食藥領(lǐng)域檢察公益訴訟中懲罰性賠償?shù)倪m用

安徽師范大學(xué)法學(xué)院（蕪湖 241002）

2020年頒布的《中華人民共和國民法典》規(guī)定，在侵害知識產(chǎn)權(quán)，產(chǎn)品質(zhì)量侵權(quán)，環(huán)境污染、生態(tài)破壞侵權(quán)這3個領(lǐng)域，被侵權(quán)人有權(quán)請求相應(yīng)的懲罰性賠償。然而，民法典并沒有為檢察機關(guān)在公益訴訟中提起懲罰性賠償提供法律指引。2017年，最高人民檢察院《關(guān)于加大食藥領(lǐng)域公益訴訟案件辦理力度的通知》明確，可以探索提出懲罰性賠償?shù)脑V訟請求；2019年《中共中央 國務(wù)院 關(guān)于深化改革加強食品安全工作的意見》提出，探索建立食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度。雖然實務(wù)部門已經(jīng)在食藥領(lǐng)域公益訴訟中積極探索適用懲罰性賠償，但法律依據(jù)不充分、訴訟主體不明確、理論研究不足、司法裁判標準不統(tǒng)一，仍困擾食藥領(lǐng)域公益訴訟中懲罰性賠償?shù)倪m用。食藥領(lǐng)域檢察公益訴訟中能否適用懲罰性賠償，如何適用懲罰性賠償成為理論和實踐層面都亟待解決的重要課題。

1 食藥領(lǐng)域檢察公益訴訟適用懲罰性賠償?shù)睦碚撟C成

在食藥領(lǐng)域檢察公益訴訟中適用懲罰性賠償，體現(xiàn)“不能讓違法者從違法中獲得好處”的基本原則，有利于保護社會公共利益，具有必要性和正當性。

1.1 符合懲罰性賠償金的演進規(guī)律和價值目標

懲罰性賠償也稱報復(fù)性賠償，是指法院判決的賠償金額超出實際損害數(shù)額的賠償[1]。英國《牛津法律大辭典》對懲罰性賠償?shù)亩x：懲罰性賠償是指判定的價值重大的損害賠償金，既是對受害人損害的賠償，又是對加害人的懲罰，它表明法院或陪審團對被告惡意侵權(quán)行為的否定性評價[2]。懲罰性賠償則主要見諸英美法律，且以美國為典型代表[3]。美國懲罰性賠償制度的適用大致經(jīng)歷三個階段：從18和19世紀對欺侮行為的處罰，到20世紀前期對濫用權(quán)力的懲罰，到二戰(zhàn)后向產(chǎn)品責任以及商業(yè)侵權(quán)領(lǐng)域的擴張[4]。由于公法、私法二元區(qū)分原理的深刻影響，大陸法系國家的損害賠償法主要體現(xiàn)“補償原則”和“禁止得利原則”，對違法行為的預(yù)防與懲罰則通過行政法規(guī)制與刑罰手段實現(xiàn)。因此大陸法系學(xué)者對是否引入懲罰性賠償制度至今仍存在分歧。隨著商品經(jīng)濟的高度發(fā)展，越來越多的學(xué)者注意到以補償實際損害為限的賠償難以遏制營利性違法行為，不足以震懾違法者從而達到預(yù)防違法犯罪的目的，而懲罰性賠償恰是解決這一困境的好制度。因此，大陸法系的許多學(xué)者逐漸支持懲罰性賠償向產(chǎn)品責任及商品侵權(quán)領(lǐng)域擴張。從懲罰性賠償制度的含義與適用范圍的演進過程看，檢察公益訴訟適用懲罰性賠償具有三項功能：其一，賠償功能。懲罰性賠償應(yīng)當兼顧補充性賠償?shù)膬r值屬性并在其基礎(chǔ)上有所延伸。其二，懲罰功能。通過對惡意的不法行為人強加額外的經(jīng)濟負擔以達到制裁的效果。其三，威懾功能。威懾又分為一般威懾和特殊威懾。一般威懾是指對于社會一般人的威懾作用，增強其在實施不法行為時的心理負擔和精神壓力，特殊威懾則強調(diào)對致害人本身的威懾。就功能間的關(guān)系而言，懲罰性賠償?shù)闹埸c是“懲罰”，落腳點是“賠償”，威懾功能則屬于制度運行過程中的衍生功能。

