自治下移與行政下沉：村莊治理自治性和行政化的調(diào)節(jié)與平衡

龍云

摘 要：以自治下移和行政下沉為主要特征的農(nóng)村基層組織建設(shè)改革是適應(yīng)農(nóng)村現(xiàn)實(shí)狀況的積極探索。自治下移旨在探索適合的村民自治單位，行政下沉是為了建立行政事務(wù)的承接機(jī)制。村級治理單元改革，需要在村級事務(wù)的行政化與自治性之間保持平衡，應(yīng)正視日益多樣的行政事務(wù)，也應(yīng)重視保持村民自治空間。在完善基層服務(wù)與管理的同時，防止行政擠壓自治，避免自治消解。

關(guān)鍵詞：村莊治理;行政下沉;自治下移;復(fù)合二元結(jié)構(gòu)

中圖分類號：C958 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1674 - 621X（2021）02 - 0050 - 09

一、問題與進(jìn)路

隨著人民公社體制逐漸解體，1983年，中共中央、國務(wù)院正式發(fā)出《關(guān)于實(shí)行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》，要求各地建立鄉(xiāng)政府，在鄉(xiāng)政府之下建立村民委員會。1988年以后，村民自治漸次在行政村一級推行。到目前為止，我國村民自治制度已經(jīng)運(yùn)行30多年。在既有研究中，大多數(shù)研究肯定了村民自治的意義[1]，對村民自治的制度和實(shí)踐懷有明確的基層民主關(guān)懷，認(rèn)為村民自治可以成為中國現(xiàn)代民主政治的起點(diǎn)，寄希望于通過村民自治的運(yùn)行，由基層民主推動中國社會整體的民主和選舉進(jìn)程[2]。有學(xué)者則將之稱為一場“靜悄悄的革命”。1但是，村民自治制度的實(shí)踐狀況與許多學(xué)者的價值期待之間存在較大距離，村級治理實(shí)踐日益呈現(xiàn)出明顯的“行政化”特點(diǎn)。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的減免，并沒有促使村級治理朝著許多學(xué)者所期待的自治性的復(fù)歸，“自治”在許多方面依然名不副實(shí)[3]。

對此，一些學(xué)者認(rèn)為村莊治理中出現(xiàn)的行政化現(xiàn)象背離了村民自治，需要采取有力措施改變行政化的狀況，以保持村莊治理中的自治特征。與此同時，也有學(xué)者對村民自治的合理性提出了質(zhì)疑，認(rèn)為通過村民自治追求基層民主，有政治浪漫主義之嫌。有學(xué)者甚至認(rèn)為村民自治已經(jīng)“走進(jìn)了死胡同”。1還有學(xué)者認(rèn)為，村莊實(shí)質(zhì)的治理問題可能會被選舉政治所遮蔽，村莊政治最重要的問題是村莊本身的治理機(jī)制問題，而非村民自治。2無論對村民自治持怎樣的態(tài)度，既有研究都普遍看到了村民自治中長期存在的“表達(dá)”與“實(shí)踐”的分離。3

近年來，筆者及所在研究團(tuán)隊(duì)在湖北、山西、河南、廣東、湖南、貴州等地開展調(diào)研，重點(diǎn)關(guān)注了村級治理中出現(xiàn)的行政化現(xiàn)象，探究村級治理中的行政權(quán)和自治權(quán)的配置問題。我們發(fā)現(xiàn)，一些地方已嘗試逐步把村民自治的重心下移，開展多樣化、多層級村民自治的實(shí)踐探索，例如湖北省秭歸縣的“幸福村落”建設(shè)、廣西多地開展的“屯級黨群理事會”建設(shè)、廣東一些地方開展的“三個重心下移”村級組織建設(shè)。其中，在廣東省推行的基層組織建設(shè)改革，以村民自治、農(nóng)村公共服務(wù)、黨組織設(shè)置“三個重心下移”為核心，呈現(xiàn)出自治下移和行政下沉兩個基本特點(diǎn)，將自治事務(wù)和行政事務(wù)分別由不同層級的組織架構(gòu)來承擔(dān)，尤其值得關(guān)注。

