《行政訴訟法》新修評(píng)議

鄭元健 夏慧敏

（華東政法大學(xué)，上海 200042）

《行政訴訟法》新修評(píng)議

鄭元健 夏慧敏

（華東政法大學(xué)，上海 200042）

行政訴訟法本次修改，主要針對(duì)實(shí)踐中的“立案難”、“審理難”和“執(zhí)行難”問題，做出了相應(yīng)的設(shè)立、修補(bǔ)。應(yīng)該能起到一定的積極作用和意義價(jià)值，同時(shí)我們也應(yīng)做好新法的銜接工作。但“追認(rèn)式”修改無法根治大量實(shí)踐問題，下次修改應(yīng)重點(diǎn)完善：擴(kuò)大被告資格、抽象行政行為可訴、受案范圍的界定模式、非法干預(yù)司法、司法改革的成果確立、跨行政區(qū)劃中級(jí)法院、公益訴訟、行政法院、非訴執(zhí)行的審查等。

行政訴訟法修改；行政行為；司法改革

1989年通過的行政訴訟法開創(chuàng)了我國“民告官”的新篇章，它對(duì)于保護(hù)公民權(quán)益、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政和解決行政爭(zhēng)議具有重要意義。但隨著我國現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展特別是社會(huì)層面長(zhǎng)期積累的“立案難、審理難、執(zhí)行難”難題所形成的自下而上的壓力，問題越來越多，漏洞越來越大。由于行政訴訟法與我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r不一致形成的落差，加上行政訴訟法與刑事訴訟法、民事訴訟法之間的不協(xié)調(diào)，到了不得不修改的時(shí)候了。①參見：關(guān)于《中華人民共和國行政訴訟法修正案（草案）》的說明，http://www.npc.gov.cn/npc/lfzt/2014/ 2013-12/31/content_1822189.htm，中國人大網(wǎng)，2014年12月19日訪問。為了更好地體現(xiàn)行政訴訟法的宗旨——保障公民合法權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政。2014年11月1日，第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議通過《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國行政訴訟法〉的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），這是自1989年制定出臺(tái)，行政訴訟法24年以來的首次修改。

此次行政訴訟法修改，將侵權(quán)賠償責(zé)任一章刪除，包括附則在內(nèi)共10章103條，其中新增23條、修改36條、刪去4條。但是缺少制度和機(jī)制層面的切實(shí)改革，局部的小修小補(bǔ)讓我們持謹(jǐn)慎樂觀態(tài)度。

一、修改的主要內(nèi)容和評(píng)價(jià)

修改內(nèi)容可以概括為以下幾個(gè)方面：

（一）針對(duì)“立案難”問題，保障當(dāng)事人的訴權(quán)

1.本次制度性的大修的最大亮點(diǎn)便是強(qiáng)調(diào)將“行政行為”替代原法中的“抽象行政行為”。新修改之后的行政訴訟法（以下簡(jiǎn)稱《新法》①筆者根據(jù)《決定》核校并發(fā)表了新法全文，鄭元健：《中華人民共和國行政訴訟法(新版全文）》，http://www. glawyer.net/article/269.html，陳有西學(xué)術(shù)網(wǎng)，2014年12月19日訪問。）將‘具體行政行為’修改為‘行政行為 ’”。②參見《決定》第60條。再如將原第11條“人民法院受理公民、法人和其他組織對(duì)下列具體行政行為不服提起的訴訟”修改為“人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟”，也就是說把受案范圍的前置條件——具體行政行為屬性去掉了，當(dāng)然這可能僅是因?yàn)樾略龅目稍V行為并不一定是嚴(yán)格意義上的具體行政行為，基于立法技巧，干脆就不要明確限制具體行政行為了，而是須屬于明確列舉的類型才可以受理。但這也可能在客觀上為日后行政訴訟的受案范圍不僅限于具體行政行為帶來理念上的革新。再如將原第26條“當(dāng)事人一方或者雙方為二人以上，因同一具體行政行為發(fā)生的行政案件，或者因同樣的具體行政行為發(fā)生的行政案件、人民法院認(rèn)為可以合并審理的，為共同訴訟”中的具體行政行為替換為“行政行為”，也是這個(gè)道理，因?yàn)榫唧w行政行為和抽象行政行為的界限并不一定非常明晰。而且實(shí)踐中行政主體作出的行政行為千奇百怪、包羅萬象，一些法院借口僅僅依據(jù)其行政決定名稱決定是否受理，比如各種批復(fù)。據(jù)一名不愿透露姓名的法官講，上海一些法院在立案審查實(shí)踐中的操作辦法是審查這些行政行為是否對(duì)相對(duì)人的權(quán)利有所侵害、義務(wù)有所設(shè)定來決定是否受理，而不是簡(jiǎn)單的以是否是具體行政行為來區(qū)分。那么下一次修改應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步吸取實(shí)踐中的有益經(jīng)驗(yàn)，將其上升為法律。

2.擴(kuò)大受案范圍。特別是針對(duì)現(xiàn)實(shí)中的強(qiáng)拆等征收征用、行政許可、行政確認(rèn)、行政給付、行政收費(fèi)、濫用權(quán)力、不作為等侵犯公民人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)和其他權(quán)利的行政行為，擴(kuò)大了列舉范圍，并且對(duì)公民權(quán)利的保護(hù)不再僅限于人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，新增了“等合法權(quán)益”，留下了解釋空間，“這意味著今后行政相對(duì)人受教育權(quán)、勞動(dòng)權(quán)、政治權(quán)利等被行政機(jī)關(guān)侵犯亦均可向人民法院起訴”，③姜明安：《行政訴訟法修改的若干問題研究》，《法學(xué)》2014年第3期，第16頁。以正面解決現(xiàn)實(shí)中的突出矛盾和問題。以往對(duì)于這些問題，法院往往不予立案或者通過各種手段不進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查并最終不了了之，但正是這些問題容易引發(fā)群體性事件，沖擊社會(huì)穩(wěn)定，給特定公民帶來普遍性傷害。這樣明確列舉可訴行政行為的情形，可以避免法院借口沒有明確規(guī)定而不予受理。④《新華網(wǎng)盤點(diǎn)行政訴訟法修改十大看點(diǎn)》，http://news.ifeng.com/a/20141101/42355974_0.shtml，鳳凰網(wǎng)，2014年12月19日訪問。尤其是對(duì)于回應(yīng)老百姓的熱切期待，有重要意義。但是公民的權(quán)利不僅限于人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)，新法列舉的幾種權(quán)利也沒有涵蓋所有人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)。雖有兜底條款，但法院一般以列明的受案范圍為限，對(duì)于未明確列舉的，一般不予受理。所以，受案范圍的確定模式應(yīng)予重大改革，只要侵犯公民的合法權(quán)益都可以進(jìn)行訴訟。否則，大量被擋在門外的行政爭(zhēng)議將不得不依賴信訪途徑或其他途徑，⑤比如行政事實(shí)行為、社會(huì)公權(quán)力組織對(duì)其成員的管理性行為等。對(duì)于法治國家的建設(shè)和社會(huì)穩(wěn)定沖擊巨大。

