以“法”之名，守護(hù)長(zhǎng)江

萬(wàn)宏蕾

《中華人民共和國(guó)長(zhǎng)江保護(hù)法》已于2021年3月1日起正式施行。作為我國(guó)第一部流域法律，長(zhǎng)江保護(hù)法以推進(jìn)共抓大保護(hù)、不搞大開(kāi)發(fā)，提高長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的整體性和系統(tǒng)性為立法思路，以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為立法原則，以實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展為立法目標(biāo)，在立法理念和立法內(nèi)容等方面均有重大創(chuàng)新與突破。

近日，江蘇長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶研究院院長(zhǎng)成長(zhǎng)春教授接受專(zhuān)訪，深度解讀長(zhǎng)江保護(hù)法將為保護(hù)長(zhǎng)江母親河提供哪些保障，以及未來(lái)如何實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)江流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)協(xié)同推進(jìn)等問(wèn)題。

確立開(kāi)創(chuàng)性制度

記者：作為我國(guó)第一部流域法律，長(zhǎng)江保護(hù)法如何解決長(zhǎng)江治理的“老大難”問(wèn)題？確立了哪些開(kāi)創(chuàng)性制度？

成長(zhǎng)春：長(zhǎng)江保護(hù)法首次建立了生態(tài)流量保障制度，以解決長(zhǎng)江流域一些地方人與自然爭(zhēng)水，生態(tài)流量難以保障，河湖生態(tài)系統(tǒng)萎縮、退化等問(wèn)題。主要包括，建立生態(tài)流量標(biāo)準(zhǔn)、提出生態(tài)流量指標(biāo)；將生態(tài)水量納入工程日常運(yùn)行調(diào)度規(guī)程。保護(hù)法明確規(guī)定了“保證河湖基本生態(tài)用水需求，保障枯水期和魚(yú)類(lèi)產(chǎn)卵期生態(tài)流量、重要湖泊的水量和水位，保障長(zhǎng)江河口咸淡水平衡”這四個(gè)方面的目標(biāo)，為生態(tài)流量管理提供了法律支撐。

比如，長(zhǎng)江保護(hù)法第五十三條規(guī)定，長(zhǎng)江流域重點(diǎn)水域?qū)嵭袊?yán)格捕撈管理。在長(zhǎng)江流域水生生物保護(hù)區(qū)全面禁止生產(chǎn)性捕撈；在國(guó)家規(guī)定的期限內(nèi)，長(zhǎng)江干流和重要支流、大型通江湖泊、長(zhǎng)江河口規(guī)定區(qū)域等重點(diǎn)水域全面禁止天然漁業(yè)資源的生產(chǎn)性捕撈。嚴(yán)厲查處電魚(yú)、毒魚(yú)、炸魚(yú)等破壞漁業(yè)資源和生態(tài)環(huán)境的捕撈行為。這一重要條文，對(duì)于保護(hù)珍貴的長(zhǎng)江魚(yú)類(lèi)資源，以及長(zhǎng)江十年禁漁計(jì)劃的實(shí)施提供了法律保障。

另外，長(zhǎng)江保護(hù)法開(kāi)創(chuàng)性地提出“建立長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制”的解決方案，以解決政出多門(mén)這一長(zhǎng)期困擾我國(guó)流域治理的突出問(wèn)題。國(guó)家建立長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)一指導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)長(zhǎng)江保護(hù)工作，審議長(zhǎng)江保護(hù)重大政策、重大規(guī)劃，協(xié)調(diào)跨地區(qū)跨部門(mén)重大事項(xiàng)，督促檢查長(zhǎng)江保護(hù)重要工作的落實(shí)情況。從制度設(shè)計(jì)的層面來(lái)看，統(tǒng)籌長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制，打破多頭管理壁壘，是長(zhǎng)江保護(hù)法一項(xiàng)極其重要的制度安排。

記者：長(zhǎng)江保護(hù)法是對(duì)政府責(zé)任要求頗多，共有62條有關(guān)政府的責(zé)任規(guī)定，占法律條文總數(shù)的65%。這是出于什么考慮？

成長(zhǎng)春：為大保護(hù)立規(guī)矩，為高質(zhì)量發(fā)展增動(dòng)能?？傮w而言，長(zhǎng)江保護(hù)法的貫徹落實(shí)，政府是關(guān)鍵，各方有責(zé)任。在行政法的基礎(chǔ)理論中，強(qiáng)調(diào)政府職權(quán)“法無(wú)明文規(guī)定不可為”，因此長(zhǎng)江保護(hù)法的規(guī)定有效解決了政府職權(quán)中存在的職能不明、職權(quán)交叉等問(wèn)題，明確了長(zhǎng)江流域地方政府及其職能部門(mén)在長(zhǎng)江保護(hù)方面的主要責(zé)任。