本文將主要使用廣東省清遠(yuǎn)市F縣L鎮(zhèn)調(diào)研材料，并結(jié)合筆者及所在團(tuán)隊(duì)長期、多地調(diào)研經(jīng)驗(yàn)對這些基層治理實(shí)踐探索進(jìn)行分析。F縣位于廣東省中部，地處珠江三角洲邊緣。2010年，全縣戶籍人口32.85萬，其中農(nóng)業(yè)人口26.45萬，占到戶籍人口的80%。F縣農(nóng)村的宗族性因素比較明顯，大多數(shù)自然村都有主要姓氏的宗祠，多以同姓聚居為主。清遠(yuǎn)市在F縣L鎮(zhèn)開展了農(nóng)村基層組織建設(shè)改革試點(diǎn)。L鎮(zhèn)新農(nóng)村建設(shè)試驗(yàn)區(qū)于2011年成立，面積約117.08平方公里，試驗(yàn)區(qū)內(nèi)共有4 053戶居民， 1.86萬人口，其中農(nóng)業(yè)人口占到96.8%，下轄6個行政村，包括154個村民小組，平均每個行政村人口為3 100人，面積接近20平方公里，有25個村民小組。在當(dāng)?shù)兀迕裥〗M和自然村并不完全重合，一個行政村一般由若干個自然村構(gòu)成，有的自然村內(nèi)又存在若干個村民小組。

廣東清遠(yuǎn)以“三個重心下移”為核心的基層組織建設(shè)改革實(shí)踐，對于完善農(nóng)村基層治理而言，具有創(chuàng)新性。對這樣的實(shí)踐探索進(jìn)行理論解釋和提煉顯得非常必要，有助于在國家治理轉(zhuǎn)型以及鄉(xiāng)村社會轉(zhuǎn)型的雙重轉(zhuǎn)型背景下，推動鄉(xiāng)村治理機(jī)制的完善。這些探索給鄉(xiāng)村基層治理帶來怎樣的結(jié)構(gòu)變化？所要回應(yīng)的現(xiàn)實(shí)問題是什么？其內(nèi)在邏輯是怎樣的？這是本文試圖回答的問題。

二、自治下移：探索適合的村民自治單位

（一）自治下移：回應(yīng)“自治”困境

1987年頒布的《村民委員會組織法（試行）》中對規(guī)定了村民委員會的設(shè)置單元，該法第7條規(guī)定：“村民委員會根據(jù)村民居住狀況、人口多少，按照便于群眾自治的原則設(shè)立。村民委員會一般設(shè)在自然村;幾個自然村可以聯(lián)合設(shè)立村民委員會;大的自然村可以設(shè)立幾個村民委員會?！痹诖酥?，當(dāng)時一些地方的村民委員會設(shè)置在自然村一級，在集體化時期的生產(chǎn)大隊(duì)一級設(shè)置村公所（有的地方是設(shè)置鄉(xiāng)1）。但是，為了填補(bǔ)人民公社時期生產(chǎn)大隊(duì)層級的治理空缺，實(shí)踐中大部分村委會設(shè)立在行政村一級，以替代生產(chǎn)大隊(duì)建制。在這個階段，大多數(shù)村委會仍然是任命而非選舉，村委會實(shí)質(zhì)上依然是鄉(xiāng)政府的延伸。1998年頒布實(shí)施的《村民委員會組織法》取消了對村民委員會設(shè)置層級的規(guī)定，不再規(guī)定“村民委員會一般設(shè)在自然村”，而是增加了“村民委員會可以根據(jù)村民居住狀況、集體土地所有權(quán)關(guān)系等分設(shè)若干村民小組”的規(guī)定，并且規(guī)定實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。此后，全國普遍實(shí)行的是在行政村一級設(shè)置村民委員會，農(nóng)村“海選”亦在行政村層級展開，行政村普遍成為村民自治的基本單位。但是，行政村層級開展的治理普遍并未真正實(shí)現(xiàn)“村民自治”，而是成為“村委會自治”[4]。

與在行政村層級設(shè)置村委會不同的是，廣東省清遠(yuǎn)市村級組織建設(shè)改革的重要內(nèi)容是將村民自治單位下移，由在行政村層級設(shè)置村民委員會改為探索在自然村層級設(shè)置村民委員會，探求與村莊社會結(jié)構(gòu)相適合的自治組織層級。在這項(xiàng)改革中，以1個或若干個村民小組（或自然村）為單位設(shè)立的村委會，被定位為是村民自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)管的自治組織，其主要職能是辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)、生產(chǎn)發(fā)展、村莊規(guī)劃建設(shè)、矛盾調(diào)解、政務(wù)協(xié)助、民意表達(dá)等事務(wù)，引導(dǎo)村民依法依規(guī)制定村規(guī)民約，提高自治水平。