3.對(duì)于實(shí)踐中經(jīng)常發(fā)生的不接收起訴狀，《新法》第50條規(guī)定法院收到符合起訴條件的案件時(shí)應(yīng)該登記立案；暫不能判定的，應(yīng)當(dāng)出具接收的書面憑證；有欠缺或錯(cuò)誤的，應(yīng)該一次性予以告知；當(dāng)事人亦有向上一級(jí)投訴、起訴的權(quán)利。對(duì)于原告向兩個(gè)以上有管轄權(quán)的法院起訴的，進(jìn)一步明確規(guī)定由最先立案的法院管轄。這樣做就減少了對(duì)于原告起訴的阻礙，規(guī)范了法院的立案工作，從以前立案的實(shí)體審查到以后的形式要件審查判斷，這也是種進(jìn)步。⑥《民告官，政府不得阻礙法院立案政府不執(zhí)行判決，法院可拘留官員》，http://news.163.com/14/1102/07/ AA1EUTJB00014Q4P.html，網(wǎng)易網(wǎng)，2014年12月19日訪問。這樣做也是跟其他訴訟法協(xié)調(diào)一致，有利于防止現(xiàn)實(shí)中法院相互推諉或者爭(zhēng)搶立案，保障原告的訴權(quán)。

4.明確對(duì)于規(guī)章層級(jí)以下的規(guī)范性文件，可以進(jìn)行附帶性審查，并且轉(zhuǎn)送有權(quán)機(jī)關(guān)依法處理。這種規(guī)范性文件也就是我們平常所說的“紅頭文件”?，F(xiàn)實(shí)社會(huì)中很多行政行為都是依據(jù)這些規(guī)章層及以下的規(guī)范性文件作出的，但是這些規(guī)范性文件不一定合法，對(duì)其審查并轉(zhuǎn)交有關(guān)機(jī)關(guān)處理也是為了從源頭上進(jìn)一步凈化行政執(zhí)法的依據(jù)。不過這條規(guī)定可能會(huì)產(chǎn)生一定的歧義，因?yàn)椤胺ㄔ簩徟幸罁?jù)法律、法規(guī)，參照適用規(guī)章”，也就是法院實(shí)質(zhì)上在對(duì)規(guī)章進(jìn)行審查，只不過審查的結(jié)果是要么適用、要么不適用。而新法規(guī)定只能對(duì)于規(guī)章層級(jí)以下的規(guī)范性文件進(jìn)行附帶性審查，就排除了對(duì)規(guī)章可以進(jìn)行審查。從這個(gè)影響上理解，反而限縮了法院審查規(guī)范性文件的范圍。

5.加強(qiáng)調(diào)解。主要是針對(duì)可進(jìn)行調(diào)解的、不違反行政行為合法性原則的，例如對(duì)于行政征收和征用的補(bǔ)償以及行政機(jī)關(guān)依法行使自由裁量權(quán)的可以進(jìn)行調(diào)解。正如《新法》在立法目的中明確提出要解決行政爭(zhēng)議，注重其解紛功能。

6.進(jìn)一步明確了原告的范圍，凡是“行政行為的相對(duì)人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織”都可以起訴，也就是具有成為原告的資格。以往實(shí)踐中部分法院為了某些特殊目的，往往僅僅將原告理解為狹義的行政相對(duì)人，從而排除相當(dāng)一部分人的訴訟。但是這樣做僅僅是明確行政訴訟法本來的含義，否定實(shí)踐中法院的不當(dāng)做法，并不能算原告范圍的擴(kuò)大。令筆者遺憾的是，新法沒有增設(shè)行政公益訴訟的規(guī)定，沒有擴(kuò)大特定情形下的原告資格范圍，筆者將在后文“公益訴訟”中展開具體探討。

7.新增原告可以口頭起訴，方便起訴狀書寫有困難的當(dāng)事人。①新法第50條。特別是方便了很多文化程度不高的老百姓，在實(shí)踐中操作性較強(qiáng)。②《十大看點(diǎn)告訴你行政訴訟法做了哪些重要修改》，http://news.xinhuanet.com/legal/2014-11/01/ c_1113074463.htm，新華網(wǎng)，2014年12月19日訪問。

（二）針對(duì)審理難問題

1.保障法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)，不受任何行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。總的來說就是排除非法干涉，新修改的第3條強(qiáng)調(diào)“行政機(jī)關(guān)及其工作人員不得干預(yù)、阻礙人民法院受理行政案件”。

（1）提級(jí)管轄，針對(duì)被告為縣級(jí)以上人民政府和海關(guān)處理的案件或者其他法律規(guī)定由中院管轄的，提高審級(jí)至中院。③參見新法第15條。

（2）集中管轄，開始探索跨區(qū)域管轄。④參見新法第18條：……經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn)，高級(jí)人民法院可以根據(jù)審判工作的實(shí)際情況，確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件。地方法院的人、財(cái)、物都受制于地方行政機(jī)關(guān)，導(dǎo)致一些案件不能判、不好判、不敢判。新法規(guī)定高院可以確定若干基層法院，跨區(qū)域管轄一審行政案件。這些修改都是為了排除地方對(duì)法院管轄的不當(dāng)影響，解決司法地方化的影響 ，同時(shí)也是十八屆四中全會(huì)確定的司法改革方向之一。

