房地產(chǎn)稅的功能定位及其稅收優(yōu)惠政策設(shè)計*

◆喬博娟

內(nèi)容提要：我國房地產(chǎn)稅主要功能在調(diào)節(jié)收入分配和組織財政收入，旨在縮小社會貧富差距，提供基本公共服務(wù)之上。而相應(yīng)優(yōu)惠政策設(shè)計直接影響著其功能定位的實現(xiàn)。通過比較分析不同國家和地區(qū)房地產(chǎn)稅稅制可知，各國在立法開征房地產(chǎn)稅的同時，均制定了相應(yīng)的稅收優(yōu)惠政策，以實現(xiàn)特定的公共職能考量。我國在房地產(chǎn)稅的立法構(gòu)建與稅制設(shè)計中，應(yīng)注重平衡協(xié)調(diào)稅收優(yōu)惠政策與政府財源保障，稅收法定原則與地方稅權(quán)賦權(quán)以及量能課稅原則與科學(xué)征收管理之間的關(guān)系。

自黨的十八屆三中全會提出“加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進改革”以來，房地產(chǎn)稅改革正式進入以立法推動改革的新階段。黨的十九大報告指出，“堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位”，時任財政部長肖捷也明確表示將按照“立法先行、充分授權(quán)、分步推進”的原則，推進房地產(chǎn)稅立法和實施。此后，為落實稅收法定原則，房地產(chǎn)稅被列入十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃的一類項目，即條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請審議的法律草案，由全國人大常委會預(yù)算工委和財政部負責。2020年伊始，受新冠疫情等因素影響，房地產(chǎn)稅立法進程有所放緩，今年3月審議通過的“十四五”規(guī)劃綱要提出，“推進房地產(chǎn)稅立法，健全地方稅體系，逐步擴大地方稅政管理權(quán)”。由此可見，在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的大背景下，需要建立房地產(chǎn)平穩(wěn)健康發(fā)展的長效機制，來解決當前房地產(chǎn)市場供求不合理、發(fā)展不均衡等問題。房地產(chǎn)稅制改革與立法無疑是建立房地產(chǎn)長效機制的重要措施，考慮其立法難度大、影響面較廣，因而需充分調(diào)研論證、妥善設(shè)計草案、廣泛征求意見，從而提高立法質(zhì)量。問題在于，房地產(chǎn)稅法是側(cè)重于調(diào)節(jié)收入分配，還是組織財政收入，抑或是調(diào)控經(jīng)濟運行，目前社會各界尚未形成共識，官方也缺乏權(quán)威解讀，加之直接影響廣大納稅人的切身利益，引發(fā)社會廣泛關(guān)注。因此，有必要從我國當前稅法體系和稅制改革的實際出發(fā)，厘清房地產(chǎn)稅法的功能定位，科學(xué)合理設(shè)計房地產(chǎn)稅稅收優(yōu)惠政策，在保障納稅人基本生存權(quán)的同時實現(xiàn)房地產(chǎn)稅的公平負擔，進一步推動房地產(chǎn)稅稅制改革與立法進程。

一、房地產(chǎn)稅的功能定位及其對稅收優(yōu)惠政策考量

組織財政收入、調(diào)節(jié)收入分配與調(diào)控經(jīng)濟運行是稅收普遍具備的三大功能，但在不同稅制結(jié)構(gòu)和稅收立法下，不同稅種的功能定位不一，立法宗旨及功能側(cè)重也有所不同，這直接影響稅收優(yōu)惠等關(guān)鍵課稅要素的原則導(dǎo)向和立法設(shè)計。房地產(chǎn)稅作為典型的財產(chǎn)稅，以不動產(chǎn)收益或收入為課稅對象，其主要作用為調(diào)節(jié)收入分配，旨在縮小貧富差距、促進社會公平，同時籌集財政收入尤其是增加地方政府稅源，用以滿足政府提供公共服務(wù)的需求。因此，以調(diào)節(jié)收入分配為主要功能的房地產(chǎn)稅，應(yīng)當遵循稅收法定原則與量能課稅原則，科學(xué)合理設(shè)計稅收優(yōu)惠政策。

