黃河重點(diǎn)生態(tài)區(qū)生態(tài)修復(fù)的現(xiàn)狀、問題與對策研究

◎韓康寧

（東北林業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，哈爾濱150040）

《全國重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程總體規(guī)劃（2021—2035年）》（簡稱《規(guī)劃》）將黃河重點(diǎn)生態(tài)區(qū)生態(tài)修復(fù)作為重點(diǎn)工程之一，需要在生態(tài)整體主義指導(dǎo)下，針對黃河重點(diǎn)生態(tài)區(qū)環(huán)境復(fù)雜性并結(jié)合區(qū)域發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求，確定黃河重點(diǎn)生態(tài)區(qū)生態(tài)修復(fù)責(zé)任的主體，完善黃河重點(diǎn)生態(tài)區(qū)生態(tài)修復(fù)的制度安排進(jìn)行系統(tǒng)和長期性的修復(fù)工作，落實(shí)黃河重點(diǎn)生態(tài)修復(fù)工程，為中西部地區(qū)的綠色發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的生態(tài)基礎(chǔ)。[1]

一、黃河重點(diǎn)生態(tài)區(qū)生態(tài)保護(hù)和修復(fù)工程的規(guī)劃安排

（一）助力黃河流域高質(zhì)量發(fā)展：以生態(tài)和諧促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的綠色轉(zhuǎn)向

2019年9月18日，習(xí)近平總書記在鄭州召開的黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)中明確表示：共同抓好大保護(hù)、協(xié)同推進(jìn)大治理，努力讓黃河成為造福人民的幸福河。習(xí)總書記為黃河今后的發(fā)展謀劃了宏偉藍(lán)圖、也許下了殷切期望；黃河作為中國第二大長河，流經(jīng)九省，在中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)安全方面具有十分重要的地位，充分落實(shí)黃河生態(tài)區(qū)生態(tài)修復(fù)重大工程是保障黃河流域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展與生態(tài)綠色發(fā)展的協(xié)調(diào)性。

黃河重點(diǎn)生態(tài)區(qū)作為一個(gè)生態(tài)系統(tǒng)整體，需要從整體上把握生態(tài)服務(wù)功能定位，遵循物質(zhì)交換的普遍性，任何區(qū)域內(nèi)局部或者某一要素（如：水、土壤等）受到生態(tài)損害，都會(huì)對黃河生態(tài)區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生負(fù)面影響，甚至演變?yōu)閷ι鷳B(tài)區(qū)的累積影響，顯現(xiàn)于整個(gè)區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的惡化，所以要從整體上把握黃河重點(diǎn)生態(tài)區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)演變規(guī)律與進(jìn)程，運(yùn)用物理、化學(xué)或者生物技術(shù)等手段全面修復(fù)受損的生態(tài)要素，滿足人類社會(huì)發(fā)展的可持續(xù)性利用，從而為黃河流域的高質(zhì)量發(fā)展注入綠色動(dòng)能?，F(xiàn)階段，在習(xí)近平生態(tài)文明思想的引領(lǐng)下，落實(shí)黨中央、國務(wù)院的決策部署，使得黃河流域生態(tài)環(huán)境惡化趨勢實(shí)現(xiàn)基本遏制，黃河流域生態(tài)質(zhì)量和生態(tài)服務(wù)功能持續(xù)提升[2]，實(shí)現(xiàn)“綠水青山”向“金山銀山”的有機(jī)轉(zhuǎn)化。

（二）構(gòu)建黃河生態(tài)安全屏障：行業(yè)條線單項(xiàng)修復(fù)向區(qū)域修復(fù)過渡

黃河是貫通黃土高原和渤海地區(qū)的生態(tài)廊道，對我國北方地區(qū)的生態(tài)屏障建設(shè)具有重要意義，但黃河流域自然生態(tài)系統(tǒng)整體上較為脆弱，以往“重發(fā)展，輕保護(hù)”累積的環(huán)境問題愈發(fā)顯現(xiàn)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求與流域生態(tài)承載力、環(huán)境容量不足間的矛盾突出；在黃河流域生態(tài)區(qū)修復(fù)工程推進(jìn)中，對山水林田湖草系統(tǒng)治理理念的理解與落實(shí)不到位，現(xiàn)有的配套機(jī)制無法滿足黃河重點(diǎn)生態(tài)區(qū)整體修復(fù)效益需要。

