生態(tài)環(huán)境損害政府民事索賠的行政法監(jiān)督

呂成

摘要：生態(tài)環(huán)境損害政府民事索賠主要包括調(diào)查、磋商和訴訟三個(gè)環(huán)節(jié)。政府進(jìn)行生態(tài)環(huán)境損害索賠是履行憲法、法律規(guī)定的職責(zé)，而非尋求普通的民事救濟(jì)，理應(yīng)接受行政法的監(jiān)督。生態(tài)環(huán)境損害政府索賠調(diào)查具有雙重屬性，應(yīng)遵守環(huán)境行政執(zhí)法關(guān)于調(diào)查取證的規(guī)定。生態(tài)環(huán)境損害磋商協(xié)議應(yīng)定性為行政協(xié)議，遵守正當(dāng)行政程序規(guī)定。生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟屬于環(huán)境行政執(zhí)法型訴訟，對(duì)于這一環(huán)節(jié)的監(jiān)督較為可行的辦法是對(duì)整個(gè)索賠行為進(jìn)行流程再造，強(qiáng)化和規(guī)范政府行政權(quán)力的行使。

關(guān)鍵詞：生態(tài)環(huán)境損害;民事索賠;行政法監(jiān)督;政府

中圖分類號(hào)：D912.6? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? 文章編號(hào)：1001-862X（2021）02-0131-008

在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度設(shè)計(jì)中，政府可作為自然資源國(guó)家所有權(quán)代表，以民事主體的身份向賠償義務(wù)人進(jìn)行民事索賠。但政府的索賠動(dòng)力遠(yuǎn)不如自身權(quán)益受到損害的其他民事主體。為有效平衡環(huán)境公共利益、政府利益以及賠償義務(wù)人利益之間的關(guān)系，有必要針對(duì)政府的民事索賠行為建立一種不同于一般民事主體的特殊激勵(lì)和約束機(jī)制?！渡鷳B(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（以下簡(jiǎn)稱《改革方案》）提出，要“建立對(duì)生態(tài)環(huán)境損害索賠行為的監(jiān)督機(jī)制”。本文認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境損害民事索賠是政府應(yīng)當(dāng)履行的法定職責(zé)，是一種特殊的行政行為，理應(yīng)接受行政法的監(jiān)督。

一、生態(tài)環(huán)境損害政府民事索賠接受行政法

監(jiān)督的理論依據(jù)

生態(tài)環(huán)境損害政府索賠的前提是存在生態(tài)環(huán)境損害。將“生態(tài)環(huán)境”作為一個(gè)固定術(shù)語使用，是我國(guó)獨(dú)特的現(xiàn)象?！啊鷳B(tài)環(huán)境這一漢語名詞出現(xiàn)的時(shí)間起碼可追溯至1953年?！盵1]生態(tài)環(huán)境對(duì)應(yīng)的英語表述Ecological Environment更是一種典型的中式表達(dá)，在《布萊克法律詞典》中沒有發(fā)現(xiàn)對(duì)應(yīng)的解釋。[2]按照漢語的表達(dá)習(xí)慣，結(jié)合通常的認(rèn)識(shí)，生態(tài)環(huán)境可理解為具有生物因素的環(huán)境。在最寬泛的意義上，生態(tài)環(huán)境可指一種由所有環(huán)境要素和生態(tài)要素構(gòu)成的系統(tǒng)。在自然層面，損害是指一種被破壞或改變的狀態(tài)。若被破壞或改變的標(biāo)的是人身或其他具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的事物，則該標(biāo)的可以稱之為人身或財(cái)產(chǎn)。在規(guī)范層面，損害是一種違法行為造成的不利益狀態(tài)。生態(tài)環(huán)境損害是一種自然事實(shí)上的狀態(tài)，用法律術(shù)語表述即生態(tài)環(huán)境法益受到侵害。這里的生態(tài)環(huán)境損害與一般環(huán)境侵權(quán)不同，一般環(huán)境侵權(quán)中受到損害的是人身或財(cái)產(chǎn)，而生態(tài)環(huán)境損害是指生態(tài)環(huán)境本身的損害。按照《改革方案》的界定，生態(tài)環(huán)境損害具體指環(huán)境要素和生物要素的不利改變以及上述要素構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)功能退化。生態(tài)環(huán)境損害政府索賠有一定范圍，引發(fā)索賠的原因主要是發(fā)生了一定級(jí)別的突發(fā)環(huán)境事件或在特定區(qū)域內(nèi)發(fā)生環(huán)境污染、生態(tài)破壞事件。

