淺議住房公積金與政策性住房金融

王靜

摘要：我國現(xiàn)行的住房公積金制度存在定位模糊、管理體制不完善、運行效率低下、保障范圍有限、改革滯后等問題，影響了我國住房保障制度和長效機制的建立，需要大力改革。但怎么改、往哪個方向改以及如何實現(xiàn)？是當前我們應(yīng)當認真思考和積極探索的重大現(xiàn)實課題。本文通過分析當前我國住房公積金制度存在的問題，對住房公積金制度改革的方向進行了初步探討，提出應(yīng)將住房公積金制度重新定位于基本民生保障和政策性住房金融制度，重點分析了在住房公積金中心的基礎(chǔ)上設(shè)立政策性住房金融機構(gòu)的可行性方案，并對如何完善住房公積金制度提出了建議。

關(guān)鍵詞：住房公積金制度 改革方向 政策性住房金融

近年來，關(guān)于取消住房公積金制度建議引起激烈爭議。新冠肺炎疫情發(fā)生后，很多企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營受到很大影響，有人出于為企業(yè)減負的考慮，主張將住房公積金改為年金，由強制變?yōu)樽栽?。此建議看似為企業(yè)減負開出良方，實則與廣大人民群眾的期望背道而馳，與黨中央、國務(wù)院進一步增強民生保障能力的改革方向南轅北轍。不可否認，住房公積金制度需要改革完善，但方向應(yīng)是保障廣大人民群眾的利益，滿足大多數(shù)人的需求，促進民生保障制度的完善，實現(xiàn)社會的進步與繁榮。2020年5月18日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的意見》，對新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的目標、方向、任務(wù)和舉措進行系統(tǒng)設(shè)計，其中在完善覆蓋全民的社會保障體系中，提出要加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，改革住房公積金制度。至此，住房公積金制度的存廢之爭算是告一個段落。住房公積金制度需要大力改革，但怎么改、往哪個方向改以及如何實現(xiàn)？是當前我們應(yīng)當認真思考和積極探索的重大現(xiàn)實課題。

一、我國住房公積金制度存在的問題

住房公積金制度是一項長期性住房儲蓄制度，其目的是通過單位和個人共同積累，形成穩(wěn)定的住房資金來源，通過提供住房消費資金和融資的形式，轉(zhuǎn)化住房分配機制，提高職工解決自住住房能力。經(jīng)過二十多年的實踐與探索，住房公積金制度為支持城鎮(zhèn)職工提高個人住房消費水平、改善城鎮(zhèn)居民住房條件、推進住房體制改革、促進房地產(chǎn)市場快速發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但是，隨著我國經(jīng)濟體制市場化進程的加快、住房公積金制度與社會經(jīng)濟的發(fā)展和人民生活日趨密切，住房公積金制度也暴露出諸多亟待解決的問題。

（一）從目標定位來看

住房公積金兼具住房保障和住房政策性金融的雙重性質(zhì)。正因如此，住房公積金制度引起諸多爭議。因為，這種雙重目標之間存在內(nèi)在的沖突。從住房金融的屬性看，這是一種解決住房問題的融資機制安排，其目標對象就應(yīng)該主要是中高收入群體，因為高收入群體資信狀況較好，還款能力強，有利于降低還款違約風險，以這類群體為主更能保證住房公積金資金安全，降低住房公積金制度的運營風險。從住房保障的屬性看，是一種具有政策性收入再分配的工具，應(yīng)當向中低收入者傾斜，以解決其住房問題，但這就會存在住房公積金流動性不足和運營風險過大的問題。目前沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)普遍出現(xiàn)住房公積金使用率過高、流動性不足的問題，正是由于現(xiàn)行的住房公積金運營機制的設(shè)計與此目標定位存在內(nèi)在沖突。

