“城市雙修”下蘇州生態(tài)空間限建區(qū)開發(fā)保護(hù)策略

王 燕， 楊忠偉

改革開放以來，我國城市建設(shè)取得巨大成就，但也面臨著資源緊缺、環(huán)境污染和生態(tài)破壞的嚴(yán)峻形勢(shì)，嚴(yán)重制約城市發(fā)展模式和治理方式的轉(zhuǎn)型[1]。 基于此種認(rèn)識(shí)，“城市雙修”概念在2015 年中央城市工作會(huì)議上被第一次提出[2]。 2017 年住建部發(fā)布的《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)修復(fù)城市修補(bǔ)工作的指導(dǎo)意見》更體現(xiàn)出了國家對(duì)于“城市雙修”這一具有中國特色理念的重視程度，這是我國城市建設(shè)由增量規(guī)劃走向存量時(shí)代的必然選擇，也體現(xiàn)了具有中國特色的城市發(fā)展和生態(tài)建設(shè)理念的轉(zhuǎn)變[3]。

蘇州作為全國經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)之一，經(jīng)過了“蘇南模式”和“開放型經(jīng)濟(jì)”的實(shí)踐后，經(jīng)濟(jì)總量迅速擴(kuò)大，逐漸發(fā)展成為全國大型工業(yè)城市。 2018 年蘇州地區(qū)生產(chǎn)總值1.85 萬億元，排名全國第七，在地級(jí)市中排名第一。 但在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展和城市劇烈擴(kuò)張的同時(shí)，城市也慢慢暴露出生態(tài)空間被侵蝕、城市品質(zhì)下降、綜合環(huán)境承載能力不足等許多城市病問題，得到了經(jīng)濟(jì)體量卻失去了生態(tài)品質(zhì)。 生態(tài)品質(zhì)的高低關(guān)系著城市的可持續(xù)發(fā)展進(jìn)程，對(duì)城市的各功能區(qū)的發(fā)展產(chǎn)生重大影響，生態(tài)建設(shè)是城市在高度城鎮(zhèn)化后進(jìn)一步提升城市發(fā)展品質(zhì)的重要手段。 蘇州在“蘇南模式”下發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)走的是先工業(yè)化的發(fā)展路徑，導(dǎo)致在積累財(cái)富的過程中過分注重開發(fā)建設(shè)，往往會(huì)忽視生態(tài)問題，生態(tài)空間被占用、環(huán)境品質(zhì)下降的現(xiàn)象屢見不鮮。 隨著蘇州市在2017 年入選第三批“城市雙修”試點(diǎn)城市名單，標(biāo)志著蘇州要放棄過去那種高碳低能較為粗放的發(fā)展路徑，針對(duì)過去城市快速發(fā)展中留下的缺憾加以彌補(bǔ)，補(bǔ)短板、補(bǔ)欠賬，轉(zhuǎn)變?yōu)楦由鷳B(tài)的發(fā)展模式。

生態(tài)空間限建區(qū)作為生態(tài)空間中生態(tài)被破壞，空間被侵蝕最嚴(yán)重的重災(zāi)區(qū)，應(yīng)當(dāng)是生態(tài)空間內(nèi)生態(tài)修復(fù)的研究重點(diǎn)，但目前規(guī)劃界對(duì)生態(tài)空間限建區(qū)尚沒有具體的定義，其相關(guān)的研究也比較少，但近年來，我國不少大、中城市依據(jù)城市總體規(guī)劃中劃定的城市邊界和生態(tài)空間，組織實(shí)施了相關(guān)規(guī)劃實(shí)踐，旨在對(duì)生態(tài)空間的規(guī)模與質(zhì)量進(jìn)行提升[4]。 隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與時(shí)代的進(jìn)步，生態(tài)空間限建區(qū)受到的污染與侵蝕越發(fā)嚴(yán)重，但沒有很好的改善方法。 本文將結(jié)合現(xiàn)今的“城市雙修”背景，將城市開發(fā)邊界和生態(tài)控制線之間的彈性控制區(qū)中的生態(tài)空間部分理解為生態(tài)空間限建區(qū)，試圖以蘇州生態(tài)空間限建區(qū)的開發(fā)與保護(hù)策略研究為例，探索城市開發(fā)邊界和生態(tài)控制線的優(yōu)化模式，尋求緩解城市經(jīng)濟(jì)急速發(fā)展所帶來的城市病問題的方法。