主流看法認(rèn)為，我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的理論基礎(chǔ)是憲法規(guī)定的自然資源國(guó)家所有制。以此為基礎(chǔ)的制度設(shè)計(jì)邏輯是，當(dāng)發(fā)生生態(tài)環(huán)境損害賠償事件時(shí)，自然資源國(guó)家所有權(quán)受到侵害，經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省級(jí)、市地級(jí)政府作為所有權(quán)人代表向賠償義務(wù)人提起民事?lián)p害賠償訴訟，正所謂“自然資源國(guó)家所有權(quán)的屬性使國(guó)家享有生態(tài)環(huán)境損害索賠權(quán)具有了正當(dāng)性和合理性”[3]。但這一定位理論上和實(shí)踐中都遇到不少困境。[4]

在筆者看來，因不具有稀缺性和特定性特征，自然資源難以理解為民法上的物權(quán)。從稀缺性角度，有的自然資源很容易構(gòu)成民法上的財(cái)產(chǎn)，如礦產(chǎn)資源等。但有些自然資源盡管重要卻因不具有稀缺性，難以成為民法上的財(cái)產(chǎn)，例如空氣。稀缺性僅僅解決何以成為“物”的問題，構(gòu)成“物權(quán)”還需要物的特定化。正如有學(xué)者所言，“自然資源全民所有，也并不是民法上的所有權(quán)形式。作為民法的所有權(quán)，必須保證所有權(quán)主體的特定化、客體的特定化，并將具體主體的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任都特定化?！盵5]全民所有或國(guó)家所有的事物，即便該事物可以構(gòu)成民法上的“物”，但因缺乏明確的權(quán)利主體，也難以構(gòu)成民法上的物權(quán)。

另外，將自然資源理解為民法上國(guó)家所有的物權(quán)也可能有違憲法本意。自然資源是一種客觀存在，人類自產(chǎn)生起就與自然資源相依相伴。中國(guó)地域范圍內(nèi)的自然資源，屬于古代中國(guó)人，同樣也屬于現(xiàn)在和未來的中國(guó)人。自然資源屬于國(guó)家所有雖然規(guī)定于現(xiàn)行憲法中，但國(guó)家不能僅因憲法規(guī)定就當(dāng)然成為自然資源的所有權(quán)人。憲法第9條關(guān)于“屬于國(guó)家所有”的規(guī)定不應(yīng)理解為“已經(jīng)屬于”，更不應(yīng)理解為一種權(quán)利確認(rèn)規(guī)范。相反，憲法第9條關(guān)于“屬于國(guó)家所有”的規(guī)定應(yīng)理解為一種義務(wù)性規(guī)范，即自然資源“應(yīng)當(dāng)屬于國(guó)家所有”。這種解釋和城市土地屬于國(guó)家所有的憲法解釋也基本一致。[6]自然資源屬于國(guó)家所有，雖名義上明確權(quán)利主體為所謂的“國(guó)家”，但實(shí)質(zhì)更是在表達(dá)一種“不屬于任何特定人”的理念，意在排除特定主體對(duì)自然資源的不當(dāng)所有或占有。將國(guó)家所有理解為民法上的物權(quán)，實(shí)則把政治層面的全民或國(guó)家理解為一個(gè)法律層面的普通民事主體，與憲法本意不盡相符。

嚴(yán)格來說，全民所有也不等于國(guó)家所有，更不等于政府所有。按照公共選擇理論，政府也是一個(gè)追求自身利益最大化的主體。理論上可以說政府在行使自然資源所有權(quán)時(shí)是代表全民行使，但在缺乏有效監(jiān)督的情況下，政府往往會(huì)以所有者的身份行使權(quán)利，且很難保證政府對(duì)所有權(quán)的行使完全符合全民的利益。作為公法的憲法，其核心要旨不在于給政府賦權(quán)，而是通過限制政府權(quán)力以保障國(guó)民權(quán)利。憲法上關(guān)于自然資源國(guó)家所有的規(guī)定，一方面排除特定私人主體對(duì)自然資源的任意占有，另一方面也在為政府設(shè)置管理義務(wù)。