（二）從管理體制看

存在著約束監(jiān)管不到位、職能定位不清晰、管理架構(gòu)不完善等問題。一是住房公積金管委會決策流于形式。各地（市）組建的住房公積金管委會是住房公積金的最高決策監(jiān)督機構(gòu)，由于并非常設(shè)機構(gòu)，沒有固定的辦公人員和場所，僅是類似于聽證機構(gòu)的松散組織，導致在實際運行過程中其法律地位被虛化，既不承擔任何風險，也無法真正履行監(jiān)管職責。二是機構(gòu)屬性與實際功能存在錯位。住房公積金管理中心是直屬于城市人民政府不以營利為目的的獨立的事業(yè)單位，具有準政府機構(gòu)性質(zhì)，從其人員構(gòu)成和組織架構(gòu)看，缺乏專業(yè)的金融管理人才和風險控制機制，但又承擔著“住房公積金的歸集、使用、保值及增值”的責任，扮演著準金融機構(gòu)的角色，存在機構(gòu)屬性和實際功能的錯位，易導致運行效率低下，內(nèi)控機制不健全，存在安全隱患。三是沒有統(tǒng)一的行業(yè)管理建制。全國各地的住房公積金管理中心機構(gòu)規(guī)格不一、單位性質(zhì)不一、員工身份不一，業(yè)務(wù)管理更是各行其是，缺乏統(tǒng)一的、自上而下的管理機制，成為制約住房公積金制度發(fā)展的最大瓶頸。此外，《住房公積金管理條例》雖然賦予住房公積金管理中心行政執(zhí)法的職能，但相關(guān)配套法規(guī)滯后，缺乏征繳的強制性法律地位和處罰性的法律措施，制度推行極為困難。

（三）從制度執(zhí)行看

繳存制度設(shè)計存在缺陷，拉大貧富差距，貸款運用人數(shù)少，存在劫貧濟富嫌疑。一是繳存覆蓋面小，個私企業(yè)人員、自由職業(yè)者、進城務(wù)工人員等基本游離于制度之外。二是繳存金額差距大，不同單位、不同行業(yè)的職工繳存工資基數(shù)和比例存在較大懸殊，收入越高，繳存越多，人為拉大了收入差距。三是住房保障功能弱化，由于房價的連續(xù)上漲，低收入繳存職工無力購房，而住房公積金“低存低貸”的利率體系，使低收入者承受的存款利息損失恰恰支持了中、高收入者獲得的貸款利率優(yōu)惠，實際效果是“窮人補貼富人”，導致社會不公。

（四）從資金使用看

存在保障范圍有限、使用效率不高、資金收益率偏低等問題。一是政策對資金的安全性要求高，使用渠道單一。二是住房公積金屬地管理的原則，造成區(qū)域流通受阻，流動性狀況差異顯著，經(jīng)濟發(fā)展水平較高的地區(qū)，出現(xiàn)了流動性不足的問題，管理部門只能通過緊縮信貸來維持正常運轉(zhuǎn);經(jīng)濟欠發(fā)達的地區(qū)，則出現(xiàn)了大量資金沉淀和低效率使用。

可見，住房公積金制度存在定位模糊、管理體制不完善、運行效率低下、保障范圍有限、改革滯后等問題，影響了我國住房保障制度和長效機制的建立，因此需要加快改革，找準定位，降低風險，提高效率，促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展，促進民生保障制度的完善。

二、住房公積金制度改革的方向：政策性住房金融

目前，我國住房貨幣化改革已基本完成，新型城鎮(zhèn)化快速推進，城鎮(zhèn)普通居民的住房需求亟待滿足。在此背景下，針對住房公積金制度存在的問題，應(yīng)該將住房公積金制度重新定位于互助性政策性住房金融。2013年，黨的十八屆三中全會明確提出，“要發(fā)展普惠金融，研究建立住宅政策性金融機構(gòu)”“應(yīng)當建立公開規(guī)范的住房公積金制度，改進住房公積金提取、使用、監(jiān)管機制”。2016年，中央經(jīng)濟工作會議提出，“研究按照建立政策性住房金融機構(gòu)的方向，探討住房公積金制度改革，支持居民自住需求”。2017年，中央經(jīng)濟工作會議提出，“改革住房公積制度，研究設(shè)立國家住宅政策性金融機構(gòu)”。2019年，黨中央、國務(wù)院印發(fā)的《中共中央國務(wù)院關(guān)于支持河北雄安新區(qū)全面深化改革和擴大開放的指導意見》提出，“支持在雄安新區(qū)設(shè)立住宅政策性金融機構(gòu)，探索住房公積金制度改革”。有關(guān)住房公積金與政策性住房金融機構(gòu)的表述引起了社會各界的極大關(guān)注，中央有關(guān)部門正在研究設(shè)立住房政策性金融機構(gòu)的可行性方案，將住房公積金管理機構(gòu)改制為住房政策性銀行正是主要途徑之一。這一切都表明，住房政策性金融的腳步離我們越來越近，這將給住房公積金行業(yè)帶來較大影響。

