地方政府國(guó)有融資平臺(tái)公司債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理策略

徐曉斌

多年前，各地地方政府開始建立融資平臺(tái)公司，負(fù)責(zé)地方城市發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施的融資工作，其在推動(dòng)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面發(fā)揮著積極作用。新的發(fā)展環(huán)境下，投融資機(jī)制持續(xù)更新，對(duì)于地方政府國(guó)有融資平臺(tái)公司的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理提出了更高要求，做好債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理，是促進(jìn)融資平臺(tái)公司資產(chǎn)質(zhì)量和經(jīng)營(yíng)能力提高的關(guān)鍵所在，必須得到足夠重視。

一、地方政府國(guó)有融資平臺(tái)公司的職能以及債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形成

地方政府國(guó)有融資平臺(tái)公司采用的多是集團(tuán)公司的形式，是地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主體，在推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的過(guò)程中發(fā)揮了非常重要的作用，能夠解決地方政府基礎(chǔ)建設(shè)資金短缺的問(wèn)題。其承擔(dān)的職能主要是國(guó)有領(lǐng)域商業(yè)性資產(chǎn)管理、公益性項(xiàng)目代建以及籌資融資等，具體業(yè)務(wù)包括城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、房地產(chǎn)開發(fā)、城市功能配套資源運(yùn)營(yíng)、對(duì)外投資等，引領(lǐng)著區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

最近幾年，我國(guó)的城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程不斷加快，城市基礎(chǔ)建設(shè)的投資力度增大，地方經(jīng)濟(jì)以及相關(guān)產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展，但是對(duì)于地方政府而言，因?yàn)楸旧淼呢?cái)力有限，很多地方公益性項(xiàng)目的建設(shè)資金還不能及時(shí)納入到政府預(yù)算中，這也導(dǎo)致了地方政府國(guó)有融資平臺(tái)公司建設(shè)資金融資需求的不斷擴(kuò)大。另外，地方國(guó)有企業(yè)本身有著良好的規(guī)模優(yōu)勢(shì)和資源優(yōu)勢(shì)，優(yōu)越的企業(yè)資信加上政府信用的擔(dān)保，金融機(jī)構(gòu)在風(fēng)險(xiǎn)控制方面更加傾向于國(guó)有企業(yè)，給融資平臺(tái)公司融資活動(dòng)提供便利的同時(shí)，也使得平臺(tái)公司最近幾年有息債務(wù)迅速增加，積累了較大的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

二、地方政府國(guó)有融資平臺(tái)公司債務(wù)特征

1.債務(wù)規(guī)模增長(zhǎng)迅速。近年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)現(xiàn)了快速發(fā)展，與此同時(shí)帶來(lái)了很多亟待解決的問(wèn)題，如地方政府的高額舉債等。為了能夠盡量避開政策障礙和現(xiàn)行體制法規(guī)的約束，打破巨額投資和有限預(yù)算資金間的缺口，應(yīng)該建立起以經(jīng)營(yíng)管理、債務(wù)償還、融資等功能于一體的創(chuàng)新型融資平臺(tái)，以平臺(tái)代替地方政府實(shí)現(xiàn)直接或者間接融資，通過(guò)這樣的方式推動(dòng)地方政府融資的市場(chǎng)化。結(jié)合地方政府對(duì)于金融危機(jī)的應(yīng)對(duì)成效，可以明確，國(guó)有融資平臺(tái)公司的建立能夠幫助地方政府在一定程度上對(duì)資金緊張的情況進(jìn)行緩解，不過(guò)由于融資額度相對(duì)較大，很容易導(dǎo)致平臺(tái)公司債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，甚至?xí)l(fā)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)以及金融機(jī)構(gòu)信貸風(fēng)險(xiǎn)等一系列問(wèn)題，對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展產(chǎn)生影響。相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截止2019年11月，中央政府債務(wù)余額16.28萬(wàn)億元，地方政府債務(wù)余額21.33萬(wàn)億元，合計(jì)37.6萬(wàn)億元，其中，政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的城投公司債務(wù)占據(jù)了相當(dāng)大的比重。

2.負(fù)債比率相對(duì)較高?，F(xiàn)階段，我國(guó)不少地方政府國(guó)有融資平臺(tái)公司在發(fā)展過(guò)程中，都存在總體負(fù)債比率偏高的現(xiàn)象，部分城投公司的負(fù)債比率甚至超過(guò)80%，過(guò)高的負(fù)債比率將地方融資平臺(tái)公司本身“儲(chǔ)水罐”的特性客觀反映出來(lái)：地方政府設(shè)置建立國(guó)有融資平臺(tái)公司的目的，及時(shí)保證罐子“大而不露”，以此來(lái)實(shí)現(xiàn)從外部的持續(xù)“引水”。而在這種情況下，地方融資平臺(tái)公司運(yùn)營(yíng)中能夠最大化地增加公司價(jià)值，變相達(dá)到杠桿借款的目的。但是，過(guò)高的負(fù)債比率會(huì)對(duì)融資平臺(tái)公司運(yùn)行的安全性和穩(wěn)定性產(chǎn)生不容忽視的影響，在處理不當(dāng)?shù)那闆r下，還可能給整個(gè)金融系統(tǒng)帶來(lái)巨大風(fēng)險(xiǎn)。

