突發(fā)公共衛(wèi)生事件檔案管理機制分析

陳霞

摘 要：檔案信息的資源優(yōu)勢為應對新冠肺炎疫情提供了堅實保障，發(fā)揮的重要作用日益凸顯。文章對新冠肺炎疫情檔案管理進行多層次分析，以期為突發(fā)公共衛(wèi)生事件檔案管理機制進一步完善提供參考。

關(guān)鍵詞：公共衛(wèi)生；檔案；管理機制；突發(fā)事件

2020年初湖北省武漢市暴發(fā)新型冠狀病毒肺炎疫情（以下簡稱新冠肺炎疫情），全國人民齊心協(xié)力，抗擊新冠肺炎疫情迅速取得成效，在此過程中檔案資料收集、分類、整理、查考利用和科學分析等應急管理措施發(fā)揮了特殊貢獻。特別是2004年抗擊“非典”疫情檔案應急管理實踐，為正確有效應對新冠肺炎疫情提供了寶貴經(jīng)驗。新修訂的《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱“新《檔案法》”）實施為突發(fā)性重大公共衛(wèi)生事件檔案工作提供了重要的參考保障，也為我國檔案管理機制完善補上了至關(guān)重要的一環(huán)。本文從國家治理現(xiàn)代化視角，分析我國檔案管理機制在應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時存在的難點和問題，結(jié)合檔案管理經(jīng)驗與啟示，提出進一步健全和完善我國檔案管理機制的對策，以期對檔案管理融入服務(wù)經(jīng)濟社會和檔案事業(yè)發(fā)展有所裨益。

一、突發(fā)公共衛(wèi)生事件檔案的概念

2005年5月7日國務(wù)院頒布的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》中明確指出，突發(fā)公共衛(wèi)生事件主要是指突然發(fā)生，造成或者可能造成社會公眾健康嚴重損害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒以及其他嚴重影響公眾健康的事件。突發(fā)公共衛(wèi)生事件檔案指國家機構(gòu)、社會組織和個人在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急處理活動中直接形成的具有查考利用價值的文字、聲像、圖表、磁性載體、電子文件等各種載體的歷史記錄。自“非典”事件以后，我國建立了從中央到省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的法定傳染性疾病報告系統(tǒng)，也就是突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測體系。

二、檔案管理在應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時存在的難點和問題

突發(fā)公共衛(wèi)生事件檔案，是廣大黨員干部群眾、醫(yī)護人員、社區(qū)工作者、抗疫志愿者在黨中央的正確領(lǐng)導下，一次又一次戰(zhàn)勝疫情的真實記錄。其形成與其他門類檔案相比，具備完整性、準確性、真實性的特點?，F(xiàn)實中的檔案管理機制在應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時存在一些難點。

1.檔案形成突發(fā)性，過程管理很被動。突發(fā)公共衛(wèi)生事件本身就讓人們猝不及防，無論是“非典”，還是新冠肺炎疫情均產(chǎn)生于人們毫無思想準備的情況下。此時，包括檔案工作在內(nèi)的各項應急處置都面臨時間倉促、頭緒繁多等問題，突發(fā)公共衛(wèi)生事件檔案的形成、收集等具體工作易出現(xiàn)顧此失彼、忙中出亂的被動局面，疏忽對突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生、發(fā)展過程中的檔案管理，很可能造成無法彌補、難以估量的后果。

2.檔案信息碎片化，收集整理有難度。在處置突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，人們處于高度忙碌和緊張狀態(tài)，把重點放在組織與協(xié)調(diào)各方力量落實防控措施上，形成的各種載體的檔案信息比較分散，內(nèi)容多、范圍廣，且具有碎片化的特點。例如此次抗擊新冠肺炎疫情檔案的內(nèi)容既有反映各地區(qū)、各部門、各單位貫徹上級黨委和政府的決策部署、具體措施、工作預案、疫情報告等文件資料，又有疫情病案、防治方法、診斷標準、科技攻關(guān)、環(huán)境衛(wèi)生、流行病學調(diào)查等醫(yī)療專門材料；既有記錄社會團體捐贈財物以及分配使用情況的圖表資料，又有記錄戰(zhàn)斗在抗擊一線醫(yī)護人員的聲像、照片資料；既有特殊載體文件及相關(guān)實物，又有反映英雄模范人物有價值的個人手稿、論文、證書等。形成材料的分散性、復雜性給收集整理帶來巨大難度。

3.檔案類別多樣性，系統(tǒng)分類較特殊。突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急工作是一項系統(tǒng)工程，檔案形成的渠道多、涉及面廣、門類繁雜。檔案分類是多角度、多層次的分類，分類方法比較復雜?？梢愿鶕?jù)檔案形成者、檔案內(nèi)容性質(zhì)、檔案載體形式、檔案記錄信息形式、檔案記錄信息時間以及檔案所有權(quán)形式等進行分類。例如，按照檔案記錄信息方式可分為文字檔案、圖表檔案、聲像檔案。聲像檔案又分為照片、錄音、錄像、影片等。上述類型檔案分類方法在檔案管理、提供利用方面都有特殊性。新冠肺炎疫情檔案涉及行政、教學、科研、財會、設(shè)備、病案等多種門類，在檔案分類時要求不影響其系統(tǒng)性，否則將對查考利用帶來不便。