三、住房公積金制度的重新定位

當前我國新型城鎮(zhèn)化快速推進，住房保障體系有待進一步完善，在此背景下，改革住房公積金制度，應(yīng)重點著眼于提高中低收入群體的住房消費能力，滿足其基本居住需求，因此，在制度的目標定位上，應(yīng)協(xié)調(diào)住房保障功能和住房金融功能，從而實現(xiàn)公平性和互助性政策目標。依據(jù)社會主義市場經(jīng)濟規(guī)律，參照世界各國有關(guān)民生保障制度的成功做法，可把我國住房公積金制度定位于基本民生保障制度、政策性住房金融制度。

（一）基本民生保障制度

住房問題既是經(jīng)濟問題，更是影響社會穩(wěn)定的重要民生問題。住房保障與國家社會保障事業(yè)息息相關(guān)，關(guān)系到廣大城市中低收入者的住有所居問題，關(guān)系到國家發(fā)展的全局、社會的可持續(xù)發(fā)展。住房公積金制度在本質(zhì)上是屬于住房保障制度的一個重要部分，是政府在住房市場上對居民收入和財富進行二次分配的重要手段，是對市場機制的有效補充。因此，將住房公積金制度定位于基本民生保障制度，從制度層面促進我國社會保障體系更加完善，能夠更好地保障人們住房和養(yǎng)老等基本生存權(quán)利，符合我國社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的目標和要求。

（二）政策性住房金融制度

住房公積金制度具有金融功能，但現(xiàn)行的住房公積金運行管理中，這一重要屬性卻并未充分體現(xiàn)出來，突出表現(xiàn)在屬地化、封閉式管理，運行效率低下，缺乏資金融通機制。住房公積金制度的改革應(yīng)著眼于進一步強化其金融屬性，豐富住房公積金投融資渠道，參與全國性同業(yè)拆借，發(fā)行住房政策性金融債券，使用住房公積金貸款資產(chǎn)證券化等金融工具，以實現(xiàn)住房公積金保值增值和補充流動性。

四、在住房公積金中心的基礎(chǔ)上設(shè)立政策性住房金融機構(gòu)

（一）當前我國住房政策性金融的實現(xiàn)形式

住房公積金制度具有政策性住房金融的屬性，在此基礎(chǔ)上設(shè)立政策性住房金融機構(gòu)具備可行性，是直接把住房公積金管理中心轉(zhuǎn)化為政策性住房金融機構(gòu)，還是二者并立，抑或是通過托管的方式跟商業(yè)銀行合作，尚有待探討。

1.將住房公積金管理中心改組為政策性住房金融機構(gòu)。這是呼聲很高的一種意見，從實現(xiàn)路徑上看，難度并不大。在組織架構(gòu)上，可以由財政部出資，在中央層面設(shè)立國家住房保障銀行，將各地住房公積金管理中心人員、資產(chǎn)、負債整體劃轉(zhuǎn)，成為國家住房保障銀行在各地的分支機構(gòu);在法律層面上，修訂《住房公積金管理條例》，或出臺《國家住房保障銀行條例》，明確國家住房保障銀行的職能定位、資金來源、業(yè)務(wù)范圍、公司治理及監(jiān)管機制，為其可持續(xù)發(fā)展提供法律保障。