在具體實(shí)施中，先以1個或若干個村民小組（或自然村）為單位建立村民理事會，將之作為重新劃分的村委會成立前的過渡性自治組織，為今后新的村委會的成立做準(zhǔn)備。試驗(yàn)區(qū)在推行自治下移時按照“有利于發(fā)揮農(nóng)村黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心作用”“便于群眾自治、有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會治理”和“尊重民意、因村制宜”的三項(xiàng)原則，沒有采取一刀切的方式，而是出現(xiàn)三種做法：（1）以村小組為單位設(shè)村民理事會;（2）有的是以由村民經(jīng)長時間聚居自然形成的村落即自然村為單位設(shè)村民理事會;（3）以平時安排工作的片為單位設(shè)村民理事會。在L鎮(zhèn)17個片區(qū)中，有兩個片區(qū)采取了第一種方式，設(shè)村民理事會21個;有14個片區(qū)采取第二種方式，設(shè)村民理事會81個;還有2個片區(qū)采取第三種方式設(shè)村民理事會4個。全試驗(yàn)區(qū)共新設(shè)106個村民理事會（村委會），在這里面，76%的村民理事會都是以自然村為基本單位。

新村民理事會建立之前，L鎮(zhèn)4 053戶居民， 1.86萬人口，下轄6個行政村（曾被劃分為17個工作片區(qū)），平均每個行政村人口為3 100人。新設(shè)的106個村民理事會以村小組、自然村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作較為經(jīng)常規(guī)劃的片為基礎(chǔ)形成的?，F(xiàn)106個村民理事會，大概平均35 - 40戶、150 - 200人之間成立一個村民理事會。較之原來以一個行政村作為一個“村民自治單位”，L鎮(zhèn)新設(shè)立的村民理事會，“村民自治單位”規(guī)模大為縮小，村民間社會連接更為緊密，熟悉與信任程度更高，信息交流成本降低，議事決事機(jī)制更易建立。

（二）依托于血緣認(rèn)同和地緣聯(lián)結(jié)的自治活力探尋

村民自治的有效施行，對村莊內(nèi)部人與人之間的熟悉程度、信任關(guān)系、簡約的信息交流機(jī)制、共同的利益聯(lián)結(jié)紐帶等方面的有著很高的要求。如果脫離了村莊社會結(jié)構(gòu)，各個村民小組之間、不同村民小組的村民之間的村莊社會關(guān)聯(lián)度就會降低，村民自治的開展就會失去必要的社會資本。熟人社會內(nèi)部能夠具備有利于村民自治有效施行的必要條件，但是一旦超越了熟人社會的村莊社會結(jié)構(gòu)，進(jìn)入到“半熟人社會”[5]的行政村層級，基于日常交往和緊密社會關(guān)聯(lián)所形成的熟人社會內(nèi)部的社會資本就非常薄弱。一個行政村人口體量大多為數(shù)千人，有些大村甚至達(dá)到3 000 - 5 000人以上，把這樣的行政村看作一個村民自治單位，村民之間社會緊密程度偏低，超脫出“熟人社會”的社會結(jié)構(gòu)，具有“半熟人社會”甚或“陌生人社會”的特征，從而缺少了村民自治有效運(yùn)行的優(yōu)勢;以行政村作為村民自治單位存在的問題在于，行政村規(guī)模偏大，并不是一個“自治共同體”1。

在我國農(nóng)村，村莊社會結(jié)構(gòu)存在區(qū)域差異，不同地區(qū)的村莊社會結(jié)構(gòu)的具體構(gòu)成和特征存在差別[6]。在廣東清遠(yuǎn)農(nóng)村，支撐自治下移的是二元公共性結(jié)構(gòu)，即基于血緣的“自己人”認(rèn)同社會結(jié)構(gòu)和基于地緣聯(lián)結(jié)而成的熟人社會結(jié)構(gòu)。