1.2 契合公益訴訟的立法目的和功能預(yù)設(shè)

公益訴訟最早可追溯到古羅馬時期的法律規(guī)定[5]，羅馬法規(guī)定提起公益訴訟的主體為法律規(guī)定的羅馬公民而非現(xiàn)代意義的訴訟集團或特定國家機關(guān)或組織。有學(xué)者指出，隨著現(xiàn)代公益訴訟發(fā)展，訴訟的公益性經(jīng)歷著由弱到強的變化，其形式也經(jīng)歷由激勵私人訴訟實現(xiàn)公益目的“正外部性”公益訴訟，到發(fā)展出準公益訴訟，再到發(fā)展出純公益訴訟[6]?；诖朔N發(fā)展變化，公益訴訟的訴訟請求在不斷變化：從早期停止違法行為的“禁令之訴”，到可提起損害賠償之訴，到如今懲罰性賠償?shù)脑V訟地位日益突出。公益訴訟與懲罰性賠償相結(jié)合的模式，使得懲罰性賠償請求逐漸被塑造成為具有某種公益色彩及抑制公共利益損害發(fā)生之功能的訴訟請求形式[7]。食藥領(lǐng)域懲罰性賠償請求權(quán)的公益性體現(xiàn)在兩個方面：一是優(yōu)化對生產(chǎn)經(jīng)營者的威懾功能，由于違法成本的增加，理性的生產(chǎn)經(jīng)營者為保證利益的最大化而提高生產(chǎn)經(jīng)營的注意義務(wù)，這具有鮮明的行為規(guī)范公法色彩；二是從經(jīng)濟上刺激消費者維權(quán)的積極性，通過增加受害方所獲賠償金額彌補消費者由于維權(quán)成本高產(chǎn)生的動力不足問題。

1.3 切合食藥領(lǐng)域的監(jiān)管需求和立法趨勢

在食藥領(lǐng)域公益訴訟實踐中，傳統(tǒng)的民事責任方式難以有效遏制違法行為。最高人民法院《關(guān)于審理消費民事公益訴訟案件適用法律問題的解釋》規(guī)定，原告可以訴請被告承擔排除妨礙、停止侵害、消除危險、賠禮道歉的民事責任。具體而言，這4種責任類型表現(xiàn)為停止不符合安全標準消費品的生產(chǎn)銷售、對已在售部分予以召回、對未銷售部分作無害化處理、發(fā)布消費警示和公開賠禮道歉等。受限于訴訟成本、受害者分散等客觀因素，提起訴訟的人往往只是眾多消費者中的極少數(shù)。傳統(tǒng)的民事責任難以遏制食藥領(lǐng)域營利性違法行為的產(chǎn)生。在《消費者權(quán)益保護法》《食品安全法》《藥品管理法》等法律中，規(guī)定懲罰性賠償制度的初衷是為了加大對生產(chǎn)經(jīng)營者違法行為的制裁力度，保護眾多消費者利益，但在司法實踐上懲罰性損害賠償主要還是適用于受害者個人提起的訴訟。由個人提起的懲罰性賠償之訴，其實質(zhì)價值在于鼓勵私人提起訴訟，以間接維護公共利益，未能達到全面遏制違法行為的效果[8]。檢察機關(guān)提起懲罰性賠償之訴，則彌補了私人懲罰性賠償對違法者懲罰不力、威懾不足的缺陷，促進食藥領(lǐng)域公正交易秩序以及市場倫理的形成。

2 食藥領(lǐng)域公益訴訟中檢察機關(guān)請求懲罰性賠償?shù)闹黧w資格

在確定食藥領(lǐng)域公益訴訟可請求懲罰性賠償?shù)幕A(chǔ)上，明確檢察機關(guān)請求懲罰性賠償?shù)闹黧w資格便成為食藥領(lǐng)域檢察公益訴訟適用懲罰性賠償?shù)年P(guān)鍵一環(huán)。

2.1 法律依據(jù)不明導(dǎo)致的合法性缺失

消費者提起懲罰性賠償訴訟請求的主要依據(jù)是《民法總則》《侵權(quán)責任法》《消費者權(quán)益保護法》《食品安全法》《藥品管理法》等相關(guān)法律規(guī)定及司法解釋。這些相關(guān)的法律條文和司法解釋均沒有明確規(guī)定“懲罰性賠償”是否可作為檢察公益訴訟的訴訟請求。