然而，“改組”面臨的最大難點，是利益協(xié)調(diào)的問題。一是繳存者的利益。住房保障銀行不以盈利為目的，其主要業(yè)務(wù)方向是為保障房建設(shè)提供低成本資金支持，是為了低收入群體能住上房子，而住房公積金是“強制繳存”的，屬于私人財產(chǎn)的集合，在區(qū)域范圍的繳存者內(nèi)部實行互助優(yōu)惠借貸是合理的，擴大到繳存者范圍之外，則侵犯了繳存者的利益。二是地方政府的利益。目前住房公積金管理中心隸屬于地方政府，一旦進行“改組”，將剝奪地方政府的住房公積金的管理權(quán)限，也變相動了其“蛋糕”。三是監(jiān)管部門的利益。目前，住房公積金的管理結(jié)構(gòu)是業(yè)務(wù)歸口住建部監(jiān)管、人財物則由地方政府各自為政，“改組”后，機構(gòu)的屬性發(fā)生變化，地方屬性轉(zhuǎn)為中央垂直管理，與此對應(yīng)的監(jiān)管機構(gòu)也就會發(fā)生變化，可能會由此前的住建部轉(zhuǎn)為央行或銀保監(jiān)會監(jiān)管。因而，目前的監(jiān)管層缺乏“改組”的動力。

2.以住房公積金管理中心入股的方式組建國家住房保障銀行。由財政部出資新組建國家住房保障銀行，保留住房公積金管理中心，并把住房公積金增值收益及風險準備金以股金的形式投入國家住房保障銀行;保留住房公積金強制繳存制度，規(guī)定住房公積金存款、住房保障部門管理的住房發(fā)展基金和維修基金由現(xiàn)有的商業(yè)銀行分散存儲改為統(tǒng)一存儲到國家住房保障銀行，為其提供穩(wěn)定的資金來源。住房公積金管理中心將歸集和貸款等業(yè)務(wù)委托給住房保障銀行代理，其中住房保障銀行由央行或銀保監(jiān)會監(jiān)管，而住房公積金管理中心業(yè)務(wù)仍由住建部監(jiān)管，同時保留原有的屬地管理的運行機制。

這種意見得到許多人的支持，這個方案的優(yōu)勢在于解決了住房保障銀行的長期資金來源問題，同時較好地協(xié)調(diào)了各方的利益，但缺點也是顯而易見的，它不能完全解決住房公積金制度面臨的困境，即效率與公平問題。況且，在現(xiàn)有住房公積金體系之外，重造一個住房保障銀行的架構(gòu)，存在資源浪費之嫌。

3.整合職業(yè)年金，創(chuàng)建新的住房公積金制度。提出這一建議的人認為，住房公積金與年金在繳存依據(jù)、繳存方式等方面具有相同或相似之處，整合兩項制度，可以使退休前個人不使用的職業(yè)年金，以住房公積金的方式進入政策性住房金融機構(gòu)，增加投入住房建設(shè)的資金實力，可以減輕企業(yè)負擔，打通制度壁壘，消除資金橫向隔斷，優(yōu)化資源配置，提高運行效率，對發(fā)揮制度的整體作用具有十分重要的意義。

筆者以為，以住房公積金為基礎(chǔ)依托整合住房公積金和職業(yè)年金制度，是制度資源的優(yōu)化，有利于集中資金資源發(fā)揮優(yōu)勢功能，實現(xiàn)效能的最大化。但并沒有解決住房公積金制度原有的目標定位、管理體制、運行效率等方面存在的問題，需要從制度頂層進行重新設(shè)計，重新審視住房公積金在整個住房保障體系中的功能與作用，建立符合我國國情、公開規(guī)范的住房公積金制度。

（二）對住房公積金制度的展望

住房公積金制度在我國經(jīng)過20多年的摸索和發(fā)展，在推進住房體制改革、促進城鎮(zhèn)化建設(shè)和完善住房保障體系等方面發(fā)揮了重要作用，也出現(xiàn)了種種問題。那么，住房公積金在未來應(yīng)該承擔什么樣的歷史使命？一個基本判斷是，住房公積金制度在未來很長一段時間內(nèi)對健全我國住房保障體系將發(fā)揮十分重要的作用，它將是我國政策性住房金融的主體組成部分，當然這要在對現(xiàn)有制度進行必要改造的基礎(chǔ)上。