1 相關(guān)概念辨析

1.1 城市開發(fā)邊界

城市開發(fā)邊界是為了控制城市用地的無序擴(kuò)張，從而控制城市發(fā)展規(guī)模、調(diào)整城市結(jié)構(gòu)、優(yōu)化城市布局所劃定的界線[5]。 以存量發(fā)展的角度劃定城鎮(zhèn)空間，區(qū)分城鎮(zhèn)空間和生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間的邊界，劃定永久基本農(nóng)田界線[6]。 在“城市雙修”的背景下，城市開發(fā)邊界應(yīng)當(dāng)是優(yōu)先保護(hù)生態(tài)、保障農(nóng)業(yè)，限制建設(shè)用地蔓延，促進(jìn)城市空間集約緊湊布局的界線；它也是改善土地集約利用，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，更加合理有序地引導(dǎo)城市發(fā)展的公共政策工具。 在當(dāng)前多規(guī)合一的時(shí)代，城市開發(fā)邊界需要協(xié)調(diào)土地利用規(guī)劃和城市總體規(guī)劃的需求聯(lián)系，促成城市整體效率最高、結(jié)構(gòu)最優(yōu)的目標(biāo)所劃定的集中連片的城市建設(shè)用地邊界[7]。

1.2 生態(tài)空間限建區(qū)

本文所研究的生態(tài)空間主要與城鎮(zhèn)空間和農(nóng)業(yè)空間相對(duì)應(yīng)，在城市建設(shè)用地外部，規(guī)劃管控要求主要為生態(tài)保護(hù)的地區(qū)。 對(duì)于在此概念下的生態(tài)空間限建區(qū)，就是指城市開發(fā)邊界和生態(tài)控制線之間的彈性控制區(qū)中的生態(tài)空間部分，包括生態(tài)保護(hù)區(qū)域，如林地、濕地、湖泊和河道以及野生動(dòng)物棲息地等，以及飲用水水源二級(jí)保護(hù)區(qū)、近郊綠環(huán)、生態(tài)間隔帶、生態(tài)走廊等生態(tài)修復(fù)區(qū)域，此范圍內(nèi)禁止產(chǎn)生對(duì)主導(dǎo)生態(tài)功能有影響的開發(fā)建設(shè)活動(dòng)，控制線性工程、市政基礎(chǔ)設(shè)施和獨(dú)立型特殊建設(shè)項(xiàng)目用地。 “城市雙修”的核心內(nèi)容是關(guān)注人與自然的和諧共處，改善人們所賴以生存的生態(tài)環(huán)境。 因此，基于“城市雙修”的背景和保護(hù)與利用相結(jié)合的原則，生態(tài)空間限建區(qū)應(yīng)圍繞優(yōu)化城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、優(yōu)化生態(tài)控制線、實(shí)行生態(tài)修復(fù)和建立相關(guān)政策管控四方面內(nèi)容，積極改善和整合城市建設(shè)用地布局，修復(fù)山水格局和生態(tài)廊道，嚴(yán)守生態(tài)文明建設(shè)紅線，治理目前已經(jīng)被破壞或?yàn)l臨破壞的山體和水體[8]。