“總體來看，我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償體系呈現(xiàn)從日本式的私法為主導(dǎo)的體系向德國(guó)式的公私法混合救濟(jì)體系過渡的趨勢(shì)?！盵7]從比較法上看，鮮有國(guó)家以私法意義上的自然資源國(guó)家所有作為生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的理論基礎(chǔ)。即便是不強(qiáng)調(diào)公、私法劃分的英美法系國(guó)家，也依賴具有公法意義的公共信托原則。信托原是一種以信用為基礎(chǔ)的民事法律行為，意指委托人將自己的財(cái)產(chǎn)委托給其信任的受托人，由受托人按委托人的意愿對(duì)財(cái)產(chǎn)進(jìn)行管理和處分。將這種私法上的制度移植到公法中就形成公共信托原則?！傲_馬法中有關(guān)共同物和公有物的規(guī)定是公共信托理論的最早表述。”[8]“英美法學(xué)者通常將1821年的Arnold v.Mundy案視為有關(guān)公共信托原則司法適用的奠基性案件?！盵9]公共信托原則主要指政府接受全體人民的委托對(duì)屬于全體人民的財(cái)產(chǎn)，如森林、海洋、濕地等，進(jìn)行管理和處分。與民事上信托的功能不同，公共信托的功能不是為了強(qiáng)化委托人的權(quán)利和收益，而是為了限制作為公共機(jī)構(gòu)的受托人政府的權(quán)力。20世紀(jì)70年代，公共信托原則在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域又有新的發(fā)展，形成了所謂新公共信托原則?！芭c傳統(tǒng)的公共信托原則相比，新公共信托原則具有明顯的‘革命性，不僅范圍大為增加，而且其基本功能也從商業(yè)利用變?yōu)榄h(huán)境保護(hù)，限制政府和私人破壞或處分作為共同財(cái)產(chǎn)的自然資源。”[10]公共信托原則是一種公法原則，其基本作用是有助于公用的發(fā)揮、支持政府維護(hù)公共福祉的行為、對(duì)抗征收請(qǐng)求、遏制國(guó)家行為的濫用、作為司法解釋的工具和嚴(yán)格審查的準(zhǔn)則。[11]通過具有公法意義的公共信托原則，公共機(jī)構(gòu)獲得了自然資源損害的索賠權(quán)，自然資源損害賠償制度也得以系統(tǒng)建立。當(dāng)然，歸屬于普通法上的公共信托原則，其作用十分有限?！捌胀ǚ☉?yīng)對(duì)自然資源損害賠償?shù)睦щy使得以制定法形式構(gòu)建美國(guó)自然資源損害賠償制度成為必要。從20世紀(jì)70年代起，美國(guó)開始了在聯(lián)邦制定法中規(guī)范自然資源損害賠償?shù)臍v史。”[12]這些制定法包括《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償與責(zé)任法》和《清潔水法》等，對(duì)索賠主體、索賠程序以及賠償范圍等進(jìn)行了更為詳細(xì)的規(guī)定，由此自然資源損害賠償制度的公法色彩更加明顯。

行政法是憲法的具體化。[13]自然資源屬于國(guó)家所有的憲法規(guī)定為環(huán)境保護(hù)法上“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”提供了正當(dāng)性依據(jù)。這里的“負(fù)責(zé)”顯然應(yīng)屬管理性職責(zé)，如地方政府有義務(wù)組織協(xié)調(diào)相關(guān)部門采取措施保護(hù)和改善環(huán)境，防治各種污染和其他公害，加強(qiáng)環(huán)境損害行為的監(jiān)督管理等等。與其勉為其難地以民事屬性的自然資源所有權(quán)作為生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的理論基礎(chǔ)，不如直接承認(rèn)，政府進(jìn)行生態(tài)環(huán)境損害索賠的實(shí)質(zhì)是履行憲法與環(huán)境保護(hù)行政法律規(guī)定的職責(zé)。在此基礎(chǔ)上，為什么要進(jìn)行生態(tài)環(huán)境損害索賠行為的行政法監(jiān)督自然也就不難回答了。

