把專項規(guī)劃做“實”做“深”

問：從“十一五”開始，把“五年計劃”改為了“五年規(guī)劃”。作為浙江省的規(guī)劃編制親歷人，您是如何把握“十一五”規(guī)劃編制工作的基本要求的？

答：與以往規(guī)劃相比，“十一五”規(guī)劃的背景和要求都發(fā)生了極其深刻的變化，大致有以下一些新的動態(tài)。

（一）兩大理論與兩大戰(zhàn)略：有機結(jié)合

在國家層面，一個十分重要的動向，就是中央在強調(diào)樹立和落實科學發(fā)展觀的同時，特別強調(diào)構(gòu)建社會主義和諧社會。我覺得這兩大理論十分重要，具有旗幟性的意義。同時，它也是最重要的兩大規(guī)劃理念，將對規(guī)劃編制工作產(chǎn)生重大而深遠的影響。

在浙江省委、省政府層面，非常強調(diào)中央的這兩大理論與浙江省兩個戰(zhàn)略之間的有機聯(lián)系。一方面，實施“八八戰(zhàn)略”，就是科學發(fā)展觀在浙江的具體實踐，或者說“八八戰(zhàn)略”是科學發(fā)展觀與現(xiàn)階段浙江發(fā)展實際相結(jié)合的產(chǎn)物。另一方面，建設“平安浙江”，就是構(gòu)建社會主義和諧社會在浙江的具體實踐，或者說“平安浙江”是構(gòu)建社會主義和諧社會與現(xiàn)階段浙江發(fā)展實際相結(jié)合的產(chǎn)物。當然，浙江省委十一屆四次全會提出的“八八戰(zhàn)略”，六次全會提出的“平安浙江”，其內(nèi)涵都會根據(jù)形勢的發(fā)展做一些新的補充。

（二）中央對浙江發(fā)展的新要求：走在前列

2005年2月25日，胡錦濤總書記聽取了浙江省委的工作匯報，接著，又參加了同年3月6日全國人大浙江省代表團的討論。胡總書記先后發(fā)表了兩次重要講話，主要的精神濃縮起來就是要求浙江省的發(fā)展要在全國“走在前列”。具體展開，就是“一大三小”?！耙淮蟆保褪窃谌娼ㄔO小康社會、加快推進社會主義現(xiàn)代化建設進程中，浙江要繼續(xù)走在前列;“三小”，就是在樹立和落實科學發(fā)展觀方面要走在前列，在構(gòu)建社會主義和諧社會方面要走在前列，在加強黨的先進性建設方面要走在前列。浙江省搞的先進性教育活動，非常強調(diào)要增強“走在前列”的意識。這個意識也是跟“十一五”規(guī)劃直接相關聯(lián)的。當然，不僅要“走在前列”，還要“干在實處”，達到前列的目標還是要靠腳踏實地的“實干”，浙江省委是把這兩句話連在一起提的。

（三）浙江發(fā)展的新命題：轉(zhuǎn)型創(chuàng)新

發(fā)展模式轉(zhuǎn)型這一命題，最早是2004年9月，時任浙江省省長呂祖善在省政府黨組務虛會上提出來的。之后，呂省長在一次浙江大學與全省市縣的合作峰會上，又比較系統(tǒng)地闡述了“十一五”乃至今后更長的一個時期，推動浙江省發(fā)展模式全面轉(zhuǎn)型的內(nèi)涵、要求、途徑和工作重點。到目前為止，他提出的這個命題的架構(gòu)，可以初步概括為“一大四小”?！耙淮蟆奔窗l(fā)展模式的全面轉(zhuǎn)型，“四小”是經(jīng)濟增長方式由外延粗放，向內(nèi)涵集約轉(zhuǎn)型;經(jīng)濟體制由初級的傳統(tǒng)市場經(jīng)濟，向更為開放的現(xiàn)代市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型;社會結(jié)構(gòu)由有所失衡、城鄉(xiāng)分割，向更為和諧、城鄉(xiāng)一體轉(zhuǎn)型，以及政府自身的轉(zhuǎn)型，包括政府職能的轉(zhuǎn)變和政府管理的創(chuàng)新。