（一）房地產(chǎn)稅的功能定位辨析

房屋無疑是保障人基本生存權(quán)的物質(zhì)基礎(chǔ)，不僅為人提供安身立命之所，而且通常由個人乃至家庭財富歷年積聚而成，代表著一定的經(jīng)濟實力，也反映著一定的稅負能力。因此，世界各國普遍立法征收房地產(chǎn)稅，其名稱多種多樣，稅制也不盡相同，并且在交易、保有等環(huán)節(jié)涉及不同稅種。在當前對房地產(chǎn)稅法功能定位的諸多討論中，希望通過房地產(chǎn)稅來降低房價的觀點頗受矚目，其試圖將調(diào)控房地產(chǎn)市場價格、引導(dǎo)居民住房消費作為開征房地產(chǎn)稅的首要立法目標，甚至意在將房地產(chǎn)稅收優(yōu)惠政策作為調(diào)節(jié)房地產(chǎn)市場的有效工具。

然而，作為一種天然的高值商品，房屋在市場經(jīng)濟環(huán)境中遵循著基本的價值規(guī)律和自由競爭的市場機制，價格受到市場供求關(guān)系的直接影響。這是市場在資源配置中起決定性作用的典型例證，因而房地產(chǎn)稅不可能成為房地產(chǎn)市場價格形成機制的決定性因素。房地產(chǎn)稅是調(diào)控經(jīng)濟運行的重要手段之一，并且與一國經(jīng)濟基礎(chǔ)、法律體系、政治制度和財稅體制等息息相關(guān)，實際調(diào)控效果是否顯著尚需實踐檢驗，加之房地產(chǎn)市場價格成因眾多且繁雜，僅僅依靠房地產(chǎn)稅對房地產(chǎn)市場運行產(chǎn)生的影響較為有限。由此可見，房地產(chǎn)稅法并不能承擔宏觀調(diào)控、穩(wěn)定房價的任務(wù)，如果政府希望平抑房價，倒不如將征稅所得收入用于住房保障建設(shè)，實現(xiàn)維護社會穩(wěn)定和增進社會公益的初衷。

現(xiàn)代社會日益強調(diào)政府承擔縮小貧富差距、維護社會穩(wěn)定的公共管理職能，通過房屋價值或收益反映納稅人不同稅負能力和經(jīng)濟實力的房地產(chǎn)稅，日益突顯其調(diào)節(jié)收入分配、組織財政收入、完善財產(chǎn)稅體系等功能。其中，調(diào)節(jié)收入分配逐漸成為房地產(chǎn)稅的主要目標并不斷被強化，隨之促進社會公平與分配正義上升為首要任務(wù)。社會整體利益與個體利益是社會發(fā)展的一對矛盾體，房地產(chǎn)稅正是通過稅收杠桿平衡協(xié)調(diào)兩者關(guān)系，促進實質(zhì)公平與正義。

黨的十九大報告強調(diào)，中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。鑒于我國尚處于社會主義初級階段，經(jīng)濟發(fā)展較不平衡，人均收入存在一定差距，作為財稅法分支的房地產(chǎn)稅法，自然應(yīng)當以調(diào)節(jié)分配為主要功能，促進社會整體利益的提升。此外，組織財政收入是稅收的基本職能，房地產(chǎn)稅以房屋、土地等不動產(chǎn)為征稅對象，具有稅源穩(wěn)定、易于管控的特點，使其成為地方政府組織財政收入的有效途徑。這一途徑有利于優(yōu)化央地財政結(jié)構(gòu)，健全地方稅體系，使地方政府有權(quán)依法保持財政收入來源多樣化，進一步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。

