從法治層面保障現(xiàn)代中央銀行制度建設(shè)

羅喆 劉若鋒

中央銀行制度是國家最重要的貨幣金融管理制度，在國家金融體系中居于基礎(chǔ)地位。黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院對人民銀行職能做出新規(guī)定，強化了人民銀行宏觀審慎管理、系統(tǒng)金融風(fēng)險防范、統(tǒng)籌金融基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)管等職責(zé)，使我國的中央銀行制度與高質(zhì)量發(fā)展更相適應(yīng)。黨的十九屆四中全會首次提出“建設(shè)現(xiàn)代中央銀行制度”。黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》明確提出，要建立現(xiàn)代財稅金融體制，建設(shè)現(xiàn)代中央銀行制度，完善貨幣供應(yīng)調(diào)控機制。建設(shè)現(xiàn)代中央銀行制度，是完善國家治理能力和治理體系的重要工作，更是適應(yīng)新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局，為開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程提供戰(zhàn)略支撐。加快修訂《中國人民銀行法》，有利于從立法層面保障現(xiàn)代中央銀行制度建設(shè)，有利于從法治層面保障貫徹落實黨的十九屆四中、五中全會精神，具有重要意義。

一、建設(shè)中國特色現(xiàn)代中央銀行制度的基本內(nèi)涵

（一）堅持黨對中央銀行工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)

堅持黨對中央銀行工作的領(lǐng)導(dǎo)，符合人民銀行歷史。人民銀行誕生在戰(zhàn)火紛飛的年代。1932年2月，中華蘇維埃共和國國家銀行在瑞金葉坪成立，黨的紅色金融事業(yè)至此生根發(fā)芽。1948年12月1日，中國人民銀行正式成立。隨著新中國成立、改革開放全面推進，再到中國特色社會主義邁入新時代，人民銀行始終在黨的領(lǐng)導(dǎo)下銳意進取、開拓創(chuàng)新，引領(lǐng)和推動我國金融業(yè)改革發(fā)展取得一個又一個的歷史性進步，以實際行動詮釋和踐行了對黨忠誠、服務(wù)人民的初心和使命?？v觀人民銀行的歷史，是一部黨領(lǐng)導(dǎo)下的金融發(fā)展史。堅持黨對中央銀行工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，是確保建設(shè)現(xiàn)代中央銀行制度沿著正確方向前進的根本保證。

堅持黨對中央銀行工作的領(lǐng)導(dǎo)，符合我國國情。我國堅持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟的基本體制，決定了中央銀行是政府的一個重要組成部門，其職能目標(biāo)必須與政府的財政政策、產(chǎn)業(yè)政策、金融監(jiān)管政策等相統(tǒng)一、相一致;相對而言，增強中央銀行的獨立性、單一盯住通脹目標(biāo)等，并不符合我國基本經(jīng)濟管理體制的內(nèi)在要求。作為中央銀行，人民銀行是在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下制定和執(zhí)行貨幣政策、維護金融穩(wěn)定、提供金融服務(wù)的宏觀調(diào)控部門，是重要的國家機關(guān)，具有鮮明的政治屬性。

堅持黨對中央銀行工作的領(lǐng)導(dǎo)，符合人民銀行發(fā)展實踐。上世紀(jì)80年代末，為抑制嚴(yán)重的“經(jīng)濟過熱”和通貨膨脹，人民銀行在中央領(lǐng)導(dǎo)下，加強了貨幣信貸總量控制和金融治理整頓;2008年國際金融危機爆發(fā)后，人民銀行堅決貫徹落實中央決策部署，及時調(diào)整貨幣政策方向、重點和力度，探索建立雙支柱調(diào)控框架;2018年以來，面對經(jīng)濟周期性下行，人民銀行堅持預(yù)調(diào)微調(diào)，健全雙支柱調(diào)控框架。這些雖是專業(yè)的金融調(diào)控工作，但同時具有極強的政治性，是不折不扣貫徹黨中央決策部署的體現(xiàn)，捍衛(wèi)的是國家安全和人民利益。目前，我國正在黨的領(lǐng)導(dǎo)下完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，堅持黨對中央銀行的領(lǐng)導(dǎo)，是在實現(xiàn)民族復(fù)興道路上建設(shè)中央銀行制度的內(nèi)在要求。

