突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的風(fēng)險(xiǎn)溝通與信息公開研究
——以新型冠狀病毒肺炎疫情防控為例

韋蘇晴，孔凡磊，王若薇，田婷婷，單瑩，李士雪

1. 山東大學(xué)齊魯醫(yī)學(xué)院公共衛(wèi)生學(xué)院衛(wèi)生管理與政策研究中心,山東 濟(jì)南 250012；2.國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)與政策研究重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室(山東大學(xué))，山東 濟(jì)南 250012

2019年12月出現(xiàn)的新型冠狀病毒性肺炎疫情嚴(yán)重危害了人民群眾的生命健康，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的正常發(fā)展產(chǎn)生了重大沖擊。自疫情發(fā)生以來，中國(guó)政府通過國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)等政府機(jī)構(gòu)及時(shí)公布新冠疫情防控進(jìn)展，并積極引導(dǎo)媒體向全社會(huì)發(fā)布疫情相關(guān)信息。同時(shí)，中國(guó)政府充分發(fā)揮了負(fù)責(zé)任大國(guó)的擔(dān)當(dāng)，不僅及時(shí)公開本國(guó)的防控方案及進(jìn)展，而且向世界組織以及其他國(guó)家及時(shí)伸出援手。在這個(gè)過程中，政府、非政府組織、衛(wèi)生服務(wù)提供者、媒體以及社會(huì)公眾等風(fēng)險(xiǎn)溝通的主體是相互聯(lián)系，共享信息的[1]。信息及時(shí)公開以及公眾積極參與，極大地推動(dòng)了疫情的有效控制。信息公開成為應(yīng)對(duì)疫情最好的“疫苗”。

1 風(fēng)險(xiǎn)溝通與信息公開

風(fēng)險(xiǎn)溝通是指?jìng)€(gè)人、機(jī)構(gòu)及組織之間信息溝通與交換的過程，目的是更好地了解風(fēng)險(xiǎn)及相關(guān)問題并作出決策[2]。突發(fā)性公共衛(wèi)生事件信息公開是保障公眾知情權(quán)的重要舉措，它是指政府在行使行政管理職權(quán)的過程中，通過法定形式和程序，主動(dòng)將相關(guān)信息予以公開[3]。風(fēng)險(xiǎn)溝通是公眾信息需求獲得滿足的重要過程，政府及相關(guān)部門信息公開則是風(fēng)險(xiǎn)溝通的主要渠道及方式[4]，保障政府、社區(qū)和公眾等多元主體參與風(fēng)險(xiǎn)溝通的基礎(chǔ)就是信息的公開透明。信息公開作為風(fēng)險(xiǎn)溝通的手段是為了滿足公眾需求從而穩(wěn)定社會(huì)情緒，而多元主體參與的風(fēng)險(xiǎn)溝通亦有助于推進(jìn)信息公開。

2 風(fēng)險(xiǎn)溝通與信息公開的主體

每一場(chǎng)突發(fā)性公共衛(wèi)生事件都具有危害大、影響范圍廣、對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序產(chǎn)生重大沖擊等特點(diǎn)。所以，及時(shí)準(zhǔn)確的風(fēng)險(xiǎn)溝通及信息公開，可以有效引導(dǎo)公眾心理，贏得社會(huì)支持，并最終利于突發(fā)事件的處理。風(fēng)險(xiǎn)溝通是任何公共衛(wèi)生應(yīng)急反應(yīng)中最重要的一環(huán)，因此各國(guó)應(yīng)盡一切努力加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)溝通，以便在發(fā)生緊急情況時(shí)能夠挽救生命[5]。風(fēng)險(xiǎn)溝通過程涉及到政府、非政府組織、社區(qū)、衛(wèi)生服務(wù)提供者、媒體、公眾等方方面面[6]，各方面在此過程中承擔(dān)著不同的角色和責(zé)任。同樣，疫情相關(guān)信息是一種公共信息資源，信息的生產(chǎn)和發(fā)布也不能僅僅依靠政府，同樣需要政府、非政府組織以及媒體等多元主體的參與。