（二）房地產(chǎn)稅稅收優(yōu)惠應(yīng)以調(diào)節(jié)收入分配為核心要義

在人類社會現(xiàn)代化進程中，經(jīng)濟發(fā)展的效益化以及社會財富的私有化容易導(dǎo)致資源分配不公、貧富差距擴大等社會矛盾，而稅收是調(diào)節(jié)收入分配的重要工具。從總體上看，稅收作為國家參與國民收入分配最主要、最規(guī)范的形式，能夠規(guī)范政府、企業(yè)和個人之間的分配關(guān)系。不同的稅種，在分配領(lǐng)域發(fā)揮著不同的作用。如個人所得稅實行超額累進稅率，具有高收入者適用高稅率、低收入者適用低稅率或不征稅的特點，有助于調(diào)節(jié)個人收入分配，促進社會公平。而開征包括房地產(chǎn)稅在內(nèi)的財產(chǎn)稅，旨在通過對財產(chǎn)收益或收入課稅，從而對國民收入進行再分配，最終達到提升社會整體福祉的目的。

房地產(chǎn)稅實現(xiàn)調(diào)節(jié)收入分配功能的方式主要有二，一是規(guī)定多產(chǎn)者多納稅，政府通過國家財政預(yù)算分配，提供社會公共產(chǎn)品和服務(wù)等方式用于納稅人，并著力提升房地產(chǎn)稅的使用效益，同時促使少產(chǎn)者或無產(chǎn)者間接獲益，共享社會發(fā)展紅利。該方式體現(xiàn)了稅收的“返還”性質(zhì)和稅法的公共屬性，即取之于民、用之于民、造福于民。二是明確少產(chǎn)者少納稅或不納稅，政府通過實施房地產(chǎn)稅稅收優(yōu)惠措施，促使少產(chǎn)者直接獲益，減輕其納稅義務(wù)或稅收負擔，提高其消費能力。該方式減少了財政制度調(diào)節(jié)分配的遞減效應(yīng)和經(jīng)濟成本，以稅收優(yōu)惠的方式直接減少甚至免除納稅人的應(yīng)納稅額，保障了納稅人的生存及發(fā)展權(quán)利，進而形成具備財政補貼性質(zhì)的稅式支出。

因此，房地產(chǎn)稅應(yīng)遵循符合稅收公平、量能課稅以及生存權(quán)保障等基本原則，充分考慮納稅人的稅收負擔能力差異，合理設(shè)計稅收優(yōu)惠政策以體現(xiàn)實質(zhì)公平，如生存權(quán)以下的房地產(chǎn)免納房地產(chǎn)稅等。一方面，明確稅收優(yōu)惠的法定適用范圍及相關(guān)要素，通過統(tǒng)合歷史數(shù)據(jù)、模型測算、趨勢估算等方式，為稅收優(yōu)惠范圍的初步確定及動態(tài)調(diào)整奠定立法基礎(chǔ)，盡可能保障納稅義務(wù)的公正合理。另一方面，結(jié)合房地產(chǎn)稅的課稅對象，根據(jù)不同納稅人的實際負擔能力適用相應(yīng)的稅收優(yōu)惠措施，實現(xiàn)多產(chǎn)者以“能”課征稅，少產(chǎn)者以“能”減免稅，在稅源保障與稅收優(yōu)惠、公共利益與個體利益之間求得平衡。

二、各國（地區(qū)）房地產(chǎn)稅稅收優(yōu)惠比較分析

盡管各國經(jīng)濟社會制度差異較大，但普遍立法對房地產(chǎn)等財產(chǎn)課稅，并將其作為籌集地方財政收入的主要來源以及調(diào)節(jié)收入分配的重要手段。在施行房地產(chǎn)稅法或征收類似稅種的國家和地區(qū)中，均存在相應(yīng)稅收優(yōu)惠政策安排，目的在于滿足納稅人對住房的基本生存權(quán)利或保障社會公共利益。例如，對政府、教育、慈善機構(gòu)等自用房產(chǎn)免稅；對個人持有的自用住宅做出一定的扣除標準；對低收入家庭、特殊困難群體給予特殊減免稅優(yōu)惠等。事實上，如何更好地實現(xiàn)納稅人稅負的累進性、提高收入分配的公正性、保障地方必要的財政收入，是各國和地區(qū)房地產(chǎn)稅稅收優(yōu)惠政策設(shè)計時必須考慮的問題。