黃河重點(diǎn)生態(tài)區(qū)在修復(fù)規(guī)劃中應(yīng)著重順應(yīng)山水林田湖草一體化修復(fù)，統(tǒng)籌黃河重點(diǎn)生態(tài)區(qū)生態(tài)系統(tǒng)的整體性、地理單位的銜接性和著眼黃河重點(diǎn)生態(tài)區(qū)整體生態(tài)質(zhì)量改善?！兑?guī)劃》對《土地管理法》《水法》和《礦山地質(zhì)環(huán)境環(huán)境保護(hù)規(guī)定》等環(huán)境要素進(jìn)行單獨(dú)治理修復(fù)的法律規(guī)定進(jìn)行區(qū)域整合，打破以往缺乏協(xié)調(diào)性開展修復(fù)工程的慣例，而是以治理修復(fù)區(qū)域?yàn)閱挝粍澏S河重點(diǎn)生態(tài)區(qū)，再細(xì)分為黃土高原水土流失綜合治理、秦嶺生態(tài)保護(hù)和修復(fù)、賀蘭山生態(tài)保護(hù)和修復(fù)、黃河下游生態(tài)保護(hù)和修復(fù)以及黃河重點(diǎn)生態(tài)區(qū)礦山生態(tài)修復(fù)等具體修復(fù)工程（見表1），在區(qū)塊范圍內(nèi)進(jìn)行土壤、水、林草和礦山的綜合修復(fù)，確保黃河上游涵養(yǎng)水源的能力逐步提升，中游實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定的水土保持效果、下游維護(hù)好生物多樣性和濕地生態(tài)系統(tǒng)，加強(qiáng)與國家生態(tài)安全屏障體系的銜接。

二、黃河重點(diǎn)生態(tài)區(qū)生態(tài)現(xiàn)狀及其成因分析

（一）黃河重點(diǎn)生態(tài)區(qū)生態(tài)恢復(fù)功能低下形成的生態(tài)脆弱

黃河重點(diǎn)生態(tài)區(qū)涵蓋范圍廣，地形地貌多樣且生態(tài)問題復(fù)雜，黃河流域上游局部地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)退化導(dǎo)致涵養(yǎng)水源能力降低、中游黃土高原地區(qū)水土流失嚴(yán)重、下游水沙不協(xié)調(diào)致使部分濕地萎縮，威脅生物多樣性。首先，黃河重點(diǎn)生態(tài)區(qū)敏感區(qū)和脆弱面積大，大部分位于干旱、半干旱地帶，黃河沖蝕造成地形破碎，以山地、丘陵為主，下游泥沙堆積以平原為主，也使得黃河下游成為地上懸河，是淮河和海河流域的分水嶺。[3]

黃河流域整體水資源匱乏且上游涵養(yǎng)水源能力較低，黃河天然年凈流量為535億立方米，屬于資源型缺水地區(qū)，并且本區(qū)域地處大陸性季風(fēng)氣候，年降水量在150至750毫米，年變化量大且空間分布不均；黃河重點(diǎn)生態(tài)區(qū)森林資源不足，由于中上游地區(qū)降水少且氣候干旱，易形成森林到草原，草原到沙漠或沙化土地的惡性轉(zhuǎn)變，導(dǎo)致水土涵養(yǎng)能力降低，造成水土流失和旱澇災(zāi)害。[4]并且，黃土高原地區(qū)作為世界上黃土覆蓋面積最廣和厚度（平均厚度為50至100米）最大的區(qū)域，土質(zhì)疏松易受侵蝕，土壤類型豐富（如風(fēng)沙土、黃綿土、黑壚土等）難以統(tǒng)一修復(fù)。[5]最后，黃河流域內(nèi)植被覆蓋率低，涵養(yǎng)水源能力較弱，天然次生林和草地面積少且多分布于林區(qū)和高地草原區(qū)。野生動(dòng)植物棲息地廣泛，野生動(dòng)物資源約310種，野生植物資源約1200種，物種較為豐富且棲息地保護(hù)及修復(fù)壓力較大。

表1 黃河重點(diǎn)生態(tài)區(qū)（含黃土高原生態(tài)屏障）生態(tài)保護(hù)和修復(fù)重點(diǎn)工程統(tǒng)計(jì)表

（二）黃河重點(diǎn)生態(tài)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對流域治理的非理性忽視

黃河流域部分地區(qū)生態(tài)環(huán)境承載力逼近或已達(dá)上限。首先，黃河重點(diǎn)生態(tài)區(qū)涉及地區(qū)多為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)展的中西部地區(qū)，GDP總量和人均GDP均較低，經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力較大，少數(shù)地區(qū)對“綠水青山就是金山銀山”的綠色發(fā)展理念認(rèn)識不足，著重發(fā)展高污染、高耗水產(chǎn)業(yè)（如煤炭開采、有色金屬冶煉及深加工）且呈現(xiàn)延黃河支流布局特征，如汾河流域近十年間持續(xù)重度污染，劣Ⅴ類斷面高達(dá)8個(gè)；仍然采取犧牲生態(tài)環(huán)境換取短期經(jīng)濟(jì)效益的發(fā)展模式，不合理的生態(tài)開發(fā)與資源利用破壞生態(tài)環(huán)境，出現(xiàn)生態(tài)“舊賬”未還，又添生態(tài)“新賬”的現(xiàn)象，如黃河流域內(nèi)資源型產(chǎn)業(yè)聚集，全國80%的煤化工企業(yè)位于黃河流域。