到目前為止，“轉(zhuǎn)型”和“創(chuàng)新”是浙江省“十一五”規(guī)劃編制工作中出現(xiàn)頻率最高、最具帶動性的兩個詞匯，也是浙江省“十一五”規(guī)劃認真研究和把握的內(nèi)容。浙江下一步的可持續(xù)發(fā)展，不轉(zhuǎn)型、不創(chuàng)新是沒有出路的。“十一五”期間，浙江發(fā)展模式轉(zhuǎn)型亟須真正地破題并切實有所作為。當然，發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型也是一個長期的過程，不可能一蹴而就。

問：您是如何把控“十一五”專項規(guī)劃編制各項工作推進的？

答：“十一五”是浙江省經(jīng)濟社會發(fā)展的轉(zhuǎn)型期，也是規(guī)劃編制理念和方法的創(chuàng)新期。結(jié)合國家和浙江省委、省政府的要求，浙江省專項規(guī)劃的編制工作，努力做到了“四個體現(xiàn)”。

（一）專項規(guī)劃要體現(xiàn)規(guī)劃功能的新定位

“十一五”規(guī)劃的總體定位是三句話。第一句，規(guī)劃是政府履行職能的依據(jù)之一。法律是政府行政的基本依據(jù)，但是法律比較概括，比較抽象，不可能包羅政府的具體職能。比如說經(jīng)濟發(fā)展、社會進步、政策引領、重大項目，等等，都是法律難以具體涉及的，而規(guī)劃就可以起到這個作用。所以，制定和執(zhí)行規(guī)劃是政府的重要職責之一。

第二句，規(guī)劃也是引導社會行為的準則?，F(xiàn)在規(guī)范社會行為的準則一個是法律，一個是道德。但是實際上，規(guī)劃也是一個很重要的因素。因為規(guī)劃里面有很多導向性的表述，還有一些是約束性的表述，提示市場主體最好去做什么，最好不要去做什么，這也是在引導社會行為。

第三句，規(guī)劃是政府組織牽頭制定的，也是管政府的。規(guī)劃編制的過程，是一個社會各界達成共識，最后上升為政府決策的過程。這個擬議中的決策一旦形成并經(jīng)權(quán)力機關審議批準發(fā)布以后，市場主體和政府部門都要遵循。規(guī)劃既是引導市場主體的，也是約束政府部門的。我們既要依法行政，又要依規(guī)辦事。

（二）專項規(guī)劃要體現(xiàn)與規(guī)劃體系的有機銜接

規(guī)劃是一個完整的體系。要發(fā)揮規(guī)劃的綜合效應，避免各項規(guī)劃的錯位和沖突，就必須加強規(guī)劃的有機銜接。

一是具體編制過程中的縱向銜接?，F(xiàn)在縱向銜接一般都做得比較好，如國家發(fā)改委對省發(fā)改委有工作的部署，國家教育部對省教育廳也有通盤的安排。作為自上而下的貫徹，大家做得都還能夠比較到位。但是，總結(jié)基層的經(jīng)驗，聽取下級的意見，反過來完善我們省一級的規(guī)劃編制，這個銜接還要加強。

二是具體編制過程中的橫向銜接?，F(xiàn)在部門之間、地區(qū)之間橫向的銜接比以前加強多了，但是還遠遠不夠?，F(xiàn)在各部門、各地區(qū)的工作，誰都不要有“包打天下”的想法。要意識到誰也代替不了誰，誰也離不開誰。

三是規(guī)劃定位和內(nèi)容的有機銜接。專項規(guī)劃的功能定位，應該把它放到整個規(guī)劃體系當中來看待。根據(jù)浙政辦〔2004〕120號文件，浙江省“十一五”規(guī)劃體系總體上分為三個層次：第一個層次是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃，第二個層次是區(qū)域規(guī)劃，第三個層次是專項規(guī)劃。專項規(guī)劃里面又有三個小層次：第一個是重點專項規(guī)劃，第二個是主要專項規(guī)劃，第三個是少量確有必要編制的子規(guī)劃。

