我國食糖儲備制度的發(fā)展概況（一）

藍艷華

（廣東省科學院生物工程研究所/全國甘蔗糖業(yè)信息中心，廣東 廣州 510316）

0 前言

與糧食，油料一樣，從食品安全和國家戰(zhàn)略上講，食糖既是不可缺少的戰(zhàn)略儲備物資，又是生活必需品。從消費端來看，食糖需求量相對穩(wěn)定，彈性較小；而從供給端來看，食糖源于甘蔗和甜菜農產品加工，種植受自然因素影響較大，具有較強的周期性，糖價會隨著產量變化而上下波動。我國自1991年建立國家食糖儲備制度，這是國家實施宏觀調控確保食糖市場穩(wěn)定和產銷平衡的重要保障。隨著國內食糖需求的持續(xù)增長，食糖儲備制度在穩(wěn)定市場預期和食糖價格方面的重要性日益顯著。食糖儲備制度與食糖供需量、進口量和糖價等密切相關并相互影響。回顧梳理我國食糖儲備制度的發(fā)展歷史，總結所取得的主要成效和問題及改進措施，汲取經驗，展望未來，具有積極的現實意義。

1 國儲糖的基本情況

1.1 國儲糖的定義和性質

國家儲備糖（簡稱國儲糖）是國家實施宏觀調控的重要戰(zhàn)略物資，指國家為應對重大自然災害、公共衛(wèi)生事件或其他突發(fā)性事件而儲備的食糖，包括儲備原糖和成品糖。作為國家重要儲備商品之一，在產品性質上屬公共物品，其基調是穩(wěn)價，根據市場供需情況適時吞吐，保證市場供應穩(wěn)定和糖價平穩(wěn)運行，進而保障糖業(yè)的健康發(fā)展和國家的經濟安全。國儲糖的庫存主要來源于上年結轉成品糖和國內收儲及進口原糖。為了穩(wěn)定供給，我國和古巴簽訂了長期進口協(xié)議，每年進口原糖40萬噸，直接進入國儲庫存。

1.2 國儲糖的作用

國際糖業(yè)組織（ISO）對食糖儲備的庫存建議為3個月消費原則，即國家為了預防糖價短期內大幅波動，建立相當于全國3個月食糖消費量的儲備規(guī)模較為合適［1］。食糖儲備制度對一個不夠完善、不夠健全、抗風險能力較差的行業(yè)來說尤其重要。在各種不可測的因素影響下，國儲糖在保障供給、調控市場、穩(wěn)定價格、促進糖業(yè)發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。

1.2.1 保障食糖供給

國儲糖政策的出發(fā)點在于調節(jié)并保證市場供給。放儲的原因：一是調節(jié)食糖供應量和供求關系，食糖有保質期，到期前適當輪出，增加食糖市場流動性；二是抑制投機和糖價過快增長，讓老百姓能買得起、用得起糖。影響收儲的主要因素是產量和消費量。

1.2.2 調控市場價格

調控部門根據市場上食糖的供求狀況，通過收儲或放儲的方式，影響市場即期的供求關系，調節(jié)食糖價格，從而避免和減輕價格大幅波動給經濟發(fā)展和糖業(yè)發(fā)展造成的負面影響。一般是在市場供求嚴重失衡、價格劇烈波動情況下使用，在一級、二級市場上調控市場并平抑暴漲的糖價。

1.2.3 保護糖業(yè)發(fā)展

食糖關系國計民生，但我國糖業(yè)在國內外市場的同業(yè)競爭中卻處于弱勢地位。世界上許多國家對處于弱勢地位的農業(yè)給予保護，如對糖業(yè)及其產品，通行的主要保護手段是配額生產、市場調控、儲備制度、食糖立法和設置高關稅等。

1.2.4 調節(jié)各方利益

國儲糖對生產、供給不是被動的適應，而是通過收儲或放儲價格的升降，對生產起主動的調控作用。市場供求關系的不穩(wěn)定、價格的大起大落，從長期看對生產者和消費者都不利。國儲糖不僅起到保護生產者的作用，使其保持生產積極性，而且也對消費者有利。