表1 不同國家和地區(qū)房地產(chǎn)稅法的課稅要素及其稅收優(yōu)惠①本表根據(jù)胡怡建、田志偉、李長生編著：《房地產(chǎn)稅國際比較》，北京：中國稅務(wù)出版社，2017年版，相關(guān)內(nèi)容整理。

（一）稅收優(yōu)惠的普遍性與量能課稅

“稅捐之課征上量能課稅原則具有雙重意義，一為容許國家按人民負擔稅捐之能力依法課征稅捐，一為禁止國家超出人民負擔稅捐之能力課征稅捐。”①黃茂榮：《法學(xué)方法與現(xiàn)代稅法》，北京：北京大學(xué)出版社，2011年版。通過比較可知，雖然各國和地區(qū)房地產(chǎn)稅法的課稅范圍有所不同，但都制定了必要的稅收優(yōu)惠政策，以實現(xiàn)特定的公共政策考量。實踐中，針對不同的所有權(quán)人、區(qū)分不同的房產(chǎn)用途來設(shè)計房地產(chǎn)稅稅收優(yōu)惠政策，如采取稅基減免、優(yōu)惠稅率和稅額減免等方式，以解決房地產(chǎn)評估價值與納稅人當期收入不匹配所造成的征管困難及實際問題。例如，退休退伍、老弱病殘、少產(chǎn)者等低收入群體納稅能力較弱，可以享受減免稅、延長納稅期限等稅收優(yōu)惠措施。反之，擁有較多住宅或商業(yè)地產(chǎn)的納稅人納稅能力較強，則需依法繳納房地產(chǎn)稅，新加坡甚至立法采用超額累進稅率進一步縮小貧富差距。

此外，無論是按照資本論的觀點由所有者納稅，還是基于受益論的觀點由受益者納稅，房地產(chǎn)的所有者因其所擁有的房地產(chǎn)享受了相應(yīng)的公共服務(wù)甚至得以升值，理應(yīng)承擔更多的納稅義務(wù)。由此可見，各國普遍以房地產(chǎn)價值多寡作為稅負能力高低的判斷標準，這不僅符合“無房產(chǎn)者不納稅、有房產(chǎn)者需納稅、多房產(chǎn)者多納稅”的量能課稅原則要求，而且在一定程度上防止貧富差距擴大，有利于協(xié)調(diào)社會整體利益與個體利益之間的矛盾。

（二）稅收優(yōu)惠的靈活性與央地分權(quán)

盡管房地產(chǎn)稅占各國稅收總收入的比重不大，但通常是地方政府財政收入的重要來源，甚至構(gòu)成地方主體稅種，發(fā)揮保障地方財政收入、加強地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、支持社會保障項目等作用。房地產(chǎn)稅以土地和房屋等不動產(chǎn)為課稅對象，鑒于不動產(chǎn)本身就位于地方政府的管轄范圍內(nèi)，加之不動產(chǎn)的價值受區(qū)位條件、周邊配套等因素影響較大，房地產(chǎn)稅天然地適合作為籌集財政收入的地方稅種，一般由地方政府負責征管與使用。如此一來，立法開征房地產(chǎn)稅可為地方財政需求提供穩(wěn)定的收入來源，地方政府具備提供優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品和服務(wù)所需要的財力，進而用于維護和改善不動產(chǎn)所在地的區(qū)域環(huán)境，促使房地產(chǎn)保值增值，二者形成良性互動。因此，許多國家和地區(qū)都不同程度地下放房地產(chǎn)稅立法權(quán)，包括征稅范圍、適用稅率和稅收優(yōu)惠等。例如，美英日等國家地區(qū)的地方郡縣，在房地產(chǎn)稅法的規(guī)定范圍內(nèi)，通過引入國民基本住房面積、社會保障水平、貨幣通脹變量、經(jīng)濟發(fā)展變動狀況、納稅人家庭負擔可變指數(shù)、稅務(wù)部門征管水平等變量因素，定期依法履行調(diào)整適用低稅率和稅收優(yōu)惠措施的職權(quán)。