二、遵守行政程序：調(diào)查行為的行政法監(jiān)督

在生態(tài)環(huán)境損害政府民事索賠流程中，調(diào)查是首要環(huán)節(jié)。事實(shí)上，生態(tài)環(huán)境損害政府索賠調(diào)查具有雙重屬性：一是作為行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)進(jìn)行的調(diào)查。有觀點(diǎn)認(rèn)為，“生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)乃髻r主體與環(huán)境行政執(zhí)法主體是協(xié)作關(guān)系?！盵14]這種理解實(shí)則過于夸大作為賠償權(quán)利人的政府與作為執(zhí)法機(jī)構(gòu)的環(huán)保管理部門之間的區(qū)別。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度框架下的賠償權(quán)利人并非實(shí)質(zhì)意義上的賠償權(quán)利人，僅僅是為了滿足形式上符合原告資格要求而已。《環(huán)境保護(hù)法》已明確規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)?！痹谏鷳B(tài)環(huán)境損害面前，政府是第一責(zé)任人。環(huán)境執(zhí)法部門的執(zhí)法，同時(shí)也是政府的執(zhí)法。二是作為民事索賠主體進(jìn)行的調(diào)查。現(xiàn)行制度設(shè)計(jì)遵循民事訴訟原理，認(rèn)為既然政府作為賠償權(quán)利人是民事訴訟一方當(dāng)事人，其在調(diào)查取證時(shí)應(yīng)和相對(duì)方一樣享有平等的權(quán)利和義務(wù)，政府不應(yīng)基于行政權(quán)力進(jìn)行民事上的調(diào)查取證。這種看法過于強(qiáng)調(diào)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的民事屬性，忽略了其執(zhí)法屬性。正如有學(xué)者將生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟稱之為環(huán)境行政執(zhí)法訴訟[15]，就準(zhǔn)確地把握住了生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟不同于一般民事訴訟的特質(zhì)。為此，生態(tài)環(huán)境損害政府索賠調(diào)查既是具有行政屬性的行政執(zhí)法調(diào)查，也是具有民事屬性的民事訴訟調(diào)查。在調(diào)查階段政府取得的證據(jù)既可以作為行政執(zhí)法決定的證據(jù)，也可以作為民事訴訟的證據(jù)。

生態(tài)環(huán)境損害政府索賠調(diào)查既具有民事訴訟調(diào)查取證屬性，也具有行政執(zhí)法調(diào)查取證屬性。按照《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》和《環(huán)境保護(hù)法》等相關(guān)法律規(guī)定，生態(tài)環(huán)境損害行為同時(shí)也是一種行政違法行為。依據(jù)行政法之基本原理，行政執(zhí)法是行政主體的法定職責(zé)。當(dāng)行政違法行為出現(xiàn)時(shí)，行政主體應(yīng)啟動(dòng)行政調(diào)查程序并作出相應(yīng)行政處理決定。

鑒于調(diào)查的上述雙重屬性，通過行政執(zhí)法查明的證據(jù)理應(yīng)可以作為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的證據(jù)。若過于強(qiáng)調(diào)民事訴訟的調(diào)查取證屬性，一方面會(huì)影響訴訟的效果，另一方面也有行政不作為之嫌。以“江蘇省人民政府訴安徽海德化工科技有限公司生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案”為例，在該案中因前期調(diào)查準(zhǔn)備不足，原告江蘇省政府訴訟請(qǐng)求數(shù)額偏低，后經(jīng)一審法院釋明后方予以調(diào)增。一審法院的釋明盡管獲得二審法院的認(rèn)可，但卻有超越釋明邊界之疑。[16]若江蘇省政府前期調(diào)查準(zhǔn)備充分，這一現(xiàn)象根本不應(yīng)出現(xiàn)。另外，該案查明被告海德公司之行為違反《環(huán)境保護(hù)法》第42條、《水污染防治法》第29條以及《危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)移聯(lián)單管理辦法》第4條等規(guī)定，上述法律對(duì)被告行為應(yīng)承擔(dān)的行政法律責(zé)任有明確規(guī)定，但綜觀本案似乎未見有執(zhí)法機(jī)構(gòu)啟動(dòng)行政調(diào)查和行政處理程序。

整體觀之，政府進(jìn)行生態(tài)環(huán)境損害索賠，實(shí)則就是利用行政執(zhí)法權(quán)力調(diào)查取證，然后作出行政處罰或依據(jù)該證據(jù)提起民事訴訟。換言之，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中的調(diào)查，其本質(zhì)上更符合行政執(zhí)法調(diào)查特征。