3.政府過(guò)度介入運(yùn)作。地方政府國(guó)有融資平臺(tái)公司運(yùn)作中，普遍都存在政府過(guò)度介入的情況，影響了平臺(tái)公司運(yùn)作的獨(dú)立性，同時(shí)也容易引發(fā)償債主體及投資主體責(zé)任不明晰的現(xiàn)象。也有部分地方政府為了能夠增強(qiáng)銀行貸款信任度，會(huì)將地方財(cái)政承受能力與融資風(fēng)險(xiǎn)間接綁定在一起，這樣也會(huì)導(dǎo)致財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)的增大。

三、地方政府國(guó)有融資平臺(tái)公司債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理策略

1.完善公司治理體系。伴隨著國(guó)家對(duì)于重大金融風(fēng)險(xiǎn)防范的重視，地方政府隱性債務(wù)的整頓和清理工作穩(wěn)步推進(jìn)，在這種情況下，地方政府國(guó)有融資平臺(tái)公司的職能逐漸弱化，原本“借新還舊”的經(jīng)營(yíng)發(fā)展模式需要及時(shí)摒棄，要建立起科學(xué)完善的法人治理體系，加快市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，拓展主營(yíng)業(yè)務(wù)，增加現(xiàn)金流，促進(jìn)企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理水平的提高。

2.健全內(nèi)部控制機(jī)制。地方政府國(guó)有融資平臺(tái)公司在開展財(cái)務(wù)管理活動(dòng)的過(guò)程中，應(yīng)該做好公司內(nèi)部業(yè)務(wù)流程的梳理工作，明確其中存在的比較關(guān)鍵的風(fēng)險(xiǎn)控制點(diǎn)，結(jié)合自身的實(shí)際情況，對(duì)內(nèi)部控制制度進(jìn)行完善，以健全完善的制度為支撐，確保各項(xiàng)業(yè)務(wù)規(guī)范有序?qū)嵤?。同時(shí)，平臺(tái)公司在對(duì)自身的內(nèi)控部機(jī)制進(jìn)行完善的過(guò)程中，應(yīng)該引入相應(yīng)的考核機(jī)制和獎(jiǎng)懲機(jī)制，確保內(nèi)部控制制度的有效落實(shí)，就內(nèi)部控制制度的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，確保其作用能夠充分發(fā)揮出來(lái)，實(shí)現(xiàn)對(duì)于經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的有效防范和應(yīng)對(duì)。

3.加快轉(zhuǎn)型發(fā)展步伐。地方政府國(guó)有融資平臺(tái)公司在發(fā)展過(guò)程中，應(yīng)該結(jié)合自身實(shí)際情況，明確所面臨的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形勢(shì)，進(jìn)一步加快市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型步伐，立足國(guó)有企業(yè)體制改革的大背景，將自身的主營(yíng)業(yè)務(wù)做大做強(qiáng)，在提高自身參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力的同時(shí)，增加主營(yíng)業(yè)務(wù)的收入，以更加充足的現(xiàn)金流來(lái)確保各項(xiàng)工作的順利實(shí)施，提升對(duì)于債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的抵御能力。同時(shí)，在進(jìn)行融資的過(guò)程中，應(yīng)該對(duì)融資渠道進(jìn)行拓展，對(duì)融資方式進(jìn)行創(chuàng)新，通過(guò)多元化融資來(lái)對(duì)債務(wù)結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化，降低融資成本。

4.做好代建購(gòu)買服務(wù)。地方政府國(guó)有融資平臺(tái)公司可以通過(guò)政府代建以及購(gòu)買服務(wù)的方式來(lái)獲取償債資金，將與地方政府簽訂的各種項(xiàng)目代建合同收入和服務(wù)協(xié)議收入等用于償還債務(wù)，規(guī)避債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。在這個(gè)過(guò)程中，地方政府國(guó)有融資平臺(tái)公司需要盡快完成項(xiàng)目的結(jié)算申報(bào)工作，爭(zhēng)取更多的資金回收。同時(shí)，地方政府與財(cái)政部門應(yīng)該對(duì)項(xiàng)目結(jié)算審核機(jī)制和審計(jì)監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行完善，要求已經(jīng)完成竣工驗(yàn)收的項(xiàng)目在規(guī)定時(shí)間內(nèi)，出具相應(yīng)的結(jié)算報(bào)告，將其納入到地方政府年度預(yù)算中。