黨的十八屆三中全會《決定》提出“健全符合國情的住房保障和住房供應(yīng)體系，建立公開規(guī)范的住房公積金制度，改進住房公積金提取、使用、監(jiān)管機制”。這一論述是進行住房公積金制度頂層設(shè)計的立足點和出發(fā)點。

1.強化住房公積金的社會保障職能。強化住房公積金制度的社會保障職能，首先，要從政策、法律層面明確其定位，將住房公積金制度作為住房保障的核心支撐給予肯定。其次，要強化住房公積金強制繳存。我國正處于經(jīng)濟社會的重大變革時期，因地域、行業(yè)等因素限制，人們對住房公積金的理解偏差較大，認識水平參差不齊，住房公積金的強制繳存不能放棄。否則，會失去制度優(yōu)勢，缺乏吸引力，嚴重削弱制度的社會保障作用。第三，從制度內(nèi)容上擴大覆蓋范圍，使需要保障的對象都能享受住房公積金保障，實現(xiàn)覆蓋公平。最后，繼續(xù)堅持繳存環(huán)節(jié)的“限高保低”，重點是“保低”，糾正繳存中的不公平現(xiàn)象，實現(xiàn)繳存公平。

2.拓展住房公積金制度的職能作用。強化住房公積金制度的社會保障地位，必須通過職能作用的發(fā)揮才能得以體現(xiàn)?，F(xiàn)行住房公積金制度只限于提供住房消費方面的貨幣保障，而且使用范圍十分有限，與繳存職工的期待相距甚遠。因此，必須拓展住房公積金使用范圍及渠道。一是擴大住房公積金使用范圍，支持把住房公積金用于個人及家庭與住房消費有直接關(guān)系的重大項目支出;二是擴大住房公積金使用渠道，允許住房公積金用于發(fā)放保障性住房項目貸款，賦予省級機構(gòu)融資、調(diào)劑資金的一定權(quán)限，提高資金使用效率。三是探索住房公積金實物保障的途徑，向繳存職工提供購買和租賃住房房源，發(fā)揮制度“住房+公積金”雙重保障。

3.改進住房公積金監(jiān)管機制。完善住房保障制度需要與之相適應(yīng)的監(jiān)管機制。目前，住房公積金管理中心業(yè)務(wù)歸口住建部管理，但行政上卻隸屬于地方政府，這就導致住房公積金政策具有濃厚的地方色彩，住建部僅能起到業(yè)務(wù)指導作用，監(jiān)管力度非常有限，無法有效防控風險。因此，必須改進住房公積金監(jiān)管機制。可以考慮將住房公積金監(jiān)管機制整合，組建國家住房公積金監(jiān)管總局和省級住房公積金監(jiān)管局，承擔起住房公積金監(jiān)管職能，變分散管理為全國統(tǒng)一管理，其好處是有利于制度實施的進一步規(guī)范，有利于通過資金的融通和調(diào)劑發(fā)揮制度的保障作用。統(tǒng)一管理后，區(qū)市住房公積金管理中心的主要職責是負責住房公積金的歸集、使用，淡化其管理職能，強化其服務(wù)職能。

4.賦予住房公積金管理機構(gòu)金融手段。賦予住房公積金管理中心金融手段，可以有以下兩種思路：一是豐富住房公積金中心管理的投融資渠道，允許直接發(fā)放貸款、參與銀行票據(jù)交換、向銀行或同業(yè)拆借資金等，通過金融手段實現(xiàn)資金使用的便捷高效;二是將住房公積金管理中心改組為住房保障銀行，其實現(xiàn)路徑前文已有提及，此處不再

贅述。一旦選擇改組為住房保障銀行，其關(guān)鍵是現(xiàn)行機制的平穩(wěn)過渡，主要涉及機構(gòu)的整合、人員的調(diào)整分流等一系列問題。要加強宣傳，統(tǒng)一各方認識，化解阻力，確保工作順利推進。

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作者單位：三明市住房公積金管理中心