其次，黃河流域常住人口稠密，占全國人口總數(shù)的近1/10，城鎮(zhèn)化的過程中公共設(shè)施的建設(shè)擠占了大量林地、草地等生態(tài)空間；黃河流域作為我國小麥、玉米、棉花等農(nóng)產(chǎn)品的主要產(chǎn)地，缺乏對有機(jī)肥料的使用，為提高糧食產(chǎn)量過量使用化肥、農(nóng)藥，造成湖河及地下水、土壤污染。[9]最后，黃河流域廢污水排放量逐年增加，突破黃河自我凈化能力和城市現(xiàn)有污水處理效率，致使黃河流域點(diǎn)源、面源和支流水質(zhì)均有不同程度下降。黃河Ⅲ類水質(zhì)斷面占比區(qū)間為70%到80%，甘肅蘭州河口鎮(zhèn)、河南三門峽、花園口等定點(diǎn)區(qū)域水質(zhì)檢測顯示：水質(zhì)的氮氧化合物、重金屬等有害物質(zhì)嚴(yán)重超標(biāo)。黃河枯水期污染問題更為嚴(yán)重，渭河、汾河、涇河等黃河支流在枯水期水質(zhì)氮氧監(jiān)測值高于20mg/L，已基本喪失使用功能。[6]

（三）黃河重點(diǎn)生態(tài)區(qū)顯現(xiàn)的復(fù)合性生態(tài)環(huán)境問題亟待解決

黃河重點(diǎn)生態(tài)區(qū)由于其特殊的自然環(huán)境和區(qū)域內(nèi)以往不合理的發(fā)展模式滋生較多的生態(tài)問題。首先，黃河重點(diǎn)生態(tài)區(qū)是全國水土流失最為嚴(yán)重的區(qū)域，土地沙漠化、沙化嚴(yán)重，涉及修復(fù)類型多樣且難度較大，加之不穩(wěn)定的生態(tài)系統(tǒng)為區(qū)域內(nèi)生態(tài)修復(fù)造成掣肘；黃河上游局部生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能退化，水涵養(yǎng)能力降低，造成少量濕地萎縮與直流斷流；黃河中游的黃土高原地區(qū)水土流失嚴(yán)重，會(huì)對下游生態(tài)安全構(gòu)成威脅，待治理和修復(fù)面積達(dá)2137萬公頃，治理修復(fù)難度最大的多沙粗沙區(qū)和粗泥沙區(qū)約786萬公頃；黃河下游凈流量較低且泥沙堆積，致使部分河口濕地萎縮和河道泥沙堆積形成“地上懸河”。

不合理且過度的環(huán)境資源開發(fā)擠占和破壞了黃河重點(diǎn)生態(tài)區(qū)生態(tài)空間，使得植被和草場遭到不同程度的破壞，黃河流域人均森林面積和人均蓄積量不高，如河南小秦嶺作為我國第二大黃金生產(chǎn)區(qū)，在近五十年的肆意無序開采下致使山林損害嚴(yán)重，影響其肩負(fù)的黃河中游生態(tài)屏障和水源涵養(yǎng)功能的實(shí)現(xiàn)；先前黃土高原地區(qū)修建的防護(hù)林退化嚴(yán)重，因土壤缺水和沙化問題致使生態(tài)防護(hù)功能下降；黃河重點(diǎn)生態(tài)區(qū)礦產(chǎn)資源豐富，以往開采活動(dòng)遺留下大量待修復(fù)礦山，使得生態(tài)系統(tǒng)破壞嚴(yán)重、涉及面積廣、數(shù)量多且修復(fù)難度高；[7]黃河流域的過分捕撈和水生態(tài)破壞致使部分河段魚類資源衰退嚴(yán)重，原生、洄游魚類瀕臨滅絕。黃河流域人口眾多且經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，流域人均水資源量約為全國水平的23%；生態(tài)用水同農(nóng)業(yè)、工業(yè)、生活用水間的矛盾日益加劇，并且用水結(jié)構(gòu)不合理，據(jù)統(tǒng)計(jì)2018年農(nóng)業(yè)用水占黃河流域總用水量的67.5%，地下水超采和水資源承載能力不足導(dǎo)致水平衡問題突出，如寧夏、山東等省份內(nèi)近九成地級行政區(qū)超計(jì)劃用水。

