西安市推進(jìn)“穩(wěn)投資”工作的地方政府債務(wù)管理策略研究

王穎鵬 陳寶東

摘 要：穩(wěn)投資對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定和人民幸福發(fā)揮著不可替代的作用。本文首先分析了西安市穩(wěn)投資和地方債的發(fā)展現(xiàn)狀，然后研究了西安市地方債對(duì)穩(wěn)投資的影響機(jī)制，最后提出了西安市推進(jìn)“穩(wěn)投資”工作的地方政府債務(wù)管理策略。

關(guān)鍵詞：穩(wěn)投資;經(jīng)濟(jì)發(fā)展;地方債

中圖分類號(hào)：F23 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.13.042

1 對(duì)西安市穩(wěn)投資和地方政府債務(wù)的現(xiàn)狀分析

在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，穩(wěn)投資對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展起著至關(guān)重要的作用，同時(shí)也是確保全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵抓手。2020年3月，李克強(qiáng)總理在國務(wù)院會(huì)議中強(qiáng)調(diào)，當(dāng)前需要進(jìn)一步擴(kuò)大地方政府專項(xiàng)債券規(guī)模，積極促進(jìn)有效投資補(bǔ)短板。2020陜西省政府工作報(bào)告指出，要推行“專項(xiàng)債券+市場(chǎng)化融資”，完善穩(wěn)投資制度，實(shí)施穩(wěn)投資計(jì)劃。2019年12月，西安市人民政府公布了《西安市穩(wěn)投資工作行動(dòng)方案》，該方案對(duì)用好用實(shí)政府投資、激發(fā)民間投資活力、積極統(tǒng)籌謀劃投資項(xiàng)目和強(qiáng)化穩(wěn)投資工作機(jī)制等方面都提出了具體的規(guī)范和要求。2020年9月，西安市人民政府發(fā)布了《西安市2020年穩(wěn)投資實(shí)施方案》，該方案指出要用足用活政府專項(xiàng)債券，做好專項(xiàng)債券項(xiàng)目?jī)?chǔ)備、篩選、申報(bào)、推進(jìn)等工作，督促項(xiàng)目單位按規(guī)定加快資金使用。

西安市在促進(jìn)穩(wěn)投資方面作出了巨大的努力并取得了很大的進(jìn)展，2020年西安市安排市級(jí)重點(diǎn)項(xiàng)目453個(gè)，總投資1.44萬億元，投資30億元以上的項(xiàng)目達(dá)124個(gè)。西安市以重大項(xiàng)目為龍頭，在制造業(yè)、服務(wù)業(yè)、文化旅游、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)保和民生保障等領(lǐng)域項(xiàng)目齊發(fā)力，助力落實(shí)“六穩(wěn)”工作。西安市地方政府債務(wù)從2015年的1545億元已經(jīng)增長(zhǎng)到了2019年的2648億元，西安市固定資產(chǎn)投資從2015年的5166億元增長(zhǎng)到了2019年的8186億元，房地產(chǎn)投資從2015年的1821億元增長(zhǎng)到了2019年的2465億元，基礎(chǔ)設(shè)施投資從2015年的1010億元增長(zhǎng)到了2019年的3074億元，民間投資從2015年的2585億元增長(zhǎng)到了2019年的3622億元。

從總體來看，西安市政府債務(wù)規(guī)模在平穩(wěn)增長(zhǎng)，固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)較快，房地產(chǎn)投資和基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)模在逐步擴(kuò)大，民間投資活力迸發(fā)，地方政府債務(wù)用于各項(xiàng)投資的金額在逐年增加，投資結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，短板領(lǐng)域投資持續(xù)發(fā)力，穩(wěn)投資的關(guān)鍵性作用正在進(jìn)一步顯現(xiàn)，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用也在逐步增強(qiáng)。

2 西安市地方政府債務(wù)對(duì)穩(wěn)投資的影響機(jī)制分析

李克強(qiáng)總理在2018年9月的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，穩(wěn)投資不是要像以前過度依賴投資，但是也不能不進(jìn)行投資，實(shí)際上我們?cè)谝恍╊I(lǐng)域還有不少短板，當(dāng)前需要聚焦補(bǔ)短板和調(diào)結(jié)構(gòu)，以及積極促進(jìn)和擴(kuò)大有效投資。鄒曉梅研究發(fā)現(xiàn)當(dāng)前的穩(wěn)投資是精準(zhǔn)補(bǔ)短板而不是強(qiáng)刺激。由此可得，我們對(duì)穩(wěn)投資進(jìn)行了一個(gè)具體的定義，穩(wěn)投資指的是投資規(guī)模的適度、投資結(jié)構(gòu)的合理、投資效率的提高。

