大連市生態(tài)保護補償實踐、問題及對策

嚴良政 王妮 許敬紅

（大連市生態(tài)環(huán)境事務服務中心，遼寧大連 116023）

1 引言

建立健全生態(tài)保護補償機制，是貫徹落實習近平生態(tài)文明思想、提升生態(tài)文明建設水平的重要舉措。2015 年4 月，中共中央、國務院印發(fā)了《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設的意見》，明確提出“健全生態(tài)保護補償機制”，并要求科學界定生態(tài)保護者與受益者權(quán)利義務，形成生態(tài)損害者賠償、受益者付費、保護者得到合理補償?shù)倪\行機制，建立地區(qū)間橫向生態(tài)保護補償機制。2016 年5 月，國務院辦公廳又印發(fā)《關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》，明確要求到2020 年實現(xiàn)重點領域和禁止開發(fā)區(qū)域、重點生態(tài)功能區(qū)等重要區(qū)域生態(tài)保護補償全覆蓋，基本建立符合我國國情的生態(tài)保護補償制度體系［1］。但是目前尚未建立與地區(qū)發(fā)展權(quán)相匹配的生態(tài)補償機制［2］。

大連市作為國家生態(tài)文明先行示范區(qū)，在生態(tài)補償領域進行了積極思考和探索。在中央的指導意見框架下，2017 年7 月制定了《大連市健全生態(tài)保護補償機制實施方案》（以下簡稱《方案》），提出加快建立健全生態(tài)保護補償機制、深入推進國家生態(tài)文明先行示范區(qū)建設的思想。本研究通過分析大連市生態(tài)保護補償?shù)默F(xiàn)狀與存在問題，明確大連市生態(tài)補償工作的階段性成果和不足，并提出針對性解決對策。

2 大連市生態(tài)保護補償實踐

自2002 年起，大連市陸續(xù)開展了退耕還林補償、公益林補償、水源生態(tài)重點區(qū)域財政補助以及蛇島老鐵山自然保護區(qū)生態(tài)補償?shù)裙ぷ?，積累了寶貴經(jīng)驗。2017 年后，隨著《方案》落實推進，更全面地開展了生態(tài)補償工作。

2.1 探索建立生態(tài)保護補償體制機制

堅持政府主導、社會參與的方式，加強制度建設，完善法規(guī)政策，創(chuàng)新體制機制，拓寬補償渠道，初步建立了以市發(fā)改委、市財政局統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，各職能部門各司其責的全市生態(tài)保護補償組織架構(gòu)，實現(xiàn)了全市重點領域和重點區(qū)域生態(tài)保護補償?shù)挠行Ч芾?。資金管理方面，由市財政局負責分領域資金的預算安排，辦理資金分配，參與制定具體項目管理辦法，監(jiān)督預算執(zhí)行，組織開展績效評價。各職能部門制定相應發(fā)展規(guī)劃，申報資金預算，提出資金分配方案，制定具體項目管理辦法，負責項目管理和預算執(zhí)行，組織績效目標申報及評價，確保生態(tài)保護補償政策落到實處。

爭取國家、省級財政資金對大連市轄區(qū)內(nèi)重點生態(tài)功能區(qū)域保護的支持力度，同時不斷加大生態(tài)保護補償力度。2013—2018 年，市財政累積安排市生態(tài)環(huán)保系統(tǒng)市直單位部門預算8.38 億元，累計下達各類專項資金170.85 億元，有力地支持了生態(tài)環(huán)境治理、補償?shù)雀黜棴h(huán)境保護重點工作的順利開展。

2.2 完善生態(tài)保護補償政策法規(guī)體系

《方案》實施后，大連市各職能部門積極建立和完善生態(tài)保護補償法規(guī)政策體系，相繼出臺對應政策措施（見表1），不斷推進生態(tài)保護補償制度化和法制化并力求取得成效。