首先，宗族是村莊內(nèi)部“自己人”認(rèn)同的基本單位和結(jié)構(gòu)，是支撐村民自治的村莊社會公共性結(jié)構(gòu)之一。這是建構(gòu)于宗親血緣關(guān)系之上的、具有較強(qiáng)緊密性的一種社會公共性結(jié)構(gòu)?！白约喝恕闭J(rèn)同，基于宗親、宗姓文化心理聯(lián)結(jié)，其認(rèn)同心理動力是深層的、根深蒂固的。所以，我們把這種基于宗族“自己人”認(rèn)同所建構(gòu)的村莊公共性結(jié)構(gòu)稱之為村莊深層公共性結(jié)構(gòu)。

從1980年代開始，F(xiàn)縣農(nóng)村開始了宗族重建的活動，宗族影響在復(fù)蘇。L鎮(zhèn)很多自然村內(nèi)，多形成了以屬于同一宗族的某一姓氏為主的基本居住格局，在同一姓氏的宗族內(nèi)部，村民普遍存在基于宗族而形成的自己人的認(rèn)同。在這種自己人的認(rèn)同中，許多村民認(rèn)為同一宗族內(nèi)部的“都是自家的兄弟”。宗族結(jié)構(gòu)是一種公共性結(jié)構(gòu)，在自己人的范圍內(nèi)，公共事務(wù)的合作比較容易達(dá)成，有利于克服公共事務(wù)中的搭便車現(xiàn)象。盡管在當(dāng)?shù)?，有的自然村的同一宗族?nèi)部存在不同的房支，但是在存在強(qiáng)有力的宗族認(rèn)同的村莊，宗族的認(rèn)同以及由此產(chǎn)生的規(guī)范，會對房支內(nèi)部私的認(rèn)同產(chǎn)生抑制作用，從而達(dá)到維系宗族整體利益的效果。不僅村莊內(nèi)部的人對本宗族有比較強(qiáng)烈的認(rèn)同，走出村莊在外工作經(jīng)商的人也依然在“祖蔭”下2，對本宗族也有強(qiáng)烈的認(rèn)同，心系故里，愿意為村莊公共事業(yè)做貢獻(xiàn)。F縣的一些理事會利用宗族認(rèn)同，向村民以及在外工作經(jīng)商人士爭取大量捐助，將鄉(xiāng)賢資源實(shí)現(xiàn)組織化，同時借助國家“一事一議”獎補(bǔ)資金，在較短時間內(nèi)建起了文化室、活動公園，改善了自然村的道路條件。正是因?yàn)榫栀Y建設(shè)是為了“自己人”，村莊內(nèi)部有比較強(qiáng)的輿論氛圍，很少出現(xiàn)不愿捐資而搭便車的情況。

其次，自然村內(nèi)部的熟人社會結(jié)構(gòu)，是村民日常交往的基本單位，這是支撐村民自治的又一個村莊社會公共性結(jié)構(gòu)。這是一種主要基于地緣聯(lián)結(jié)的社會公共性構(gòu)建，它奠基于村民密切的日常交往和社會關(guān)聯(lián)之上。相較于基于宗親血緣的“自己人”認(rèn)同的文化心理動力而言，它所結(jié)構(gòu)而成的社會公共性的社會共同體聯(lián)結(jié)關(guān)系之緊密度弱于宗親“自己人”認(rèn)同，具有表層化、淺層性特征。故而，我們把這種基于地域熟人社會認(rèn)同所建構(gòu)的村莊公共性結(jié)構(gòu)稱之為村莊淺層公共性結(jié)構(gòu)。

L鎮(zhèn)除了少數(shù)自然村是由單個姓氏組成之外，大多數(shù)自然村呈現(xiàn)出一個主要姓氏和多個小姓氏并存的格局。在這種格局下，村莊內(nèi)部許多公共事務(wù)的范圍超越了各個宗族結(jié)構(gòu)，不同姓氏需要面對相同的公共利益問題。在這樣的自然村內(nèi)部，依然能夠形成比較有力的公共事務(wù)的合作能力。在L鎮(zhèn)農(nóng)村，土地和山林的集體所有權(quán)以村民小組為單位，不少自然村與村民小組具有同構(gòu)性，因此也是土地和山林集體所有權(quán)的單位，構(gòu)成了村落內(nèi)部緊密經(jīng)濟(jì)利益聯(lián)結(jié)紐帶的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。此外，在熟人社會內(nèi)部，村民基于日常交往，形成了密切的社會關(guān)聯(lián)，在文化室、村莊道路、水利設(shè)施、路燈亮化等公共建設(shè)方面存在共同需求和緊密的利益聯(lián)系，對諸多公共事務(wù)建設(shè)有著共同的利益聯(lián)結(jié)點(diǎn)。在村落熟人社會內(nèi)部人情交往的作用下，形成了微觀權(quán)力關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，人們的行為遵循的是人情取向的鄉(xiāng)土邏輯[7]。在鄉(xiāng)土邏輯的影響下，熟人社會被整合為一個親密社群，公共層面的目標(biāo)引導(dǎo)個人以及各個宗族結(jié)構(gòu)，服從于村落整體的公共利益。在自然村這種存在較強(qiáng)熟人社會關(guān)聯(lián)的范圍內(nèi)，開展村民自治有著較強(qiáng)的社會基礎(chǔ)。