各級(jí)政府，應(yīng)當(dāng)按照中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)的要求，依法加強(qiáng)長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)，促進(jìn)資源合理高效利用，推進(jìn)長(zhǎng)江流域綠色、高質(zhì)量發(fā)展。

重在細(xì)化落實(shí)

記者：長(zhǎng)江保護(hù)法的頒布實(shí)施是一個(gè)積極良好的開(kāi)端，但要充分實(shí)現(xiàn)其立法價(jià)值、發(fā)揮其立法功能，還有哪些重點(diǎn)和難點(diǎn)？

成長(zhǎng)春：長(zhǎng)江保護(hù)法的制定標(biāo)志著長(zhǎng)江進(jìn)入依法治理、流域系統(tǒng)治理的軌道，是統(tǒng)一長(zhǎng)江保護(hù)與發(fā)展，立法、執(zhí)法、司法與守法的關(guān)鍵步驟、重大基礎(chǔ)性步驟。

我認(rèn)為當(dāng)前長(zhǎng)江保護(hù)法實(shí)施的重點(diǎn)是做好以下四點(diǎn)：新立、修改、廢止、解釋。

推進(jìn)相關(guān)配套制度的建設(shè)和落地，及時(shí)制定出臺(tái)配套規(guī)定。比如，從宏觀層面講，對(duì)于國(guó)家流域協(xié)調(diào)機(jī)制，長(zhǎng)江保護(hù)法規(guī)定了該機(jī)制的基本功能及協(xié)調(diào)事項(xiàng)，而對(duì)于該機(jī)制的組織及運(yùn)行，除了專(zhuān)家咨詢(xún)委員會(huì)的設(shè)立外并沒(méi)有涉及。該機(jī)制關(guān)系到長(zhǎng)江保護(hù)與發(fā)展的重大決策、重大規(guī)劃、重大事項(xiàng)與重要工作，后續(xù)需要進(jìn)一步明確。從微觀層面講，長(zhǎng)江保護(hù)法第五十三條規(guī)定了對(duì)長(zhǎng)江流域重點(diǎn)水域的嚴(yán)格捕撈管理制度，而對(duì)長(zhǎng)江流域其他水域禁捕、限捕管理辦法授權(quán)由縣級(jí)以上地方人民政府制定。這些都屬于“新立”工作。

長(zhǎng)江流域管理制度政出多門(mén)，非常繁雜，也需要及時(shí)開(kāi)展相關(guān)法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件的清理工作，做好配套法規(guī)、規(guī)章、規(guī)劃、計(jì)劃、方案、標(biāo)準(zhǔn)、名錄等文件的及時(shí)修改及廢止。

實(shí)施中還會(huì)涉及一些對(duì)長(zhǎng)江保護(hù)法法條、規(guī)范本身的解釋、適用規(guī)則問(wèn)題。比如，長(zhǎng)江保護(hù)法規(guī)定了“禁止在長(zhǎng)江干支流岸線(xiàn)一公里范圍內(nèi)新建、擴(kuò)建化工園區(qū)和化工項(xiàng)目”，同時(shí)進(jìn)一步規(guī)定支流分為“一級(jí)支流、二級(jí)支流等”。那么，這里的“等”就要做出明確界定。

長(zhǎng)江保護(hù)法的頒布實(shí)施是一個(gè)開(kāi)始，還需要同時(shí)做好相關(guān)制定、修改、廢止、解釋?zhuān)@是今后較長(zhǎng)時(shí)期長(zhǎng)江保護(hù)法實(shí)施中的重大問(wèn)題。

另外一個(gè)比較突出的難點(diǎn)在于相關(guān)政府具體職責(zé)的落實(shí)。長(zhǎng)江保護(hù)法界定各級(jí)各類(lèi)行政主體的責(zé)任涉及15個(gè)具體產(chǎn)業(yè)，18種具體水生生物名稱(chēng)，5個(gè)重點(diǎn)湖泊，應(yīng)該說(shuō)確定了一個(gè)較為完備的相關(guān)政府職責(zé)體系。但在實(shí)施過(guò)程中怎樣把這些職責(zé)落實(shí)到位，仍存在一定困難。

一方面，是職責(zé)本身的綜合與難度。比如我們都知道長(zhǎng)江保護(hù)法不但是一部生態(tài)環(huán)境的保護(hù)法，也是一部綠色發(fā)展的促進(jìn)法。那么，如何在保護(hù)的前提下實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展？這就是一個(gè)很考驗(yàn)地方政府智慧與能力的命題。