2 蘇州生態(tài)空間現(xiàn)狀

2.1 生態(tài)空間布局與生態(tài)景觀

蘇州是典型的水網(wǎng)城市，同時(shí)也是“國家生態(tài)園林城市”，擁有豐富的生態(tài)資源并且保存較為完整，現(xiàn)狀蘇州生態(tài)空間結(jié)構(gòu)主要為“三心五楔”，“三心”意指“三級(jí)綠心”：一級(jí)綠心是太湖和西部山體至太湖的生態(tài)保護(hù)區(qū)；二級(jí)綠心是陽澄湖等湖面、山體及周邊生態(tài)保護(hù)區(qū)組成的生態(tài)開敞綠心；三級(jí)綠心是金雞湖、獨(dú)墅湖、石湖、三角咀、盛澤蕩等湖面、山體及周邊綠帶；除此之外，城市綠心還包括由南部湖蕩地區(qū)組成的江南水鄉(xiāng)保護(hù)區(qū)，也是城市生態(tài)空間重要組成部分（見圖1）。“五楔為從鄉(xiāng)村向城市插入的大型城市邊緣綠地，包含西南角“七子山－石湖－東太湖”綠楔，東南角“澄湖－吳淞江－獨(dú)墅湖”綠楔，東北角陽澄湖綠楔，西北角三角咀綠楔，西部“陽山－天平山－靈巖山”綠楔（見圖2）。

圖1 “三心”示意圖

圖2 “五楔”示意圖

2.2 城市開發(fā)邊界與生態(tài)空間體系

蘇州城市開發(fā)邊界的劃定主要包括中心城區(qū)及各組團(tuán)區(qū)域，采用雙線型的開發(fā)邊界體系（見圖3），分別劃定建設(shè)用地規(guī)模界線和城市開發(fā)界線，并以兩條開發(fā)界線之間的區(qū)域作為彈性建設(shè)區(qū)域，相當(dāng)于土地利用規(guī)劃里的有條件建設(shè)區(qū)， 建設(shè)用地規(guī)模邊界內(nèi)的集中建設(shè)區(qū)的面積按照土地利用規(guī)劃里的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行控制。蘇州采用“先底后圖”的技術(shù)路線，首先規(guī)定由土地、水、生態(tài)、能源等因素限定的資源底線，并通過空間管制來明確城市開發(fā)邊界。 蘇州市在如何處理開發(fā)邊界與生態(tài)空間的關(guān)系方面采取了城市開發(fā)邊界與生態(tài)控制線兩線并立的模式（見圖4）。 生態(tài)控制線旨在改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，重點(diǎn)保障和維護(hù)生態(tài)功能，以及保護(hù)和劃分必須保護(hù)的區(qū)域。 而城市開發(fā)邊界以規(guī)劃建設(shè)用地總量為前提，保證其范圍內(nèi)的集中建設(shè)區(qū)相對(duì)完整，盡量能夠集中。 將在此體系下的城市開發(fā)邊界和生態(tài)控制線之間的彈性控制區(qū)作為限制建設(shè)區(qū)，再將遠(yuǎn)景逐步融入到生態(tài)控制線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界之中[7]。

圖3 蘇州雙線型的開發(fā)邊界體系

圖4 蘇州兩線并立的模式

3 蘇州生態(tài)空間開發(fā)保護(hù)存在問題

3.1 城市開發(fā)強(qiáng)度高，過渡占用生態(tài)空間

隨著改革開放以來接近四十年的高速發(fā)展，蘇州經(jīng)濟(jì)體量也急速擴(kuò)大，在蘇南模式下發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，在工業(yè)化快速發(fā)展的同時(shí)，土地建設(shè)也產(chǎn)生了劇烈的外延式蔓延，二十年間全市建設(shè)用地面積的規(guī)模擴(kuò)增了兩倍，由1996 年的1 232 km2增長(zhǎng)到了2017 年的2 544 km2，建設(shè)用地面積的快速擴(kuò)張嚴(yán)重?cái)D壓了生態(tài)空間區(qū)域的面積。 扣除陸上湖泊等水域面積，目前蘇州市域內(nèi)的開發(fā)強(qiáng)度已經(jīng)接近50%，這一指標(biāo)已經(jīng)超過了上海（44%）和深圳（47%）的水平，這么高的開發(fā)強(qiáng)度模式顯然與目前蘇州已經(jīng)走向存量時(shí)代的新發(fā)展要求是有較大差距的，同時(shí)勢(shì)必會(huì)嚴(yán)重破壞生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)。