（3）明確被告資格。針對(duì)實(shí)踐中行政復(fù)議機(jī)關(guān)偏袒最初作出行政行為的機(jī)關(guān)或者為了避免自己成為被告而大多維持原行政行為的情況，新法對(duì)經(jīng)行政復(fù)議的案件：第一，不區(qū)分有無改變?cè)唧w行政行為，規(guī)定也可以由復(fù)議機(jī)關(guān)所在地管轄；第二，如果復(fù)議機(jī)關(guān)維持原行政行為，規(guī)定復(fù)議機(jī)關(guān)和作出原行政行為的機(jī)關(guān)為共同被告?！斑@一修改有利于加強(qiáng)、促進(jìn)復(fù)議機(jī)關(guān)履行法律職責(zé)、干預(yù)糾錯(cuò)，對(duì)該撤銷的應(yīng)該撤銷，該變更的應(yīng)該變更。同時(shí)有利于改變長(zhǎng)期以來行政復(fù)議因許多地方和部門復(fù)議機(jī)關(guān)和部門復(fù)議機(jī)關(guān)做‘維持會(huì)’而導(dǎo)致公信力下降的現(xiàn)實(shí)困境?！雹荨丁窀婀佟~入2.0時(shí)代 解讀新修改的行政訴訟法》，http://news.xinhuanet.com/politics/2014-11/06/ c_127184082.htm，新華網(wǎng)，2014年12月19日訪問。但是，在理論上會(huì)帶來訴訟標(biāo)的是原行政行為還是復(fù)議行為的困惑；實(shí)踐中，有可能會(huì)導(dǎo)致不加區(qū)別的增加復(fù)議機(jī)關(guān)的訟累和中級(jí)法院受理案件的壓力，如果行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭的措施切實(shí)落實(shí)，那么復(fù)議機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)可能更重。長(zhǎng)期以往，行政復(fù)議機(jī)關(guān)可能會(huì)變相將復(fù)議案件拒之門外。

2.確保行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴。如新修改的第3條“被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭”。人民法院對(duì)被告經(jīng)傳票傳喚無正當(dāng)理由拒不到庭，或者未經(jīng)法庭許可中途退庭的，可以將被告拒不到庭或者中途退庭的情況予以公告，并可以向監(jiān)察機(jī)關(guān)或者被告的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)提出依法給予其主要負(fù)責(zé)人或者直接責(zé)任人員處分的司法建議。以往行政訴訟難覓行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的身影，其訴訟代理人一般不能進(jìn)行全權(quán)代理，一遇實(shí)質(zhì)性問題便要休庭請(qǐng)示領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)于案件的審理效率和效果都極為不利?！袄习傩崭婀僖姽佟保环矫婵梢跃徑夤倜衩?，另一方面也有利于案件的解決。

3.明確行政機(jī)關(guān)的舉證責(zé)任和非法侵犯原告訴權(quán)的懲戒。（1）針對(duì)實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)怠于依法應(yīng)訴的，新增規(guī)定被告不提供或者無正當(dāng)理由逾期提供證據(jù)，視為沒有相應(yīng)證據(jù)。①參見新法第34條。（2）除特殊情況以外，②這種例外情況主要是指起訴被告不履行部分法定職責(zé)的情況以及行政賠償、補(bǔ)償中因行政行為造成的損害。參見新法第38條。原告舉證行政行為違法是原告的權(quán)利，即使原告提供的證據(jù)不成立，亦不免除被告的舉證責(zé)任。（3）以欺騙、脅迫等非法手段使原告撤訴的明確進(jìn)行懲戒。

4.為了保障二審終審制的實(shí)際審級(jí)意義，將原法第24條中“上級(jí)人民法院也可以把自己管轄的第一審行政案件移交下級(jí)人民法院審判”刪掉了。這意味著不提倡下移管轄，是為了保障一審的實(shí)際審理效果。另外，新法規(guī)定二審開庭審理為原則，書面審理是例外。

5.明確再審的情形。

6.完善民事爭(zhēng)議和行政爭(zhēng)議交叉的處理機(jī)制。這是出于解決糾紛的訴訟目的，深層次原因也跟法院業(yè)務(wù)庭的設(shè)置有關(guān)。

（三）針對(duì)執(zhí)行難問題

1.對(duì)于行政機(jī)關(guān)拒絕履行判決、裁定、調(diào)解書的變更、對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行罰款、對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人罰款，責(zé)任落實(shí)到人，更有利于督促行政機(jī)關(guān)及其負(fù)責(zé)人落實(shí)法院判決；增補(bǔ)曝光、向監(jiān)察機(jī)關(guān)提司法建議、拘留相關(guān)責(zé)任人等措施來保障法院判決的落實(shí)執(zhí)行。新增的手段有一定威懾力，有利于促進(jìn)執(zhí)行，但實(shí)踐中將會(huì)慎用甚至罕用這個(gè)手段。

2.推進(jìn)審判公開，也有利于社會(huì)監(jiān)督。③參見《新法》第65條、第80條。

（四）完善判決形式

判決形式的更改將對(duì)立案、審理和執(zhí)行等都產(chǎn)生直接或間接的重大影響，新法主要作了以下更改：

1.將原維持判決更改為判決駁回原告訴訟請(qǐng)求。2.增加給付判決。

3.增加確認(rèn)違法或無效判決。

4.擴(kuò)大變更判決范圍。

（五）為了協(xié)調(diào)訴訟法或者符合現(xiàn)代訴訟法理念、原則所進(jìn)行的修繕

1.延展訴訟時(shí)效。將原法中起訴時(shí)效自知道或者應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為作出之日起3個(gè)月擴(kuò)展為6個(gè)月，另有規(guī)定的除外。④另有規(guī)定的是指除因不動(dòng)產(chǎn)起訴自行政行為作出之日起20年，其他案件自行政行為作出之日起為5年。這將從時(shí)效上進(jìn)一步維護(hù)當(dāng)事人的訴權(quán)。