2.1 政府

在突發(fā)性公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，政府部門為了維持社會(huì)的穩(wěn)定，應(yīng)該及時(shí)公布突發(fā)性公共衛(wèi)生事件有關(guān)信息，讓人民群眾了解詳情，充分保障公民知情權(quán)，安撫公眾情緒。2020年1月20日，鐘南山院士在接受媒體采訪時(shí)，明確了新冠肺炎“人傳人”以及醫(yī)護(hù)人員感染的事實(shí)，這對(duì)于保障民眾知情權(quán)以及疫情防控起到了至關(guān)重要的作用。在隨后2個(gè)月的時(shí)間里，國(guó)家及地方衛(wèi)生健康委員會(huì)依法及時(shí)公開、通報(bào)行政區(qū)域內(nèi)的傳染病例；在國(guó)家層面，省(市)級(jí)政府及時(shí)召開新冠肺炎疫情防控新聞發(fā)布會(huì)，向社會(huì)通報(bào)疫情發(fā)展的有關(guān)信息，消除公眾內(nèi)心的恐懼和不安。對(duì)于在疫情處置過程中產(chǎn)生的謠言，通過與媒體合作及時(shí)辟謠，發(fā)布權(quán)威信息。除此之外，我國(guó)政府部門還通過國(guó)務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控會(huì)議、外交部門向全世界公開中國(guó)有關(guān)疫情的相關(guān)處置信息，并積極向世界衛(wèi)生組織提供力所能及的幫助。

2.2 非政府組織

20世紀(jì)80年代以來，非政府組織在全球范圍內(nèi)快速發(fā)展，在公共服務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮著日益重要的作用[7]。突發(fā)性公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，非政府組織獲取的相關(guān)信息成為了最寶貴的資源。但是政府與媒體溝通合作的過程中，可能會(huì)出現(xiàn)一段空窗期，在這個(gè)階段，非政府組織可以對(duì)此進(jìn)行有效的補(bǔ)充。非政府組織產(chǎn)生于民間，在某些領(lǐng)域，比政府專業(yè)機(jī)構(gòu)更能了解民眾的需求。在這次抗擊新冠肺炎過程中，除政府公開相關(guān)信息之外，非政府組織同樣發(fā)揮了重要作用。例如，工信部組織中國(guó)聯(lián)通、中國(guó)移動(dòng)、中國(guó)電信三大運(yùn)營(yíng)商等在疫情防控期間，免費(fèi)提供到訪地短信查詢服務(wù)等一系列行動(dòng)在這場(chǎng)防疫阻擊戰(zhàn)中發(fā)揮了重要作用。

2.3 社區(qū)

社區(qū)是若干社會(huì)群體或社會(huì)組織聚集在某一個(gè)領(lǐng)域里所形成的一個(gè)生活上相互關(guān)聯(lián)的大集體，是社會(huì)的基本單位[8]。在此次新冠肺炎防控過程中，社區(qū)是整個(gè)疫情防控的一道重要防線。自從疫情發(fā)生以來，全國(guó)各地的社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道，第一時(shí)間積極響應(yīng)，采取了廣泛宣傳疫情防控政策、解決群眾生活物資等各種防控措施，使社區(qū)成為疫情防控過程中最堅(jiān)強(qiáng)的堡壘。疫情發(fā)生、蔓延過程中正值春節(jié)，部分農(nóng)村社區(qū)為了有效防止農(nóng)村走親訪友的現(xiàn)象，強(qiáng)制采取封路、封村等措施，對(duì)防止疫情擴(kuò)散發(fā)揮了一定作用。

2.4 衛(wèi)生服務(wù)提供者

衛(wèi)生服務(wù)提供者包括臨床醫(yī)護(hù)人員、公共衛(wèi)生人員、實(shí)驗(yàn)室檢驗(yàn)人員等一切與公共衛(wèi)生事件有關(guān)的從業(yè)者。應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件涉及到與醫(yī)學(xué)相關(guān)的多學(xué)科專業(yè)知識(shí)，同時(shí)衛(wèi)生服務(wù)提供者處于疫情防控第一線，這部分人群能夠獲得及時(shí)有效的信息，對(duì)于疫情處置至關(guān)重要。在新冠肺炎防控過程中，許多公共衛(wèi)生方面的專家學(xué)者通過媒體向公眾分析疫情發(fā)展動(dòng)向，讓公眾對(duì)疫情的發(fā)病癥狀、防控措施能夠有所了解；疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)、臨床領(lǐng)域的專家學(xué)者向媒體及時(shí)通報(bào)有關(guān)新冠肺炎的確診、治療情況。臨床醫(yī)護(hù)工作者如果能在疫情大范圍爆發(fā)之前就掌握準(zhǔn)確信息，就能夠及時(shí)采取應(yīng)急措施，減少暴露頻率，向患者及公眾提供更好的服務(wù)。