此外，由于我國地區(qū)發(fā)展不均衡，房地產(chǎn)市場差異較大，需要地方政府因地制宜、靈活調(diào)整，在稅收法定的基礎(chǔ)上根據(jù)本地區(qū)實際情況，制定相應(yīng)的地方實施細則，使地方財政收入與當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平相匹配。黨的十九大報告提出，“加快建立現(xiàn)代財政制度，建立權(quán)責清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系；深化稅收制度改革，健全地方稅體系”。2020年5月，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的意見》進一步指出，“健全地方稅體系，調(diào)整完善地方稅稅制，培育壯大地方稅稅源，穩(wěn)步擴大地方稅管理權(quán)”。在考慮立法開征房地產(chǎn)稅同時，如能適當下放房地產(chǎn)稅的立法權(quán)，允許地方政府依法對房地產(chǎn)稅的稅率、稅收優(yōu)惠等課稅要素進行調(diào)節(jié)，將有利于調(diào)動地方政府組織收入的積極性，彌補地方財政支出的不足，緩解地方政府對土地財政的依賴，平衡地方稅源與稅式支出的關(guān)系，建立事權(quán)和支出責任相適應(yīng)的制度，進一步理順中央與地方的財政關(guān)系?？傊x權(quán)地方、規(guī)范透明、合法約束，是完善現(xiàn)代財政制度下房地產(chǎn)稅法的應(yīng)有之義。

（三）稅收優(yōu)惠的特殊性與稅制改革

在稅收制度設(shè)計中，社會整體稅負的確定應(yīng)遵循適度原則，充分考慮經(jīng)濟發(fā)展狀況和納稅人負擔能力，既要能基本滿足政府的財政需求，又不能使納稅義務(wù)太過于影響經(jīng)濟發(fā)展與納稅人生活?！盀槭娼鈬邑斦щy，或為維護稅捐負擔之公平分配，以符量能課稅原則，而有最低稅負原則之提出的租稅改革議論。”①黃茂榮：《法學(xué)方法與現(xiàn)代稅法》，北京：北京大學(xué)出版社，2011年版。房地產(chǎn)稅及其稅收優(yōu)惠政策與個人的收入能力密切相關(guān)，因而應(yīng)作為一國稅收制度的重要組成部分，與個人所得稅等其他稅種協(xié)同發(fā)揮作用，促進和鞏固稅制改革的整體性成果。例如，美國規(guī)定住房支出（包括住房按揭貸款）可以通過個人所得稅的抵扣項進行扣除，從而達到中低收入者少納稅的目的。根據(jù)“斷路器”（Circuit-breakers）稅收抵免政策規(guī)定，當房地產(chǎn)稅納稅額超過納稅人收入的一定比例后即可得到相應(yīng)的減免，目的在于解決房地產(chǎn)評估價值和納稅人當期收入不匹配的問題，以照顧低收入、老年人和失業(yè)家庭等。②何 楊，滿燕云，劉 威：《房地產(chǎn)稅稅基選擇的國際比較》，《國際稅收》，2014年第11期。據(jù)此，該政策能夠減輕存量房地產(chǎn)對低收入群體造成的稅收負擔，平衡納稅人應(yīng)繳的財產(chǎn)稅與所得稅之間的稅負關(guān)系。日本在對居民存量舊房予以依法減免固定資產(chǎn)稅的同時，對代際傳承或贈與繼受的房屋按照超額累進稅率征收高額的繼承稅和贈與稅。