直接法律依據(jù)不明確，使得檢察機關(guān)作為提請懲罰性賠償主體的合法性受到質(zhì)疑。懲罰性賠償?shù)姆申P(guān)系主體主要是侵權(quán)行為人和特定受害者，檢察機關(guān)作為使用公權(quán)力的國家機關(guān)介入到私法領(lǐng)域中，是否會打破平等主體之間的平衡？檢察機關(guān)的請求權(quán)基礎(chǔ)是否存有缺陷？傳統(tǒng)理論認為，懲罰性賠償制度基礎(chǔ)應(yīng)是民事侵權(quán)與民事合同，提起懲罰性賠償金訴請的主體應(yīng)是民事合同或民事侵權(quán)關(guān)系中的受害者，檢察機關(guān)作為公權(quán)力機關(guān)，既非直接受害者又非傳統(tǒng)的民事主體，能否介入私法領(lǐng)域是存疑的。

2.2 完善檢察機關(guān)請求懲罰性賠償?shù)姆梢罁?jù)

一方面，可以在條件成熟時制定“公益訴訟法”，賦予檢察機關(guān)請求懲罰性賠償?shù)闹黧w資格。通過立法賦予檢察機關(guān)請求懲罰性賠償?shù)闹黧w資格，從而將懲罰性賠償請求權(quán)的行使范圍由個別行使擴大到集合行使。在完善懲罰性賠償機制方面，明確檢察機關(guān)提出懲罰性賠償?shù)闹黧w適格性、有限處分權(quán)等，消除不必要的爭議。將懲罰性賠償請求權(quán)的行使范圍由個別行使擴大到集合行使，有利于凸顯懲罰性賠償制度的社會功能，以更低成本、更高效率懲罰違法者，保護社會公益。如果說在個別行使模式中仍然使得生產(chǎn)經(jīng)營者心存僥幸，那么懲罰性賠償請求權(quán)的集合行使模式則更能在實踐中貫徹“重典治亂”的精神[9]。另一方面，適時修改《消費者權(quán)益保護法》《食品安全法》《藥品管理法》，增加有關(guān)檢察公益訴訟懲罰性賠償?shù)臈l款。如在《消費者權(quán)益保護法》第五十五條中增加一款作為第三款：人民檢察院在履行職責過程中發(fā)現(xiàn)經(jīng)營者在提供商品或服務(wù)過程中侵害眾多消費者合法權(quán)益，致使國家或社會公共利益受到侵害的，人民檢察院可以向人民法院提起訴訟，并有權(quán)要求經(jīng)營者支付懲罰性賠償金。

3 懲罰性賠償公益訴訟與私益訴訟的程序銜接

程序銜接不當直接影響到制度設(shè)立的正當性。檢察機關(guān)提起公益訴訟面臨著與其他主體、訴訟程序、責任分配的銜接問題。如在檢察機關(guān)提起懲罰性賠償民事公益訴訟時，消費者個人也提起懲罰性賠償訴訟。在此情形下，就生產(chǎn)經(jīng)營者的同一違法行為，法院如何處理檢察機關(guān)與消費者個人提起的懲罰性賠償請求？當檢察公益訴訟適用懲罰性賠償制度時，如何銜接公益訴訟與私益訴訟的懲罰性賠償請求，不使違法者重復(fù)接受懲罰，尚需制度設(shè)計者作出妥當安排。懲罰性賠償公益訴訟與私益訴訟的銜接應(yīng)根據(jù)這兩種訴訟提起的時間先后區(qū)別對待。

3.1 私益訴訟先于公益訴訟提起懲罰性賠償

應(yīng)當明確私法領(lǐng)域的懲罰性賠償制度不應(yīng)完全取消，食藥領(lǐng)域私人執(zhí)法是對公共執(zhí)法的重要補充[9]。其一，私人執(zhí)法相較于公共執(zhí)法無需過多的財政投入；其二，分布于各行各業(yè)的私人發(fā)現(xiàn)食藥領(lǐng)域安全隱患的能力遠高于公共執(zhí)法機構(gòu)；其三，若保留私人執(zhí)法者的執(zhí)法收益，其執(zhí)法積極性將明顯高于公共執(zhí)法者。因此，不能忽視懲罰性賠償金激勵個人保護公共利益的作用。對懲罰性賠償金功能的演化分析表明，個人提起懲罰性賠償并不能真正遏制生產(chǎn)經(jīng)營者從違法行為中獲益，只有公益訴訟才能真正實現(xiàn)懲罰性賠償金的懲罰、威懾功能。故在個人主張懲罰性賠償金的請求得到支持后，仍應(yīng)對檢察機關(guān)提起的懲罰性賠償之訴予以支持。但為了給違法者帶來雙重負擔，公益訴訟勝訴后獲得的懲罰性賠償金應(yīng)減去已支付給個人的懲罰性賠償金。