在這個體系當中，專項規(guī)劃既要體現(xiàn)出總體規(guī)劃對其的指導和引領，又要加強與區(qū)域規(guī)劃的有效銜接?？傮w規(guī)劃是一個大平臺，要體現(xiàn)浙江省委、省政府的戰(zhàn)略決策和總體部署，要匯總各種研究成果，是整個規(guī)劃體系的“龍頭”。區(qū)域規(guī)劃是一種綜合性、大尺度的空間規(guī)劃。專項規(guī)劃要加強空間布局方面的內(nèi)容，并與對應的區(qū)域規(guī)劃相銜接。專項規(guī)劃確定的發(fā)展目標必須盡可能地和特定的空間區(qū)塊結(jié)合起來。專項規(guī)劃擬實施的項目一定要“落地”，不能成為“空中樓閣”。

（三）專項規(guī)劃編制要體現(xiàn)規(guī)范有序

我們所編制的是政府在其行政管轄權(quán)范圍之內(nèi)有效實施其行政管理的規(guī)劃。盡管是專項規(guī)劃，也要體現(xiàn)行政管理的效能和效率。因此，絕對不是哪一個專項規(guī)劃自己編完、自己發(fā)布或者說是“自拉自唱”一通就算完事了，需要納入規(guī)劃有效的編制管理和規(guī)范的審批發(fā)布程序。

從規(guī)劃編制的基本程序來說，主要包括七個環(huán)節(jié)：規(guī)劃立項、前期調(diào)研、起草、論證、銜接審核、審批、發(fā)布，七個環(huán)節(jié)環(huán)環(huán)相扣，是一個完整的工作鏈條。當然，這一劃分在實際工作中有時也是相對的，比如調(diào)研、起草、論證、審核這幾個環(huán)節(jié)，就有可能是互相交叉的?，F(xiàn)在都比較重視審批發(fā)布，但是實際上更重要的是規(guī)劃的編制過程，它決定著規(guī)劃文本的質(zhì)量。

在專項規(guī)劃編制的過程中，規(guī)劃之間有一些落差和爭議我覺得都很正常。規(guī)劃與規(guī)劃之間肯定有交叉的內(nèi)容，要做到銜接而不打架，關鍵是要把層次拉開。比如說總體規(guī)劃，能夠不講交通、不講水利嗎？肯定都要講，但是總體規(guī)劃講的是更宏觀的層次。而水利、交通的專項規(guī)劃，講得就會比較具體，兩者銜接好，就不打架了。同一個層面同一領域的表述，你一個說法，我一個說法，“一人一把號，各吹各的調(diào)”，那是不行的。我們需要的是和諧的交響樂，而不是不著調(diào)的雜音?！昂椭C”這個詞，就是從中國古典音樂的“諧調(diào)”引申而來的。像“黑鴨子組合”唱的那個和聲，我們覺得有厚度、很好聽，就是因為她們把層次給拉開了，同時又很和諧。如果是同一個層面的同一個問題，各部門的表述卻不一樣，那就會造成所謂的“政出多門”，使基層政府和市場主體無所適從。防止專項規(guī)劃打架，我們還是有一個基礎的，那就是機構(gòu)的“三定”方案。你編制的規(guī)劃內(nèi)容如果離“三定”方案所確定的職能差距很大，最后成了“彼可取而代之”，那就不盡妥當了。到目前為止，“三定”方案還是一條基準線。

（四）專項規(guī)劃要體現(xiàn)“實”和“深”

顧名思義，專項規(guī)劃一定要體現(xiàn)“?！?，“?！绷瞬拍堋皩崱?，也才能“深”。這是專項規(guī)劃在整個規(guī)劃體系中的一個基本定位。大家知道，總體規(guī)劃像《政府工作報告》那樣，要“面面俱到”。但專項規(guī)劃這么做就大可不必。它完全可以發(fā)揮相對的“比較優(yōu)勢”，集中精力解決某一特定領域里的問題。每一個時期的規(guī)劃，都有當時最迫切、最突出的問題。我們搞規(guī)劃，就是要針對這些最主要的問題。好比在“十五”期間，我們的教育事業(yè)最需要解決的是什么問題？就是高等教育嚴重短缺?，F(xiàn)在情況變了，這五年高等教育的規(guī)模，可以說是實現(xiàn)了一個大跨越。