三、黃河重點(diǎn)生態(tài)區(qū)生態(tài)保護(hù)和修復(fù)工作存在的主要問題

（一）黃河重點(diǎn)生態(tài)區(qū)生態(tài)修復(fù)行政法規(guī)的導(dǎo)向性設(shè)計(jì)薄弱

黃河重點(diǎn)生態(tài)區(qū)的生態(tài)修復(fù)文件以部門規(guī)章為主，涉及自然資源部、水利部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部和農(nóng)業(yè)部等多部門，如水利部與農(nóng)業(yè)部頒布的《關(guān)于加強(qiáng)水土保持生態(tài)修復(fù)促進(jìn)草原保護(hù)與建設(shè)的通知》，自然資源部《關(guān)于探索利用市場化方式推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)的意見》等，但是部門間的各自立法違背了黃河重點(diǎn)生態(tài)區(qū)以區(qū)域?yàn)閱挝坏南到y(tǒng)性修復(fù)要求，缺乏統(tǒng)一的生態(tài)修復(fù)法律法規(guī)對區(qū)域內(nèi)整體生態(tài)修復(fù)做出詳細(xì)安排；以個(gè)別省份編制生態(tài)修復(fù)規(guī)劃為輔，如《河南省山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)規(guī)劃》謀劃“三屏、四帶”生態(tài)安全布局，山西施行的《永久性生態(tài)公益林保護(hù)條例》將黃河流域5483.12萬畝公益林納入立法保護(hù)，統(tǒng)一由省政府負(fù)責(zé)公益林保護(hù)與修復(fù)，但這種“各自為戰(zhàn)”的工作方式無法跨越行政區(qū)劃壁壘，缺乏區(qū)域間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，容易忽視黃河流域整體生態(tài)功能的提升安排。

《水法》《土壤污染防治法》與《水污染防治法》等單行法未對區(qū)域生態(tài)修復(fù)責(zé)任主體、具體要求和邊界限度做出細(xì)化規(guī)定，《環(huán)境保護(hù)法》中雖然強(qiáng)化了政府環(huán)境保護(hù)的主體責(zé)任，但對如何形成政府主導(dǎo)、多元主體參與的修復(fù)工作長效機(jī)制缺乏明確安排，寧夏自治區(qū)制定《關(guān)于推進(jìn)生態(tài)立區(qū)戰(zhàn)略的實(shí)施意見》，通過自治區(qū)政府與五地市和寧東管委會(huì)簽訂黃河流域保護(hù)和修復(fù)目標(biāo)責(zé)任書，對夯實(shí)修復(fù)權(quán)責(zé)具有參考意義。黃河重點(diǎn)生態(tài)區(qū)修復(fù)工程具有長期性、復(fù)雜性的特點(diǎn)，從生態(tài)修復(fù)調(diào)查評估、到制定修復(fù)方案、具體實(shí)施階段的監(jiān)測與管理、修復(fù)后期的驗(yàn)收與維護(hù)都需要具體的實(shí)施細(xì)則，雖有個(gè)別省份出臺(tái)修復(fù)管理辦法，如《山西省生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)評估管理辦法(試行)》，但其主要是生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的配套方案，無法滿足跨區(qū)域的修復(fù)困境。

（二）黃河重點(diǎn)生態(tài)區(qū)多元化生態(tài)修復(fù)資金投入機(jī)制建設(shè)滯后

黃河重點(diǎn)生態(tài)區(qū)修復(fù)工程以政府資金投入為主，修復(fù)資金來源單一。構(gòu)建黃河流域生態(tài)屏障帶有明顯的公益性特點(diǎn)，由于“誰修復(fù)，誰受益”政策的影響，一旦受益者無法承擔(dān)前期修復(fù)投資的支出，那么黃河重點(diǎn)生態(tài)區(qū)修復(fù)工作的巨大投資就需要政府來承擔(dān)。[8]其次，黃河重點(diǎn)生態(tài)區(qū)修復(fù)工程項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)大且受盈利能力低，社會(huì)資本投入意愿不足。生態(tài)修復(fù)在于修復(fù)受損害的生態(tài)系統(tǒng)，維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)功能，從生態(tài)系統(tǒng)的整體性出發(fā)，提升生態(tài)系統(tǒng)價(jià)值，保障生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)利用，但生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)途徑不通暢，外部資本短期內(nèi)無法收獲經(jīng)濟(jì)效益，加之缺乏吸引社會(huì)資本的有效政策，使得社會(huì)資本進(jìn)入意愿不強(qiáng)；生態(tài)修復(fù)市場化程度不高，黃河流域跨區(qū)域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制不完善，造成修復(fù)投資渠道較為單一。

最后，黃河重點(diǎn)生態(tài)區(qū)涉及省份大多為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)展地區(qū)（如：老、少、邊、窮地區(qū)），本身經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力較大，財(cái)政吃緊，無法自主完成生態(tài)修復(fù)工作，以至于滋生“等、靠、要”思想影響黃河重點(diǎn)生態(tài)區(qū)修復(fù)工程的順利推進(jìn)，另一方面黃河重點(diǎn)生態(tài)區(qū)生態(tài)修復(fù)工程與地方政府自主劃定的生態(tài)修復(fù)范圍有所重合，產(chǎn)生推諉現(xiàn)象。