3.2 公益訴訟先于私益訴訟提起懲罰性賠償

若公益訴訟的懲罰性賠償請求已獲法院支持，則受害者以公益訴訟勝訴為由向法院主張懲罰性賠償?shù)恼埱蟛粦?yīng)支持，理由有二：其一，懲罰性賠償金的懲罰威懾功能已經(jīng)實現(xiàn)，在公益訴訟勝訴的情形下，生產(chǎn)經(jīng)營者的違法行為已經(jīng)被發(fā)現(xiàn)并懲罰，若再依照同一違法行為主張懲罰性賠償有違傳統(tǒng)民事訴訟“一事不再理”的原則；其二，個人懲罰性賠償金的激勵功能已經(jīng)喪失，當違法行為已經(jīng)被公共執(zhí)法者發(fā)現(xiàn)并懲罰后，個人訴訟便不再具備前述的低成本、及時發(fā)現(xiàn)違法行為的優(yōu)勢，此時的個人訴訟帶有搭公益訴訟“便車”的嫌疑。

4 食藥領(lǐng)域檢察公益訴訟懲罰性賠償金的計算

在確定食藥領(lǐng)域檢察公益訴訟可請求懲罰性賠償?shù)幕A(chǔ)上，如何確定公益懲罰性賠償金便成為消費公益訴訟懲罰性賠償制度必須思考的問題。懲罰性賠償金的計算涉及兩方面的難題：一是計算基數(shù)的確定，二是計算系數(shù)的確定。

4.1 基數(shù)確定：公共利益難衡量

懲罰性賠償金的計算基數(shù)取決于對公益損害量的厘定。這直接面臨著對于公共利益的認知問題，關(guān)于什么是公共利益，國內(nèi)外學(xué)者進行廣泛討論，并取得不同結(jié)論。能被大多數(shù)學(xué)者接受的看法是：公共利益是一個典型的不確定的法律概念[10]。因此，衡量公益損害量的過程也應(yīng)該是一個估算的過程。如何估算？劉水林[6]以消費品市場的交易秩序的流變關(guān)系狀態(tài)為視角，提出對損害的估算可以從時間和內(nèi)容2個維度考察。時間維度即根據(jù)違法行為產(chǎn)生損害后果的時間長短將損害分為即時損害和長期損害：即時損害是指在違法行為作用期間內(nèi)產(chǎn)生的看得見、可計量的損害后果；長期損害是指由于損害的擴散效應(yīng)導(dǎo)致在其后很長時期內(nèi)產(chǎn)生的看不見、難以計量的損害。內(nèi)容維度則根據(jù)違法行為作用的客體劃分，包括直接的純經(jīng)濟損害和間接的對消費者人身、財產(chǎn)的損害。

由表1可知，僅即時的純經(jīng)濟損害才可測度，而在司法實踐中，法院對公共利益損害量的計算主要以統(tǒng)計“支付價款”和“遭受損失”的方式，通過這種方式認定的公共利益損害量往往小于實際公益損害量。

表1 不同類型公益損害量測度情況表

4.2 系數(shù)確定：懲罰系數(shù)難統(tǒng)一

懲罰系數(shù)是懲罰程度的直觀反映。中國檢察機關(guān)在提請懲罰性賠償或法院支持懲罰性賠償?shù)脑V訟請求時普遍參照《消費者權(quán)益保護法》《食品安全法》的有關(guān)規(guī)定，而且在類似案件中不同地區(qū)的判決還存在差異。