作為行政執(zhí)法的生態(tài)環(huán)境損害索賠調(diào)查，毫無疑問，應(yīng)當(dāng)接受行政法的規(guī)制。目前，已有《行政處罰法》和《環(huán)境行政處罰辦法》等對(duì)調(diào)查行為作出了詳盡的規(guī)定。對(duì)于生態(tài)環(huán)境損害索賠調(diào)查無須另行建立監(jiān)督機(jī)制，直接適用上述規(guī)定即可。

三、定性行政協(xié)議：磋商行為的行政法監(jiān)督

以和解方式解決行政執(zhí)法難題，是當(dāng)今世界各國(guó)行政執(zhí)法的普遍趨勢(shì)。“行政和解是一種傳統(tǒng)行政行為之外的替代性執(zhí)法方式，率先在英美法國(guó)家發(fā)展起來，后來大陸法系國(guó)家和地區(qū)如德國(guó)、日本、我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)在行政程序法上予以規(guī)定。”[17]受嚴(yán)格依法行政思想的影響，一般認(rèn)為行政處理是法定的，不存在與相對(duì)人“討價(jià)還價(jià)”問題。但在環(huán)境保護(hù)、反壟斷、金融監(jiān)管等科技性和專業(yè)性較強(qiáng)的領(lǐng)域，行政執(zhí)法能力極為有限，難以實(shí)現(xiàn)預(yù)期的監(jiān)管目標(biāo)。為此，從執(zhí)法者角度，以和解協(xié)議方式進(jìn)行監(jiān)管可以極大節(jié)約執(zhí)法成本，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。從相對(duì)人角度，選擇執(zhí)法和解可以避免更為嚴(yán)重的行政處罰或司法制裁，也實(shí)現(xiàn)了自身利益的最大化。2015年中國(guó)證監(jiān)會(huì)制定了《行政和解試點(diǎn)實(shí)施辦法》，探索在證券監(jiān)管領(lǐng)域進(jìn)行行政執(zhí)法和解。在反壟斷等其他領(lǐng)域，中國(guó)也進(jìn)行了類似規(guī)定和探索。在環(huán)境法領(lǐng)域，美國(guó)首先通過《超級(jí)基金法》授權(quán)執(zhí)法機(jī)構(gòu)進(jìn)行執(zhí)法和解。我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》等并未特別授權(quán)執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)法和解權(quán)，生態(tài)環(huán)境損害磋商可視作環(huán)境執(zhí)法引入和解制度的初步嘗試。磋商是生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)囊坏狼爸贸绦?。磋商有達(dá)成賠償協(xié)議或未達(dá)成賠償協(xié)議兩種結(jié)果，未達(dá)成賠償協(xié)議的賠償權(quán)利人應(yīng)提起訴訟。設(shè)立磋商前置程序，是因?yàn)椤皬姆膳c經(jīng)濟(jì)生態(tài)效益考慮，行政執(zhí)法資源有限需要通過生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商，促進(jìn)損害賠償?shù)穆男校h(huán)境修復(fù)工作的有效開展。”[18]生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的意義毋庸諱言，且“同時(shí)具備穩(wěn)定生態(tài)秩序、提高救濟(jì)效率、實(shí)現(xiàn)利益衡平三大制度功能。”[19]從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度，執(zhí)法不可能是零成本的?；谏鐣?huì)福利最大化需求，執(zhí)法者應(yīng)選擇成本較小的執(zhí)法措施。在啟動(dòng)生態(tài)環(huán)境損害違法行為的調(diào)查后，若能通過和解的方式與賠償義務(wù)人達(dá)成賠償協(xié)議，則無疑是最優(yōu)選擇。因?yàn)椤肮怖媾c私人利益的妥協(xié)和交換可以達(dá)到社會(huì)利益的最大化?！盵20]

有學(xué)者認(rèn)為：“磋商協(xié)議是當(dāng)事人意思自治的結(jié)果，本質(zhì)上屬于民事合同。”[21]也即，賠償權(quán)利人和賠償義務(wù)人是平等民事主體，雙方自愿磋商并自愿簽署賠償協(xié)議。因?qū)倜袷滦袨椋枭虆f(xié)議非經(jīng)司法確認(rèn)不具有當(dāng)然之強(qiáng)制執(zhí)行效力。最高人民法院《關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》第20條認(rèn)可了這種觀點(diǎn)，并對(duì)司法確認(rèn)程序作出了規(guī)定。