三、突發(fā)公共衛(wèi)生事件檔案管理機制構(gòu)建

隨著中國特色社會主義進入新時代和“全面依法治國方略”的推進，構(gòu)建現(xiàn)代化的國家治理體系成為當下的主流思想，對檔案工作也提出了新的要求。新《檔案法》于2021年1月1日起正式實施，更是為我國今后應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件、構(gòu)建突發(fā)公共衛(wèi)生事件檔案管理機制提供了法律保障。

1.加快理順檔案工作機制

新《檔案法》明確“堅持中國共產(chǎn)黨對檔案工作的領(lǐng)導”原則，強調(diào)各級人民政府應當加強檔案工作，把檔案事業(yè)納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，將檔案事業(yè)發(fā)展經(jīng)費列入政府預算，確保檔案事業(yè)發(fā)展與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展水平相適應。并明確國家和地方各級檔案主管部門的行政管理職責。同時，明確檔案館加強對突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對活動相關(guān)檔案的研究整理和開發(fā)利用，為應對突發(fā)事件提供文獻參考和決策支持?？傊?，新《檔案法》既為國家檔案主管部門建立健全突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對活動相關(guān)檔案收集、整理、保護、利用等工作機制構(gòu)建提供法律支持，又能有效適應地方機構(gòu)改革的實際情況，有助于發(fā)揮“黨要管檔”體制優(yōu)勢。

2.規(guī)范檔案管理制度設(shè)計

檔案管理制度包括歸檔范圍、立卷要求、保管期限、保密級別、借閱利用、檔案鑒定與銷毀以及電子檔案管理等多方面內(nèi)容。做好檔案管理制度設(shè)計，有利于檔案管理工作提質(zhì)增效。新《檔案法》明確了適用范圍和應歸檔范圍、立卷要求、保管期限等檔案管理制度相關(guān)規(guī)定。受“非典”事件啟發(fā)，增加與突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對活動相關(guān)檔案收集、整理、保護、利用等機制，并針對近年來檔案寄存、檔案數(shù)字化等服務(wù)發(fā)展新情況，在制度安排和法律責任等方面都做了規(guī)范。

（1）界定立卷歸檔范圍。凡是在處置突發(fā)公共衛(wèi)生事件工作中直接形成的有利用和保存價值的文字、圖表、錄音、錄像、照片、電子文件、標志物等形式的真實記錄，均屬于突發(fā)公共衛(wèi)生事件檔案材料歸檔范圍。

（2）規(guī)范收集整理標準。嚴格執(zhí)行檔案收集整理標準，要求各級地方、各部門要有針對性地開展各種門類載體的文件材料收集工作，確保疫情防控文件材料應收盡收、應歸盡歸、整理規(guī)范。

（3）確保檔案安全保密。突發(fā)公共衛(wèi)生事件檔案中往往有相當一部分涉及國家秘密和患者個人隱私。因此，在檔案整理過程中要切實注意安全保密。

（4）加大檔案開發(fā)利用。突發(fā)公共衛(wèi)生事件檔案不僅可以為決策者提供參考、為醫(yī)療科研機構(gòu)研究人員提供研究資料，也能加以開發(fā)利用，創(chuàng)新檔案科普方式，提高公民科學素養(yǎng)，有針對性地開展傳染病防控知識宣傳，發(fā)布健康提示和就醫(yī)指南，科學指導公眾正確認識和預防疾病，引導公眾規(guī)范防控行為。

3.加快檔案管理信息化建設(shè)

新《檔案法》為檔案管理信息化、現(xiàn)代化開辟了新路徑，在電子檔案的合法要件、地位作用、安全管理和信息化系統(tǒng)建設(shè)等方面作出明確規(guī)定。要求各級人民政府將檔案信息化納入信息化發(fā)展規(guī)劃，保障電子檔案、傳統(tǒng)載體檔案數(shù)字化成果等檔案數(shù)字資源的安全保存和有效利用。電子檔案必須來源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)，電子檔案與傳統(tǒng)載體檔案具有同等效力，可以作為憑證使用。對電子檔案管理信息系統(tǒng)、數(shù)字檔案館、檔案信息資源共享服務(wù)平臺的建設(shè)也提出了要求。