3.2 零散建設(shè)用地?zé)o序擴(kuò)張

蘇州市區(qū)目前形成了“1+4+N”城市開發(fā)邊界體系（即一個(gè)主城區(qū)、四個(gè)縣級(jí)市和N 個(gè)建制鎮(zhèn)），城市開發(fā)界線力求平整，建設(shè)用地已基本連接成片，但是蘇州未將建設(shè)面積過小的零散用地劃入城市開發(fā)邊界。 這類零散建設(shè)用地的存在究其原因與當(dāng)時(shí)蘇南模式下大量鎮(zhèn)村走向了鄉(xiāng)村工業(yè)化的道路，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)快速發(fā)展分不開的。 之前增量時(shí)代蘇州以GDP 增速為優(yōu)先導(dǎo)向的背景下，為了招商引資實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等原因開始了無序擴(kuò)張，許多鎮(zhèn)以及鎮(zhèn)級(jí)以下的工業(yè)用地在城市開發(fā)邊界以外的彈性控制區(qū)建立，但限于區(qū)位、交通等條件，其土地使用的效率也遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國家級(jí)以及省級(jí)工業(yè)區(qū)的水平，且這種工業(yè)用地?zé)o序蔓延的現(xiàn)象嚴(yán)重威脅了自然生態(tài)環(huán)境[10]。 這部分在城市開發(fā)邊界以外的零散建設(shè)用地導(dǎo)致空間破碎化的同時(shí)也對(duì)生態(tài)建設(shè)產(chǎn)生了很多不良影響。

3.3 鄉(xiāng)村建設(shè)導(dǎo)致生態(tài)空間限建區(qū)品質(zhì)下降

水是蘇州最大的生態(tài)資源，由湖蕩、河流、稻田、濕地等高品質(zhì)生態(tài)空間構(gòu)成了蘇州江南水鄉(xiāng)的生態(tài)環(huán)境，在生態(tài)空間限建區(qū)內(nèi)水環(huán)境是非常重要的部分。 但近年來，城市和鄉(xiāng)村的無序開發(fā)與建設(shè)用地的無序擴(kuò)張使得蘇州傳統(tǒng)“江南水鄉(xiāng)”受到嚴(yán)重破壞，生態(tài)空間限建區(qū)被大幅擠壓，傳統(tǒng)生態(tài)格局被打破，自然本底由“基底”變成了“板塊”，從“畫卷”走向了“殘卷”。在此模式下大量低水平的建設(shè)項(xiàng)目占據(jù)了自然景觀較好的生態(tài)空間限建區(qū)，對(duì)江南水鄉(xiāng)的自然本底造成了巨大的破壞。 另一方面，蘇州存在著大量在城市發(fā)展邊界以外的零散工業(yè)用地，這些零散的工業(yè)用地規(guī)模小卻又高密度地存在于生態(tài)空間限建區(qū)之中，且往往處于靠近河流水系布置，對(duì)水資源環(huán)境產(chǎn)生了嚴(yán)重威脅甚至破壞，也不利于生態(tài)空間限建區(qū)的保護(hù)與發(fā)展，這也是目前城市建設(shè)中急需集中處理的關(guān)鍵問題[11]。

3.4 空間管制和相關(guān)政策支撐不足

目前蘇州市的空間管制主要依靠規(guī)劃區(qū)的“四區(qū)”劃定，在現(xiàn)狀的“開發(fā)建設(shè)條件綜合評(píng)價(jià)”的基礎(chǔ)上，分別劃定禁建區(qū)、限建區(qū)、適建區(qū)和已建區(qū)四類空間，但不適用于生態(tài)空間，缺少有關(guān)生態(tài)空間方面的具體劃分。從限建區(qū)管控的角度來看，以2007 年的蘇州市總體規(guī)劃為樣本，總規(guī)中將限建區(qū)按照限制開發(fā)條件的強(qiáng)度細(xì)分為一級(jí)、二級(jí)、三級(jí)進(jìn)行差異化管控，但是這種形式對(duì)限建區(qū)的劃定和管控內(nèi)容仍然不夠深入，除了最嚴(yán)格的一級(jí)限建區(qū)有明確規(guī)定，要求建設(shè)用地選址必須按相關(guān)法規(guī)規(guī)定的程序辦理有關(guān)手續(xù)后才能依法開發(fā)建設(shè)，其余限建區(qū)部分還是以制定相應(yīng)的設(shè)計(jì)導(dǎo)則來控制建設(shè)規(guī)模、強(qiáng)度與空間形態(tài)等的引導(dǎo)性控制為主，導(dǎo)致限建區(qū)的劃定更多只是流于表面而缺乏具體的管控措施。并且專門針對(duì)生態(tài)空間的限建區(qū)并沒有明確指出以及相關(guān)的開發(fā)政策也不足。