筆者認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟形式上使用了民事訴訟的程序機(jī)制，但通過這種訴訟追究的法律責(zé)任實(shí)質(zhì)上仍屬于行政法律責(zé)任。為促使生態(tài)環(huán)境功能的恢復(fù)，客觀上需要設(shè)定預(yù)防性、修復(fù)性和賠償性三類法律責(zé)任。預(yù)防性責(zé)任主要適用于生態(tài)環(huán)境損害事件尚未發(fā)生或已經(jīng)開始并仍可能持續(xù)進(jìn)行情形。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則是環(huán)境法的一項(xiàng)基本原則[27]，“主要是一項(xiàng)公法原則”[28]，政府和賠償義務(wù)人均有義務(wù)預(yù)防生態(tài)環(huán)境損害事件發(fā)生或阻止損害事件進(jìn)一步擴(kuò)大。在英美法系國(guó)家，預(yù)防性責(zé)任主要通過法院頒發(fā)預(yù)防性救濟(jì)令的形式予以實(shí)現(xiàn)，包括強(qiáng)制性救濟(jì)如禁令和宣告性救濟(jì)兩種。[29]我國(guó)《民事訴訟法》有限引入了禁令形式，但僅作為一種訴訟保障手段，而非最終的責(zé)任判定。我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害預(yù)防性責(zé)任主要規(guī)定于環(huán)境行政法律中，具體行政行為形式是“責(zé)令”，包括責(zé)令停止違法行為、責(zé)令修復(fù)等。修復(fù)性責(zé)任主要適用于損害已經(jīng)發(fā)生且有修復(fù)可能的情形。修復(fù)生態(tài)環(huán)境是建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度所追求的最為核心的目標(biāo)，修復(fù)自然也就是最重要的生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任方式。不少學(xué)者將生態(tài)環(huán)境修復(fù)界定為一種民事責(zé)任，是“恢復(fù)原狀的生態(tài)化表達(dá)”[30]，屬于“救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害的民事法律責(zé)任體系”[31]。有人還試圖把生態(tài)環(huán)境修復(fù)定性為一種特殊民事法律責(zé)任規(guī)定在《民法總則》中，但最終并未獲得立法機(jī)關(guān)的認(rèn)可。在現(xiàn)行自然資源法律規(guī)范中，幾乎都有關(guān)于修復(fù)的規(guī)定。在這些法律規(guī)范中，修復(fù)顯然是一種行政法律責(zé)任[32]，由行政主體予以實(shí)施和追究。作為行政法律責(zé)任的修復(fù)，行政機(jī)關(guān)可以自行修復(fù)、責(zé)令污染者修復(fù)或委托有資質(zhì)的第三方代修復(fù)，相關(guān)費(fèi)用由污染者承擔(dān)。賠償性責(zé)任主要適用于生態(tài)環(huán)境無法修復(fù)之情形。這種情形下，賠償義務(wù)人需要通過貨幣的方式予以“賠償”，從而貫徹“環(huán)境有價(jià)、損害擔(dān)責(zé)”原則。生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟“是一種特殊的民事訴訟制度類型”[33]，目的并非追求民事上的賠償，不能僅因使用“賠償”二字就認(rèn)定這種責(zé)任系民事責(zé)任。當(dāng)生態(tài)環(huán)境無法修復(fù)時(shí)，要求污染者承擔(dān)的所謂“賠償”責(zé)任實(shí)則是對(duì)污染者的一種懲罰，這種責(zé)任從性質(zhì)上更貼近行政罰款。當(dāng)然，現(xiàn)行法律關(guān)于罰款幅度的規(guī)定不一定足以彌補(bǔ)違法者造成的損害。但這一問題恰當(dāng)?shù)慕鉀Q路徑是修改相關(guān)法律規(guī)定，而不是超越責(zé)任法定原則，創(chuàng)造一種新型民事法律責(zé)任。德國(guó)學(xué)者馮·巴爾教授就非常準(zhǔn)確地闡述了上述觀念，“生態(tài)損害實(shí)質(zhì)上涉及的是公法問題，只不過在這類公法中保留了一些私法概念，如因違反以環(huán)境保護(hù)為目的之法的賠償責(zé)任?！盵34]

