對上海城市更新中存量補地價政策的思考

摘 ?要：存量補地價政策對上海城市更新實施起到重要的影響作用，本文通過對上海長寧區(qū)新華路街道四個案例存在的問題進行分析，發(fā)現(xiàn)部分功能改變類項目在未補交地價的情況下完成了更新實施，現(xiàn)狀功能與控規(guī)用地性質和地塊產權性質不符，存在違規(guī)實施的問題?；诖?，本文進一步對造成相關案例實施困境的存量補地價政策進行探討，發(fā)現(xiàn)主要有三個方面的問題：一是面對復雜的更新實施對象，缺乏應對不同情況的地價補償及優(yōu)惠政策;二是地價補償?shù)慕?jīng)濟可行性有待市場檢驗;三是未能體現(xiàn)拆除重建與功能改變等不同物質空間更新方式的差異性。最后，借鑒深圳相關經(jīng)驗，提出了對存量補地價政策的三條優(yōu)化建議，分別為區(qū)別化的激勵政策、漸進式的彈性政策和靈活性的財稅政策。

關鍵詞：城市更新;存量補地價;上海

引言

上海的城市建設發(fā)展模式已經(jīng)進入到從外延擴張轉向內涵提升、從大規(guī)模的增量建設轉向存量更新為主的新階段。在新的時代背景下，上海出臺了《上海市城市更新實施辦法》、《上海市城市更新規(guī)劃土地實施細則》、《上海市城市更新條例》等相關文件，標志著從地方性法規(guī)層面為有效推進城市更新工作提供了有力政策保障，諸如存量補地價等新政策對上海城市更新事業(yè)發(fā)展起到了積極的推動作用，同時在實踐中有進一步優(yōu)化的空間，本文通過對上海長寧區(qū)新華路街道城市更新案例中存量補地價政策存在的問題進行反思，提出了對存量補地價政策的優(yōu)化建議。

上海城市更新存量補地價政策解讀

受到土地資源緊張的限制，上海城市更新活動較早地打通了存量補地價的政策通道，其基本意圖是減少因土地收回再重新招拍掛的交易成本，促進企業(yè)自主轉型升級。梳理《上海市城市更新實施辦法》（2015年6月1日起施行，以下簡稱《實施辦法》）、《上海市城市更新規(guī)劃土地實施細則》（2017年12月1日起施行，以下簡稱《實施細則》）、《上海市城市更新條例》（2021年9月1日起施行，以下簡稱《條例》），發(fā)現(xiàn)其中涉及存量補地價的政策如下：

（1）《實施辦法》中的第十八條（土地政策）提出：“現(xiàn)有物業(yè)權利人或者物業(yè)權利人組成的聯(lián)合體，應當按照新土地使用條件下土地使用權市場價格與原土地使用條件下剩余年期土地使用權市場價格的差額，補繳土地出讓價款。”

（2）《實施細則》中的第三十二條 （土地出讓價款）提出：“區(qū)規(guī)劃土地管理部門應當委托土地評估機構，經(jīng)區(qū)人民政府集體決策后，按照新土地使用條件下土地使用權市場價格與原土地使用條件下剩余年期土地使用權市場價格的差額，補繳出讓價款。商務辦公等經(jīng)營性用地的市場評估地價，不得低于相同地段同用途的基準地價?！?/p>

（3）《條例》中的第四十一條提出：“鼓勵在符合法律規(guī)定的前提下，創(chuàng)新土地供應政策，激發(fā)市場主體參與城市更新活動的積極性。物業(yè)權利人可以通過協(xié)議方式，將房地產權益轉讓給市場主體，由該市場主體依法辦理存量補地價和相關不動產登記手續(xù)?！?/p>

根據(jù)2017年2月24日上海市規(guī)劃和自然資源局對于《上海市城市更新規(guī)劃土地實施細則》（試行）部分條款解讀的咨詢（信箱反饋，編號117725），“存量補地價”指的是土地出讓方式，屬協(xié)議出讓方式。城市更新項目經(jīng)區(qū)政府常務會議集體決策后，可以采用存量補地價的方式，簽訂補充合同。從上述政策條文看，存量補地價的土地政策，其土地出讓價款是按照土地使用權市場價格計算，但均并未明確地細化存量補地價的具體計價方式。

相關城市更新案例面臨的困境

3.1相關更新案例介紹

（1）寶地新華

寶地新華項目所在地塊原為上海十鋼新華農貿市場，位于長寧區(qū)安順路88號，始建于上世紀70、80年代，最早是上鋼十廠的機修車間，1997年起改造為農貿市場，用地面積為8330平方米。目前，寶地新華已于2021年8月竣工。項目定位為辦公和商業(yè)相結合的新型商業(yè)綜合體，總投資逾7億元，總建筑面積約3.4萬平方米。寶地新華地塊為商業(yè)金融用地，符合相關控規(guī)的用地性質要求，原農貿市場的地塊用地性質是工業(yè)用地，在補繳土地出讓價款后，調整產權證用地性質為商業(yè)金融用地。