此外，稅收作為重要的經(jīng)濟杠桿，通過增稅與減免稅等法律手段影響社會成員的經(jīng)濟利益，引導(dǎo)企業(yè)和個人的經(jīng)濟法律行為，并對資源配置和社會經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生影響，最終達到調(diào)控經(jīng)濟運行的目的。例如，中國香港為應(yīng)對非典疫情、金融蕭條等經(jīng)濟不振局面而立法減免差餉稅，英國則為鼓勵創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新而立法減免小微企業(yè)的房產(chǎn)稅。在我國當前稅制改革及結(jié)構(gòu)性減稅的大趨勢下，房地產(chǎn)稅的“加稅”在短期內(nèi)不宜操之過急，而應(yīng)和其他稅種以及土地出讓金等的“減負”配套進行，保持宏觀稅負與稅法體系相對穩(wěn)定?？偠灾?，房地產(chǎn)稅及其稅收優(yōu)惠政策并非孤立的存在，要緊密結(jié)合稅制改革的既有成果并符合未來改革的趨勢，從而推進我國現(xiàn)代財稅法制的建設(shè)。

三、房地產(chǎn)稅法建制的實現(xiàn)路徑

房地產(chǎn)稅的立法改革無疑是現(xiàn)階段財稅法治建設(shè)的焦點與難點，持續(xù)引發(fā)社會各界的廣泛關(guān)注。在未來房地產(chǎn)稅的立法構(gòu)建與稅制設(shè)計中，應(yīng)明確房地產(chǎn)稅的功能定位，充分借鑒域外立法經(jīng)驗，并且平衡協(xié)調(diào)以下三組關(guān)系。

（一）稅收優(yōu)惠政策與政府財源保障

稅收優(yōu)惠政策是房地產(chǎn)稅法中必不可少的課稅要素，也是調(diào)節(jié)收入分配、調(diào)控經(jīng)濟運行的稅式支出方式。然而，過度且頻繁的稅收優(yōu)惠會侵蝕房地產(chǎn)稅的稅基，無法發(fā)揮稅收籌集財政收入的主要功能，不利于政府提供高質(zhì)且普惠的公共產(chǎn)品和服務(wù)。因此，科學(xué)合理的稅收優(yōu)惠政策既要讓少產(chǎn)者依法享受稅收優(yōu)惠待遇，保障納稅人基本生存權(quán)，又不致稅基過窄，有損財政收入來源，從而平衡稅收優(yōu)惠政策與政府稅源的關(guān)系。一方面，根據(jù)納稅人擁有的存量房地產(chǎn)的多寡，決定其依法應(yīng)繳納房地產(chǎn)稅的數(shù)額與享受稅收優(yōu)惠的程度，多產(chǎn)者多納稅以保障稅源權(quán)力，少產(chǎn)者減免稅以保障生存權(quán)利。另一方面，房產(chǎn)稅法不以房地產(chǎn)的住宅或商業(yè)屬性為劃分依據(jù)，而應(yīng)以房地產(chǎn)的實際用途作為納稅人有權(quán)享受房地產(chǎn)稅稅收優(yōu)惠的判斷標準：只有以生活居住為目的的房地產(chǎn)所有權(quán)人能夠依法享受稅收優(yōu)惠，而以出租、營利等生產(chǎn)經(jīng)營為目的的房地產(chǎn)所有權(quán)人則應(yīng)依法足額繳納房地產(chǎn)稅。

（二）稅收法定原則與地方稅權(quán)賦權(quán)