（三）黃河重點(diǎn)生態(tài)區(qū)專項(xiàng)生態(tài)修復(fù)專項(xiàng)資金管理機(jī)制紊亂

黃河重點(diǎn)生態(tài)區(qū)修復(fù)資金來源結(jié)構(gòu)復(fù)雜，缺乏對修復(fù)資金的統(tǒng)一管理。黃河重點(diǎn)生態(tài)區(qū)涉及省份多，修復(fù)類型復(fù)雜且具有交互性，需要投入資金巨大，無法通過單一的責(zé)任主體來完成生態(tài)修復(fù)任務(wù)，但多元修復(fù)責(zé)任主體會(huì)導(dǎo)致修復(fù)資金較為分散，不利于管理和監(jiān)督，難以形成合力高效的完成黃河重點(diǎn)生態(tài)區(qū)修復(fù)工程。2019年財(cái)政部發(fā)布《重點(diǎn)生態(tài)保護(hù)修復(fù)治理資金管理辦法》中只對中央預(yù)算安排的修復(fù)資金加以管理，中央根據(jù)各行政區(qū)劃轄區(qū)內(nèi)生態(tài)修復(fù)工程需要確定修復(fù)資金數(shù)額，通過財(cái)政投入和轉(zhuǎn)移支付等行政方式將修復(fù)資金納入地方財(cái)政，但是由于生態(tài)系統(tǒng)的復(fù)雜性和交互性，容易產(chǎn)生專項(xiàng)修復(fù)資金的重復(fù)安排；地方政府銀行貸款和社會(huì)捐助等手段獲得修復(fù)資金與地方財(cái)政混合，難以界定生態(tài)修復(fù)費(fèi)用支出的確切來源。

其次，司法實(shí)踐上生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)纳鷳B(tài)修復(fù)資金管理以進(jìn)入地方財(cái)政專戶、法院的執(zhí)行賬戶、固定的環(huán)境公益資金賬戶或者環(huán)保組織設(shè)立的公益信托基金為主，但均存在合目的性與合法性問題。[9]財(cái)政部內(nèi)設(shè)的自然資源和生態(tài)環(huán)境司具有參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)財(cái)政工作，但是缺乏對生態(tài)修復(fù)資金的性質(zhì)與管理問題系統(tǒng)性安排，與司法部門間的溝通機(jī)制不完善，特別是針對修復(fù)前期的評估費(fèi)用和修復(fù)后期的養(yǎng)護(hù)與監(jiān)測支出沒有做出明確規(guī)定。

（四）黃河重點(diǎn)生態(tài)區(qū)區(qū)域性修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)的體系化建設(shè)匱乏

黃河重點(diǎn)生態(tài)區(qū)生態(tài)修復(fù)需要多領(lǐng)域、高技術(shù)和科學(xué)化的修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)為參考，考慮到區(qū)域間生態(tài)環(huán)境的差異性，統(tǒng)籌謀劃具有黃河流域特色的體系化修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)。生態(tài)修復(fù)不同于民法中的“恢復(fù)原狀”，其基本內(nèi)涵是在外力的作用下，輔助受損的生態(tài)系統(tǒng)（如：土壤、水質(zhì)和野生動(dòng)植物）重新建構(gòu)，恢復(fù)到或接近于被擾動(dòng)和損害前的生物學(xué)、生態(tài)學(xué)、化學(xué)特征要求，側(cè)重于生態(tài)系統(tǒng)整體的穩(wěn)定性和功能性修復(fù)，滿足自然和社會(huì)雙重修復(fù)需求。

黃河重點(diǎn)生態(tài)區(qū)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容交叉重復(fù)。由黃河流域內(nèi)行政區(qū)劃部門圍繞單一生態(tài)要素開展生態(tài)修復(fù)工作，制定單項(xiàng)數(shù)據(jù)達(dá)標(biāo)的修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)（如：流域修復(fù)追求水質(zhì)達(dá)標(biāo)），容易出現(xiàn)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)的交叉重復(fù)，割裂了黃河重點(diǎn)生態(tài)區(qū)生態(tài)環(huán)境的整體性，并且標(biāo)準(zhǔn)種類多，部分標(biāo)準(zhǔn)制定時(shí)間久遠(yuǎn)，與現(xiàn)實(shí)需要脫軌，不利于開展修復(fù)工作。其次，黃河重點(diǎn)生態(tài)區(qū)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容缺乏協(xié)調(diào)性。中國現(xiàn)有35項(xiàng)目標(biāo)管控標(biāo)準(zhǔn)、49項(xiàng)生態(tài)調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)、33項(xiàng)生態(tài)評估標(biāo)準(zhǔn)，但是對黃河重點(diǎn)生態(tài)區(qū)的整體評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)不足，[10]無法滿足黃河流域國土空間規(guī)劃、河口灘區(qū)綜合治理和沿黃生態(tài)廊道建設(shè)的需求。最后，黃河生態(tài)區(qū)生態(tài)修復(fù)關(guān)鍵技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)缺失，沒有將環(huán)境要素修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)與黃河流域生態(tài)系統(tǒng)分區(qū)分類相結(jié)合，缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)一的黃河重點(diǎn)生態(tài)區(qū)功能修復(fù)目標(biāo)和績效考核指標(biāo)；對黃河流域生態(tài)環(huán)境的調(diào)查、診斷、監(jiān)測和生態(tài)修復(fù)工程技術(shù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)不足，涉及林草修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)、野生動(dòng)物棲息地修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)、河流灘涂修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)與礦山地形重構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)等，仍有待進(jìn)行體系化建設(shè)。

四、黃河重點(diǎn)生態(tài)區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)配套機(jī)制的完善路徑