（2）上生新所

上生新所項目所在地塊原為上海生物制品研究所，位于長寧區(qū)延安西路1262號，是專門從事生物制品開發(fā)的企業(yè)，現(xiàn)已搬遷至奉賢區(qū)，所在地塊最早是在上世紀20年代建設的哥倫比亞住宅圈項目，用地面積為47250平方米。目前，上生新所由萬科公司負責經(jīng)營，租期為20年，項目定位為國際化活力文化藝術生活圈。2018年北區(qū)完成更新正式對外開放，南區(qū)尚未完成更新。上生新所地塊控規(guī)中規(guī)劃為教育科研用地，實際為商業(yè)商務辦公用地，控規(guī)及產權證的用地性質均為調整，存在違規(guī)實施的問題。

（3）幸福里

幸福里項目所在地塊原為上海橡膠制品研究所，位于長寧區(qū)番禺路381號，用地面積為6461平方米。目前，幸福里已由上海幸福里文創(chuàng)產業(yè)公司開發(fā)，并于2016年12月作為商辦綜合的文創(chuàng)園區(qū)正式對外開放。幸福里地塊控規(guī)中規(guī)劃為教育科研用地，實際為商業(yè)商務辦公用地，控規(guī)及產權證的用地性質均為調整，存在違規(guī)實施的問題。

（4）上海影城

上海影城位于長寧區(qū)新華路160號，用地面積為5940平方米。目前，上海影城為五星級標準的電影院，未能開展更新活動。

3.2相關更新案例的主要問題

從上海長寧區(qū)新華路街道的四個案例——上生新所、寶地新華、幸福里和上海影城中，通過比較發(fā)現(xiàn)功能改變類項目操作過程中政策阻力較大，上生新所和幸福里存在違法改變土地用途的問題，上海影城在咨詢規(guī)劃主管部門后暫停更新意向的問題。相比之下，拆除重建類項目（寶地新華）符合規(guī)劃管理的相關法律法規(guī)要求，獲得規(guī)劃行政主管部門的認可。

針對上生新所和幸福里等更新項目中存在的問題，進一步分析，發(fā)現(xiàn)功能改變類項目的痛點在于上海市城市更新的存量補地價政策，由于上生新所和幸福里等更新項目存量補地價的費用超過了業(yè)主的預期，所以，上述項目在未補交地價的情況下完成了更新實施，現(xiàn)狀商業(yè)商務功能與土地使用性質不符，存在違規(guī)實施的問題。

3.3存量補地價的重要性認識

從上海長寧區(qū)新華路街道的案例中可以看出，存量補地價是更新項目合法合規(guī)的重要前提。實際上土地轉性的推進速度比較緩慢，目前絕大部分城市更新類文創(chuàng)園區(qū)實際使用功能與其土地性質不對應。過往的城市更新項目，許多原有土地性質為工業(yè)、科研設計用地，實際使用狀態(tài)多為商業(yè)、辦公，存在“打擦邊球”的行為。

根據(jù)《更新辦法》，通過存量補地價的方式，可以按照實際使用功能，轉變土地使用性質，從工業(yè)、科研設計用地轉變?yōu)樯剔k綜合用地，取得符合現(xiàn)有用地性質的土地使用權，并辦理相關的土地和建設證，合法合理使用土地。所以，存量補地價政策是調整更新地塊用地性質的必要程序。

3.4 存量補地價政策問題探討

造成相關案例實施困境的存量補地價政策問題主要可以分為三個方面：一是面對復雜的更新實施對象，缺乏應對不同情況的地價補償及優(yōu)惠政策;二是地價補償?shù)慕?jīng)濟可行性有待市場檢驗;三是未能體現(xiàn)拆除重建與功能改變等不同物質更新方式的差異性。

（1）面對復雜的更新實施對象，缺乏應對不同情況的地價補償及優(yōu)惠政策

上海城市更新中的存量補地價政策表述較為原則性，實際面對的城市更新項目很復雜，其特征不同、面臨的問題也不盡相同，目前的優(yōu)惠政策不夠具體化，需要有項目地價計算的具體公式，以及典型案例進行技術指引。

（2）地價補償?shù)慕?jīng)濟可行性有待市場檢驗

補地價若按照市場價格計算，則更新項目易遭遇發(fā)展瓶頸，其根本原因在于城市更新項目多具有體量小、碎片化、改造限制多樣等特征，對更新方案的多樣性、靈活性和定制化提出較高的要求，導致更新項目成本高企，現(xiàn)有政策激勵不足，難以平衡企業(yè)的投入和產出。