表1 生態(tài)保護補償法規(guī)政策

2.3 完成重點領域生態(tài)保護補償任務

《方案》實施以來，大連市各部門、各地區(qū)嚴格按照分領域重點任務安排，在水源地、森林、耕地、海洋以及礦山等方面扎實開展了大量工作，完成重點領域生態(tài)保護補償任務，見表2。

表2 重點領域生態(tài)保護補償任務

3 大連市生態(tài)保護補償存在的問題

大連市生態(tài)保護補償機制建設雖然取得了積極進展，但由于這項工作涉及的利益關(guān)系復雜，歷史遺留問題十分棘手，對規(guī)律的認知水平有限，上至政策的系統(tǒng)性、長效性缺乏，下至實踐中的執(zhí)行難、資金缺口大，在實際工作中仍存在很多矛盾和問題，主要體現(xiàn)為以下3 個方面。

3.1 補償政策體系仍需完善

大連市在生態(tài)保護補償方面的工作中，以落實國家政策為主，對具有地方突出特色的政策創(chuàng)新探索較少。與國家政策緊密聯(lián)系，時效性強，但長效性差。國家施行公益林補償政策、退耕還林、退耕還濕、農(nóng)田輪作等政策都具有一定的期限，對接近期限或已到期限的后續(xù)操作沒有政策支持。同時，缺乏補償標準的動態(tài)調(diào)節(jié)機制，對不同難度、不同發(fā)展地區(qū)的生態(tài)林保護工作沒有分檔分級的補償機制。生態(tài)保護補償與生態(tài)產(chǎn)品市場交易協(xié)同的生態(tài)環(huán)境保護機制尚未建立。

3.2 保護者權(quán)責落實不到位

生態(tài)資產(chǎn)“家底”不清、產(chǎn)權(quán)不明，生態(tài)資產(chǎn)量化評估不夠，資源底數(shù)的不清，造成補償工作無法開展［3］。保護者未得到合理補償或補償覆蓋不全面、補償標準低，同時缺乏相應的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測與評估體系建設，缺少補償資金與實施效果掛鉤的激勵機制等。盡管投入了補償資金，加強了保護設施建設，但有的地方仍然達不到應有的生態(tài)保護效果，甚至還有的責任主體產(chǎn)生破壞生態(tài)的行為，但不履行生態(tài)修復的義務，只等政府出資進行生態(tài)保護補償，造成保護者合理補償和責任落實不到位。

3.3 補償方式仍然單一

目前，大連市生態(tài)保護補償資金主要依靠中央財政與市本級資金轉(zhuǎn)移支付，區(qū)縣財政極為緊張，不能足額按時配套生態(tài)保護補償及生態(tài)保護工程后期運維等資金，使得資金使用效率大打折扣。地方政府和企事業(yè)單位投入、優(yōu)惠貸款、社會捐贈等其他渠道明顯缺失，補償手段仍然單一，無法滿足生態(tài)保護補償多元化需求。橫向補償實施仍存在一定困難，受益地區(qū)和保護地區(qū)之間的對口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、技術(shù)援助、人才支持、就業(yè)培訓、共建園區(qū)等其他補償方式缺失，同時缺乏有效的協(xié)商平臺。

4 健全大連市生態(tài)保護補償機制的建議

《中華人民共和國環(huán)境保護法》以基本法的形式確立了生態(tài)補償制度后，全國各地都在不斷進行生態(tài)補償理論探究和實踐，涌現(xiàn)了大量好的經(jīng)驗和做法。生態(tài)補償機制涉及領域廣、法律要素多、主體利益關(guān)系復雜，針對生態(tài)補償機制的主要問題，必須從資金、政策、執(zhí)行及管理等全方面加以完善，才能形成生態(tài)補償?shù)拈L效機制。

2019 年伊始，自然資源部、國家發(fā)改委等9 部門聯(lián)合印發(fā)《建立市場化、多元化生態(tài)保護補償機制行動計劃》，提出了到2020 年，市場化、多元化生態(tài)保護補償機制初步建立，到2022 年，市場化、多元化生態(tài)保護補償水平明顯提升的總體要求。

