“長江大保護(hù)”下內(nèi)河船涉海運砂的社會現(xiàn)狀及監(jiān)管建議

郭崇 趙冠威 胡建國

摘要：砂石價格呈全國性大范圍上漲，暴利誘惑下，內(nèi)河船涉海非法從事海上運輸砂石現(xiàn)象屢禁不止，導(dǎo)致事故頻發(fā)，已經(jīng)成為水上交通事故重大隱患。本文針對內(nèi)河船涉海運砂的社會現(xiàn)狀、成因及危害進(jìn)行分析，結(jié)合寶山海事局轄區(qū)的監(jiān)管經(jīng)驗和整治成效，探討監(jiān)管和整治的難點，提出相應(yīng)的監(jiān)管對策和建議，以期對全國各地打擊海砂“采、運、銷”監(jiān)管和整治提供一定的借鑒。

關(guān)鍵詞：長江大保護(hù);涉海運砂;內(nèi)河船;社會現(xiàn)狀

0 引 言

黨的十九大以來，樹立和踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，已成為新時代推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、統(tǒng)籌環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系的戰(zhàn)略思維。2016年初，習(xí)近平總書記在重慶召開的深入推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會上強(qiáng)調(diào)：“當(dāng)前和今后相當(dāng)長一個時期，要把修復(fù)長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)?！?/p>

隨著國家生態(tài)文明建設(shè)的推進(jìn)，長江河砂已經(jīng)限制開采，而陸地建房、基礎(chǔ)建設(shè)等項目如火如荼，河砂資源緊缺現(xiàn)象突出。為了填補(bǔ)資源緊缺，追求金錢利益，不法分子把目光放在了可以替代河砂的地方——海砂，形成了大量內(nèi)河船以船隊的形式浩浩蕩蕩地從事海上違法開采、運輸、轉(zhuǎn)銷海砂社會現(xiàn)狀，對社會帶來一連串的不良多米諾骨牌效應(yīng)。因此，如何改善河砂資源緊缺現(xiàn)狀，杜絕非法使用海砂社會現(xiàn)狀，已經(jīng)成為交通運輸部以及海事、公安等執(zhí)法部門一直研究探討的問題。

1 內(nèi)河船涉海運砂的社會現(xiàn)狀及成因

1.1 河砂價格暴漲，海砂或成替代品

為了加強(qiáng)長江河道采砂管理，加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，維護(hù)長江河勢穩(wěn)定，保障防洪和通航安全，2001年10月10日國務(wù)院第45次常務(wù)會議通過《長江河道采砂管理條例》，自2002年1月1日起施行。條例規(guī)定未經(jīng)批準(zhǔn)，任何船舶禁止在長江河道采砂，并設(shè)有嚴(yán)格的可采與禁采區(qū)/期，以及控制年度采砂總量和限制區(qū)域可采船舶數(shù)量。2016年3月，中共中央政治局審議通過《長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》，長江生態(tài)保護(hù)上升到國家戰(zhàn)略高度，保護(hù)長江的藍(lán)圖正在繪就。2019年1月，生態(tài)環(huán)境部、發(fā)展改革委聯(lián)合印發(fā)《長江保護(hù)修復(fù)攻堅戰(zhàn)行動計劃》，圍繞長江保護(hù)修復(fù)攻堅戰(zhàn)的一系列行動緊鑼密鼓展開，中國長江保護(hù)修復(fù)攻堅戰(zhàn)全面打響。

隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，砂石需求一直居高不下，河南省2019年建筑用砂年需求量約為2.1億 t，而全省批準(zhǔn)許可河砂開采量僅4 000萬 t左右，本地河砂只能滿足需求量的19%，砂石供需出現(xiàn)巨大缺口。在砂石供需矛盾愈發(fā)突出的環(huán)境下，砂石的價格逐年暴漲，河砂價格由2017年4月的30元/m3攀升至2019年4月的140元/m3，漲幅高達(dá)360%，如圖1所示。非法采砂被遏止，合法采砂寥寥無幾，在市場砂石資源缺口巨大，砂石價格天價暴漲的情況下，想從中牟取利益的不法份子將目光放在了河砂的替代品——海砂。海砂每立方米的售價是河砂的一半，經(jīng)過淡水沖洗過濾處理后去除海砂內(nèi)的貝殼類雜質(zhì)、含鹽量，使海砂內(nèi)氯離子含量達(dá)到市場監(jiān)管部門過檢水平（氯離子含量低于0.02%），處理后的海砂每立方米的市場價接近河砂，巨額利潤的誘惑下，大規(guī)模內(nèi)河船以船隊的形式鋌而走險，形成了內(nèi)河船從事海砂“采、運、銷”社會現(xiàn)狀。