（3）未能體現(xiàn)拆除重建與功能改變等不同物質空間更新方式的差異性

拆除重建類項目的經(jīng)濟效益測算往往優(yōu)于功能改變類，主要原因：一是建筑改造成本高。二是原建筑結構與空間與新的功能業(yè)態(tài)難以匹配。但是針對拆除重建與功能改變等不同物質更新方式，尚未提出差異化的存量補地價政策。

4深圳相關經(jīng)驗的借鑒

4.1 深圳功能改變類城市更新項目補地價政策優(yōu)惠的要點

《深圳市城市更新辦法》（自2016年11月12日起實施）中第二十六條提出：“市規(guī)劃國土主管部門批準功能改變的，應當與土地使用權人簽訂土地使用權出讓合同補充協(xié)議或者補簽土地使用權出讓合同;土地使用權人應當按照相關規(guī)定繳納地價?！?/p>

具體優(yōu)惠政策如下：（1）改變功能的原有建筑面積部分。改變后的功能的土地使用權剩余期限的公告基準地價-原土地用途剩余期限的公告基準地價。（2）改變功能的增加建筑面積部分。改變后的功能和土地使用權剩余期限的市場評估地價標準。

因為公告基準地價遠低于市場評估地價，所以政策優(yōu)惠力度較大。

4.2 深圳功能改變類城市更新項目補地價計算方式的案例解讀

例假設龍崗區(qū)占地5萬平方米、現(xiàn)容積率2.0的工業(yè)區(qū)土地剩余使用期限為30年，權利人將功能改變?yōu)樽≌?，改變功能后的建筑面積12萬平方米。該區(qū)域的住宅基準地價約1000元/平方米，工業(yè)基準地價300元/平方米，住宅用地的市場評估價4000元/平方米（樓面地價），假設土地還原利率為5%，經(jīng)補繳地價公式計算，原建筑面積部分需要補繳5421萬元，增加的建筑面積部分需要補繳6357萬元，需要補繳地價的總費用為11779萬元。

4.3深圳經(jīng)驗解析

深圳市補地價政策針對不同物質更新方式采取了不同的計算公式，對于功能改變類項目給予一定的政策優(yōu)惠，體現(xiàn)了城市更新政策的靈活性，對上海城市更新存量補地價政策具有一定的借鑒意義。

5對存量補地價政策的優(yōu)化建議

5.1區(qū)別化的激勵政策

建議給予補地價的適當優(yōu)惠。市場價格雖然規(guī)避了土地溢價，但是遠高于基準地價，對于功能改變類項目，因為受到原建筑的影響，市場盈利能力受限，若按照市場價格補地價，市場風險較大，與拆除重建類項目相比也不公平，所以，可考慮按基準地價的方式予以一定的優(yōu)惠。

5.2漸進式的彈性政策

建議采取“先租后讓、彈性年限”的方式，允許企業(yè)有一段“試用期”，經(jīng)營得好且符合規(guī)劃要求，可以“轉正”，并且繳地價可以逐年遞交，不一定要一次性補齊，有利于適度降低企業(yè)財務成本。對于亟需政策優(yōu)惠方能實施的項目，如果不加以扶持，就會阻礙更新實施，所以為了促進更新推進，只有保證一定的市場盈利空間，才能激勵項目推進。

5.3靈活性的財稅政策

建議建立城市更新物業(yè)租賃稅收優(yōu)惠，更新項目多數(shù)通過租賃方式取得物業(yè)進行改造和運營，為降低開發(fā)成本，適度給予一定的租金收入的稅收減免優(yōu)惠政策。增設相關產業(yè)引導和稅收優(yōu)惠政策，給予企業(yè)一定的政策的支持和引導，才能促進新興產業(yè)的集聚。

6結語

本文從實證視角出發(fā)，基于對上海長寧區(qū)新華路街道上生新所、寶地新華、幸福里和上海影城等四個案例的分析，發(fā)現(xiàn)上海城市更新存量補地價政策的不足導致部分功能變更類項目存在違規(guī)實施的問題，進而深入探討了造成相關案例實施困境的三個具體原因：一是面對復雜的更新實施對象，缺乏應對不同情況的地價補償及優(yōu)惠政策;二是地價補償?shù)慕?jīng)濟可行性有待市場檢驗;三是未能體現(xiàn)拆除重建與功能改變等不同物質空間更新方式的差異性。最后，借鑒深圳相關經(jīng)驗，提出了對存量補地價政策的優(yōu)化建議。

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簡介：陳晨，男（1986.12--），漢族，上海人，在職碩士，研究方向：城鄉(xiāng)規(guī)劃、城市更新新。