2.增加“商業(yè)秘密”為可以保密的情形。⑤參見《行政訴訟法》第54條。

3.增加了簡(jiǎn)易程序規(guī)定，這是為了提高審判效率，降低訴訟成本。

4.延長(zhǎng)上訴審理期限，將原法中的2個(gè)月之內(nèi)須作出終審判決延長(zhǎng)至3個(gè)月。

5.參照民事訴訟法，增加人民檢察院對(duì)于行政訴訟的監(jiān)督。

二、其他司法解釋與修改之后的行政訴訟法的銜接問題

（一）與《最高院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《解釋》）的銜接問題

《解釋》是最高院對(duì)行政訴訟法律、法規(guī)的具體應(yīng)用問題所作的說明。最高法院所作的解釋，對(duì)下級(jí)法院通常具有約束力。違背憲法與法律的司法解釋無效。所以行政訴訟法是《解釋》的上位法，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《決定》和法院在適用新行政訴訟法中的具體問題進(jìn)一步修改《解釋》。

1.應(yīng)將《解釋》中的所有“具體行政行為”改為“行政行為”，依據(jù)的是《決定》中第60條，“將本法中的‘具體行政行為’修改為‘行政行為’”。

2.《解釋》第1條受案范圍應(yīng)當(dāng)增加“法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織作出的行政行為”，依據(jù)的是《決定》第2條。

3.《解釋》第8條重大復(fù)雜的案件不再包括“（一）被告為縣級(jí)以上人民政府……”，依據(jù)《新法》第15條：將“縣級(jí)以上地方人民政府所作的行政行為提起訴訟的案件”單列為中級(jí)人民法院審理的第一審行政案件的情形之一，與“本轄區(qū)內(nèi)重大、復(fù)雜的案件”并列。

4.《解釋》第12條刪掉“法律上”，依據(jù)《新法》第25條。解釋應(yīng)明確釋明“利害關(guān)系”的含義或以列舉方式明確。

5.《解釋》第26條應(yīng)當(dāng)依據(jù)《新法》第34條增加涉及第三人的但書條款。

6.《解釋》第27條第3款 “在一并提起的行政賠償訴訟中”應(yīng)依據(jù)《新法》第38條增補(bǔ)“補(bǔ)償”，最后應(yīng)增補(bǔ)“因被告的原因?qū)е略鏌o法舉證的，由被告承擔(dān)舉證責(zé)任”。

7.《解釋》第29條法院有權(quán)調(diào)取證據(jù)的情形應(yīng)當(dāng)包括《新法》第41條原告或當(dāng)事人可以申請(qǐng)法院調(diào)取的情形。

8.《解釋》第32條審查起訴程序應(yīng)當(dāng)依據(jù)《新法》第51條增補(bǔ)“登記立案”、“書面憑證”的具體規(guī)定。

9.《解釋》第39條“60日”應(yīng)當(dāng)依據(jù)《新法》第47條修改為“兩個(gè)月”，“人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)”后應(yīng)當(dāng)增加“等合法權(quán)益”。

10.《解釋》第48條第3款應(yīng)依據(jù)《新法》第57條第2款變?yōu)椤翱梢陨暾?qǐng)復(fù)議一次”。

11.《解釋》第53條第1款應(yīng)依據(jù)《新法》第26條第2款刪除。因?yàn)楦鶕?jù)新法規(guī)定，復(fù)議機(jī)關(guān)維持原行政行為的，復(fù)議機(jī)關(guān)與原行政機(jī)關(guān)同為被告，那么法院判決撤銷原具體行政行為時(shí)，復(fù)議決定當(dāng)然無效，無需說明。

12.《解釋》第55條應(yīng)依據(jù)《新法》第77條第2款修改為“不得加重對(duì)原告的義務(wù)或減損原告的權(quán)益，但利害關(guān)系人同為原告且訴訟請(qǐng)求相反的除外”。

13.《解釋》第57條應(yīng)依據(jù)《新法》第74條，去掉“或者無效的判決”，在“被告不履行法定職責(zé)”后加“或者拖延履行”，同時(shí)增加《新法》第74條第1款（一）、（二），第2款（二）的規(guī)定。

14.《解釋》第67條依據(jù)《新法》第87條去掉“是否合法”。

15.《解釋》第72條應(yīng)依據(jù)《新法》91、92條增加“調(diào)解違反自愿原則或調(diào)解書內(nèi)容違法”。

16.《解釋》第96條應(yīng)依據(jù)《新法》第96條（五）變“主要負(fù)責(zé)人”為“直接負(fù)責(zé)的主管人員”。

17.《解釋》第97條應(yīng)依據(jù)《決定》第59條變更為《新法》第101條規(guī)定。

（二）與《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《證據(jù)規(guī)定》）、《最高人民法院關(guān)于行政訴訟管轄若干問題的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《管轄規(guī)定》）等其他司法解釋的銜接問題

1.條文中所有的“具體行政行為”應(yīng)修改為“行政行為”。

2.《管轄規(guī)定》第1條中的中級(jí)法院管轄的第一審案件范圍應(yīng)當(dāng)依據(jù)《新法》修改。

3.《最高人民法院關(guān)于審理涉及國有土地使用權(quán)合同糾紛案件適用法律問題的解釋》中的國有土地使用權(quán)合同范圍應(yīng)依據(jù)《新法》第12條第11項(xiàng)就政府特許經(jīng)營協(xié)議和土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議提起行政訴訟的范圍界定清晰。

4.針對(duì)行政案件跨區(qū)域管轄行政案件的司法解釋應(yīng)當(dāng)吸收實(shí)施《最高人民法院關(guān)于開展行政案件相對(duì)集中管轄試點(diǎn)工作的通知》的有益經(jīng)驗(yàn)。

5.《證據(jù)規(guī)定》中的“鑒定結(jié)論”應(yīng)依據(jù)《新法》修改為“鑒定意見”。

6.《管轄規(guī)定》第3條中的“要求有管轄權(quán)的基層人民法院依法審理”，應(yīng)依據(jù)《新法》第52條刪除。因?yàn)椤缎路ā返?2條只規(guī)定了上一級(jí)法院自己立案、審理或指定其他下級(jí)法院立案、審理的情形，排除了原有管轄權(quán)的法院。

7.針對(duì)《新法》第82、83、84條的簡(jiǎn)易程序的司法解釋應(yīng)借鑒實(shí)施《最高人民法院關(guān)于開展行政訴訟簡(jiǎn)易程序試點(diǎn)工作的通知》的有益經(jīng)驗(yàn)。