1.3 國儲糖的管理機構

國家對糖業(yè)問題十分關注，與國儲糖管理有關的主要政府部門及組織，國務院具有國儲糖調度使用權，并確定國家食糖儲備計劃；國家發(fā)展改革委員會（原由國家計委）負責食糖市場宏觀調控和總體協(xié)調，包括制定國家食糖儲備計劃及向國務院提出動用儲備糖的建議；國家糧食和物資儲備局（原先后由內貿部、商務部）負責國儲糖的行政管理和調運及食糖流通領域的協(xié)調；財政部負責國儲糖的財務管理，根據國家下達的食糖儲備計劃，落實所需資金和信貸規(guī)模；華商儲備商品管理中心負責國儲糖管理和國家宏觀調控操作，其主要職責是包括參與制定儲備原糖、成品糖計劃和實施方案，按計劃落實國儲糖的收購、加工、接卸、運輸、出入庫和在庫管理等。

每次收儲或放儲之前，中國糖業(yè)協(xié)會根據所了解的情況及各產糖省區(qū)匯報的情況，向相關部委提出整個制糖期生產和消費情況的建議。發(fā)改委、商務部、財政部、華商儲備中心參與討論，初步意見成文匯簽，然后由發(fā)改委報與國務院批示；經批示后，由發(fā)改委和商務部確定具體細則。

1.4 國儲糖的運行機制

國儲糖的運行機制：一是建立吞吐調節(jié)機制。在保證存量的基礎上，根據食糖產銷、價格和市場形勢，適時進行國儲糖的收儲和放儲，在食糖生產旺季和國際市場糖價較低時，按國家下達或調整的計劃積極組織收購、進口和儲備；在淡季組織國儲糖投放市場，以平抑市價。二是建立推陳儲新機制。庫存國儲糖原則上必須在3～5年（進口原糖在5～8年）的期限內輪換更新一次，輪庫更新后要適時組織貨源補充庫存。三是制定國儲糖政策。以影響市場預期，發(fā)揮政策導向功能。四是建立中央、地方兩級食糖儲備制度，逐步實現國家儲備與商業(yè)經營分開。五是食糖儲備的原則是進口糖由中央儲備，國內生產糖由產區(qū)和銷區(qū)分別儲備。六是建立地方收儲和行業(yè)收儲。地方食糖儲備計劃由各地政府確定，儲備規(guī)模按不低于當地市場2個月的食糖銷量安排，儲備費用由同級政府財政負擔；行業(yè)收儲由幾家大集團承擔收儲任務，由銀行給與貸款，國家財政給與貼息，倉儲費由集團自行承擔。

2 國儲糖的相關政策法規(guī)

國家一直很重視食糖生產及國儲糖的管理，有關部委根據實情不斷調整、更新并頒布國儲糖的有關政策法規(guī)。1991年6月13日由商業(yè)部、中國工商銀行聯合發(fā)布《國家儲備糖賬務處理暫行辦法》（〔91〕商副聯字第156號），于發(fā)布之日起實施，該辦法規(guī)定了國家儲備糖資金撥付方式，以加強儲備資金管理。1991年7月15日商業(yè)部頒布《國家儲備糖管理試行辦法》（〔91〕商副字第174號），以加強國家儲備糖管理和保管工作。1991年11月頒布實施的《國務院關于調整食糖經營管理有關政策的通知》（國發(fā)〔1991〕第61號）。1991年國務院《關于加強食糖流通管理和安排儲備的通知》（國發(fā)明電〔1991〕4號）；1991年國家計委、商業(yè)部、輕工業(yè)部《關于安排國家儲備糖的通知》（〔1991〕274號）。

1993年8月11日國內貿易部發(fā)布《國家儲備糖更新管理辦法》（內貿副字〔1993〕第146號）于發(fā)布之日起實施，明確食糖是國家重要的調控商品，其動用權屬國務院，確保食糖市場的宏觀調控職能，保證國家儲備糖的數量和質量，使國家儲備糖的更新業(yè)務納入正常管理軌道。1995年10月27日財政部、國內貿易部聯合頒布《國家儲備食糖財務管理辦法》（財商字〔1995〕515號），于1996年1月1日實施，切實加強國家儲備食糖的財務管理。1997年9月6日國務院辦公廳轉發(fā)國家計委關于進一步調整食糖生產和流通有關政策意見的通知（國辦發(fā)〔1997〕33號），根據《國務院關于宣布失效一批國務院文件的決定》（國發(fā)〔2016〕38號，此文件已宣布失效），明確完善中央和地方兩級食糖儲備制度，加強對市場的調控。