（一）以《規(guī)劃》的施行為契機(jī)，強(qiáng)化黃河重點(diǎn)生態(tài)區(qū)生態(tài)修復(fù)法規(guī)政策的導(dǎo)向性

黃河重點(diǎn)生態(tài)區(qū)生態(tài)修復(fù)需要完備的管理辦法來保障生態(tài)修復(fù)工程順利實(shí)施，確保規(guī)定的績效修復(fù)目標(biāo)如期完成，搭建生態(tài)區(qū)修復(fù)工程的組織領(lǐng)導(dǎo)框架與具體工作職責(zé)，對生態(tài)區(qū)修復(fù)全過程的管理模式選擇與落實(shí)方式做出明確規(guī)定，應(yīng)盡快制定《黃河重點(diǎn)生態(tài)區(qū)保護(hù)修復(fù)工程管理辦法》，圍繞著上游地區(qū)增強(qiáng)三江源、祁連山等地水源涵養(yǎng)功能，中游地區(qū)著重遏止水土流失，下游灘區(qū)加快濕地修復(fù)來進(jìn)行分區(qū)分類的開展黃河重點(diǎn)生態(tài)區(qū)生態(tài)修復(fù)工作，青海省就先后出臺(tái)《“中華水塔”水生態(tài)保護(hù)規(guī)劃》《青海黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展水利專項(xiàng)規(guī)劃》等措施文件，強(qiáng)化水資源合理利用的頂層設(shè)計(jì)，增強(qiáng)黃河上游生態(tài)涵養(yǎng)功能。

形成以領(lǐng)導(dǎo)小組為核心的行政組織架構(gòu)，對黃河重點(diǎn)生態(tài)區(qū)各修復(fù)項(xiàng)目建設(shè)單位的職責(zé)和責(zé)任追究加以明確，對修復(fù)工程咨詢服務(wù)、到投標(biāo)競標(biāo)及后期監(jiān)管做出具體要求，規(guī)范修復(fù)資金的管理和財(cái)務(wù)狀況的審查。明確黃河重點(diǎn)生態(tài)區(qū)的修復(fù)對象，對區(qū)域內(nèi)生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行全方位評估，不單包括已經(jīng)受損的生態(tài)區(qū)域，對于沒有受損但遭到一定程度破壞的生態(tài)區(qū)域也應(yīng)及時(shí)修復(fù)，防止損害擴(kuò)大影響整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)。國家作為國土資源的所有者和生態(tài)修復(fù)成效的受益者，對生態(tài)修復(fù)具有不可推卸的主導(dǎo)責(zé)任，其他損害生態(tài)系統(tǒng)從中獲益的主體可以通過環(huán)境損害賠償制度、自愿有償使用制度支付修復(fù)費(fèi)用將修復(fù)責(zé)任義務(wù)由國家“代執(zhí)行”。[11]

（二）以調(diào)動(dòng)主體積極性為出發(fā)點(diǎn)，完善黃河重點(diǎn)生態(tài)區(qū)生態(tài)修復(fù)成效激勵(lì)機(jī)制

采取物質(zhì)激勵(lì)的方式充分調(diào)動(dòng)黃河重點(diǎn)生態(tài)區(qū)生態(tài)修復(fù)責(zé)任主體、生態(tài)企業(yè)和修復(fù)技術(shù)研發(fā)人員投入生態(tài)修復(fù)的積極性。首先，為了激勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入黃河重點(diǎn)生態(tài)區(qū)生態(tài)修復(fù)事業(yè)，根據(jù)誰修復(fù)、誰受益原則，給與社會(huì)修復(fù)主體一定期限的自然資源資產(chǎn)使用權(quán)，加大產(chǎn)權(quán)賦予范圍，在保障生態(tài)安全的前提下，最大限度的給與修復(fù)主體使用權(quán)，盤活黃河流域生態(tài)資源綠色使用效率；加大黃河重點(diǎn)生態(tài)區(qū)生態(tài)旅游康養(yǎng)、生物質(zhì)能源開發(fā)、林下經(jīng)濟(jì)等特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，給與一定的政策扶持和稅收優(yōu)惠，如山西省著重發(fā)展黃河流域林草產(chǎn)業(yè)，采取財(cái)政補(bǔ)貼培育1860畝干果特色經(jīng)濟(jì)林。