需要說明的是，筆者整理出應(yīng)該修改的司法解釋部分，主要是司法解釋與《新法》不一致甚至直接沖突的部分，而更重要的是最高人民法院在實(shí)施《新法》過程中對(duì)新修部分出臺(tái)新的司法解釋，貫徹新法的精神，解決實(shí)踐中的突出問題。值得探討的還有司法解釋的出臺(tái)模式。筆者建議新的司法解釋能夠整合現(xiàn)有的《解釋》、《管轄規(guī)定》、《證據(jù)規(guī)定》等規(guī)定。

三、對(duì)下次修改的期待

（一）擴(kuò)大被告的資格范圍

在現(xiàn)代社會(huì)下，已由過去單純的行政管理，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)楣采鐣?huì)治理。比如說社會(huì)公權(quán)力組織對(duì)其成員的管理性行為，包括基層群眾自治組織、各種行業(yè)協(xié)會(huì)、高校、公共企事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體等。行政主體正在呈現(xiàn)多元化的特點(diǎn)，越來越多的主體承擔(dān)著更為廣泛的行政職能。①應(yīng)松年：《關(guān)于<行政訴訟法>修改的十大建議》，《中國黨政干部論壇》2014年第5期。我們不能無視這一巨大的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，否則將會(huì)把大量的此類爭(zhēng)議排除在行政訴訟之外，逼迫其尋找非法治手段解決。而且這類行為本質(zhì)上也是公權(quán)力對(duì)于公民個(gè)人的管理，符合行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人關(guān)系的本質(zhì)，因此，與這類公共行政組織發(fā)生的糾紛，也可以納入進(jìn)行政訴訟。

（二）符合條件的抽象行政行為應(yīng)該可以單獨(dú)被訴，也就是進(jìn)行獨(dú)立審查

在新法的框架下，法院不能單獨(dú)審查規(guī)范性文件或附帶審查規(guī)章層級(jí)以上的規(guī)范性文件。這樣的規(guī)定是基于國家機(jī)關(guān)之間的職權(quán)分工，制定規(guī)范性文件是行政機(jī)關(guān)的權(quán)能，法院則是依法行使審判權(quán)的，法院審判依據(jù)法律、法規(guī)，參照適用規(guī)章。也就是說法院不能直接對(duì)規(guī)章的效力進(jìn)行判決，對(duì)規(guī)章效力的判斷屬于備案審查體制下特定人大及其常委會(huì)或上一級(jí)行政機(jī)關(guān)的權(quán)力。

但是我們下一步改革可以賦予最高院和省高級(jí)法院獨(dú)立審查規(guī)章層級(jí)以下的規(guī)范性文件的權(quán)力。因?yàn)樵趯?shí)踐中，一些規(guī)范性文件能直接對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生不利影響，只有不利抽象行政行為的存在，此時(shí)應(yīng)該賦予相對(duì)人直接訴的權(quán)利。姜明安教授“一直認(rèn)為，只有有條件地、一定限度地允許相對(duì)人“直接訴”和法院“直接審”，才算真正將抽象行政行為納人行政訴訟的受案范圍，才實(shí)際在這一領(lǐng)域擴(kuò)

大了行政訴訟的范圍”。①姜明安：《行政訴訟法修改的若干問題》，《法學(xué)》2014年第3期。

（三）應(yīng)通過概括式肯定的規(guī)定來確定受案范圍，切實(shí)保障公民的訴權(quán)

現(xiàn)行行政訴訟法的受案范圍是正面列舉+負(fù)面排除+其他概括式確定的，但法院一般卻以明確列舉為限，沒有明確列舉的即使屬于其他概括式范圍內(nèi)的也不予以立案。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國現(xiàn)在的行政案件每年12萬左右，②數(shù)據(jù)顯示，1990年至2012年全國法院一共受理一審行政訴訟案件191萬件，年均83168件。參見：《行政訴訟法施行23年首次大修》，《京華時(shí)報(bào)》2013年12月23日。而去年一年全國法院受理的案件總和超過千萬件，同德國等國家每年幾百萬件行政案件，我國現(xiàn)在的行政案件受理數(shù)量無法與刑事、民事相當(dāng)，也無法與比自己領(lǐng)土小二三十倍、人口少十幾倍的國家相比。一方面說明相當(dāng)一部分行政相對(duì)人沒有拿起法律武器捍衛(wèi)自己的權(quán)益，③參見莫于川：《解讀行政訴訟法修正案》，http://webcast.china.com.cn/webcast/created/19784/ 152_1_0101_desc.htm，中國網(wǎng)，2014年12月19日訪問。更重要的另一方面恐怕是訴訟無門。應(yīng)采用世界通行的概括式地肯定+否定列舉的方式以擴(kuò)大受案范圍，并輔以其他保障法院審判的措施，以實(shí)質(zhì)性的改觀“信訪不信法”問題。

（四）應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步采取措施解決非法干預(yù)司法問題

1.行政機(jī)關(guān)或其他黨政領(lǐng)導(dǎo)等插手問題

新法規(guī)定“行政機(jī)關(guān)及其工作人員不得干預(yù)、阻礙人民法院受理行政案件?！边@更多的是一種宣示性條款。④參見：《行政訴訟法首次‘大修’行政機(jī)關(guān)不得干預(yù)立案》，http://news.dahe.cn/2014/11-03/103698924. html，大河網(wǎng)，2014年12月19日訪問。十八屆四中全會(huì)明確要建立的“過問案件的記錄制度、責(zé)任追究制度”，則沒有在這次行政訴訟法修改中得到進(jìn)一步體現(xiàn)。