（二）堅持不斷健全現(xiàn)代貨幣政策框架

黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》明確提出，要完善貨幣供應(yīng)調(diào)節(jié)機制。現(xiàn)代貨幣政策框架包括優(yōu)化的貨幣政策目標(biāo)體系、創(chuàng)新的貨幣政策工具體系和暢通的貨幣政策傳導(dǎo)機制。貨幣政策以幣值穩(wěn)定為首要目標(biāo)，更加重視充分就業(yè)。從實踐上看，近年來我國不斷豐富貨幣政策工具箱，持續(xù)健全結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具體系，以適度的貨幣增長支持經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，既滿足實體經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的需要，又堅決不搞“大水漫灌”導(dǎo)致通貨膨脹和資產(chǎn)泡沫。特別是2020年面對百年不遇的新冠肺炎疫情沖擊，我國金融管理部門有計劃、大力度推進金融保市場主體工作，分層次、有梯度地推出3000億元抗疫保供專項再貸款、5000億元復(fù)工復(fù)產(chǎn)再貸款再貼現(xiàn)和1萬億元普惠性再貸款再貼現(xiàn)，創(chuàng)新兩項直達(dá)實體經(jīng)濟的貨幣政策工具，對中小微企業(yè)貸款延期還本付息，要求對普惠小微貸款應(yīng)延盡延，激勵加大小微企業(yè)信用貸款投放。2020年累計對7.3萬億元貸款延期還本付息;發(fā)放普惠小微信用貸款3.9萬億元，同比增加1.6萬億元，貨幣政策的結(jié)構(gòu)性功能持續(xù)發(fā)揮“精準(zhǔn)滴管”的作用。

（三）堅持完善雙支柱調(diào)控框架

隨著我國金融市場發(fā)展和利率市場化改革推進，貨幣政策正逐步從數(shù)量型調(diào)控為主向價格型調(diào)控為主轉(zhuǎn)變，受制于轉(zhuǎn)型期多方面因素及部分經(jīng)濟主體對利率敏感度不強等約束，僅靠利率調(diào)控難以完全調(diào)節(jié)信貸增長，這也需要借助必要的宏觀審慎政策手段。同時，系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)、金融控股公司出現(xiàn)，跨市場跨業(yè)務(wù)跨機構(gòu)金融產(chǎn)品和服務(wù)不斷涌現(xiàn)，金融市場和金融基礎(chǔ)設(shè)施需要統(tǒng)籌監(jiān)管以應(yīng)對金融機構(gòu)順周期行為和金融風(fēng)險跨機構(gòu)跨市場傳染。我國較早開始了宏觀審慎政策方面的探索和實踐，2003年以來對房地產(chǎn)市場執(zhí)行的差別化住房信貸政策，實際上即具有宏觀審慎管理的屬性。創(chuàng)設(shè)差別準(zhǔn)備金動態(tài)調(diào)整制度、構(gòu)建宏觀審慎評估體系（MPA）、將表外理財納入MPA廣義信貸指標(biāo)范圍、構(gòu)建跨境資本流動宏觀審慎管理框架等都是前期探索的經(jīng)驗。2017年，“健全貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調(diào)控框架”被正式寫入黨的十九大報告。第五次全國金融工作會議決定設(shè)立國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會，加強金融監(jiān)管協(xié)調(diào)，并將辦公室設(shè)在人民銀行，強化了人民銀行宏觀審慎管理和系統(tǒng)性風(fēng)險防范職責(zé)。

（四）堅持在法律規(guī)范授權(quán)下開展中央銀行工作

十八大以來，黨中央明確提出全面依法治國，并將其納入“四個全面”戰(zhàn)略布局予以有力推進，十八屆四中全會專門做出《關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》。黨的十九大后，專門組建中央全面依法治國委員會，提出要運用法治思維和法治能力解決經(jīng)濟社會發(fā)展面臨的深層次問題，發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠(yuǎn)的重要作用，堅持依法應(yīng)對重大挑戰(zhàn)，抵御重大風(fēng)險。中國人民銀行作為國務(wù)院負(fù)責(zé)發(fā)行人民幣并維護幣值穩(wěn)定，統(tǒng)籌維護金融市場穩(wěn)定的組成，是推進依法行政、構(gòu)建法治政府的重要組成部分?？v觀人民銀行發(fā)展歷史，1984年起中國人民銀行專門行使中央銀行職能，1995年國家首次制定《中國人民銀行法》，以法律形式明確人民銀行性質(zhì)和職能，標(biāo)志著我國的中央銀行制度向法制化、規(guī)范化邁出重要一步。2003年，為了適應(yīng)金融創(chuàng)新和發(fā)展帶來的金融業(yè)務(wù)變化，全國人大常委會第六次會議通過《中國人民銀行法》的修改決定，將原有的加強對金融業(yè)的監(jiān)督管理職能替換為維護金融穩(wěn)定，要求人民銀行更好地制定和執(zhí)行貨幣政策，發(fā)揮作為中央銀行在宏觀調(diào)控和防范與化解金融風(fēng)險中的作用。在此過程中，人民銀行嚴(yán)格按照國家授權(quán)開展各項職能工作，在法律規(guī)定的職能范圍內(nèi)執(zhí)行貨幣政策、維護金融穩(wěn)定、開展行政執(zhí)法，堅持在法律規(guī)范授權(quán)下開展中央銀行工作，是踐行依法行政理念、規(guī)范行政行為和推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的組成，也是構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在需求。