通過生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟追究的法律責(zé)任和上述三種行政法律責(zé)任基本一致。作為實(shí)現(xiàn)行政法律責(zé)任的一種機(jī)制，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與其說是民事訴訟，不如說是通過民事訴訟的行政處罰。放眼國(guó)外，通過民事訴訟程序進(jìn)行行政處罰是普通法系國(guó)家的通行做法，并非我國(guó)獨(dú)創(chuàng)。以美國(guó)為例，在發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害違法行為時(shí)，美國(guó)環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)首先進(jìn)行行政調(diào)查和處理，具體形式有：1.違法告知書或繳納環(huán)?；鹜ㄖ?2.指示個(gè)人、企業(yè)或其他實(shí)體采取行動(dòng)遵守有關(guān)環(huán)保法律或清理污染的行政命令;3.行政罰款;4.行政和解。[35]根據(jù)違法程度和違法者對(duì)行政執(zhí)法的配合程度，美國(guó)環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以選擇是否啟動(dòng)司法程序。違法者“不遵守法律或法規(guī)要求、不遵守行政命令，或是沒有在違規(guī)通知規(guī)定時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)合規(guī)，都有可能會(huì)觸發(fā)司法行動(dòng)?！盵36]美國(guó)環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以自行向法院提起訴訟，但更多的情況是通過司法部，由司法部向法院提起訴訟。美國(guó)不區(qū)分民事訴訟和行政訴訟，行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)和司法部提起的非刑事訴訟都屬于民事訴訟。在訴訟階段，環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以與違法者達(dá)成和解協(xié)議，法院也可能對(duì)違法者處以民事罰款或向其頒發(fā)禁制令（Injunctions）。美國(guó)環(huán)境執(zhí)法過程中還有一種柔性的措施，即補(bǔ)充環(huán)境項(xiàng)目（Supplemental Environmental Projects）。違法者可以通過實(shí)施該項(xiàng)目并以此作為交換，減少民事罰款。略加比較即可發(fā)現(xiàn)，我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償流程和美國(guó)極為相似，大的方面均包括調(diào)查、磋商和訴訟三個(gè)環(huán)節(jié)。但需要注意的是，美國(guó)奉行“三權(quán)分立”原則，美國(guó)對(duì)違法者的懲罰屬于司法權(quán)范疇。另外，美國(guó)屬于普通法系國(guó)家，不強(qiáng)調(diào)公、私法的劃分，行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)欲追究違法者的法律責(zé)任，需和普通民事主體一樣向法院提起訴訟，由法院判決進(jìn)行民事懲罰（civil penalty）。由美國(guó)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)追究的違法者的所謂民事責(zé)任在我國(guó)相當(dāng)于行政法律責(zé)任，通常情況下由行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)直接作出處罰決定，無須向法院提起訴訟。

生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟雖使用民事訴訟形式，但因原告恒定為政府，不能和其他民事訴訟一樣無差別地適用處分原則。作為原告的政府既不能隨意處分訴訟權(quán)利，也不能隨意處分實(shí)體權(quán)利。申言之，對(duì)于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中的政府行為需要進(jìn)行公法上的監(jiān)督。

在整個(gè)訴訟環(huán)節(jié)中，最需要加強(qiáng)監(jiān)督的是起訴行為。對(duì)于是否起訴，政府并無處分權(quán)，一定程度上可以說起訴是政府的法定職責(zé)。對(duì)于政府起訴行為的監(jiān)督，又不能固守“司法中心主義”觀念，謀求建構(gòu)一種不作為之訴，否則將會(huì)陷入一種惡性“訴訟循環(huán)”。除信息公開、檢察監(jiān)督等傳統(tǒng)機(jī)制外，較為可行的辦法是對(duì)政府索賠行為進(jìn)行流程再造。

“從法治的基本邏輯來說，面對(duì)環(huán)境要素和自然資源受到普遍的侵害和破壞的情況，首要的解決措施和第一道防線并不應(yīng)當(dāng)是求助于司法機(jī)關(guān)的個(gè)案裁量，而是應(yīng)當(dāng)通過加強(qiáng)行政執(zhí)法以及行政法上的制度創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)規(guī)則之治?！盵37]生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)闹贫仍O(shè)計(jì)應(yīng)首先選擇成本較小的行政處理，而非一概借助司法力量。故為有效監(jiān)督政府怠于或?yàn)E用起訴權(quán)，應(yīng)對(duì)政府索賠流程進(jìn)行再造，在政府提起民事訴訟前應(yīng)首先作出行政處理決定，實(shí)行行政處理前置。原生態(tài)環(huán)境損害政府索賠流程圖示如下：