2.上下級(jí)法院之間的請(qǐng)示制度

現(xiàn)行下級(jí)法院對(duì)上級(jí)法院的請(qǐng)示制度普遍存在，不僅是下級(jí)法院主動(dòng)請(qǐng)示，而且包括上級(jí)法院要求下級(jí)法院對(duì)于某些特殊類型的案件，必須請(qǐng)示。一經(jīng)批示，那么下級(jí)法院基本按照上級(jí)法院的意思進(jìn)行判決或處理。新法規(guī)定領(lǐng)導(dǎo)或其他人干涉法院審判要記錄，這樣內(nèi)部普遍盛行或者不得不做的請(qǐng)示制度算不算一種干涉？因?yàn)閷?shí)際上如果下級(jí)法院和上級(jí)法院之間意思協(xié)調(diào)一致，那么相關(guān)當(dāng)事人上訴便沒有能改變結(jié)果的可能性，上訴也就變得沒意義。這使得相關(guān)當(dāng)事人不得不信訪或者尋求其他道路來解決這樣一個(gè)形式上合法但實(shí)質(zhì)結(jié)果無異問題。據(jù)上海一名不愿意透露姓名的法官講，上海市基層人民法院對(duì)所有拆遷案件的立案都要向上海市高院先行匯報(bào)請(qǐng)示，以便統(tǒng)籌管理，應(yīng)對(duì)社會(huì)穩(wěn)定帶來的壓力。如果連上海這樣法制水平尚居全國前列的地方都如此，其他地方也可想而知了。

（五）司法責(zé)任制等司法改革的成果應(yīng)當(dāng)有所確立和體現(xiàn)

2014年上海公務(wù)員法、檢系統(tǒng)的招錄已經(jīng)開始區(qū)分法官（檢察官）助理和司法行政人員。上海市也于2014年12月13日成立了全國首個(gè)省級(jí)法官、檢察官遴選（懲戒）委員會(huì)。⑤《司法人員分類管理制度，明確實(shí)行法官、檢察官員額制》，http://finance.ifeng.com/a/20141213/ 13353304_0.shtml，鳳凰網(wǎng)，2014年12月17日訪問。這是上海司法改革試點(diǎn)方案的重大舉措。試點(diǎn)方案有：司法人員分類管理制度，明確實(shí)行法官、檢察官員額制；健全法官、檢察官及司法輔助人員職業(yè)保障制度；完善司法責(zé)任制；探索建立省以下法院、檢察院的法官、檢察官省級(jí)統(tǒng)一管理體制，形成“統(tǒng)一提名、黨委審批、分級(jí)任免”的制度安排；探索建立省以下法院、檢察院經(jīng)費(fèi)省級(jí)統(tǒng)一管理機(jī)制，進(jìn)行市財(cái)政統(tǒng)一管理等。特別是其中的司法責(zé)任制，將推行主審法官、主任檢察官辦案責(zé)任制。并建立健全司法機(jī)關(guān)辦案組織，實(shí)現(xiàn)辦案組織專業(yè)化、扁平化；建立辦案人員權(quán)力清單制度，加強(qiáng)對(duì)司法權(quán)力的制約監(jiān)督。①《上海啟動(dòng)司法改革試點(diǎn) 五大試點(diǎn)內(nèi)容備受矚目》，http://news.xinhuanet.com/legal/2014-07/12/ c_1111583963.htm，新華網(wǎng)，2014年12月17日訪問。那么，在下一次修改時(shí)，應(yīng)該可以在法律中明確這種主審法官負(fù)責(zé)制及其責(zé)任，相應(yīng)的清單亦應(yīng)明確出來。

（六）跨行政區(qū)劃中級(jí)法院的落實(shí)和展開

就在筆者成文之際，“中央批準(zhǔn)：北京上海設(shè)跨行政區(qū)劃中級(jí)法院”的消息傳來，“北京將于12月底成立第四中級(jí)人民法院。該院將跨行政區(qū)劃審理重大刑事、民事、行政案件。該院成立后，符合該院管轄條件的重大刑事、民事、行政案件，將由該院管轄，而不再按行政區(qū)劃，到行政區(qū)劃法院起訴。經(jīng)中央批準(zhǔn)，除北京外，上海也將組建跨行政區(qū)劃的中級(jí)人民法院。”②《中央批準(zhǔn)：北京上海設(shè)跨行政區(qū)劃中級(jí)法院》，http://news.china.com/domestic/945/20141212/19097187. html?h123，中華網(wǎng)，2014年12月12日訪問。

跨行政區(qū)劃的法院、檢察院之設(shè)立是在落實(shí)中國十八屆四中全會(huì)的決定，它的設(shè)立將有利于打破地方主義的束縛，提高法院的公信力，“防止出現(xiàn)訴訟‘主客場(chǎng)’現(xiàn)象”。③《北京首設(shè)跨行政區(qū)劃中級(jí)法院》，http://news.sina.com.cn/c/2014-12-12/120631277961.shtml，新浪網(wǎng)，2014年12月12日訪問。京滬跨行政區(qū)劃法院的設(shè)立，是行政訴訟管轄和受案范圍的進(jìn)一步改革，但是它的編制、名稱、人員組成和執(zhí)行都有待于實(shí)踐中的探索、經(jīng)驗(yàn)積累，④楊奇：《人民法庭的名稱應(yīng)當(dāng)“跨行政區(qū)劃”》，http://www.chinacourt.org/article/detail/2014/12/id/ 1501705.shtml，中國法院網(wǎng)，2014年12月12日訪問。在成熟之后，在下一次行政訴訟法修改時(shí)經(jīng)法定程序予以固定。

（七）公益訴訟的探索

學(xué)界呼吁了很多年，但很遺憾沒有在這一次修改中確立下來。而世界上許多國家和地區(qū)已經(jīng)確立了行政公益訴訟，比如臺(tái)灣“行政訴訟法”第9條規(guī)定：“人民為維護(hù)公益，就無關(guān)自己權(quán)利及法律上利益之事項(xiàng)，對(duì)于行政機(jī)關(guān)之違法行為，得提起行政訴訟。但以法律有特別規(guī)定者為限”。