建立黃河重點(diǎn)生態(tài)區(qū)技術(shù)研發(fā)激勵(lì)經(jīng)費(fèi)，對在生態(tài)技術(shù)有重大理論和實(shí)踐突破的企業(yè)與高效給予獎(jiǎng)勵(lì)，加大技術(shù)轉(zhuǎn)化能力，完善修復(fù)技術(shù)理論與應(yīng)用的銜接；也可以積極探索生態(tài)修復(fù)責(zé)任主體制，將修復(fù)工程的驗(yàn)收與評價(jià)結(jié)果與修復(fù)責(zé)任主體利益掛鉤，把生態(tài)修復(fù)的業(yè)績作為責(zé)任主體考核、升遷的依據(jù)，倒逼修復(fù)項(xiàng)目的落實(shí)，如寧夏銀川濱河水系截污凈化濕地?cái)U(kuò)整連通項(xiàng)目通過物質(zhì)激勵(lì)率先使用“石墨烯光催化網(wǎng)”技術(shù)，人工調(diào)節(jié)水中溶解氧含量，降解氮、磷、鉀等污染物，使得黃河流域?qū)幭乃稳嫦肆英躅愃w，國控考核斷面Ⅲ類及以上水質(zhì)斷面數(shù)量增加為12個(gè)。其次，完善績效獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制，《重點(diǎn)生態(tài)保護(hù)修復(fù)治理資金管理辦法》提出對生態(tài)修復(fù)試點(diǎn)根據(jù)項(xiàng)目進(jìn)行資金分配，包含基礎(chǔ)獎(jiǎng)補(bǔ)和績效獎(jiǎng)補(bǔ)，但是適用范圍為中央預(yù)算安排資金，社會(huì)資本受限，應(yīng)設(shè)立社會(huì)資本修復(fù)資金績效獎(jiǎng)補(bǔ)規(guī)定，充分調(diào)動(dòng)市場活力；進(jìn)一步完善激勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)督機(jī)制，設(shè)立常態(tài)化、浮動(dòng)制的激勵(lì)手段，及時(shí)根據(jù)驗(yàn)收評價(jià)結(jié)果給與獎(jiǎng)懲。最后，完善生態(tài)環(huán)境保證金制度、污染費(fèi)和資源稅費(fèi)制度，對生態(tài)修復(fù)有較大貢獻(xiàn)的保證金和稅費(fèi)繳納主體要給與適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)。

（三）融合財(cái)政、社會(huì)與金融資本，構(gòu)建黃河重點(diǎn)生態(tài)區(qū)專項(xiàng)修復(fù)基金管理體系

需要設(shè)立專項(xiàng)的生態(tài)修復(fù)基金，對中央財(cái)政、社會(huì)資本和金融資本以整合，統(tǒng)一管理和監(jiān)督。首先，按照中央和地方財(cái)政支出責(zé)任劃分，嚴(yán)格落實(shí)國務(wù)院辦公廳公布的《自然資源領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》（國辦發(fā)〔2020〕19號），進(jìn)一步明確各級財(cái)政對黃河重點(diǎn)生態(tài)區(qū)的支出責(zé)任，落實(shí)自然資源有償使用、生態(tài)修復(fù)保證金制度，通過生態(tài)功能區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移等方式加大修復(fù)資金投入力度，如2019年山西省開始實(shí)施省級公益林生態(tài)效益補(bǔ)償，資金由省財(cái)政廳統(tǒng)一管理與發(fā)放。采用項(xiàng)目金與社會(huì)融資相結(jié)合，對修復(fù)基金的提存、使用和監(jiān)查進(jìn)行全方位管理，督促政府及時(shí)落實(shí)生態(tài)修復(fù)義務(wù)。

自然資源部應(yīng)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，為黃河流域生態(tài)修復(fù)提供金融保障，將修復(fù)政策優(yōu)勢與金融貸款政策相結(jié)合，從本質(zhì)上改善修復(fù)項(xiàng)目的債權(quán)股權(quán)融資問題，界定修復(fù)基金的貸款、保證主體和還款來源。黃河重點(diǎn)生態(tài)區(qū)修復(fù)也可采用合規(guī)合理的PPP模式鼓勵(lì)民間資本與政府開展合作，或者將黃河重點(diǎn)生態(tài)區(qū)生態(tài)修復(fù)工程市場化，承包給企業(yè)自營生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目，來規(guī)避政府債務(wù)的發(fā)生，如山西省創(chuàng)造性的推進(jìn)購買式造林機(jī)制，融合社會(huì)資本修復(fù)呂梁山生態(tài)脆弱區(qū)。以設(shè)立黃河重點(diǎn)生態(tài)區(qū)修復(fù)專項(xiàng)基金的形式，保障財(cái)政資源配置效率，切實(shí)落實(shí)生態(tài)修復(fù)工作提升使用效益，統(tǒng)籌多層級、多領(lǐng)域的生態(tài)修復(fù)基金，形成資金投入合力保障資金鏈安全，與投貸聯(lián)動(dòng)管理體系結(jié)合，為黃河重點(diǎn)生態(tài)區(qū)修復(fù)工作提供資金支撐，為生態(tài)修復(fù)激勵(lì)機(jī)制奠定基礎(chǔ)。

（四）以區(qū)域生態(tài)功能穩(wěn)定為原則，制定黃河重點(diǎn)生態(tài)區(qū)分區(qū)分類的修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)