1.2 航運供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，內(nèi)河散貨船運力過剩

在國家供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革過程中，鋼鐵、煤炭、礦石、水泥等大宗貨物需求量減少，導(dǎo)致內(nèi)河散貨船運力過剩，內(nèi)河船因缺乏盈利貨源而大量堆積。同時，國家外交政策以及當(dāng)?shù)刈匀粸?zāi)害等也產(chǎn)生一定影響。如：中美貿(mào)易戰(zhàn)過后，中國不再向美國進(jìn)口大豆;巴西淡水河谷礦難，導(dǎo)致鐵礦石產(chǎn)量和運量大幅下降。國際貿(mào)易的不確定性令國際航運市場遭受重創(chuàng)，這一點在全球航運市場晴雨表——波羅的海干散貨指數(shù)之中得到充分體現(xiàn)。2001—2014年波羅的海干散貨指數(shù)走勢，如圖2所示。BDI波羅的海指數(shù)是由幾條主要航線的即期運費（Spot Rate）加權(quán)計算而成，為即期市場的行情的反映。因此，運費價格的高低會影響到指數(shù)的漲跌。一般認(rèn)為，BDI指數(shù)2 000點是航運公司的盈虧線，跌破2 000點后，所有航運公司都是虧損運營。從圖中我們可以很直觀地看出全球航運界十年間的大起大落，由2001年的航運市場虧損低迷期，到2008年航運市場的全盛巔峰期，再到2014年直至今日的航運持續(xù)虧損低迷期。在航運持續(xù)低迷的背景下，內(nèi)河散貨船運力嚴(yán)重過剩，迫于貸款和運營壓力，大量內(nèi)河船鋌而走險，從事涉海運輸海砂違法行為。

2 內(nèi)河船涉海運輸?shù)奈：?/p>

2.1 擾亂船舶通航秩序，造成水上交通事故重大隱患

為了逃避海事部門監(jiān)管，涉海運輸內(nèi)河船涂抹船名、不開AIS、不守聽高頻，甚至不開航行燈，常隱匿于深夜船舶高峰流之中，見圖3。經(jīng)過海事部門攔截警告，電子海圖紅圈標(biāo)記的船舶即為涉海運輸內(nèi)河船，該船的現(xiàn)場圖片如圖4所示。結(jié)合圖片，我們可以清晰地看出，在深夜視野受限的情況下，該船如同一抹黑影般難以用肉眼察覺。除此之外，內(nèi)河船船東為了減少運營成本，通常雇傭少量內(nèi)河船員在船任職，船舶配員無法達(dá)到該船航次所需的最低配員要求，而且雇傭的內(nèi)河船船員素質(zhì)普遍較低。

涉海運輸內(nèi)河船碰撞航行船舶和錨泊船的事故時有發(fā)生，對水上交通安全造成重大威脅。據(jù)統(tǒng)計，2018年全國共發(fā)生砂石運輸船造成人員死亡失蹤事故53件、死亡失蹤124人、沉船23艘，其中15件較大事故，占2018年較大事故件數(shù)的57.7%。2019年砂石運輸船事故30起，同比下降43.4%，死亡失蹤70人、同比下降43.5%，砂石運輸船事故同比雖然大幅下降，但數(shù)量依然較大，仍為2019年事故的主要方面。

2.2 內(nèi)河船船型設(shè)計無法滿足海上航行環(huán)境要求

海上航行與內(nèi)河航行環(huán)境上存在著本質(zhì)區(qū)別，內(nèi)河雖然船舶流量多，船舶種類多，但是內(nèi)河風(fēng)級、浪級小，航道狹窄，彎頭水域多、水深淺，因此內(nèi)河船船型設(shè)計多為輕巧、靈活型，船底多為平底型（減小水線下船體面積），轉(zhuǎn)向迅速，能在內(nèi)河復(fù)雜多變的船舶交通流中迅速做出決策。而海上航行環(huán)境惡劣，容易遇到大風(fēng)浪，為了減少甲板上浪，海船總噸大，干舷高。為了提高抗風(fēng)浪等級，海船多為V型底（增加水線下船體面積），重心下移，增加船舶穩(wěn)定性。內(nèi)河船干舷低，為了減少甲板上浪，防止貨艙進(jìn)水，涉海運輸內(nèi)河船具有甲板上加蓋縱向舷側(cè)擋板的顯性特征。如圖5所示，由于超載，干舷低，該船甲板上浪嚴(yán)重，在海上遇到大風(fēng)浪惡劣天氣時，很容易造成貨艙大量進(jìn)水，導(dǎo)致船舶失去穩(wěn)性而傾覆沉沒。