5.強(qiáng)化自我造血能力。地方政府國(guó)有融資平臺(tái)公司應(yīng)該立足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大環(huán)境，不斷強(qiáng)化自我造血能力，以此來(lái)保證債務(wù)償還的效果，對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效處理。具體來(lái)講，一是應(yīng)該對(duì)承建項(xiàng)目進(jìn)行全面分析，將其中可經(jīng)營(yíng)的商業(yè)部分如食堂、超市等交給平臺(tái)公司進(jìn)行經(jīng)營(yíng)。二是可以將一些可經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)如店鋪等劃撥到公司名下，通過(guò)自主經(jīng)營(yíng)或者融資抵押的方式，對(duì)公司可經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)不足的問(wèn)題進(jìn)行解決。通過(guò)商業(yè)移交的方式，不僅能夠擴(kuò)大公司的資產(chǎn)規(guī)模，也可以提高經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流量，更好地滿足融資需求。三是根據(jù)地方政府的相關(guān)文件和精神，實(shí)施代建制，將建設(shè)項(xiàng)目周邊一定范圍內(nèi)的土地全部納入到項(xiàng)目建設(shè)和管理的范圍，確保平臺(tái)公司在完成項(xiàng)目后，能夠?qū)χ苓呁恋剡M(jìn)行商業(yè)開發(fā)，借助項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)收益實(shí)現(xiàn)對(duì)于公益性項(xiàng)目還本付息的覆蓋，確保單個(gè)公益性項(xiàng)目能夠?qū)崿F(xiàn)收益平衡，幫助平臺(tái)公司增加優(yōu)質(zhì)經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)和現(xiàn)金流量，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)中的資金缺口進(jìn)行彌補(bǔ)。

6.提高土地利用效率。一是地方政府應(yīng)該通過(guò)作價(jià)出資以及掛牌出讓的方式，注入公司土地資產(chǎn)，增加公司資產(chǎn)規(guī)模的同時(shí)，對(duì)融資抵押物問(wèn)題進(jìn)行解決。在這個(gè)過(guò)程中明確提出，此類資產(chǎn)不能用于開發(fā)，因此平臺(tái)公司實(shí)際上并不具備相應(yīng)土地的開發(fā)權(quán)利。而為了實(shí)現(xiàn)對(duì)于土地資產(chǎn)的充分利用，實(shí)現(xiàn)對(duì)債務(wù)的有效償還，解決土地閑置的問(wèn)題，地方政府應(yīng)該允許平臺(tái)公司對(duì)一些符合開發(fā)利用條件的土地進(jìn)行開發(fā)和利用，創(chuàng)造出更多的價(jià)值，對(duì)債務(wù)償還資金進(jìn)行補(bǔ)充。同時(shí)，因?yàn)榻鹑跈C(jī)構(gòu)不再接受作價(jià)出資土地的抵押，地方政府可以將土地出讓給平臺(tái)公司，滿足融資增信的要求。二是土地儲(chǔ)備中心部分需要償還的債務(wù)，可以有地方政府將其所收儲(chǔ)的具備商住性質(zhì)的土地，借助招拍掛的方式，注入到平臺(tái)公司，公司可以對(duì)相應(yīng)的土地進(jìn)行融資抵押，也可以實(shí)施自主經(jīng)營(yíng)性產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的開發(fā)。三是可以通過(guò)注入新的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)的形式，代替政府每年應(yīng)支付的代建收入和購(gòu)買服務(wù)收入，平臺(tái)公司可以與地方政府部門簽訂相應(yīng)的代建協(xié)議和購(gòu)買服務(wù)協(xié)議，依照協(xié)議約定的時(shí)間和金額，將一些價(jià)值相當(dāng)?shù)膬?yōu)質(zhì)資產(chǎn)撥付給平臺(tái)公司。

四、結(jié)語(yǔ)

新的發(fā)展環(huán)境下，地方政府國(guó)有融資平臺(tái)公司發(fā)展迅速，其在地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮出了積極作用，為政府投資項(xiàng)目建設(shè)做出了巨大貢獻(xiàn)，不過(guò)在進(jìn)行融資的過(guò)程中，依然存在相應(yīng)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，需要政府部門和平臺(tái)公司加強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理，采取切實(shí)可行的措施和方法，將債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制在可以預(yù)防的狀態(tài)下，有效降低風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的損失。而結(jié)合實(shí)際情況分析，地方政府國(guó)有融資平臺(tái)公司想要完全化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)自身的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，依然有很長(zhǎng)的路要走。

（作者單位：龍南經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)建設(shè)投資有限公司）