根據(jù)大連市生態(tài)保護補償機制實施現(xiàn)狀，針對存在的不足和問題，從政策法規(guī)、資金籌措、配套措施及組織實施等方面提出健全大連市生態(tài)保護補償機制的對策和建議。

4.1 繼續(xù)加大生態(tài)保護補償投入

加大生態(tài)保護補償資金籌措力度。依托大連市重要生態(tài)功能區(qū)，大力爭取國家及省級政策和資金支持。大連市現(xiàn)有國家級、省級自然保護區(qū)、森林公園、風景名勝區(qū)、飲用水水源保護區(qū)共計39 個，依托以上重要生態(tài)功能區(qū)，深入研究國家政策，爭取國家資金支持，加大對大連市重要生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)保護補償力度。

完善森林、海水養(yǎng)殖、海岸帶開發(fā)、礦產(chǎn)開發(fā)等各種資源費征收管理辦法，探索根據(jù)資源所處不同生態(tài)功能區(qū)采用階梯收費模式，加大各種資源費中用于生態(tài)保護補償?shù)谋戎亍?/p>

擴展生態(tài)保護補償范圍。生態(tài)保護補償工作不再局限于原有重要領域，只要涉及生態(tài)環(huán)境的保護和自然資源的可持續(xù)利用，都應納入生態(tài)補償范圍。濕地方面，積極探索一般濕地生態(tài)補償機制。海洋方面，加大濱海濕地、沙灘、河口和海灣、海島4 類典型生態(tài)系統(tǒng)以及產(chǎn)卵場、索餌場、越冬場、洄游通道等重要漁業(yè)水域的生態(tài)保護補償力度，探索建設人工魚礁及海洋牧場等生態(tài)補償機制研究。大氣方面，建立空氣質(zhì)量差的地區(qū)向空氣質(zhì)量好的地區(qū)進行補償?shù)臋C制。農(nóng)業(yè)方面，探索將綠色生態(tài)農(nóng)業(yè)、土地輪耕、秸稈資源化利用及畜禽養(yǎng)殖污染減量等方面納入生態(tài)補償范圍。

發(fā)展綠色金融。完善生態(tài)保護補償融資機制，在有條件的生態(tài)保護地區(qū)探索政府和社會資本按市場化原則共同發(fā)起區(qū)域性綠色發(fā)展基金，支持以PPP模式規(guī)范操作的綠色產(chǎn)業(yè)項目。例如廢棄礦山方面，政府明確企業(yè)投資人享有整治過程中產(chǎn)生剩余資源的處置權(quán)，吸引企業(yè)投入礦山整治領域。

4.2 深入落實生態(tài)保護補償?shù)臋?quán)責

將生態(tài)補償工作納入政府績效考核。將生態(tài)保護補償列入各級政府預算，探索采用區(qū)縣配套資金先預撥后清算的辦法，或者以獎代補的方式，督促區(qū)縣政府切實履行支付義務，確保補償資金及時足額發(fā)放。加強對生態(tài)保護補償資金使用和權(quán)責落實的監(jiān)督管理，以區(qū)縣為實施的基本單元，賦予其統(tǒng)籌安排項目和資金的自主權(quán)，并以生態(tài)指標考核為導向，激勵區(qū)縣保護生態(tài)環(huán)境的積極性。

完善生態(tài)保護補償信息發(fā)布制度。及時發(fā)布生態(tài)保護補償政策法規(guī)及項目信息，并保證信息內(nèi)容的真實性、完整性、準確性和安全性，向社會公開并接受群眾監(jiān)督。公開信息應包括項目責任人、項目內(nèi)容、補償標準、評價指標、資金使用及實施效果跟蹤等，公開形式可采用政府網(wǎng)站、新聞發(fā)布或項目實施地張貼告示等。