4 生態(tài)空間限建區(qū)開發(fā)保護(hù)策略

4.1 增加城市開發(fā)邊界的彈性以保護(hù)生態(tài)空間

根據(jù)蘇州市土地開發(fā)現(xiàn)狀以及對(duì)城市開發(fā)邊界的剛性劃定，增加城市開發(fā)邊界的彈性能夠?qū)Τ鞘薪ㄔO(shè)用地增長(zhǎng)進(jìn)行預(yù)判，以及對(duì)小規(guī)模的零散建設(shè)用地進(jìn)行價(jià)值預(yù)判決定去留，能夠有效的控制城市用地向外蔓延的同時(shí)也對(duì)城市開發(fā)邊界外的生態(tài)空間起到保護(hù)作用。

（1）蘇州在編制總規(guī)時(shí)需考慮混合型邊界，“剛性邊界”與“彈性邊界”相結(jié)合。 在“多規(guī)合一”的基礎(chǔ)上，優(yōu)先劃定生態(tài)控制線以及永久基本農(nóng)田，并采用“兩規(guī)”銜接的方式來確定開發(fā)界線，規(guī)劃過程中需要考慮到中遠(yuǎn)期的建設(shè)和適宜建設(shè)的空間范圍，并相應(yīng)納入開發(fā)邊界，開發(fā)邊界劃定的用地面積可略大于建設(shè)用地控制規(guī)模，為后續(xù)發(fā)展建設(shè)留足彈性。

（2）劃定城市開發(fā)邊界不應(yīng)包括面積過小的零散建設(shè)用地，這部分?jǐn)?shù)量多而土地使用效率又低的小規(guī)模零散建設(shè)用地可以置換調(diào)整為生態(tài)空間限建區(qū)以填補(bǔ)城市開發(fā)邊界大于建設(shè)用地控制規(guī)模的面積，以滿足整個(gè)城市市域范圍內(nèi)建設(shè)用地增減掛鉤的發(fā)展機(jī)制。

4.2 調(diào)整生態(tài)控制線以劃定生態(tài)空間限建區(qū)

蘇州需要在尊重自然生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境承載力的前提下，嚴(yán)格執(zhí)行“三區(qū)三線”的劃界模式，以保障城市生態(tài)安全為目的，圍繞保護(hù)重點(diǎn)生態(tài)要素劃定生態(tài)控制線，并且根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整，使之優(yōu)化與調(diào)整能更好的劃定生態(tài)空間限建區(qū)。

（1）生態(tài)控制線需與城市開發(fā)邊界疊加修正，以“三區(qū)三線”的模式劃定，三區(qū)分別為城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間和生態(tài)空間，三線包括生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)線和城市開發(fā)界線（見圖5 和圖6）。 其中只允許少量的城市周邊永久基本農(nóng)田與開發(fā)邊界交錯(cuò)，作為風(fēng)景區(qū)、人文景區(qū)的生態(tài)紅線。

圖5 三區(qū)三線模式

圖6 三區(qū)三線劃定結(jié)果

（2）依據(jù)最必要、能確保、成系統(tǒng)的原則，將必須保護(hù)和確能保護(hù)的要素納入生態(tài)控制線（見圖7）。 將生態(tài)控制線優(yōu)化細(xì)分為資源紅線、法定紅線以及格局紅線。 資源紅線（包括山、水、林、田、湖、草）應(yīng)采取要素疊加法，疊加現(xiàn)有要素，如現(xiàn)狀山體、林地、農(nóng)用地、草地、河流和湖泊，形成現(xiàn)狀生態(tài)資源紅線；法定紅線主要包括生態(tài)保護(hù)紅線（見圖8）和永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線（見圖9）；格局紅線在上述兩類空間疊加的基礎(chǔ)上，依據(jù)市域和市區(qū)理想生態(tài)格局，增加重要的結(jié)構(gòu)性生態(tài)廊道，保障生態(tài)空間的系統(tǒng)化和網(wǎng)絡(luò)化。

