追求為主線，明確不同治理手段的各自優(yōu)勢(shì)，從而做到分工但不推責(zé)。最后，如同政治行政二分爭(zhēng)論一樣，政府和市場(chǎng)關(guān)系問題也未曾停歇，對(duì)二者的管轄界限還需進(jìn)一步界定。