再比如在“十一五”規(guī)劃編制過程中，我們重新審視了現(xiàn)階段的發(fā)展狀況。我們首先要搞清楚，現(xiàn)在到底是要解決哪幾個最突出的問題，然后通過調(diào)查研究，追根溯源，找出對策。以往的規(guī)劃往往只是描繪了宏偉藍圖，但空間支撐、政策支撐等方面的內(nèi)容相對比較薄弱。為了增強可操作性，專項規(guī)劃在提出本領域的指導思想、目標任務以外，還要研究發(fā)展的空間布局、重大項目安排以及必要的扶持政策。這樣一來，專項規(guī)劃就可能搞得比較實、比較深，而非一般的泛泛之論了。

專項規(guī)劃要做到“實”和“深”，就必須加強調(diào)查研究。對調(diào)查研究的把握，我覺得不應該拘泥于原來傳統(tǒng)的理解，而應該是廣義的，也就是“開門編規(guī)劃”。比如說，省教育廳走到基層去聽取意見，又在長三角地區(qū)范圍內(nèi)進行橫向交流;又比如說，出來規(guī)劃藍本以后廣泛征求專家學者、社會各界的意見和建議。社會的反映，我們可以通過網(wǎng)絡來獲取;專家的宏論，我們可以邀請他們來座談;另外還可以聽取基層的呼聲，下到市、縣，甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，去感受各方面的想法。我覺得這些都屬于廣義的調(diào)查研究工作。我們一定要注意，我們編的專項規(guī)劃，不是我們本部門的規(guī)劃，更不是我們本級的部門規(guī)劃，而是全省的這項事業(yè)的規(guī)劃。所以像省教育廳這樣來加強調(diào)查研究，加強開門編規(guī)劃的工作，我覺得是非常好的。

而且我們也要注意，調(diào)查研究恐怕是貫穿于我們專項規(guī)劃編制全過程的一件事，而不是說一開始我們搞了調(diào)研，回來以后就悶頭編寫。我們一開始當然要調(diào)研，最后形成文本的時候還得調(diào)研，我看一直到最后報送之前，或者說只要沒有批復下來，都是一個不斷調(diào)研、不斷完善的過程。

問：黨的十六大報告指出，21世紀頭20年是我國必須緊緊抓住并且可以大有作為的重要戰(zhàn)略機遇期。“十一五”規(guī)劃是十六大之后制定的第一個五年規(guī)劃，您認為“十一五”有什么“特別之處”？

答：一是與歷史上的五年規(guī)劃相比，“十一五”規(guī)劃確實是一個重大的轉(zhuǎn)變，其標志就是科學發(fā)展觀和社會和諧論的提出。它表明黨中央對中國發(fā)展階段和發(fā)展規(guī)律的認識，產(chǎn)生了一個重大的飛躍，同時對我們規(guī)劃編制工作也提出了更高的要求。我有幸參加這次規(guī)劃的編制，的確是一種重要的人生經(jīng)歷，非常有意義。

二是規(guī)劃編制是對某一領域、某一行業(yè)發(fā)展的高度綜合，實際上是描繪了本領域、本行業(yè)全面和長遠的發(fā)展藍圖，參與其中對提升自己的業(yè)務水平和工作能力大有裨益?，F(xiàn)狀有什么問題，歷史上有什么教訓，先進地區(qū)有什么經(jīng)驗，下一步發(fā)展確立什么指導思想和奮斗目標，還要推出什么重大舉措，所有這一切，都可以比較充分地檢驗我們的認識水平和謀劃能力。所以，這樣的機會很難得。我希望所有能參與規(guī)劃編制工作的研究者、規(guī)劃人，一定要抓住這一重要機遇，好好地在工作中完善提升自己，并為我們共同的規(guī)劃事業(yè)做出應有的貢獻！