自治下移給新的自治單位和組織體系帶來的主要任務(wù)是，調(diào)動多方力量和資源開展村莊內(nèi)部的公共事務(wù)建設(shè)。目前國家向農(nóng)村的資源輸入主要采取3種方式：一是直接補(bǔ)到農(nóng)戶，如糧食補(bǔ)貼、種子補(bǔ)貼、綜合補(bǔ)貼等資金直補(bǔ)到戶;二是通過條條自上而下轉(zhuǎn)移，以項(xiàng)目制的形式建設(shè)農(nóng)村公共品;三是通過對村莊內(nèi)部“一事一議”事項(xiàng)進(jìn)行獎補(bǔ)，以此推動開展公共建設(shè)。直補(bǔ)到戶的資源輸入方式，限縮了資金被截留的空間，但在一定程度上也削弱了村莊集體的治理資源和治理能力。項(xiàng)目制則面臨著農(nóng)村公共品建設(shè)的“最后一公里”難題，而且難以有效表達(dá)和對接農(nóng)村中具體的、分散的、多樣的公共品需求偏好，在施工過程中還會存在較高的協(xié)調(diào)成本問題[8]。國家有“一事一議”獎補(bǔ)資金，但仍然需要村莊內(nèi)部自籌部分，這就會涉及村莊內(nèi)部如何有效率地動員資源的問題。職能部門有農(nóng)村公共建設(shè)的項(xiàng)目資金，但是這些項(xiàng)目并不是普惠的，而是需要爭取，并且在項(xiàng)目具體實(shí)施中采取正式的技術(shù)治理方式，村民并不參與其中。在村莊內(nèi)部缺乏組織和動員力、村民缺乏參與度的情況下，在全國很多地方就普遍存在國家項(xiàng)目投入的資源使用缺乏效率的問題。而清遠(yuǎn)市開展的自治下移改革，是激活和動員村莊內(nèi)部自治能力的重要探索，依托村落中的雙重公共性結(jié)構(gòu)，形塑村莊公共品的內(nèi)生型供給載體，調(diào)動村民的內(nèi)在積極性和參與度，推動村莊公共事務(wù)建設(shè)。

三、行政下沉：建立行政事務(wù)的承接機(jī)制

（一）行政下沉：完善基層服務(wù)與管理平臺

與自治下移相伴的是行政下沉，具體體現(xiàn)為以原先的行政村為單位劃分片區(qū)，原則上每個行政村設(shè)立一個農(nóng)村黨政公共服務(wù)站，以此來承接自上而下的行政事務(wù)。清遠(yuǎn)市的改革將農(nóng)村黨政公共服務(wù)站定位為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“派出機(jī)構(gòu)”。在這一改革定位中，以原先的行政村為單位而設(shè)立的公共服務(wù)站，盡管轄區(qū)范圍與之前一樣，但是人員、工作、待遇的性質(zhì)都發(fā)生很大變化，被納入進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政組織體系中，具有明顯的行政化特點(diǎn)。

在人員上，農(nóng)村黨政公共服務(wù)站工作人員管理采取政府委派和聘員兩種方式，原則上從服務(wù)站轄區(qū)內(nèi)現(xiàn)有的行政村兩委成員中選取。每個服務(wù)站配備3 - 7名工作人員，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與服務(wù)站工作人員簽訂聘用合同，工作人員的工資由基本工資、職務(wù)工資和績效工資組成，由財政撥付，并將服務(wù)站工作人員的治安、衛(wèi)生、計生、人口、民政、綜治維穩(wěn)等各方面工作納入日?？己恕縣的實(shí)施方案還規(guī)定，“在改革初期，在原村委現(xiàn)有工作人員中選聘，不足部分向社會公開招錄。向社會公開招錄社會綜合服務(wù)站工作人員應(yīng)報縣級人民政府有關(guān)部門批準(zhǔn)”。

