疾控中心政府采購內(nèi)部控制體系建設研究
——以S省疾控中心為例

王越，沈暉，張靈麟，鄒瓊

四川省疾病預防控制中心，四川 成都 610041

隨著經(jīng)濟社會發(fā)展以及人民群眾對政府行政權力的監(jiān)督，公共部門勢必要加強內(nèi)部控制管理。作為使用財政資金從事公共衛(wèi)生服務、提供公共衛(wèi)生產(chǎn)品的疾控中心，在政府采購活動中，應將內(nèi)部控制管理貫穿于政府采購執(zhí)行與監(jiān)管的全流程和環(huán)節(jié)，有效防范舞弊和預防腐敗，對提升財政資金使用效益、組織管理水平和公共衛(wèi)生服務水平有重要意義。

1 疾控中心政府采購內(nèi)部控制概念

疾控中心政府采購是根據(jù)單位發(fā)展規(guī)劃、疾控職能履行，合法合規(guī)地使用財政資金，購買用于滿足公共衛(wèi)生服務和機構運轉(zhuǎn)所需的貨物、工程和服務的行為。政府采購活動由需求部門、采購部門、資產(chǎn)部門和財務部門等共同歷經(jīng)預算編制、計劃管理、采購實施、合同簽訂、驗收與付款、檔案管理、質(zhì)疑投訴的流程，構成政府采購業(yè)務[1]。疾控中心政府采購業(yè)務內(nèi)容主要分為兩部分，一是履行職能職責、滿足公共衛(wèi)生服務的采購，包括醫(yī)療/實驗室儀器設備、試劑、耗材、疫苗、藥品等貨物采購、健康教育宣傳服務等，二是保障單位日常工作的采購，包括辦公設備、家具、車輛等貨物采購，房屋修繕，物業(yè)服務等。

疾控中心政府采購內(nèi)部控制是為實現(xiàn)疾控中心管理目的和滿足疾控中心職能履行，依據(jù)采購法律法規(guī)、規(guī)章制度，結合疾控中心管理的特點和要求制定的、全員參與的、保障財政資金安全、規(guī)范政府采購管理活動的制度、措施和程序的總和。

2 S省疾病預防控制中心政府采購內(nèi)部控制的現(xiàn)狀分析

因疾控中心工作領域廣、專業(yè)條線多、工作屬性特殊[2]，導致政府采購品種多、數(shù)量大、涉及面廣、專業(yè)性較強。從已執(zhí)行的政府采購項目看，S省疾病預防控制中心(以下簡稱“中心”)政府采購業(yè)務包括貨物類、工程類和服務類。

中心政府采購實行集中采購和分散采購相結合。除2020年針對新冠肺炎疫情防控緊急采購儀器設備、試劑耗材外，中心政府采購項目均委托采購代理機構實施。除了政府采購法認定的公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購、詢價方式，還有政府采購監(jiān)督管理部門認定的商場直購、網(wǎng)上競價、批量集中采購方式。其中公開招標是中心進行政府采購的主要方式。

2.1 中心政府采購單位層面內(nèi)部控制現(xiàn)狀

2.1.1 工作組織 成立并適時調(diào)整了內(nèi)部控制工作領導小組，設置了內(nèi)部控制的決策機構、執(zhí)行部門和監(jiān)督評價部門，明確各部門職能職責。其中，計劃財務處(以下簡稱“計財處”)負責牽頭采購業(yè)務控制工作，由采購工作管理辦公室(以下簡稱“采購辦”)承擔采購組織工作。采購辦掛靠在計財處。

2.1.2 機制建設 中心內(nèi)控領導小組是內(nèi)部控制管理的決策機構，按照民主集中原則、科學高效原則、責任追究原則，通過集體討論、民主集中或?qū)I(yè)咨詢等方式對政府采購事項進行決策。完善采購管理制度。修訂《中心采購管理規(guī)定》，明確了采購辦、歸口部門、需求部門的職責及分工。關鍵崗位輪崗要求。在藥械設備采購、物資采購同一職位連續(xù)任職滿4年的，根據(jù)工作需要，進行交流輪崗。

2.1.3 人員管理 采購辦配備專人負責政府采購的組織工作，包括審核匯總各部門的采購計劃、辦理報批程序、組織需求論證、審核采購文件、組織采購評審活動、組織處理質(zhì)疑投訴、歸檔采購資料。后勤處作為貨物類采購執(zhí)行部門，擬定合同、組織需求部門進行驗收、申請資金支付。