建立生態(tài)保護補償效益評估制度。以政府為主導，延請第三方評估機構(gòu)對受生態(tài)保護補償?shù)貐^(qū)的生態(tài)資產(chǎn)、生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)服務的變化趨勢進行評估，根據(jù)生態(tài)效益評估結(jié)果施行差異化補償，激發(fā)生態(tài)保護者的主觀能動性。生態(tài)補償效益評估制度的建立，能夠有效地督促生態(tài)保護受益者履行補償義務，保證生態(tài)產(chǎn)品的供給和質(zhì)量，督促生態(tài)損害者切實履行治理修復責任。

4.3 大力推進補償基礎支撐體系建設

開展生態(tài)資產(chǎn)摸底調(diào)查。建立水資源、林木資源、礦產(chǎn)資源、海洋資源、農(nóng)業(yè)資源、動植物資源等自然資產(chǎn)統(tǒng)計表，出臺重要生態(tài)功能區(qū)保護名錄，全面開展大連市濕地基礎調(diào)查工作，盡快劃定重要濕地和一般濕地范圍，為生態(tài)保護補償工作開展提供基礎信息支撐。

深化自然資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革。分類推進水流、森林、荒地、灘涂、海域、海島以及探明儲量的礦產(chǎn)等資源，按照不動產(chǎn)資源等各類自然資源資產(chǎn)的權(quán)屬、界址、位置、面積、用途等產(chǎn)權(quán)要素，明晰全民所有和集體所有之間的邊界，全民所有、不同層級政府行使所有權(quán)的邊界以及不同集體所有者的邊界，并在自然資源登記簿記載。根據(jù)產(chǎn)權(quán)分離思想，推行自然資源資產(chǎn)所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、承包權(quán)等權(quán)利分置運行機制，適度擴大各類自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)權(quán)能，明晰產(chǎn)權(quán)主體在自然資源資產(chǎn)占有、使用、收益、處分等方面的權(quán)責利，強化對自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)行使監(jiān)管。

開展生態(tài)保護補償標準體系研究。建立生態(tài)價值計量體系，培育生態(tài)服務價值評估、自然資源資產(chǎn)核算相關(guān)機構(gòu)。出臺大連市重點領域生態(tài)補償指導標準，探索在發(fā)展水平、保護難度不同的地區(qū)實行分級分檔差異化補償標準，同時建立國土空間生態(tài)保護補償?shù)膭討B(tài)調(diào)節(jié)機制。

加強生態(tài)監(jiān)測能力建設。加強水流、海洋、濕地、森林、耕地等生態(tài)監(jiān)測能力，制定和完善監(jiān)測指標體系。建設重點自然保護區(qū)遠程攝像系統(tǒng)，加強重要水功能區(qū)、跨區(qū)流域斷面水量水質(zhì)重點監(jiān)控點位布局和自動監(jiān)測網(wǎng)絡，利用地理信息系統(tǒng)解析技術(shù)監(jiān)測森林覆蓋率，及時提供動態(tài)監(jiān)測信息。

4.4 加快市場化、多元化補償機制探索

加強橫向生態(tài)補償。在水流域方面，通過搭建協(xié)商平臺，完善支持政策，引導和鼓勵開發(fā)地區(qū)、受益地區(qū)與生態(tài)保護地區(qū)、流域上游與下游通過自愿協(xié)商建立橫向補償關(guān)系，采取資金補助、對口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓、共建園區(qū)等方式實施橫向生態(tài)保護補償。

發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)。在生態(tài)功能重要、生態(tài)資源富集的貧困地區(qū)，加大投入力度，提高投資比重，積極穩(wěn)妥發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，將生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢。財政預算投資向重點生態(tài)功能區(qū)內(nèi)的基礎設施和公共服務設施傾斜。探索將近郊垃圾焚燒、污水處理、水質(zhì)凈化、災害防治、岸線整治修復、生態(tài)系統(tǒng)保護和修復工程與生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展有機融合，完善居民參與方式，引導社會資金發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，建立持續(xù)性惠益分享機制［4］。