2.5 媒體

媒體是信息溝通共享過程中重要的媒介。隨著網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的發(fā)展，信息傳遞已經(jīng)不再局限于廣播、電視這些傳統(tǒng)媒介。微博、博客、微信等憑借使用范圍廣、傳播速度快、快捷方便等特點(diǎn)對(duì)公眾的影響越來越大。在商業(yè)利益驅(qū)動(dòng)下，不斷滿足公眾信息需求逐漸成為各國(guó)媒體一種自覺的追求[9]。另一方面，媒體在每一次公共事件發(fā)生時(shí)，都成為政府向社會(huì)傳遞訊息的重要工具。在抗擊新冠肺炎過程中，政府部門通過廣播、電視、微博等媒介向公眾通報(bào)疫情進(jìn)展、宣傳防疫知識(shí)；通過新聞發(fā)言人，召開新聞發(fā)布會(huì)等及時(shí)主動(dòng)公開疫情發(fā)展相關(guān)訊息，保障公眾知情權(quán)，獲得了良好的社會(huì)反響。

2.6 公眾

公眾是整個(gè)衛(wèi)生應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)溝通過程中最重要的一環(huán)。一方面，公眾是信息的接收者。突發(fā)公共衛(wèi)生事件的發(fā)生與每個(gè)人息息相關(guān)，所以公眾在事件發(fā)生后急需獲得準(zhǔn)確、及時(shí)的信息[4]。另一方面，由于網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的迅速發(fā)展，在一定程度上深刻影響著人們生活的方方面面。美國(guó)著名憲法學(xué)家歐文贊斯曾經(jīng)在其論著中提到 “國(guó)家既可以是壓制者，也可以是自由的來源”[10]，所以，國(guó)家要對(duì)公眾網(wǎng)絡(luò)輿論進(jìn)行正向引導(dǎo)。在新冠肺炎疫情期間，公眾對(duì)于個(gè)人防護(hù)知識(shí)的需求激增，對(duì)每日疫情動(dòng)態(tài)和發(fā)展趨勢(shì)也極為關(guān)注，所以要及時(shí)透明地公開疫情相關(guān)信息。