在事務(wù)上，農(nóng)村黨政公共服務(wù)站是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府設(shè)在農(nóng)村的服務(wù)管理平臺，隸屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)和管理，主要負(fù)責(zé)承接上級黨委和政府部門延伸到村級的黨政工作及社會管理事務(wù)。目前L鎮(zhèn)各片區(qū)服務(wù)站承接的代辦項(xiàng)目涉及國土資源局、人社局、人口和計生局、民政局、殘聯(lián)、文廣新局、工商局、科農(nóng)局、扶貧辦、交運(yùn)局、公安局、信訪局、發(fā)改局、房管所、國稅局、地稅局、司法局、財政局等18個縣級職能部門的共52個事項(xiàng)。根據(jù)《清遠(yuǎn)市農(nóng)村社會綜合服務(wù)站工作職責(zé)目錄（試行）》的規(guī)定，改革全面推行后的農(nóng)村社會綜合服務(wù)站承擔(dān)上級黨委政府各部門下派的共108項(xiàng)工作職責(zé)。在1989年至1998年6月前，廣東省大多數(shù)地方都是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下設(shè)置管理區(qū)辦事處，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機(jī)構(gòu)，由管理區(qū)辦事處直接管理各個村民小組。在某種程度上，行政下沉的改革動向是在向1990年代實(shí)行的作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府派出機(jī)構(gòu)的管理區(qū)辦事處模式回歸。

由此可見，行政下沉，指的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)構(gòu)、行政人員、行政事務(wù)向行政村的延伸和下沉。行政下沉，有別于傳統(tǒng)基于村民自治體系應(yīng)然價值追求中所蘊(yùn)含的行政村村域“自我管理、自我服務(wù)”等自治特性。在行政村常設(shè)黨政公共服務(wù)站，黨政公共服務(wù)站的人員設(shè)置、工作職責(zé)與事務(wù)安排就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的派出與延展。行政下沉旨在，完善行政村向上對鄉(xiāng)鎮(zhèn)及其以上治理事務(wù)的承接機(jī)制，優(yōu)化國家治理目標(biāo)向下對村莊的下滲機(jī)能。

（二）立基于科層性和鄉(xiāng)土性的治理有效性建構(gòu)

自治下移是為了更為有效地調(diào)動和使用村莊內(nèi)部力量開展村莊建設(shè)，行政下沉則是在國家治理轉(zhuǎn)型背景下，為了應(yīng)對更為多樣的、規(guī)范化的治理任務(wù)而實(shí)施的改革舉措。與農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革之前相比，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革之后，國家對鄉(xiāng)村的治理工作類型發(fā)生了比較大的變化，與此相伴的是，稅費(fèi)改革前后國家與村莊關(guān)系發(fā)生了非常顯著的轉(zhuǎn)變。國家治理轉(zhuǎn)型具體表現(xiàn)在以下幾個主要方面：

首先，體現(xiàn)為國家治理所依賴的財政類型的轉(zhuǎn)變。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革取消了基層財政的汲取能力，促使基層財政從稅收型財政向依附型財政轉(zhuǎn)變[9]，國家通過財政轉(zhuǎn)移支付向農(nóng)村注入大量的支農(nóng)資金，從而開展鄉(xiāng)村公共治理，基層政府的依附型特征日益顯著。其次，在財政轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)上，基層政權(quán)的自主性減弱，在很大程度上呈現(xiàn)出“懸浮型政權(quán)”的特點(diǎn)[10]?；鶎诱?quán)的財政基礎(chǔ)日益依賴于向上級政府爭取資源，基層政權(quán)對于村莊社會本身的依賴性日益降低，與村莊內(nèi)部打交道的主動性也在降低。第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的公共治理事務(wù)的類型發(fā)生轉(zhuǎn)變?；鶎诱?quán)因財政轉(zhuǎn)型而呈現(xiàn)“懸浮型政權(quán)”的特點(diǎn)，這并不意味著基層政權(quán)與村莊社會的交集日益減少。實(shí)際上作為基層政權(quán)與村莊社會聯(lián)結(jié)點(diǎn)的基層治理事務(wù)類型在發(fā)生重要變化，基層政權(quán)的權(quán)力進(jìn)入村莊的方式也在發(fā)生變化，由“總體支配”轉(zhuǎn)向“技術(shù)治理”[11]。除了計劃生育、糾紛解決、維穩(wěn)等工作依然需要開展之外，發(fā)放種糧補(bǔ)貼、農(nóng)村合作醫(yī)療、城鄉(xiāng)醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險、低保、大病救助、困難救助、扶貧、流動人口登記管理、制作職能部門要求的文本材料等方面的事務(wù)在基層治理中占據(jù)日益重要的地位。這些工作的規(guī)范化要求比較高，需要有能夠適應(yīng)規(guī)范化要求的村級組織體系。在這個階段，國家與村莊之間開始逐漸形成新的聯(lián)結(jié)方式。