具體來說，西安市地方政府債務(wù)的增加導(dǎo)致了投資金額的增加，但是西安市投資規(guī)模的大小和投資金額的分配會(huì)影響投資效率的高低，進(jìn)而影響西安市穩(wěn)投資的效果。因此，西安市需要合理控制政府債務(wù)規(guī)模并制定合適的地方債務(wù)管理策略，進(jìn)而控制政府投資的規(guī)模，做到不盲目求大、求快，適度的投資。此外，西安市需要改善政府投資結(jié)構(gòu)，合理分配投資金額，做到不“越位”、不“缺位”，爭(zhēng)取在每個(gè)項(xiàng)目都有合理的投資。最后，在保持適度的投資規(guī)模和合理的投資結(jié)構(gòu)的同時(shí)，西安市需要提高政府投資的效率，做到不重復(fù)、不拖沓，爭(zhēng)取不浪費(fèi)資源，在給定的資金范圍內(nèi)做到高效高質(zhì)量的投資。

3 西安市推進(jìn)“穩(wěn)投資”工作的地方政府債務(wù)管理策略

（1）提高西安市地方債務(wù)資金的使用效率，以投資效率換取債務(wù)空間。當(dāng)前，對(duì)地方政府投融資的管理相對(duì)分散，且面臨多頭管理的難題，導(dǎo)致地方債務(wù)資金的使用效率不高，這將進(jìn)一步增加地方債務(wù)的償還難度，加劇了地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。因此，需要對(duì)地方債務(wù)資金進(jìn)行統(tǒng)籌管理，在對(duì)債務(wù)投資項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格評(píng)估以后，將地方債務(wù)資金合理分配到各市縣和部門有效率的項(xiàng)目，提高債務(wù)資金使用的有效性，同時(shí)應(yīng)當(dāng)對(duì)債務(wù)資金的使用效率定時(shí)進(jìn)行評(píng)估并出具評(píng)估報(bào)告。此外，針對(duì)個(gè)別地區(qū)債務(wù)資金使用效率低的問題，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)地方債務(wù)資金的常態(tài)化審查和定期監(jiān)管，鼓勵(lì)各市縣和部門提早準(zhǔn)備地方債券的可用項(xiàng)目，一旦債券資金到位就及時(shí)開始項(xiàng)目工程，并加強(qiáng)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備，完善重大項(xiàng)目策劃儲(chǔ)備工作機(jī)制。

（2）優(yōu)化西安市地方債務(wù)資金的分配機(jī)制。首先，西安市應(yīng)該將債務(wù)資金重點(diǎn)用于有一定收益的公益性項(xiàng)目，對(duì)于因準(zhǔn)備不足短期內(nèi)難以完成的項(xiàng)目，應(yīng)該按規(guī)定調(diào)整用途，優(yōu)先用于其他重點(diǎn)項(xiàng)目。然后，西安市對(duì)債務(wù)資金的使用應(yīng)該實(shí)行全過程監(jiān)控，動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)各個(gè)環(huán)節(jié)債務(wù)資金的使用情況，提高債務(wù)資金的使用績(jī)效。最后，西安市應(yīng)該建立獎(jiǎng)懲制度，對(duì)債務(wù)資金使用效率較高的部門予以表揚(yáng)，對(duì)債務(wù)資金使用效率較低的部門予以通報(bào)或約談，并逐步建立健全地方政府債務(wù)問責(zé)機(jī)制。

（3）控制西安市政府投資的規(guī)模，改善西安市政府投資的結(jié)構(gòu)，并提高西安市政府投資的效率。首先，西安市政府投資的規(guī)模不應(yīng)盲目求大和求快，而應(yīng)當(dāng)保持在合理的范圍內(nèi)，此外，政府投資的結(jié)構(gòu)也應(yīng)當(dāng)合理設(shè)置，建立和完善有效的管理控制系統(tǒng)，按照實(shí)際的需求把政府投資分配到相應(yīng)的項(xiàng)目上，避免出現(xiàn)分配不到位、分配不合理等現(xiàn)象，進(jìn)一步規(guī)范和完善政府的投資結(jié)構(gòu)。在保持合理的政府投資規(guī)模與結(jié)構(gòu)的前提下，西安市應(yīng)當(dāng)努力提高政府投資的效率，堅(jiān)決抵制重復(fù)化和低水平建設(shè)，要不斷建立健全政府投資的決策審批制度，并進(jìn)一步完善政府投資可行性的評(píng)估機(jī)制。

（4）加強(qiáng)政府審計(jì)，提高財(cái)政透明度。審計(jì)部門應(yīng)該推進(jìn)強(qiáng)化問責(zé)和整改，擴(kuò)大審計(jì)范圍，加強(qiáng)審計(jì)力度，提升審計(jì)效率和質(zhì)量，并依法加強(qiáng)對(duì)地方政府債務(wù)管理政策落實(shí)情況的審計(jì)監(jiān)督，促進(jìn)完善債務(wù)管理制度，防范風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)范管理，提高資金使用效益。西安市政府應(yīng)該積極推進(jìn)財(cái)政預(yù)算及其執(zhí)行情況的透明化，促進(jìn)債務(wù)信息的公開透明，從而強(qiáng)化對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的長(zhǎng)期投資計(jì)劃。在審計(jì)部門和政府機(jī)關(guān)的協(xié)同作用下，共同推進(jìn)西安市穩(wěn)投資工作的實(shí)施。

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