二、建設(shè)現(xiàn)代中央銀行制度法治保障需要

1995年，《中國人民銀行法》正式頒布，標(biāo)志著我國的中央銀行制度邁向了法制化、規(guī)范化的新階段。2003年，鑒于人民銀行和銀監(jiān)會分設(shè)，十屆全國人大常委會第六次會議審議通過《中華人民共和國中國人民銀行法》修正案，以前瞻性眼光確立了我國央行的新職能，并對其職能的發(fā)揮做出了規(guī)范。然而隨著國內(nèi)金融改革的深化和宏觀形勢的發(fā)展，我國中央銀行的職責(zé)發(fā)生了較大變化，特別是面臨建設(shè)現(xiàn)代中央銀行制度的要求，需要對現(xiàn)行人民銀行法進行反思和完善。

一是近年來人民銀行職能進一步豐富。黨的十九大，第五次全國金融工作會議，十九屆四中、五中全會對金融領(lǐng)域改革做出了一系列重大部署，要求緊緊圍繞服務(wù)實體經(jīng)濟、防控金融風(fēng)險、深化金融改革三項任務(wù)，推進構(gòu)建現(xiàn)代金融監(jiān)管框架，健全金融法治，保障國家金融安全;要堅決打好防范化解重大風(fēng)險攻堅戰(zhàn);將擬訂金融業(yè)重大法律法規(guī)草案和制定審慎監(jiān)管基本制度的職責(zé)劃入人民銀行;要建設(shè)現(xiàn)代中央銀行制度。黨中央、國務(wù)院還對人民銀行履職提出了新要求，強化宏觀審慎管理和系統(tǒng)性風(fēng)險防范，統(tǒng)籌監(jiān)管系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)和金融控股公司等金融集團，統(tǒng)籌監(jiān)管重要金融基礎(chǔ)設(shè)施，統(tǒng)籌負(fù)責(zé)金融業(yè)綜合統(tǒng)計等。此外，從金融市場營商環(huán)境的立法及規(guī)制看，人民銀行作為中央銀行還要承擔(dān)制定金融領(lǐng)域競爭政策，開展金融領(lǐng)域反壟斷和反不正當(dāng)競爭工作的職責(zé)。但是，由于缺乏明確的法律依據(jù)和必要的落實手段，影響了相關(guān)工作的順利開展。

二是國際金融監(jiān)管改革的趨勢提出新要求。2008年國際金融危機以來，各國深刻認(rèn)識到系統(tǒng)性風(fēng)險成為金融監(jiān)管的重要領(lǐng)域，也應(yīng)成為金融穩(wěn)定的主要目標(biāo)。強化中央銀行的宏觀審慎管理職能，成為危機后英美等國家金融監(jiān)管改革的核心。為有效應(yīng)對挑戰(zhàn)，許多國家的中央銀行進行變革，修改了原有制度體系，出臺了新的監(jiān)管規(guī)定，增加了新的職責(zé)，創(chuàng)新了監(jiān)管手段。國外金融監(jiān)管改革的有益經(jīng)驗，亟待通過修改完善《中國人民銀行法》在我國得以體現(xiàn)。

三是中央銀行宏觀職能履行的法律制度支撐不足?！吨袊嗣胥y行法》在分離銀行機構(gòu)監(jiān)管職能和擴充金融宏觀職能的同時，并沒有相應(yīng)地充實宏觀職能有效履行的法律制度基礎(chǔ)，宏觀職能履行的制度保障主要仍是過去對銀行業(yè)適用的老制度，以至于人民銀行在金融體系中“銀行”特征突出但“中央”地位模糊。系列宏觀職責(zé)的履行缺乏制度保障。如第4條規(guī)定“負(fù)責(zé)金融業(yè)統(tǒng)計、調(diào)查、分析和預(yù)測”，第6條規(guī)定“向全國人民代表大會常務(wù)委員會提出金融業(yè)運行情況的工作報告”，第31條規(guī)定“依法監(jiān)測金融市場運行情況”等，但并沒有相應(yīng)地規(guī)定履行這些職責(zé)所需要的有效、完備的配套措施或手段，保證銀行業(yè)以外的證券、保險等金融行業(yè)和市場運行情況監(jiān)測和采集的及時、真實、準(zhǔn)確和完整。金融穩(wěn)定職能履行缺少可操作性的制度規(guī)定。除銀行業(yè)外，對證券和保險等行業(yè)的必要監(jiān)督以及與證券、保險行業(yè)監(jiān)管機關(guān)職能關(guān)系處理沒有制度規(guī)定，《證券法》和《保險法》對此未提及。即使與金融穩(wěn)定相關(guān)的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制和信息共享機制也只是規(guī)定了一句話，未進一步做出符合金融穩(wěn)定需要的具有指導(dǎo)意義的方向性和框架性規(guī)定。