在國家治理轉(zhuǎn)型的背景下，清遠(yuǎn)市改革形成的行政村層級的組織體系，具有科層性和鄉(xiāng)土性并存的特點(diǎn)，由此形成行政村治理層級中的二元結(jié)構(gòu)。

首先，科層性特征顯著，這是行政村治理層級承接正式行政事務(wù)的需要。（1）事務(wù)的規(guī)范化。L鎮(zhèn)服務(wù)站工作人員的大量工作時間是用于填寫各職能部門要求制作的各種報表、材料，服務(wù)站制作了許多規(guī)范化的文件盒，許多報表工作還需要實(shí)行電子化辦公，通過電子平臺系統(tǒng)接收鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作要求，上報相關(guān)信息情況。這種工作方式對服務(wù)站工作人員的工作技能提出了新的要求。（2）工作機(jī)制的正式化。正因?yàn)橛写罅康男姓聞?wù)下派到行政村，L鎮(zhèn)的各個服務(wù)站都設(shè)置了專門的行政服務(wù)窗口，服務(wù)站的工作人員實(shí)行坐班制，有專人在服務(wù)窗口為村民辦理手續(xù)。周一至周五每天上午所有工作人員都要到辦公室上班，下午則至少需要有一個人值班，周六周日輪流安排一個人值班。（3）人員配置上的科層化。農(nóng)村黨政公共服務(wù)站工作人員管理采取政府委派和聘用兩種方式，納入財政編制。

其次，保留了鄉(xiāng)土性特質(zhì)。鄉(xiāng)土特性是行政村治理層級保證正式行政事務(wù)和國家治理目標(biāo)在村莊內(nèi)部有效實(shí)施的重要基礎(chǔ)。（1）人員選擇的鄉(xiāng)土性。服務(wù)站的工作人員不是從村莊社會之外產(chǎn)生，而是均由本轄區(qū)范圍內(nèi)各個自然村中產(chǎn)生，且會兼顧考慮保持各個自然村或者主要宗族人選的平衡，一般來說，人口多的自然村或者宗族均會有人成為行政村治理層級的工作人員。（2）工作分工的嵌入性。服務(wù)站的工作人員除了有基于正式行政事務(wù)的職能分工外，還需要承擔(dān)包片管理責(zé)任。通常來說，會將包片分工的安排嵌入在相應(yīng)的自然村或宗族結(jié)構(gòu)中，每個人的包片工作以自己生活所在的自然村或者宗族為基礎(chǔ)而展開，可以充分利用宗族中的自己人的認(rèn)同和自然村中的熟人社會關(guān)聯(lián)，推動行政事務(wù)在村莊內(nèi)部有效開展。（3）工作方法的靈活性。村莊治理中，村干部和村民的行為模式具有非程式性、非規(guī)則性的特點(diǎn)，依托利益和情感等連帶方式實(shí)現(xiàn)“連帶式制衡”[12]，與正式科層制管理所要求的規(guī)范化、程式化的理性主義有很大不同。這要求服務(wù)站工作人員不能簡單地按照規(guī)則化、程序性的方法開展農(nóng)村工作，需要采取與鄉(xiāng)土社會交往特點(diǎn)相適應(yīng)的方法。