需要在山水林田湖草一體化修復(fù)的基礎(chǔ)上，制定符合黃河重點(diǎn)生態(tài)區(qū)現(xiàn)實(shí)需要的修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)體系，堅(jiān)持生態(tài)修復(fù)工作由單項(xiàng)數(shù)據(jù)達(dá)標(biāo)（如：流域修復(fù)追求水質(zhì)達(dá)標(biāo)）向維護(hù)生態(tài)群落的具體指示物種修復(fù)，最后進(jìn)入?yún)^(qū)域生態(tài)系統(tǒng)整體性修復(fù)階段，[12]克服“單打獨(dú)斗”、也不搞“整齊劃一”，著重把握黃河流域的生態(tài)穩(wěn)定性。以專業(yè)類別（如礦山、森林、土壤）和黃河不同流域所承擔(dān)的生態(tài)功能序列（如中游的水土保持功能）為分類開展生態(tài)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)制定。科學(xué)劃定黃河重點(diǎn)生態(tài)區(qū)生態(tài)修復(fù)專業(yè)類別和功能序列的基礎(chǔ)上，編制修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)，界定中央與地方、部門與部門、行業(yè)與企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)制定范圍，厘清生態(tài)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)在協(xié)調(diào)性。

以保證修復(fù)效果為核心，形成黃河重點(diǎn)生態(tài)區(qū)生態(tài)修復(fù)規(guī)劃與評價(jià)機(jī)制。突出對重點(diǎn)區(qū)域的考察與修復(fù)評價(jià)，尤其是生態(tài)脆弱區(qū)與敏感區(qū)，如黃河流域歷史遺留的廢棄礦山高達(dá)1500多萬畝，需落實(shí)綜合性和系統(tǒng)性修復(fù)。其次，堅(jiān)持對黃河重點(diǎn)生態(tài)區(qū)進(jìn)行全流程、多領(lǐng)域的生態(tài)修復(fù)評價(jià)，生態(tài)修復(fù)中對水資源的優(yōu)化配置要兼顧黃河上中游的水權(quán)特征，探索與黃河下游水權(quán)的補(bǔ)償或交易機(jī)制，從立項(xiàng)、實(shí)施、驗(yàn)收與維護(hù)全過程及時(shí)對生態(tài)修復(fù)效果進(jìn)行評價(jià)與反饋，立足于部門間有效的生態(tài)修復(fù)信息溝通，進(jìn)行常態(tài)化的修復(fù)評價(jià)。區(qū)域生態(tài)修復(fù)與評價(jià)制度應(yīng)科學(xué)化與民主化。[13]黃河流域?yàn)槲覈r(nóng)耕文明的發(fā)源地，區(qū)域內(nèi)公眾對黃河有著獨(dú)特情感寄托，沿岸居民作為生態(tài)環(huán)境最直接的感受者，生態(tài)環(huán)境的好壞影響其健康與生活質(zhì)量的高低，所以應(yīng)完善區(qū)域生態(tài)修復(fù)信息公開制度，保障區(qū)域公眾的知情權(quán)；應(yīng)使公眾充分參與與其自身利益相關(guān)的生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目的規(guī)劃實(shí)施與評價(jià)，探索生態(tài)修復(fù)公眾否決制度；完善專家評審機(jī)制，優(yōu)化生態(tài)修復(fù)評價(jià)隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，與各社會(huì)企業(yè)和高校展開合作，加快技術(shù)應(yīng)用轉(zhuǎn)化，確保生態(tài)修復(fù)效果。

五、結(jié)論

保護(hù)黃河是事關(guān)中華民族偉大復(fù)興和永續(xù)發(fā)展的千秋大計(jì)。黃河重點(diǎn)生態(tài)區(qū)堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先，自然恢復(fù)為主的修復(fù)方式，避免不必要的人類干預(yù)；堅(jiān)持問題導(dǎo)向，協(xié)調(diào)保護(hù)修復(fù)同經(jīng)濟(jì)發(fā)展間的關(guān)系，規(guī)劃黃河重點(diǎn)生態(tài)區(qū)長遠(yuǎn)修復(fù)格局。從根本上解決黃河重點(diǎn)生態(tài)區(qū)先天生態(tài)基底脆弱和后天發(fā)展受損的復(fù)雜難題，應(yīng)當(dāng)完善黃河重點(diǎn)生態(tài)區(qū)生態(tài)修復(fù)立法供給，盡快出臺(tái)《黃河重點(diǎn)生態(tài)區(qū)保護(hù)修復(fù)工程管理辦法》；落實(shí)區(qū)域生態(tài)修復(fù)的政府責(zé)任主體，對評估、監(jiān)測、管理程序進(jìn)行系統(tǒng)性安排，加強(qiáng)生態(tài)修復(fù)部門間的信息共享機(jī)制建設(shè)；完善多元化的投入機(jī)制，建立黃河重點(diǎn)生態(tài)區(qū)修復(fù)專項(xiàng)基金體系；加強(qiáng)生態(tài)修復(fù)資金管理與監(jiān)督機(jī)制，完善區(qū)域生態(tài)修復(fù)規(guī)劃與評價(jià)制度、完善區(qū)域生態(tài)修復(fù)激勵(lì)機(jī)制；制定全領(lǐng)域體系化的生態(tài)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)。為推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)提供區(qū)域范本，優(yōu)化國家生態(tài)安全屏障體系，推動(dòng)黃河流域生態(tài)安全和高質(zhì)量發(fā)展。