作為稅法的基本原則，稅收法定原則要求稅法主體的權(quán)利義務(wù)必須由法律規(guī)定，稅法的各類構(gòu)成要素都必須且只能由法律明確規(guī)定；征納主體的權(quán)利義務(wù)只以法律規(guī)定為依據(jù)，沒有法律依據(jù)任何主體不得征稅或減免稅收。黨的十八屆三中全會首次明確提出，落實稅收法定原則。按照統(tǒng)一稅制、公平稅負、促進公平競爭的原則，加強對稅收優(yōu)惠特別是區(qū)域稅收優(yōu)惠政策的規(guī)范管理。稅收優(yōu)惠政策統(tǒng)一由專門稅收法律法規(guī)規(guī)定，清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策。據(jù)此，允許地方政府結(jié)合當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平適當調(diào)整稅收優(yōu)惠措施，但應(yīng)以房地產(chǎn)稅法明確規(guī)定的范圍為限，嚴格遵守稅收法定原則，并符合預(yù)算法律制度的基本要求。其一，房地產(chǎn)稅法采取可浮動的稅率區(qū)間，賦予地方政府根據(jù)實際情況依法調(diào)整本區(qū)域適用稅率的權(quán)力。如規(guī)定基準稅率為X%，浮動范圍為±Y%，各級行政區(qū)域可在法定范圍進行調(diào)整。其二，房地產(chǎn)稅法規(guī)定減免稅、延長納稅期限、降低稅率、所得稅稅前扣除等多種稅收優(yōu)惠措施，同時允許地方政府根據(jù)實際情況決定優(yōu)惠方式及適用范圍。其三，地方政府必須嚴格遵守財政、稅收和預(yù)算等法律制度，應(yīng)當在其法定職權(quán)范圍內(nèi)制定區(qū)域性實施細則，并報本級人民代表大會審批。

（三）量能課稅原則與科學(xué)征收管理

量能課稅原則要求根據(jù)納稅人的負擔能力確定稅負水平，旨在實質(zhì)上實現(xiàn)稅收負擔在全體納稅人之間的公平分配，未來宜作為我國房地產(chǎn)稅的課稅基準，并指導(dǎo)房地產(chǎn)稅法的制度設(shè)計。然而，量能課稅不僅要從理論上考慮到稅種之間稅負能力的差別，更應(yīng)該盡可能準確地衡量納稅人之間各種納稅事實的差異，并作出不同的處理。①劉劍文，熊 偉：《稅法基礎(chǔ)理論》，北京：北京大學(xué)出版社，2004年版。因此，以量能課稅原則為指導(dǎo)的房地產(chǎn)稅法及其稅收優(yōu)惠政策，需要科學(xué)、高效的稅收征管體制，能夠準確識別納稅人的稅負能力，并且降低納稅人的遵從成本。此前滬渝兩市的房產(chǎn)稅試點改革方案均對房產(chǎn)稅稅收優(yōu)惠政策予以規(guī)定，為房地產(chǎn)稅立法提供了有益參考。其中，《上海市開展對部分個人住房征收房產(chǎn)稅試點的暫行辦法》第六條規(guī)定的稅收減免較為詳細，房產(chǎn)稅減免情形較為具體，主要集中于未成年子女、新婚家庭、引進人才等特殊人群的保障與人均免稅住房面積標準；而《重慶市個人住房房產(chǎn)稅征收管理實施細則》第八章“稅收減免與緩繳稅款”則結(jié)合實體優(yōu)惠與程序優(yōu)惠，酌情減免特殊困難群體。

在房地產(chǎn)稅立法改革全面鋪開之前，應(yīng)當加快不動產(chǎn)統(tǒng)一登記、房地產(chǎn)價值評估體系和標準等配套法律制度的建設(shè)，為征收管理做好信息技術(shù)準備。其中，與房地產(chǎn)稅關(guān)系最為密切的是房地產(chǎn)評估制度，不僅是實現(xiàn)按照房地產(chǎn)評估價值計征房地產(chǎn)稅的前提，而且直接影響納稅人財產(chǎn)權(quán)，也關(guān)系到整個房地產(chǎn)市場的穩(wěn)定運行。此外，隨著我國直接稅比重的提高，稅收征管模式也應(yīng)隨之改變，如推進納稅申報等方式在房地產(chǎn)稅征管中的運用，且不給納稅人增加額外負擔。由于房地產(chǎn)稅的有效稽征依賴于便捷、準確的房地產(chǎn)信息網(wǎng)絡(luò)，必須強化涉稅信息管理，建立統(tǒng)一的信息平臺，進而提高納稅信息透明度與公眾參與度，保障納稅人的知情權(quán)、救濟權(quán)等權(quán)利。