2002年11月25日財政部發(fā)布《關于華商中心競賣國家儲備糖增值稅先征后退的通知》（財稅〔2002〕181號），華商儲備商品管理中心銷售的國家儲備糖繳納的增值稅從2001年起實行先征后退，具體退稅辦法按（〔94〕財預字第55號）文件的規(guī)定執(zhí)行。2004年9月1日商務部發(fā)布《中央儲備糖儲存庫資質條件》，于發(fā)布之日起正式實施，對中央儲備糖儲存?zhèn)}庫的庫房建筑結構、環(huán)境條件、庫房條件、設施設備和庫房管理等做出了具體規(guī)定和要求［2］。2008年1月24日由商務部、發(fā)改委、財政部聯合頒布《中央儲備糖管理辦法》（商務部、發(fā)改委、財政部令2008年第1號），自2008年3月1日起施行，辦法共10章50條，確保儲備糖數量真實、質量合格和儲存安全，并有效發(fā)揮其作用［3］。

2017年《國家發(fā)展改革委財政部關于降低國家儲備糖和儲備肉交易服務價格的通知》（發(fā)改價格〔2017〕1163號）。2018年《關于取消國家儲備糖和儲備肉交易服務價格政府定價有關事項的通知》（發(fā)改辦價格規(guī)〔2018〕65號），決定取消國家儲備糖政府定價，實行市場調節(jié)價。2021年3月5日發(fā)改委、財政部（第41號令）公布《中央儲備糖管理辦法》，自2021年4月10日起施行。

3 國儲糖收、放儲簡況

1996年起，國家安排制糖工業(yè)企業(yè)臨時儲備食糖，以抑制國內糖價的大幅度上漲，穩(wěn)定食糖價格，平衡食糖投放，保證市場供應，幫助糖業(yè)解困。國儲糖維持在100萬噸/年左右的庫容（1996年30萬噸、1997年40萬噸、1998年80萬噸、1999年100萬噸、2000/2001年124萬噸、2002/2003年45萬噸）。2006年據華商儲備商品管理中心一位負責人表示：當前國儲糖的規(guī)模偏小，總量只有90.4萬噸，無論規(guī)模和品種結構上都無法有效地調控國內市場的波動，要有效地調控市場，穩(wěn)定糖價，國儲糖的規(guī)模必須擴大到200萬噸以上，同時至少有三分之一的國儲糖是成品糖，才能真正起蓄水池作用［4］。據2011年數據估算，我國的戰(zhàn)略儲備糖總量應該達到400萬噸比較合適，國家和地方共300萬噸的實際儲量尚未達到國際標準，國家已批準把國儲糖（不含廣西）規(guī)模從160萬噸的上限提高到310萬噸。

根據歷年國儲糖收儲、放儲數量和頻率的數據分析，詳見表1和表2，調控手法日趨成熟，自2008/2009年制糖期后，流拍的情況很少出現，并且競拍的頻率有所降低，1個月之內連續(xù)2次競拍的情形也有所減少，每次投放的數量也較為穩(wěn)定，一般在20～30萬噸，減少了頻繁密集投放對糖市帶來的巨大沖擊，成交均價有了較大幅度的提升。3次大規(guī)模國儲糖標售，最近一次是在2010/2011年制糖期，但只有2006年標售后，國內價格下跌。2016/2017年制糖期共投放國儲糖9次，累計投放國儲糖136萬噸，前幾次拋糖現貨價格在均價6690元/噸左右，期貨價格6573元/噸左右，競拍底價6400～6500元/噸，按照國儲糖收儲成本在6500元/噸左右。

國家為調節(jié)國內糖市供大于求的局面，采用競價方式數次收儲國產白砂糖補充食糖儲備。根據華商儲備中心網站，該中心2010年全年入儲80萬噸進口原糖，同時將192萬噸在庫原糖加工成精煉糖，將183萬噸白砂糖通過競賣投放市場。2011年盡管2次收儲因為參與投標的商家違約嚴重并未收齊，但加上政策性的古巴原糖，掌握在國家手中的食糖儲備量已經高達240萬噸；再加上廣西地方儲備食糖，國內食糖儲備總量已經達到300萬噸的水平，正是這部分儲備糖成為市場擔憂隨時可能打壓價格的“達摩克利斯之劍”［5］。2011/2012年制糖期第一批收儲數量為50萬噸白砂糖，收儲庫點共23個，收儲基礎價格為6550元/噸（南寧車板價，含稅），最高到庫結算價為內蒙136處6930元/噸，平均到庫結算價為6783元/噸。