四、結(jié)語：基于自治層級下移和準(zhǔn)行政體系建構(gòu)的調(diào)節(jié)與平衡

村莊治理結(jié)構(gòu)并不是單一層次的結(jié)構(gòu)，而是需要能夠回應(yīng)不同層面治理問題、聯(lián)結(jié)行政要求和自治需求。廣東省L鎮(zhèn)村民自治、農(nóng)村公共服務(wù)、黨組織設(shè)置“三個重心下移”基層組織建設(shè)改革的實(shí)踐探索，以從整體上來看，村級治理形成了自治性和行政化的基本二元格局。1進(jìn)一步具體來看，在村級自治層級和行政村治理層級中，又分別形成了二元結(jié)構(gòu)，由此形成了復(fù)合二元結(jié)構(gòu)：支撐自治下移的是由自己人認(rèn)同的社會結(jié)構(gòu)和熟人社會結(jié)構(gòu)共同構(gòu)成的二元結(jié)構(gòu)，支撐行政事務(wù)下沉的是行政村治理層級中的科層性結(jié)構(gòu)和鄉(xiāng)土性結(jié)構(gòu)并存所構(gòu)成的二元結(jié)構(gòu)。如圖1所示。

自治單位下移，有助于在適宜的地域范圍內(nèi)，保持村民自治的空間和活力;行政村層級的組織實(shí)行“準(zhǔn)行政化”，2將自治的功能從行政村層級剝離，以應(yīng)對大量行政事務(wù)進(jìn)入村莊的現(xiàn)實(shí)所需。這種實(shí)踐探索是對單純以行政村層級作為自治單位的村級治理“一元結(jié)構(gòu)”的調(diào)整和改進(jìn)，形成了村級治理的復(fù)合二元結(jié)構(gòu)。

一方面，村莊強(qiáng)化了向上承接來自鄉(xiāng)、縣、地區(qū)（市）、省、中央正式行政治理體系治理事務(wù)的能力，依靠改革試驗(yàn)后的行政村兼具科層性和鄉(xiāng)土性的準(zhǔn)行政治理體系優(yōu)勢，使治理事務(wù)全面、規(guī)范而有效下滲于村莊肌體;另一方面，為了規(guī)避村莊“自治”失效，把自治單位下移至村民小組、自然村這一層級之上，重新激活村民自治空間與活力，利用村莊“自己人”認(rèn)同和熟人社會認(rèn)同建構(gòu)起來的村莊公共性結(jié)構(gòu)，重整村莊自治體系，激活自治體對社會資本、社會力量服務(wù)于村莊公共事務(wù)建設(shè)的動員能力與統(tǒng)合能力，使村莊公共事務(wù)建設(shè)意愿內(nèi)化于村莊自治體之中，消減國家治理目標(biāo)進(jìn)入村莊的摩擦與阻力。

正如有學(xué)者認(rèn)識到，自從村民自治制度產(chǎn)生以來，我國村民自治的制度在實(shí)踐中存在兩種不同的實(shí)施路徑：一是實(shí)行村民自治，以促進(jìn)社會主義民主;二是將村民自治僅作為推進(jìn)地方具體行政工作的一種有效辦法[13]。前一種路徑體現(xiàn)的是價值性目標(biāo)，后一種路徑體現(xiàn)的是工具性目標(biāo)。相比較而言，學(xué)界討論村民自治問題時，較多傾向于價值性目標(biāo)，而政府（特別是基層政府）則更傾向于工具性目標(biāo)。許多論者多分別從這兩種目標(biāo)所體現(xiàn)的基本立場出發(fā)，或強(qiáng)調(diào)要防止行政干預(yù)和擠壓了村民自治，或強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)政府對村民自治的管控。但是，當(dāng)前基層治理實(shí)踐中，許多事務(wù)既離不開村民自治的真正推行，也離不開國家正式行政管理的介入。故而，當(dāng)前農(nóng)村基層組織建設(shè)，需要在正視日益多樣的行政事務(wù)與重視保持村民自治空間并重的基礎(chǔ)上進(jìn)行探索，既應(yīng)防止行政擠壓自治，也要避免因強(qiáng)調(diào)自治而忽視對行政事務(wù)的有效承接。本文觀察到的，以激活村民自治活力為目標(biāo)下移村莊自治層級，和以強(qiáng)化基層治理能力為目標(biāo)建構(gòu)下滲于村莊肌體的準(zhǔn)行政體系，是一種旨在調(diào)節(jié)和平衡村莊自治性與村級治理行政化之治理結(jié)構(gòu)與治理模式的有益探索。

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