3 典型國(guó)家的風(fēng)險(xiǎn)溝通與信息公開經(jīng)驗(yàn)分析

9·11恐怖襲擊和炭疽事件后，美國(guó)的風(fēng)險(xiǎn)溝通工作就汲取了突發(fā)事件信息溝通的教訓(xùn)，十分重視風(fēng)險(xiǎn)溝通，并專門制定了公共衛(wèi)生溝通計(jì)劃，明確了相關(guān)部門的職責(zé)[11]。美國(guó)在聯(lián)邦政府層面建立了應(yīng)對(duì)國(guó)家突發(fā)事件的綜合管理系統(tǒng) ，聯(lián)邦政府下屬各部門以及各州政府在這個(gè)框架下也建立健全了相應(yīng)的突發(fā)事件管理系統(tǒng)，用于加強(qiáng)全國(guó)性突發(fā)事件的綜合管理[12]。新加坡衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)溝通機(jī)制屬于國(guó)家危機(jī)管理系統(tǒng)。新加坡政府在處理危機(jī)事件時(shí)始終堅(jiān)持信息透明原則，并且盡可能詳細(xì)地告訴公眾事件真相[13]。新加坡在應(yīng)對(duì)突發(fā)性公共衛(wèi)生事件時(shí)始終堅(jiān)持從建設(shè)性的角度看待政府和媒體以及公眾之間的關(guān)系，積極疏導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)輿論，避免謠言流傳，強(qiáng)調(diào)公眾要對(duì)自己的健康負(fù)責(zé)，培養(yǎng)公眾對(duì)政府的信任。加拿大衛(wèi)生行政機(jī)構(gòu)以及醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)中均設(shè)置了專門處理突發(fā)性應(yīng)急事件以及負(fù)責(zé)信息交流和媒體溝通的部門，主要負(fù)責(zé)在應(yīng)急事件處置過程中進(jìn)行事件信息的發(fā)布以及與媒體溝通[14]。加拿大始終堅(jiān)持及時(shí)、連續(xù)、準(zhǔn)確的信息發(fā)布原則。先進(jìn)的應(yīng)急理念、健全的衛(wèi)生應(yīng)急機(jī)制以及透明的風(fēng)險(xiǎn)溝通信息交流系統(tǒng)是加拿大整個(gè)應(yīng)急管理體制建設(shè)的主要特點(diǎn)。英國(guó)政府設(shè)置相應(yīng)機(jī)構(gòu)來保障信息的及時(shí)發(fā)布，政府及其所屬部門十分重視與媒體之間的溝通，并規(guī)定在危機(jī)事件發(fā)生后，政府部門有義務(wù)向媒體及時(shí)準(zhǔn)確地公布相關(guān)信息。在處置突發(fā)事件過程中，英國(guó)政府一貫秉持第一時(shí)間發(fā)布信息、加強(qiáng)與媒體的溝通、堅(jiān)持媒體自律等原則[15]。

4 思考

4.1 主動(dòng)進(jìn)行信息公開，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)溝通意識(shí)

人類社會(huì)已經(jīng)進(jìn)入到一個(gè)信息化時(shí)代，人們獲取信息的能力比以往更加便捷。特別是自媒體，作為一種私人化、平民化的媒體，普通群眾的信息提供與分享的能力已經(jīng)大幅提升[16]，政府部門在風(fēng)險(xiǎn)溝通過程中承擔(dān)起責(zé)任，及時(shí)告知公眾相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)信息，進(jìn)而達(dá)到風(fēng)險(xiǎn)溝通的目的。如果信息缺乏公開和透明，那么風(fēng)險(xiǎn)溝通中的公眾參與就無從談起，政府部門要將風(fēng)險(xiǎn)溝通以及信息公開的理念融入制度規(guī)劃、政策設(shè)計(jì)等方方面面，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)溝通意識(shí)。

4.2 善于利用非政府風(fēng)險(xiǎn)溝通渠道，形成協(xié)同合作機(jī)制

非政府組織近年來在公共服務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮著日益重要的作用，政府部門和非政府機(jī)構(gòu)組織在突發(fā)公共衛(wèi)生事件處理上可以聯(lián)手出擊。突發(fā)公共衛(wèi)生事件具有風(fēng)險(xiǎn)性、不確定性，而且政府信息的發(fā)布過程往往具有一定的滯后性。相反，非政府組織在民間有廣泛的群眾基礎(chǔ)，比政府部門更能清楚公眾想要獲得什么樣的信息。要鼓勵(lì)公共衛(wèi)生專家以及臨床醫(yī)護(hù)人員會(huì)與媒體合作，利用自己所學(xué)與公眾進(jìn)行溝通。政府要善于利用非政府信息溝通渠道，與一些專業(yè)領(lǐng)域的權(quán)威專家達(dá)成合作，一旦發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件，通過多種渠道及時(shí)向公眾公開事態(tài)發(fā)展進(jìn)程。