表1 國儲糖歷年放儲量統(tǒng)計表

表2 國儲糖歷年收儲量統(tǒng)計表

4 國儲糖和食糖供需的關系

4.1 食糖供需結構是影響收放節(jié)奏的關鍵因素

通常食糖市場供應基本實現平衡或者供應過剩的情況下，國儲糖出庫的概率不大。國儲糖的收放是調節(jié)食糖市場平衡供給。從放儲規(guī)律判斷，一般來說第一季度次數略少，第三季度放儲次數最多，放儲次數最多的3個月分別為7、9、10月，后期放儲的競拍底價會同比降低。由此可見，市場需求旺盛是導致國儲糖在短期內決定再次進行放儲的主要原因。還有如果國內外糖價的差距一直不能有效縮小的話，國儲糖就面臨一個比較尷尬的局面，就是只能往外放不能收，沒辦法來補充庫存，而國儲糖大量投放給庫存帶來壓力，國儲補庫的需求也加入需求行列。如2008/2009年制糖期，由于連續(xù)2個制糖期食糖減產，產需缺口為147萬噸，國儲糖規(guī)模在250萬噸左右，理論上能夠彌補供需之間的缺口，但如果考慮到產品稀缺、價格看漲及中間商囤貨導致需求被放大的大環(huán)境因素下，國內食糖供需的平衡會被打破。

4.2 食糖供需量是影響收放規(guī)模的重要因素

食糖供需量及其差值是國儲糖投放引起價格漲跌不一的關鍵因素，糖價運行方向究其根源，國儲糖只是影響供給的一個變量而已。國儲糖投放后，供給端與需求端差距較大，就會引起價格下跌；若差距較小，行情上漲或小幅震蕩概率就大。在國內產量下降的前提下，食糖供應減少，放儲規(guī)模加大。 如2009/2010年制糖期食糖減產使供需缺口達300萬噸，白糖價高，對下游的消費形成了抑制效應；又如2014/2015年制糖期的糖產量下降18%至870萬噸，令供應缺口擴大至約700萬噸。為了滿足需求，國家繼續(xù)采取放儲的措施，最終放儲的數量和價格以及成交的情況，也會影響未來糖價的走勢。

4.3 國儲糖投放對產銷率的影響

從歷史數據看，國儲糖投放與產銷率并沒有明顯的關系。在銷糖率為97.05%的高值時會投放國儲糖，而銷糖率在40%～50%的時候也仍有國儲糖投放。再從時間看，國儲糖投放的時間幾乎包括了全年的各個月份，但細察，投放頻率較高的月份是新舊制糖期交替之時。國儲糖價格走低時，終端接糖量會大些，如一個商家一天大概能賣300噸糖，如果現貨價格降低100～200元/噸，每天能賣更多糖；河北、河南等地區(qū)，紅棗加工需要大量白砂糖，糖價高使很多廠家改用淀粉糖等替代品。

國儲糖不能從根本上改變整體供給形勢，收放儲措施在一定程度上改善了食糖市場供需緊張局面，短期內給市場帶來利空影響，減緩了短期價格的上漲，卻無法使食糖價格大幅回調。國儲糖僅是部分滿足了市場的供需缺口，但先天數量的不足難以達到平抑國內糖價的效果。夏季、中秋、國慶等節(jié)日是食糖的傳統(tǒng)消費旺季，食糖需求量大幅提升，消費預期推動了市場的采購需求，這時國儲糖投放量和食糖進口量都會進入活躍期，以保證食糖消費旺季市場供應，穩(wěn)定糖價，減少對食品、飲料等行業(yè)的用糖影響。如2011年8月連續(xù)競賣2批總計40萬噸國儲糖投放市場，對食糖銷量的沖擊較為明顯，全國銷量同比減少近12萬噸，其中廣西受影響最大，單月銷量減少僅17萬噸。然而，市場卻呈現越拋越漲態(tài)勢，因為多次的放儲已導致國庫日趨緊張，市場看漲心理預期強烈。