2.3 擾亂砂石市場秩序，污染海洋環(huán)境

由于河砂缺口大，為了找到替代品，從中牟取利益，不法分子將采運的大量海砂經(jīng)過簡單的淡水沖洗、過濾處理后，去除其中的貝殼類雜質(zhì)和鹽分，便作為河砂轉(zhuǎn)賣給施工建筑單位。而海砂并不適用于建房，一方面，海砂含鹽量高，用于建筑材料，其中的氯離子會腐蝕混凝土里的鋼筋，破壞建筑結(jié)構(gòu)，影響房屋壽命;另一方面，海砂顆粒比河砂細(xì)，和水泥的間隙不匹配，會影響水泥的牢固程度。如圖6所示，房屋房頂?shù)乃嗝撀?，其中的鋼筋銹蝕嚴(yán)重。海砂中的氯離子，就像建筑物里的癌細(xì)胞一樣，會造成建筑開裂，縮短建筑壽命。

3 寶山海事局整治內(nèi)河船涉海運輸?shù)某尚?/p>

2019年1月10日，為遏止內(nèi)河船事故多發(fā)勢頭，為交通強(qiáng)國建設(shè)提供安全穩(wěn)定保障，交通運輸部海事局召開內(nèi)河船涉海運輸整治專項行動推進(jìn)視頻會，決定開展內(nèi)河船涉海運輸整治專項行動。寶山海事局2020年共計攔截涉海運輸內(nèi)河船186艘，查處179艘，罰款1 742.8萬元，發(fā)布協(xié)查7艘，移交案件7起。

3.1 強(qiáng)化攔截勸返

寶山海事局在瀏河口警戒區(qū)、寶山警戒區(qū)設(shè)立攔截勸返區(qū)，實施兩線布控、分級攔截勸返。對不開啟AIS、無明確靠泊碼頭或目的地的擬出海內(nèi)河船一律攔截勸返。針對涉海運輸內(nèi)河船走新橋通道穿越寶北錨地、寶北航道新情況，采用定點值守加強(qiáng)攔截勸返。

3.2 加大處罰力度

對涉海運輸內(nèi)河船存在的超航區(qū)航行、雇傭不合格船員擅自上船服務(wù)、未保持無線電設(shè)備處于正常工作狀態(tài)等違法行為，依法從重實施行政處罰。

3.3 推動誠信管理

加強(qiáng)對涉海運輸?shù)拇?、船舶、船員的信用管理，對違法失信的從業(yè)單位、人員和船舶，在日常監(jiān)管中列為重點監(jiān)管對象。推進(jìn)“黑名單”制度，加大對列入黑名單船舶及其公司所管船舶的監(jiān)督檢查力度。2019年涉海運輸內(nèi)河船拒絕接受檢查，逃逸32艘次，向上海海事局申請發(fā)布內(nèi)河船協(xié)查24艘次，并按要求將查處的內(nèi)河船信息錄入聯(lián)動平臺，做好通報及后續(xù)錄入、跟蹤，促進(jìn)船籍港相關(guān)管理部門依法履責(zé)。

3.4 開展聯(lián)合執(zhí)法

積極配合上級組織開展區(qū)域集中執(zhí)法行動，寶山海事局、崇明海事局與太倉海事局建立信息互通互享機(jī)制，與長航公安、港航公安建立聯(lián)合行動機(jī)制，大大提高內(nèi)河船涉海運輸攔截效率，有力打擊了內(nèi)河船涉海運輸?shù)膰虖垰庋妗?019年共開展聯(lián)合執(zhí)法行動12次，涉嫌刑事犯罪，移交警方1次。

4 內(nèi)河船涉海運輸整治的難點

4.1 內(nèi)河船涉海運輸隱蔽性強(qiáng)，難以被發(fā)現(xiàn)

涉海運輸內(nèi)河船為了躲避監(jiān)管，一是關(guān)閉船舶AIS設(shè)備，使其只能在VTS系統(tǒng)中顯示很小的雷達(dá)回波，讓VTS電子巡航員難以發(fā)現(xiàn);二是夜間航行時關(guān)閉航行燈，隱匿于船舶流之中，讓現(xiàn)場巡航執(zhí)法人員用肉眼難以察覺;三是反過來監(jiān)控巡邏艇AIS信息，避開執(zhí)法人員巡航時間段。