4.3 積極引導(dǎo)公眾網(wǎng)絡(luò)輿論，發(fā)揮意見領(lǐng)袖引領(lǐng)作用

公眾是突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的直接參與者，是信息的主要接收者，同時(shí)也是信息的發(fā)出者與傳遞者。民眾對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的關(guān)注與公開討論是民意暢通、國(guó)家民主的象征，但謠言和輿論也最容易在這個(gè)時(shí)候產(chǎn)生。政府要積極引導(dǎo)公眾輿論，對(duì)網(wǎng)絡(luò)上那些危害社會(huì)穩(wěn)定的不良信息、破壞國(guó)家安定和諧的謠言及時(shí)刪除和管控，對(duì)不遵守網(wǎng)絡(luò)安全秩序的用戶進(jìn)行嚴(yán)懲[17]。那些為公眾提供信息、影響著公眾的態(tài)度的意見領(lǐng)袖，往往能夠推動(dòng)謠言的產(chǎn)生與發(fā)展，應(yīng)加強(qiáng)與他們之間的溝通，及時(shí)做好網(wǎng)絡(luò)輿情的預(yù)防研判工作[18]。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，可以廣泛征求一些意見領(lǐng)袖的意見，引導(dǎo)他們發(fā)揮積極作用，對(duì)言論偏激、思想極端的意見領(lǐng)袖加以約束和監(jiān)管。

4.4 加強(qiáng)基層人員風(fēng)險(xiǎn)溝通培訓(xùn)，提高風(fēng)險(xiǎn)溝通能力

城市、農(nóng)村地區(qū)的基層社區(qū)工作人員在突發(fā)公共衛(wèi)生事件過程中處于防控第一線。提高基層社區(qū)工作人員的風(fēng)險(xiǎn)溝通能力，對(duì)于突發(fā)事件的安全有效地處理是非常必要的，因?yàn)樗麄冊(cè)陲L(fēng)險(xiǎn)溝通過程中與公眾聯(lián)系最緊密，對(duì)基層群眾的狀況最為了解。但由于基層人員缺乏公共衛(wèi)生方面的專業(yè)知識(shí)，與公眾溝通的技巧相對(duì)欠缺，這對(duì)于基層防控效果會(huì)產(chǎn)生一定的影響。所以，要加強(qiáng)對(duì)基層社區(qū)防控人員的風(fēng)險(xiǎn)溝通相關(guān)知識(shí)的培訓(xùn)，具體來說，在突發(fā)事件爆發(fā)前，要向公眾進(jìn)行宣傳防治知識(shí)，使公眾了解潛在風(fēng)險(xiǎn)；在事件處理過程中，應(yīng)及時(shí)公開透明的向人們發(fā)布防控進(jìn)展情況；在事態(tài)平息之后，逐步引導(dǎo)公眾合理恢復(fù)生產(chǎn)生活秩序[19-20]。

4.5 加強(qiáng)國(guó)際交流與合作，共同應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)

突發(fā)公共衛(wèi)生事件是全人類的共同挑戰(zhàn)。近年來，人與自然的關(guān)系問題一直是國(guó)際社會(huì)持續(xù)關(guān)注的議題。由于人與自然關(guān)系失衡而導(dǎo)致的衛(wèi)生應(yīng)急事件屢見不鮮，嚴(yán)重威脅了人類社會(huì)的生存與發(fā)展，對(duì)國(guó)際社會(huì)、特別是對(duì)欠發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生了巨大沖擊。國(guó)際問題理應(yīng)由國(guó)際社會(huì)共同解決。中國(guó)政府也要把自己置身人類命運(yùn)共同體的發(fā)展脈絡(luò)中，學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國(guó)家在處理風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急溝通方面的經(jīng)驗(yàn)，建立自己的應(yīng)急溝通與信息協(xié)同共享機(jī)制。同時(shí)，不僅要重視國(guó)內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)溝通機(jī)制，還要加強(qiáng)與國(guó)際社會(huì)的交流，共同應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)[21]。

5 總結(jié)

科學(xué)、及時(shí)、有效地處置突發(fā)性公共衛(wèi)生事件是各國(guó)政府都要面對(duì)的現(xiàn)實(shí)問題。突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的信息公開是多元主體有效參與風(fēng)險(xiǎn)溝通的基礎(chǔ)。我們要借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)溝通以及信息交流的經(jīng)驗(yàn)、機(jī)制、體系，因地制宜地建立健全富有中國(guó)特色的突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)溝通體制機(jī)制。伴隨著國(guó)際社會(huì)及我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，可能仍會(huì)出現(xiàn)新型冠狀病毒性肺炎這樣的突發(fā)性公共衛(wèi)生事件，只有不斷完善風(fēng)險(xiǎn)溝通、最大程度地信息公開透明才能更好地提高突發(fā)事件的能力[22]。

利益沖突無