2.1.4 風險評估 明確監(jiān)審處作為風險評估牽頭部門，但未設立風險評估小組，也未建立風險定期評估機制。

2.1.5 信息管理 采購需求發(fā)起、各級審批均在OA系統(tǒng)中實現(xiàn)，列為政府采購項目的，在省財政系統(tǒng)進行備案后，進入政府采購程序。招標文件、答疑文件、成交公告、合同等采購文件，按要求在省政府采購網(wǎng)公布，信息披露均有責任人。但中心沒有建立采購管理系統(tǒng)，無法對政府采購計劃、論證材料、報批手續(xù)、合同信息、采購檔案等進行數(shù)據(jù)收集，不能形成完整的采購流程數(shù)據(jù)鏈。

2.2 中心政府采購業(yè)務層面內(nèi)部控制現(xiàn)狀

2.2.1 業(yè)務預算與計劃管理 各部門報送年度采購需求計劃，相關歸口部門審核資產(chǎn)配置和預算，計財處按照經(jīng)費來源和績效指標匯總審核預算。次年財政資金下達后，采購辦在規(guī)定時間內(nèi)進行政府采購計劃備案，待省財政廳審批后，進入OA系統(tǒng)購置申請流程，相關部門和分管領導審批后執(zhí)行。

2.2.2 實施管理 (1)政府采購方式控制。在政府采購計劃備案時，須選擇公開招標或非公開招標方式。在項目實施時，結合實際情況，采用邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商、單一來源采購、詢價、商場直購、網(wǎng)上競價、批量集中采購等方式。(2)政府采購需求控制。涉及政府采購項目，需求部門編制技術參數(shù)，討論后簽字提交采購辦。采購辦組織需求論證，涉及特別大和需要進行進口論證的項目，委托代理機構抽取專家進行論證；其他項目由采購辦組織后勤處、需求部門等相關部門進行論證，監(jiān)審處監(jiān)督。(3)政府采購招投標控制。需求部門根據(jù)論證會意見修改招標文件，簽署招標文件確認函后報采購辦，采購辦提交代理機構發(fā)布招標公告。開標當日，監(jiān)審處派員參與專家抽取及對評標過程簽署意見。評標結果公告發(fā)布后，發(fā)放中標/成交通知書。(4)政府采購合同控制。政府采購合同管理按中心《合同管理暫行規(guī)定》執(zhí)行，實行分類管理，統(tǒng)一備案。

2.2.3 驗收管理 中心政府采購項目驗收環(huán)節(jié)中，對貨物類、工程類、服務類項目采取歸口管理方法。

2.2.4 質(zhì)疑投訴 管理政府采購供應商質(zhì)疑投訴依據(jù)政府采購供應商質(zhì)疑處理辦法和投訴處理工作規(guī)程進行管理，采購辦負責接受采購過程中的各類質(zhì)疑和投訴。

2.2.5 檔案管理 政府采購檔案分散于計財處、采購辦、后勤處、需求部門、歸口部門、辦公室等各部門，未進行統(tǒng)一收集和存檔。

3 中心政府采購內(nèi)部控制存在的問題

3.1 單位層面存在的問題

3.1.1 未完全建立內(nèi)部控制體系 中心雖成立了內(nèi)部控制工作領導小組，也隨外部和內(nèi)部環(huán)境變化，不斷修訂相應制度，但并未將內(nèi)部控制工作作為整體要求，安排各部門梳理流程、細化控制目標、整合業(yè)務；未成立風險評估小組，未建立風險定期評估機制，也沒有設置風險評估崗位；另外，目前梳理的內(nèi)部控制手冊只有涵蓋單位層面和業(yè)務層面的管理制度匯編，沒有從體系建設、風險評估與控制，預算、收支、政府采購、資產(chǎn)、合同和建設項目六個業(yè)務層面的控制范圍、目標、流程圖、風險及防控措施方面進行建立，沒有體現(xiàn)真正內(nèi)部控制手冊的設計思想。

3.1.2 組織構架存在風險 采購辦設在計財處，計財處既負責采購的審核，又負責采購的組織，還負責采購的付款，未實現(xiàn)不相容的崗位(職位)相互分離，在政府采購業(yè)務活動中有較大風險。

3.1.3 采購信息體系不健全 從信息化建設上來看，OA系統(tǒng)中設置的采購流程僅涉及到采購計劃階段的部分內(nèi)容，管理部門無法對整個政府采購業(yè)務環(huán)節(jié)進行全程控制[3]。