四是對銀行業(yè)的系列制度安排缺陷嚴(yán)重可操作性不足。2019年2月22日，習(xí)近平總書記在中共中央政治局第十三次集體學(xué)習(xí)時強調(diào)，要解決金融領(lǐng)域特別是資本市場違法違規(guī)成本過低的問題。由于現(xiàn)行法律相關(guān)處罰力度有待提高，違法成本相對較低，金融領(lǐng)域行政執(zhí)法震懾力不足，違法違規(guī)現(xiàn)象時有發(fā)生。第35條規(guī)定的報表資料要求權(quán)能不夠明確，即使加上《商業(yè)銀行法》第77條規(guī)定的行政處罰權(quán)，仍缺少直接監(jiān)督檢查權(quán)，從而致使中央銀行在報表資料這個至關(guān)重要的問題上自主操控能力嚴(yán)重不足，在一定程度上被迫依賴尚未建立的金融監(jiān)管信息共享機制和金融機構(gòu)監(jiān)管機關(guān)的工作質(zhì)量作為重大決策的信息基礎(chǔ)。第33條和34條規(guī)定的建議檢查監(jiān)督權(quán)和特定檢查監(jiān)督權(quán)局限性較大，難以滿足金融穩(wěn)定和貨幣政策職能履行的要求。銀監(jiān)會對檢查監(jiān)督建議有回復(fù)的法定義務(wù)，但即使結(jié)合《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》看也沒有規(guī)定按期回復(fù)的法律責(zé)任保障，至于拒絕上述建議的理由限制、錯誤拒絕導(dǎo)致風(fēng)險后果的責(zé)任承擔(dān)、錯誤拒絕的救濟機制等更是無從談起。特定檢查監(jiān)督權(quán)行使的程序條件是國務(wù)院批準(zhǔn)，屬剛性約束，削弱了人民銀行靈活應(yīng)對緊急突發(fā)事件的能力。

三、建議

第一，明確建立在黨領(lǐng)導(dǎo)下的現(xiàn)代中央銀行制度。中央銀行制度是一國經(jīng)濟架構(gòu)與制度體系的重要組成部分，需要通過法律法規(guī)賦予中央銀行機構(gòu)地位、職能目標(biāo)、政策工具、運作規(guī)范等在內(nèi)的一系列制度體系。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，建設(shè)現(xiàn)代中央銀行制度符合當(dāng)前我國經(jīng)濟社會發(fā)展實際和需要，也適應(yīng)當(dāng)前全球金融監(jiān)管變革的大趨勢和金融市場發(fā)展動向。建議將建設(shè)現(xiàn)代中央銀行制度寫入《中國人民銀行法》的第一條，并強調(diào)堅持黨對人民銀行工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

第二，增加中國人民銀行的新職責(zé)。為有效應(yīng)對我國當(dāng)前所處錯綜復(fù)雜的環(huán)境帶來的挑戰(zhàn)，同時為構(gòu)建現(xiàn)代中央銀行法律體系，第五次中央金融工作會議和黨的十九屆三中全會以來，中央和國務(wù)院賦予人民銀行部分新的職責(zé)。建議將“重大金融法律法規(guī)和重要金融監(jiān)管規(guī)則的統(tǒng)籌制定權(quán)”“監(jiān)管重要金融基礎(chǔ)設(shè)施”“指導(dǎo)存款保險基金管理機構(gòu)”“統(tǒng)籌負(fù)責(zé)金融業(yè)綜合統(tǒng)計”“承擔(dān)國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會辦公室職責(zé)”“征信業(yè)管理”“信用評級業(yè)管”等新職責(zé)寫入《中國人民銀行法》，為人民銀行更好地履職提供法律保障。