4.2 涉海運輸內(nèi)河船集體闖關(guān)，不配合海事現(xiàn)場執(zhí)法

目前，內(nèi)河船從事海上運輸已經(jīng)呈現(xiàn)大型化的發(fā)展趨勢，在寶山海事局轄區(qū)常常以船隊的形式集體闖關(guān)，對抗監(jiān)管。由于海事部門執(zhí)法力量有限，只能查處一二艘“掉隊”的船舶，面對體量巨大的萬噸級內(nèi)河船舶，缺乏強(qiáng)有力的控制措施或手段，造成“控制難”。遇到不配合檢查時，海巡艇往往勢單力薄，執(zhí)法人員很難登輪檢查，只能尋找其船名，將船舶動態(tài)報告下一港海事機(jī)構(gòu)，并在網(wǎng)上發(fā)布協(xié)查，難以使用強(qiáng)有力的措施對涉海運輸內(nèi)河船進(jìn)行有效控制。

4.3 海巡艇抗風(fēng)浪能力薄弱，難以對抗大風(fēng)江面海況

海巡艇自重輕、吃水淺，排量小，在面對轄區(qū)大風(fēng)天氣時，船體受風(fēng)浪搖晃嚴(yán)重。玻璃鋼制海巡艇抗風(fēng)等級薄弱，能承受風(fēng)流作用對船體造成的剪力彎矩閾值低，長時間遭受大風(fēng)浪劇烈震蕩影響易突破船體抗風(fēng)能力極限，造成船體斷裂，尤其是臺風(fēng)天氣。受臺風(fēng)、大風(fēng)天氣影響時，為了自身安全，海巡艇往往難以出動，整治成效也因此大打折扣。

4.4 未形成行政執(zhí)法與刑事司法的有效銜接

在海事部門行政執(zhí)法的高壓打擊下，盜采海砂行為“屢禁不止，頻頻抬頭”。從海事部門監(jiān)管方面來看，對海砂盜采行為的處罰不夠嚴(yán)厲，通常只是行政處罰，追究刑事責(zé)任的還比較少。海事部門針對內(nèi)河船舶的行政強(qiáng)制、司法移交和沒收拆解，與海警、公安和法院部門對接尚未形成行刑銜接長效機(jī)制，存在后續(xù)“打壓難”。

5 內(nèi)河船涉海運輸整治的建議

由于內(nèi)河船涉海運輸“采、運、銷”違法社會現(xiàn)狀，造成危害層層傳導(dǎo)，既破壞水上交通秩序，對通航環(huán)境帶來隱患，又破壞海洋地形，污染生態(tài)環(huán)境，還擾亂市場秩序，建造大量“危房”。因此全面杜絕內(nèi)河船從事海上運輸刻不容緩，筆者設(shè)想從海砂“采、運、銷”監(jiān)管樹狀流程圖（見圖7）展開，形成整治預(yù)案，提出整治建議。

5.1 堅持源頭管理原則，杜絕盜采海砂

私自攫取海洋資源盜采海砂，將破壞海洋地形結(jié)構(gòu)，對海洋環(huán)境帶來無法挽回的損失。要全面杜絕內(nèi)河船涉海運輸行為，就要從源頭上嚴(yán)厲打擊盜采海砂違法行為。2019年“颶風(fēng)104號”專案在廣東省公安廳統(tǒng)一指揮下，珠海市公安局一舉打掉一起特大非法采砂團(tuán)伙，涉及被盜采海砂達(dá)2 000萬m3，價值近10億元人民幣，涉及廣東韶關(guān)、清遠(yuǎn)、江門和廣西、海南等地的300余艘非法采砂船，涉案人員達(dá)500余人。非法采砂點戰(zhàn)線長、距離遠(yuǎn)，涉及多個海域，監(jiān)管難度大，僅靠某一地區(qū)打擊效果有限。因此，各部門應(yīng)加強(qiáng)協(xié)作配合，深化協(xié)作機(jī)制，形成檢察院、海警、海事、海洋漁業(yè)執(zhí)法、港口管理等部門聯(lián)合執(zhí)法局面，共同推進(jìn)行政執(zhí)法與刑事司法銜接落實到案，形成打擊非法盜采海砂違法行為合力。另一方面，各部門應(yīng)建立健全沿海市縣與鄰近省份執(zhí)法協(xié)作和信息通報制度，鼓勵群眾舉報，實現(xiàn)信息共享，加強(qiáng)對重點船舶的監(jiān)管，促成“全國人大代表點贊式守護(hù)海岸線協(xié)作聯(lián)盟”新局面，從源頭上預(yù)防非法、違法采砂行為。