2014年12月21日新華網(wǎng)報(bào)道“檢察院狀告環(huán)保局，誰來監(jiān)督行政不作為？——全國首例檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟調(diào)查……貴州省金沙縣環(huán)保局局長(zhǎng)秦蓁最近有點(diǎn)郁悶，該局因?yàn)樾姓蛔鳛椤∮谔幜P’污染企業(yè)被檢察院告上了法庭，成為全國首例由檢察機(jī)關(guān)提起的行政公益訴訟案?！雹荨稒z察院狀告環(huán)保局，誰來監(jiān)督行政不作為？——全國首例檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟調(diào)查》，http://news. xinhuanet.com/politics/2014-12/21/c_1113720930.htm，新華網(wǎng)，2014年12月23日訪問。但我國現(xiàn)行及新修訂的行政訴訟法中并沒有關(guān)于行政公益訴訟的相關(guān)規(guī)定。筆者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)起訴環(huán)保局的依據(jù)是民事訴訟法第55條“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！钡珯z察機(jī)關(guān)起訴的是不作為的行政機(jī)關(guān)，其并不嚴(yán)格符合本條規(guī)定的可以作為環(huán)境公益訴訟被告的主體范圍（一般應(yīng)是污染環(huán)境的個(gè)人或組織），即使成立也應(yīng)屬于民事訴訟；但行政機(jī)關(guān)不作為可以符合“損害社會(huì)公共利益”的情形，此種情況下才屬行政公益訴訟；⑥同上注，“金沙縣檢察院檢察長(zhǎng)肖莉紅說，考慮到一些涉污企業(yè)拖欠排污費(fèi)現(xiàn)象較普遍，損害了公益，由檢察機(jī)關(guān)采取訴訟方式督促行政部門依法履職社會(huì)效果更好，遂將此案作為探索行政公益訴訟的試點(diǎn)……‘由檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，這在全國尚屬首例?！F州省檢察院副檢察長(zhǎng)余敏告訴記者，此前，檢察機(jī)關(guān)尚未有過以維護(hù)公共利益為目的，以原告身份對(duì)行政部門不作為或亂作為提起訴訟的先例。目前，畢節(jié)市檢察院已決定全面探索開展行政公益訴訟工作?！币部梢詫儆跈z察機(jī)關(guān)實(shí)行法律監(jiān)督的方式。但目前的法律尚未明文規(guī)定行政主體損害社會(huì)公共利益之公益訴訟的原告范圍或資格條件?？上驳氖鞘藢盟闹腥珪?huì)通過的決定明確提出要“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”。

保障公民訴權(quán)，從規(guī)范上來說一是擴(kuò)大受案范圍，二是擴(kuò)大原告資格范圍；從實(shí)踐上來說是切實(shí)保障符合立案條件的案件能夠得到立案。公益訴訟是擴(kuò)大原告資格范圍的舉措。行政主體代表國家行使公權(quán)力，公民對(duì)此享有批評(píng)建議權(quán)、檢舉、控告、申訴權(quán)，但是行政訴訟的原告都是僅限行政行為的相對(duì)人和利害關(guān)系人。實(shí)踐中，公民行使相關(guān)權(quán)利去批評(píng)建議、檢舉控告公權(quán)力機(jī)關(guān)，但是相當(dāng)一部分都石沉大海、杳無音訊，或者相對(duì)人、利害關(guān)系人被打擊報(bào)復(fù)，打開行政公益訴訟的通道之后能夠直接監(jiān)督和督促公權(quán)力的依法行使。因?yàn)楣珯?quán)力的行使追求的是國家利益 ，違法的行政行為損害了國家利益、社會(huì)公共利益，無論誰提起訴訟來糾正違法的行政行為都是在維護(hù)國家利益、社會(huì)公共利益，而與之相對(duì)的相對(duì)人和利害關(guān)系人利益是一定的，也就是從學(xué)理上講不存在獲私利問題。另一方面，并不是所有的違法行政行為都有特定而明確的受損相對(duì)人，其對(duì)公共利益的侵害也不一定以直接方式，即使相對(duì)人訴訟，也可能不符合與行政行為有利害關(guān)系的標(biāo)準(zhǔn)而被駁回。但是考慮到實(shí)踐中可能遭遇的濫訴和纏訴等問題，可以借鑒民事公益訴訟的做法，①修改后的法律增加規(guī)定，對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。此外，還增加規(guī)定，當(dāng)事人之間惡意串通，企圖通過訴訟、調(diào)解等方式侵害他人合法權(quán)益的，人民法院應(yīng)當(dāng)駁回其請(qǐng)求，并根據(jù)情節(jié)輕重予以罰款、拘留；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”。參見：《公益訴訟寫入民事訴訟法》，http://newpaper.dahe.cn/dhb/html/2012-09/01/content_774949.htm?div=-1，大河網(wǎng)，2014年12月15日訪問。在行政公益訴訟的原告資格、受案范圍、濫訴懲戒等方面作一定的限制，以后根據(jù)社會(huì)現(xiàn)實(shí)的發(fā)展變化再做相應(yīng)修改。

（八）專門行政法院的建立

世界通行的行政案件審理主要有兩種模式，一是普通法院審理制，二是專門行政法院審理制。我國則試圖另辟蹊徑，可稱為普通法院下的專門行政法庭審理制。但是這種模式的效果并不盡如人意。我國最早系統(tǒng)研究并提出行政法院設(shè)置的是陳有西教授，他在1994年就提出中國建立自己的專門行政法院具有非常大的緊迫性和必要性，他認(rèn)為沒有法院的獨(dú)立地位，就不可能有實(shí)質(zhì)意義上的行政訴訟，應(yīng)撤銷各基層法院中的行政審判庭，設(shè)立與中級(jí)法院同級(jí)的行政法院審理初審案件，上級(jí)行政上訴法院的體制也作相應(yīng)改變。②陳有西：《我國行政法院設(shè)置及相關(guān)問題探討》，《中國法學(xué)》1995年第1期。