行政處理前置流程圖示如下：

按照再造流程，當(dāng)發(fā)生需要追究生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任的情形時(shí)，政府應(yīng)首先啟動(dòng)調(diào)查程序。經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害需要修復(fù)或賠償?shù)?，政府?yīng)啟動(dòng)磋商程序。若達(dá)不成磋商協(xié)議，政府應(yīng)選擇及時(shí)作出行政處理。若行政處理后仍無法達(dá)到修復(fù)生態(tài)環(huán)境目的，政府應(yīng)提起訴訟，通過民事訴訟程序追究污染者的相應(yīng)法律責(zé)任。

環(huán)境問題具有高度的綜合性和復(fù)雜性，為解決作為公共問題的環(huán)境問題，應(yīng)充分發(fā)揮行政權(quán)和司法權(quán)各自的專業(yè)優(yōu)勢(shì)。對(duì)于擅長(zhǎng)法律適用但僅能從事個(gè)案裁量的司法權(quán)而言，環(huán)境行政權(quán)更加靈活、專業(yè)、富于效率。因此，再造流程凸顯了政府的行政管制職能，通過行政處理前置機(jī)制，一方面可以強(qiáng)化和規(guī)范政府行政權(quán)力的行使，另一方面也可充分發(fā)揮行政和司法的各自比較優(yōu)勢(shì)，有效防范或監(jiān)控政府公權(quán)的“私權(quán)化”。

五、結(jié) 語

為解決生態(tài)環(huán)境損害“公地悲劇”問題，民事化的制度設(shè)計(jì)難以實(shí)現(xiàn)預(yù)期目的。一個(gè)合理的反證是，我國(guó)憲法早已規(guī)定自然資源屬于全民所有，政府一直是全民所有權(quán)的代行者，生態(tài)環(huán)境損害也早已存在，為什么在《改革方案》出臺(tái)前政府不積極代行所有權(quán)人職責(zé)呢？即便沒有《改革方案》，在現(xiàn)行法律框架內(nèi)，如果政府積極代行所有權(quán)人職責(zé)，生態(tài)環(huán)境損害賠償問題也并非無法可依?？梢?，生態(tài)環(huán)境損害“公地悲劇”問題并不會(huì)因賦予地方政府賠償權(quán)利人身份而輕易消失。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)常識(shí)，政府不可能像私人珍惜自己物權(quán)那樣珍惜全民所有的自然資源。從公法角度觀之，進(jìn)行生態(tài)環(huán)境監(jiān)管是政府的法定職責(zé)，不可推卸，也不可隨意轉(zhuǎn)讓。政府提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟愈多，愈是證明政府沒有履行好監(jiān)管職責(zé)。在沖突角色的選擇中，可以預(yù)見的是，政府無疑會(huì)越來越強(qiáng)化自身的監(jiān)管職責(zé)，而不會(huì)是全民所有權(quán)代行人職責(zé)。

探尋生態(tài)環(huán)境損害政府索賠的法律監(jiān)督機(jī)制是為了促進(jìn)這一制度沿著正確的方向可持續(xù)發(fā)展。地方政府對(duì)轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，這一公法上的強(qiáng)制性要求不能隨意私法化。地方政府更主要的使命在于用好法律賦予的公權(quán)力，而非以民事主體的身份追求所謂“國(guó)家環(huán)境利益”。[38]“如果行政機(jī)關(guān)只是因?yàn)榱P款力度過低，或者是執(zhí)行力度不足，就轉(zhuǎn)換身份成為訴訟原告，不僅矮化了行政機(jī)關(guān)作為公益保障的直接責(zé)任者地位，也迫使法院承擔(dān)了原本應(yīng)由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)的監(jiān)管職責(zé)，從而導(dǎo)致‘行政職權(quán)民事化、審判職權(quán)行政化?！盵39]若真如此，政府則顯然是“種了別人的田，荒了自己的地”。

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（責(zé)任編輯 吳 楠）