（3）在優(yōu)化生態(tài)控制線的基礎(chǔ)上，將生態(tài)控制線和城市開發(fā)邊界以外的生態(tài)空間限制建設(shè)區(qū)，遠(yuǎn)景逐步融入生態(tài)控制線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界中，以確保對(duì)生態(tài)空間限建區(qū)最大化的保護(hù)。

圖7 蘇州市生態(tài)控制布局圖

圖8 蘇州市生態(tài)保護(hù)紅線布局圖

圖9 蘇州市永久基本農(nóng)田布局圖

4.3 修復(fù)生態(tài)以引導(dǎo)鄉(xiāng)村良性發(fā)展

生態(tài)環(huán)境的修復(fù)是蘇州鄉(xiāng)村未來發(fā)展的重點(diǎn)，基于蘇州鄉(xiāng)村地區(qū)由于“蘇南模式”產(chǎn)生的鄉(xiāng)村零散工業(yè)用無需蔓延導(dǎo)致擠占生態(tài)空間的現(xiàn)狀，研究從宏觀、中觀以及微觀提出相應(yīng)的生態(tài)修復(fù)策略以引導(dǎo)鄉(xiāng)村良性發(fā)展。

（1）宏觀來看，要在城市整體山水格局中強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村的重要性，修復(fù)市域“一核兩帶多廊多點(diǎn)”與市區(qū)“四角山水”的生態(tài)格局并重點(diǎn)指出其中鄉(xiāng)村的發(fā)展方向（見圖10 和圖11）。 重點(diǎn)對(duì)網(wǎng)絡(luò)中的鄉(xiāng)村進(jìn)行重點(diǎn)治理，修復(fù)鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境來完善生態(tài)廊道，串聯(lián)生態(tài)斑塊、濱水空間和歷史文化資源，使鄉(xiāng)村在生態(tài)治理的過程中整合資源，重新結(jié)合自身特點(diǎn)進(jìn)行定位，明確鄉(xiāng)村未來發(fā)展的方向。

（2）中觀方面，對(duì)所有鄉(xiāng)村中的水環(huán)境與山體環(huán)境進(jìn)行統(tǒng)一修復(fù)，對(duì)不同等級(jí)的河流水系以及不同污染程度的水環(huán)境進(jìn)行治理，對(duì)已破壞的山體的土壤修復(fù)并重新復(fù)綠，加強(qiáng)生態(tài)修復(fù)和環(huán)境污染治理，做到確保山水安全，治理景觀污染，修復(fù)景觀生態(tài)，弘揚(yáng)鄉(xiāng)村景觀文化。

（3）對(duì)現(xiàn)狀村莊和建設(shè)進(jìn)行梳理，保障基本農(nóng)田不被破壞占用的前提下，統(tǒng)一治理與生態(tài)修復(fù)后加強(qiáng)規(guī)劃引導(dǎo)和管控，恢復(fù)鄉(xiāng)村原本傳統(tǒng)風(fēng)貌，尊重自然的同時(shí)做到文脈延續(xù)，繼承鄉(xiāng)村文化特色，挖掘鄉(xiāng)村特色的景觀特質(zhì)與生態(tài)空間，引導(dǎo)鄉(xiāng)村良性發(fā)展，避免再次對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生不利影響。

圖10 市域“一核兩帶多廊多點(diǎn)”生態(tài)格局

圖11 市區(qū)“四角山水”生態(tài)格局

4.4 政策管控以指導(dǎo)生態(tài)空間限建區(qū)開發(fā)