食藥領(lǐng)域公益訴訟懲罰性賠償?shù)南禂?shù)確定不能簡單套用市場經(jīng)濟領(lǐng)域私益訴訟的賠償系數(shù)。從制度設(shè)計的主要目的與功能來看，在私人領(lǐng)域設(shè)立懲罰性賠償?shù)哪康某龖土P外，更多考慮的是消費者遭受的損失、訴訟成本與機會成本，旨在補償和激勵消費者通過司法途徑維權(quán)。以消費者“支付價款”或“遭受的損失”作為計算基數(shù)，配合法定的懲罰系數(shù)，得出的懲罰性賠償金可預(yù)料、易接受、能執(zhí)行。公益訴訟的計算基數(shù)以公益損害量為基礎(chǔ)，公益損害量的計算不僅實踐上存在困難，而且公益損害量本身就很大，媒體常常將其稱為“天價”。在“天價”公益損害的基礎(chǔ)上，如何確定懲罰系數(shù)，并據(jù)此得出合理的懲罰性賠償金額，無論對立法者，還是對司法者，都是一件困難的事。

4.3 計算基數(shù)與懲罰系數(shù)的合理設(shè)定

食藥領(lǐng)域懲罰性賠償金基數(shù)的確定可以違法行為人的“銷售數(shù)額”為主，被害人“遭受損失”為輔進行計算。這種統(tǒng)計方式普遍適用于知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域[11]；銷售數(shù)額是被害人“支付價款”的直觀體現(xiàn)且易于取證。對于多層級銷售案件中侵權(quán)行為人銷往市場但尚未被消費者所使用的部分，可通過被告舉證的方式予以扣減。雖然通過這種方式計算損害基準并非全部的公益損害，但可在確定計算系數(shù)時將這一部分予以彌補，以綜合實現(xiàn)補償與懲罰的雙重效果。

食藥領(lǐng)域懲罰性賠償系數(shù)確定受多方面的因素制約，懲罰性賠償金的計算模式應(yīng)該是一種相對動態(tài)的估算過程。公益訴訟所要代表的是不特定多數(shù)人的訴訟請求，其公益損害量難以厘定，懲罰性賠償系數(shù)也不宜一概而論。消費公益訴訟只要能實現(xiàn)3種目標，其懲罰性賠償?shù)慕痤~確定就可謂之科學(xué)合理。其一，足以彌補既損的社會公共利益；其二，金額的確定能體現(xiàn)懲罰性（懲罰性賠償金的數(shù)額應(yīng)大于生產(chǎn)經(jīng)營者的違法所得）；其三，懲罰性賠償金額可實現(xiàn)（在違法者承擔責任的能力限度范圍內(nèi)）。

從《消費者權(quán)益保護法》《食品安全法》《藥品管理法》規(guī)定來看，中國立法在食藥領(lǐng)域適用的是以“倍數(shù)”標準為主，“最低”標準補充的方式。從公布的民事訴訟判例來看，法院判決懲罰性賠償時，大多對“倍數(shù)”頂格適用。參考美國聯(lián)邦法院列出的確定懲罰性賠償金額應(yīng)考慮的七大要素，科學(xué)合理地適用“倍數(shù)”標準，至少需要考慮幾個因素：1）侵權(quán)行為人的主觀過錯。區(qū)分行為人的主觀過錯程度，對惡意侵犯社會公共利益的行為適用更重的處罰。2）侵犯社會公共利益的程度。基于侵害范圍和造成后果的嚴重性，對于涉及面廣、受害人眾多的應(yīng)當承擔更重的懲罰性賠償。3）被侵害對象的狀況。針對嬰幼兒、無行為能力人實施侵害的，所受譴責應(yīng)該更重。4）侵權(quán)行為人的獲利情況。獲利情況應(yīng)當既包括侵權(quán)行為本身帶來的直接經(jīng)濟性收益，也包括可期待利益[12]。5）侵權(quán)行為人的經(jīng)濟狀況。確定懲罰性賠償?shù)南禂?shù)，也應(yīng)當考慮社會穩(wěn)定的因素。對于經(jīng)濟實力不同的侵權(quán)行為人來說，同樣的懲罰性賠償金額就如同“用一條鞭子鞭打螞蟻和大象的區(qū)別”[13]。

5 結(jié)語

懲罰性賠償實質(zhì)上是一種利用私法機制實現(xiàn)公法目的的特殊懲罰制度，其保護公共利益的功能性基礎(chǔ)與公益訴訟制度的目的相契合，這也為懲罰性賠償制度進入公益保護領(lǐng)域提供契機。在食藥領(lǐng)域檢察公益訴訟中適用懲罰性賠償，既有理論觀點支持，也有實踐案例嘗試，但卻無法從既有法律規(guī)定找到明確依據(jù)，期待通過完善立法和制定實施細則以提升檢察機關(guān)請求懲罰性賠償?shù)暮戏ㄐ院蛯嵭浴?/p>