完善綠色標識。完善綠色產(chǎn)品標準、認證和監(jiān)管等體系，發(fā)揮綠色標識促進生態(tài)系統(tǒng)服務價值實現(xiàn)的作用。推動現(xiàn)有環(huán)保、節(jié)能、節(jié)水、循環(huán)、低碳、再生、有機等產(chǎn)品認證逐步向綠色產(chǎn)品認證過渡，建立健全綠色標識產(chǎn)品清單制度。健全無公害農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品、有機產(chǎn)品認證制度和地理標志保護制度，實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)優(yōu)價。完善環(huán)境管理體系、能源管理體系、森林生態(tài)標志產(chǎn)品和森林可持續(xù)經(jīng)營認證制度，建立健全獲得相關(guān)認證產(chǎn)品的綠色通道制度。

推廣綠色采購。綜合考慮市場競爭、成本效益、質(zhì)量安全、區(qū)域發(fā)展等因素，合理確定符合綠色采購要求的標準和采購方式。推廣和實施綠色采購，完善綠色采購清單發(fā)布機制，優(yōu)先選擇獲得環(huán)境管理體系、能源管理體系認證的企業(yè)或公共機構(gòu)，優(yōu)先采購經(jīng)統(tǒng)一綠色產(chǎn)品認證、綠色能源制造認證的產(chǎn)品，為生態(tài)功能重要區(qū)域的產(chǎn)品進入市場創(chuàng)造條件。有序引導社會力量參與綠色采購供給，形成改善生態(tài)保護公共服務的合力。

4.5 完善生態(tài)保護補償法規(guī)政策體系建設

要逐步完善生態(tài)保護補償制度的政策法規(guī)和實施細則，加快出臺生態(tài)保護補償條例。充分總結(jié)大連市自然資源特點，結(jié)合現(xiàn)有的生態(tài)保護補償制度實施經(jīng)驗，按照“不抵觸、有特色、可操作、真管用”的要求，加快研究起草大連市生態(tài)保護補償規(guī)范性文件，包括“大連市生態(tài)保護補償條例”“流域生態(tài)補償實施辦法”“大氣生態(tài)補償實施辦法”“農(nóng)業(yè)生態(tài)補償實施辦法”“海洋生態(tài)補償實施辦法”“濕地生態(tài)補償實施辦法”“重要自然保護地生態(tài)補償實施辦法”等，建立生態(tài)保護補償長效機制。明確生態(tài)保護補償?shù)幕驹瓌t、主要領域、補償范圍、補償對象、資金來源、補償標準、相關(guān)利益主體的權(quán)利義務、考核評估辦法、責任追究等。

根據(jù)生態(tài)保護補償工作開展的實際情況，建立國土空間規(guī)劃的動態(tài)調(diào)整機制。建立健全資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警長效機制，完善重點生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準入負面清單制度。

4.6 強化部門間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，壓實工作責任

建立生態(tài)保護補償工作部門聯(lián)席會議制度。加強部門之間以及部門與地方的合作，協(xié)調(diào)解決工作中遇到的困難。有關(guān)部門、各地方要加強工作進展跟蹤分析，每年向生態(tài)保護補償工作聯(lián)席會議牽頭單位報送情況。

加強生態(tài)保護補償頂層設計，從整體、綜合和跨越治理的角度，加大不同類型、不同領域的生態(tài)保護資金整合力度，全面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)資金使用方向，在補償投入結(jié)構(gòu)和環(huán)節(jié)上不斷完善和調(diào)整，注重全方位和立體式治理。在此基礎上，資金多向加強環(huán)保宣傳、環(huán)保素養(yǎng)、環(huán)保激勵、基礎研究、科學普及、技術(shù)推廣等方面傾斜，不斷加強生態(tài)環(huán)境保護軟環(huán)境建設。

加強生態(tài)保護補償資金及項目的事前評估、事中跟蹤和事后考核的管理，聘請專家進行審核論證，實施項目策劃、項目評審、項目驗收相分離的方式，強化資金管理，提高資金的針對性和有效性，發(fā)揮資金規(guī)模和集聚效應［5］。