政策管控是生態(tài)空間限建區(qū)有序開發(fā)和保護(hù)的支撐與保障。 在“城市雙修”的大背景下，蘇州政府加強(qiáng)地區(qū)“生態(tài)修復(fù)”，一方面要依據(jù)有效評(píng)估劃定其禁建區(qū)與限建區(qū)，并基于評(píng)估結(jié)果頒布相關(guān)規(guī)劃和條例提供政策依據(jù)，另一方面要建立靈活、有效的管理制度，建立目標(biāo)導(dǎo)向的工作方法。

（1）以上海市總體規(guī)劃（2017—2035）對(duì)于生態(tài)空間管控為例，將生態(tài)空間分為四類進(jìn)行差異化管控， 生態(tài)空間限建區(qū)作為介于城市開發(fā)邊界與生態(tài)控制線之間的彈性地區(qū)， 其中主要包括的是基本農(nóng)田、一般農(nóng)田和鄉(xiāng)村等農(nóng)業(yè)空間，近郊綠環(huán)綠帶和生態(tài)走廊等生態(tài)修復(fù)區(qū)域，這也是修補(bǔ)城市破碎的生態(tài)山水本底的核心地區(qū)（見圖12）。該地區(qū)禁止對(duì)主要生態(tài)功能產(chǎn)生影響的一切開發(fā)建設(shè)活動(dòng)。 并且逐步將生態(tài)空間限建區(qū)中生態(tài)條件較好的地區(qū)逐漸納入到生態(tài)控制線之中成為生態(tài)空間禁建區(qū)，也從而達(dá)到更好保護(hù)生態(tài)空間的目的。

（2）建立健全建設(shè)引導(dǎo)和市場(chǎng)化、多元化的生態(tài)補(bǔ)償和動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。 積極引導(dǎo)全社會(huì)參與生態(tài)空間保護(hù)、建設(shè)和監(jiān)督，建立水體、山體、田地、森林等系統(tǒng)的保護(hù)與建設(shè)綜合生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。 強(qiáng)化生態(tài)空間限建區(qū)的公共空間規(guī)劃設(shè)計(jì)、審批施工、管理維護(hù)全過程管控，創(chuàng)新城市綠色空間開發(fā)建設(shè)模式，建立和完善綠色公共空間規(guī)劃設(shè)計(jì)、建設(shè)和管理維護(hù)的長(zhǎng)效機(jī)制。 加強(qiáng)各級(jí)政府及部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，促進(jìn)生態(tài)空間限建區(qū)公共空間與生活功能、景觀的整合。

（3）明確“減量增綠”的目標(biāo)任務(wù)，劃定多層級(jí)的區(qū)域性綠化隔離地區(qū)并聯(lián)合區(qū)域立法，提高城市綠化用地的同時(shí)遏制城市邊界擴(kuò)展，加強(qiáng)生態(tài)空間內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目用途管制。 全面實(shí)現(xiàn)綠化隔離帶地區(qū)開發(fā)建設(shè)負(fù)增長(zhǎng)，增加綠色空間與活動(dòng)、完善基礎(chǔ)設(shè)施和民生保障的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。 落實(shí)國家國土空間開發(fā)保護(hù)體系和主體功能區(qū)配套政策。

圖12 蘇州市生態(tài)空間差異化管控圖

5 結(jié)語

堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)與城市建設(shè)并進(jìn)是實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。 本文基于蘇州城市具體的區(qū)域格局和生態(tài)景觀條件，在“城市雙修”的視角下結(jié)合蘇州市目前的城市開發(fā)邊界體系與生態(tài)格局，分析了目前蘇州城市發(fā)展建設(shè)與生態(tài)空間的矛盾，以及生態(tài)空間限建區(qū)開發(fā)與保護(hù)面臨的問題，圍繞增加城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的彈性、調(diào)整生態(tài)控制線、生態(tài)修復(fù)以及建立相關(guān)政策四個(gè)方面提出了蘇州城市開發(fā)邊界以外生態(tài)空間限建區(qū)開發(fā)與保護(hù)策略，希望能夠?qū)D(zhuǎn)型期城市發(fā)展和城市生態(tài)規(guī)劃的完善有所助益。