第三，進一步完善雙支柱調(diào)控框架。2008年國際金融危機后，各國金融監(jiān)管機構(gòu)意識到傳統(tǒng)的貨幣政策無力抑制資產(chǎn)價格和金融市場波動，引入宏觀審慎評估以維持金融穩(wěn)定以及遏制金融系統(tǒng)的順周期性，也反映了國際金融監(jiān)管從微觀審慎監(jiān)管轉(zhuǎn)向宏觀審慎監(jiān)管的轉(zhuǎn)變。黨的十九大報告強調(diào)，健全貨幣政策和宏觀審慎雙制度調(diào)控框架。從立法層面進一步明確人民銀行作為國家宏觀調(diào)控部門在綜合協(xié)調(diào)機制中的職能作用，增加人民銀行制定和執(zhí)行宏觀審慎政策的職責(zé)定位，將完善雙支柱調(diào)控框架，特別是宏觀審慎框架寫入《中國人民銀行法》，并加強與貨幣政策、微觀審慎監(jiān)管政策的協(xié)調(diào)配合。一方面有利于發(fā)揮貨幣政策在宏觀上、總量上的作用;另一方面，可在微觀上、結(jié)構(gòu)上發(fā)揮效果，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險底線，打通金融和經(jīng)濟彼此促進、融通發(fā)展的雙向通道，疏通貨幣政策傳導(dǎo)渠道，真正實現(xiàn)金融為實體經(jīng)濟服務(wù)。

第四，更好地發(fā)揮中央銀行金融監(jiān)督管理職能。黨的十九屆三中全會提出，金融是現(xiàn)代經(jīng)濟的核心，必須高度重視防控金融風(fēng)險、保障國家金融安全。當(dāng)前，面對金融業(yè)務(wù)跨市場、跨機構(gòu)的融合發(fā)展趨勢，金融監(jiān)管存在套利空間。人民銀行作為“最后貸款人”，承擔(dān)維護金融穩(wěn)定的職責(zé)。建議在《中國人民銀行法》中明確人民銀行牽頭金融監(jiān)督管理職能，賦予對系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)和金融控股公司的直接檢查權(quán)，在金融消費權(quán)益保護方面的協(xié)調(diào)和主導(dǎo)地位，逐步建立符合現(xiàn)代金融特點、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)監(jiān)管。根據(jù)履職實際，增加人民銀行監(jiān)管手段，完善人民銀行實施檢查監(jiān)督及行政調(diào)查的程序規(guī)定，加強人民銀行的非現(xiàn)場檢查監(jiān)督權(quán)。同時，進一步明確人民銀行在銀行監(jiān)管中的核心地位，以確保其能在宏觀審慎監(jiān)管中發(fā)揮主導(dǎo)作用，并對照“中國人民銀行根據(jù)執(zhí)行貨幣政策和維護金融穩(wěn)定的需要，可以建議國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)對銀行業(yè)金融機構(gòu)進行檢查監(jiān)督”的權(quán)利，進一步明確規(guī)范“建議檢查權(quán)”的實施流程、爭議處理辦法、相關(guān)責(zé)任劃分等內(nèi)容，便于金融風(fēng)險早發(fā)現(xiàn)、早處置。

第五，加大對機構(gòu)及個人違法行為的處罰力度。2008年至今，世界上各主要經(jīng)濟體紛紛加大對金融違法行為的打擊力度，對于違法金融機構(gòu)給予上千萬甚至是數(shù)億元的罰款，負(fù)有直接責(zé)任的金融從業(yè)人員甚至承擔(dān)了刑事責(zé)任。與之相比，我國對金融機構(gòu)及其從業(yè)人員的處罰卻較寬容。就此，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人格外關(guān)注。2019年2月22日，中共中央政治局就完善金融服務(wù)、防范金融風(fēng)險舉行第十三次集體會議，習(xí)近平總書記強調(diào)：“要解決金融領(lǐng)域特別是資本市場違法違規(guī)成本過低的問題?！?019年10月31日，中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第四次全體會議通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》強調(diào)：“加大關(guān)系群眾切身利益的重點領(lǐng)域執(zhí)法力度”“加大對嚴(yán)重違法行為處罰力度”。黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》指出：“完善現(xiàn)代金融監(jiān)管體系，提高金融監(jiān)管透明度和法治化水平，完善存款保險制度，健全金融風(fēng)險預(yù)防、預(yù)警、處置、問責(zé)制度體系，對違法違規(guī)行為零容忍?！睘轫槕?yīng)“嚴(yán)監(jiān)管、重處罰”的趨勢，建議修改《中國人民銀行法》第七章“法律責(zé)任”，進一步增強對機構(gòu)和個人金融違法行為的處罰。

作者單位：中國人民銀行昆明中心支行