可作佐證的是，目前知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院的探索設(shè)立，源于十八屆三中全會(huì)決定，③《決定》提出：“加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)運(yùn)用和保護(hù)，健全技術(shù)創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制，探索建立知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院”。北京知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院已于11月上旬掛牌成立，④《最高院：北京上海廣州知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院將在年內(nèi)成立》，http://news.xinhuanet.com/yzyd/legal/20141103/ c_1113092034.htm，新華網(wǎng)，2014年12月15日訪問。12月15日上海也發(fā)布了知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院主要領(lǐng)導(dǎo)人選任前公示，上海知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院呼之欲出。⑤“知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院與上海三中院合署辦公，但其收案范圍限于知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域的民事、行政案件。根據(jù)立法，知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院不僅審理民事案件，例如專利、商標(biāo)、技術(shù)合同等，還審理行政案件，包括當(dāng)事人不服行政機(jī)關(guān)對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)行為作出的處理決定提起訴訟的行政案件?！薄督颐匦略O(shè)上海三中院、檢察三分院》，http://shzw.eastday.com/shzw/ G/20141216/u1ai141171.html，東方網(wǎng)，2014年12月17日訪問。專門知識(shí)產(chǎn)權(quán)建立的背景和目的是“經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省市……以更好地審理每年數(shù)以十萬計(jì)的相關(guān)案件、順應(yīng)中國新一輪改革加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和建設(shè)創(chuàng)新型國家的要求”。⑥《 中國積極探索建立知識(shí)產(chǎn)權(quán)專門法院》，http://news.xinhuanet.com/legal/2014-04/26/c_1110426962.htm，新華網(wǎng)，2014年12月15日訪問。也就是說，知識(shí)產(chǎn)權(quán)的審理需要更為專業(yè)的知識(shí)、體制，但“在現(xiàn)行司法裁判機(jī)制下，非專業(yè)的普通法院的知識(shí)產(chǎn)權(quán)司法保護(hù)的能力難以突破機(jī)制瓶頸，也難以適應(yīng)城市創(chuàng)新能力的提升和社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步”。⑦同注⑥。局部性的修補(bǔ)改革，已經(jīng)無法突破原有體制的固有弊病，一定要組建一套新的專門的體制、程序來配套知識(shí)產(chǎn)權(quán)案件的審理，才能適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展。此時(shí)，新機(jī)制所帶來的社會(huì)效益已遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其建設(shè)成本，所以改革勢(shì)在必行。

同理，行政審判專業(yè)性也較強(qiáng)，適用專門的行政訴訟程序規(guī)則，與民商事訴訟有較大區(qū)別，應(yīng)當(dāng)對(duì)其進(jìn)行獨(dú)立的特別保障。因?yàn)樾姓V訟與行政主體關(guān)系的密切性，實(shí)行專門行政法院，配套省以下人、財(cái)、物司法體制的改革，更能保障行政案件的依法獨(dú)立審判，排除非法干涉。上海在這方面已經(jīng)在探索中了，“有關(guān)人士表示，即將掛牌的上海三中院的審判業(yè)務(wù)中，行政案件將占重頭?！雹偕虾Ｈ性嚎赡軐徯┦裁窗讣?？最高人民法院副院長(zhǎng)江必新曾經(jīng)給出原則性回答，“跨行政區(qū)劃法院，就是利用原來鐵路法院的框架，把一部分行政案件，一部分與交通有關(guān)的刑事案件、與行政訴訟有關(guān)的民事案件，將來還可能有其他一些案件，指定到原來的鐵路中院或基層法院管轄。以審理行政案件為主，但不是專門只審理行政案件?！眳⒁姡骸督颐匦略O(shè)上海三中院、檢察三分院》，http://shzw.eastday.com/shzw/G/20141216/u1ai141171.html，東方網(wǎng)，2014年12月17日訪問。雖然新法第18條依據(jù)十八屆三中全會(huì)決定探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度而規(guī)定經(jīng)最高院批準(zhǔn)，高院可以根據(jù)審判工作實(shí)際情況確定若干法院跨行政區(qū)域管轄行政案件，對(duì)于排除地方的非法干涉，保障法院獨(dú)立行使審判權(quán)起到一定作用。但這畢竟是非普遍性、系統(tǒng)性、機(jī)制性、周期性的固定建設(shè)，人為操作的可能性較大。而且由這種跨行政區(qū)域管轄行政案件發(fā)展下去，也必須有一套體制和程序來與之配套，那就是專門的行政法院。

（九）關(guān)于非訴執(zhí)行的審查

我國非訴執(zhí)行的模式可以概括為以申請(qǐng)法院執(zhí)行為原則，以行政機(jī)關(guān)自己執(zhí)行為例外，依據(jù)是新法第97條“公民、法人或者其他組織對(duì)行政行為在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行的，行政機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，或者依法強(qiáng)制執(zhí)行”。

新法未對(duì)本條進(jìn)行任何修改，但實(shí)踐中關(guān)于非訴執(zhí)行的問題多發(fā)。從2013年最高院對(duì)北京高院作出的法院不再受理行政機(jī)關(guān)強(qiáng)拆申請(qǐng)的批復(fù)可見一斑，②《最高人民法院關(guān)于違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等強(qiáng)制拆除問題的批復(fù)》已于2013年3月25日由最高人民法院審判委員會(huì)第1572次會(huì)議通過，自2013年4月3日起施行。根據(jù)行政強(qiáng)制法和城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定精神，對(duì)涉及違反城鄉(xiāng)規(guī)劃法的違法建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等的強(qiáng)制拆除，法律已經(jīng)授予行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，人民法院不受理行政機(jī)關(guān)提出的非訴行政執(zhí)行申請(qǐng)。參見：《對(duì)最高院關(guān)于不再受理違法建筑、構(gòu)筑物、設(shè)施等強(qiáng)制拆除執(zhí)行申請(qǐng)批復(fù)的解讀》，http://news.xinhuanet.com/2013-12/04/c_118421760.htm，新華網(wǎng)，2014年12月17日訪問。這條批復(fù)的原因也是基于裁執(zhí)分離的原則，緩解法院的執(zhí)行壓力，維護(hù)法院的中立權(quán)威，避免法院淪為行政機(jī)關(guān)的從屬執(zhí)行機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)自身享有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的沒必要再去向法院申請(qǐng)。

但《解釋》第87條規(guī)定：“……法律、法規(guī)規(guī)定既可以由行政機(jī)關(guān)依法強(qiáng)制執(zhí)行，也可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的，人民法院可以依法受理?！边@樣就給各方主體帶來了一定的困惑，不利于法院的獨(dú)立審判。

即使無行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，法院應(yīng)當(dāng)依法受理，也存在不少問題。最實(shí)質(zhì)的還是法院有沒有對(duì)行政機(jī)關(guān)的申請(qǐng)進(jìn)行審查，是形式審查還是實(shí)質(zhì)審查，相對(duì)人在此期間有無抗辯性或阻卻性措施。這也是令相對(duì)人是否尊重和信服的關(guān)鍵關(guān)節(jié)。下一次修改在這方面有待突破。

（責(zé)任編輯：馬 斌）

DF74

A

1674-9502(2015)02-064-10

華東政法大學(xué)

2015-02-27