四、建立健全突發(fā)公共衛(wèi)生事件檔案管理機制的相關(guān)舉措

在新冠肺炎疫情防控工作過程中形成的各種門類與載體的文件材料和數(shù)據(jù)，對今后研究應對重大突發(fā)事件具有重要參考價值。因此，在打好抗擊新冠肺炎疫情阻擊戰(zhàn)的同時，檔案部門要主動出擊、主動作為，建立和完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件檔案管理機制，切實加強新冠肺炎疫情等突發(fā)公共衛(wèi)生事件檔案管理力度，開展各方面的檔案管理活動，提供高質(zhì)量檔案服務(wù)。以新冠肺炎疫情檔案管理機制框架構(gòu)建為例，主要有以下幾個方面的舉措：

1.細化檔案收集整理重點。在抗擊新冠肺炎疫情過程中，無論是國家、社會還是個人，都表現(xiàn)出不同的分工和作用。因此，在檔案資料收集和整理中，應重點收集國家對于此次新型冠狀病毒肺炎疫情所做出的重大決定；社會對于此次新冠肺炎疫情所做出的反應，特別是切實有效的措施；醫(yī)護人員、科研人員、社區(qū)工作者、抗疫志愿者等的突出貢獻。

2.加強系統(tǒng)組織分工協(xié)作?？箵粜鹿诜窝滓咔樵僖淮握宫F(xiàn)了中國特色社會主義制度化的巨大優(yōu)越性，展現(xiàn)了中華民族的凝聚力，國家統(tǒng)一指揮，社會按部就班，個人聽從指揮，上下一致，團結(jié)一心，共同完成了諸如方艙醫(yī)院、全民防疫、醫(yī)療方案優(yōu)化等多項“重大工程”，在抗擊新冠肺炎疫情戰(zhàn)役中，表現(xiàn)出了系統(tǒng)性的管理方式。而對于疫情檔案管理框架構(gòu)建而言，也應該加強系統(tǒng)性的管理。檔案部門要加強與醫(yī)療、衛(wèi)生、防治等多個不同職能部門的聯(lián)系與交流，在編制突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應急預案時，將包括檔案部門在內(nèi)的各職能部門應急能力進行統(tǒng)一評估，便于日后應對重大公共衛(wèi)生事件時分工協(xié)調(diào)。在建立應急處理機制時，基層組織不能被排除在外，通過強化各方交流機制，化解分歧與矛盾，為疫情檔案管理框架構(gòu)建助力。

3.保障疫情檔案管理機制健全。突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件檔案管理機制的構(gòu)建，盡管有新《檔案法》提供重要的法律保障，但還是要全力做好貫徹實施工作，確保疫情檔案各項管理規(guī)定和制度落到實處。要面向全社會開展新《檔案法》宣傳活動，提高全社會檔案意識，共同推進突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件檔案管理機制的構(gòu)建。要盡快啟動《檔案法》實施辦法等相關(guān)配套法規(guī)制定和修訂工作，地方和有關(guān)部門也要對各自的檔案規(guī)章制度進行梳理和立改廢，確保與新修訂的《檔案法》有效銜接。各級檔案行政管理部門要依法履行好法律賦予的職責，加強和改進執(zhí)法監(jiān)督工作，建立規(guī)范高效的執(zhí)法機制，堅決依法查處違法行為，切實把檔案法律制度轉(zhuǎn)化為檔案治理效能。

4.加快檔案信息化建設(shè)步伐。進入信息化時代，各行各業(yè)的發(fā)展都離不開信息技術(shù)。檔案是記錄信息并且實現(xiàn)信息傳播的載體，積極探索檔案信息化建設(shè)，構(gòu)建檔案信息化管理模式是時代的要求。要構(gòu)建檔案信息化標準體系，調(diào)整疫情檔案管理模式，完善管理制度，規(guī)范管理流程。

5.創(chuàng)新檔案人才培養(yǎng)路徑。當今社會信息技術(shù)飛速發(fā)展，對各行各業(yè)優(yōu)秀人才培養(yǎng)提出新的要求，檔案專業(yè)人才培養(yǎng)應站在時代前沿，用社會發(fā)展的視角，培養(yǎng)高層次、綜合能力強的高素質(zhì)人才。要創(chuàng)新人才培養(yǎng)機制，一方面，鼓勵人才筑牢專業(yè)基礎(chǔ)，掌握正確的學習方法；另一方面，培養(yǎng)檔案專業(yè)性人才的創(chuàng)新型思維和獨立思考能力，熟練掌握現(xiàn)代化信息技術(shù)資源的整合和使用。

突發(fā)公共衛(wèi)生事件檔案作為重大歷史事件的客觀記錄，在應對今后的危機事件中有著極大的借鑒意義。黨的十八屆三中全會提出“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”重大戰(zhàn)略任務(wù)后，突發(fā)公共衛(wèi)生事件檔案管理機制構(gòu)建更加不容忽視，這在應對新冠肺炎疫情中有著切實的體現(xiàn)。因此，建立科學的突發(fā)公共衛(wèi)生事件檔案管理機制十分重要且刻不容緩。

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