3.2 業(yè)務層面存在的問題

3.2.1 政府采購預算編制與計劃存在脫節(jié)的情況 《預算法》實施后，對預算編制批復下達的時效要求高，財政項目資金下達前編制預算時，大部分項目實施方案尚未下發(fā)，導致部門編制預算不準確，另外，部門編制預算時沒有充分開展市場調(diào)研。以上情況導致政府采購項目預算與實際有差距，將產(chǎn)生的問題轉(zhuǎn)移到采購實施階段，直接影響預算執(zhí)行進度。

3.2.2 政府采購審批流程設計有缺陷 OA系統(tǒng)中，缺失工程類項目審批表單。目前裝修工程在OA系統(tǒng)中以《房屋維修維護申請單》的形式進行填報與審批，但該表單設置沒有采購辦審批流程，采購審批內(nèi)部控制環(huán)節(jié)缺失，存在較大風險。

3.2.3 政府采購實施存在招標風險 需求論證過程中，對技術條款和商務條款考慮不全面。部門在編制技術條款時有漏洞，導致招標完成進入驗收環(huán)節(jié)，技術驗收結果與招投標文件有差異，與供應商開始漫長的扯皮、協(xié)商、談判；在政府采購過程中忽略售后條款的擬定，導致后期支出大量維修維護費用。

3.2.4 政府采購驗收制度不全面 未制定涉及貨物類、工程類、服務類較全面的履約驗收管理制度；對于采購人與使用人分離的采購項目，怎樣履約驗收、怎樣對使用人履約驗收工作進行監(jiān)督檢查較為缺失。

3.2.5 政府采購檔案管理不夠規(guī)范 現(xiàn)有檔案管理制度中，沒有政府采購檔案管理的要求，其資料由各部門自行留存，一旦工作人員離崗，難以對整個項目進行監(jiān)督、復查和評價。

3.3 監(jiān)督與評價存在的問題

3.3.1 采購監(jiān)督不全面 監(jiān)審處一般參與政府采購需求論證，招標代理機構和評審專家抽取，開、評標環(huán)節(jié)的現(xiàn)場監(jiān)督工作，未涉及對采購預算與計劃、采購合同簽訂與執(zhí)行、履約驗收和采購檔案管理等環(huán)節(jié)的監(jiān)督[4]。

3.3.2 評價主體缺位 計財處組織各部門根據(jù)各指標進行內(nèi)部控制基礎性評價。由內(nèi)部控制建設牽頭部門來執(zhí)行評價，其獨立性勢必受到影響[5]。按照內(nèi)部控制小組監(jiān)督評價部門職能，應由監(jiān)審處每年組織內(nèi)部控制工作評價。

4 中心政府采購內(nèi)部控制對策分析

4.1 中心政府采購內(nèi)部控制單位層面控制改進措施

4.1.1 建立良好的內(nèi)部控制環(huán)境 對領導、需求部門、歸口部門、采購部門實施分類培訓和教育。理解和掌握內(nèi)部控制原理，明確具體操作的實施路徑和流程——告訴領導和流程執(zhí)行者哪些是關鍵控制活動、為什么要控制這些風險、控制這些風險的關鍵點是什么。改進組織機構設置和人員，做到：采購辦獨立、人員定期調(diào)整輪崗。

4.1.2 完善風險評估機制 (1)成立風險評估小組。對經(jīng)濟活動進行全面風險管理，并明確應履行的職責[6]。(2)建立風險評估流程。流程依次為：① 采用德菲爾法確定風險發(fā)生概率等級標準和風險影響程度標準；② 明確風險等級劃分標準，建立風險矩陣[7]；③ 根據(jù)風險描述制作風險評估表，由風險評估小組成員填寫，得出風險等級；④ 根據(jù)風險結果，設計完善內(nèi)控環(huán)節(jié)以應對。(3)形成風險評估報告。通過風險評估調(diào)查結果，風險值對應相應風險等級，提示中心對哪些控制活動需要重點關注，哪些需要改良，哪些運行良好，哪些考慮風險規(guī)避、風險降低、風險轉(zhuǎn)移、風險承擔的策略[8]。將風險評估結果形成書面報告，作為政府采購內(nèi)部控制問題整改的依據(jù)。

4.1.3 實現(xiàn)政府采購全流程數(shù)據(jù)管理 采購信息管理系統(tǒng)是政府采購內(nèi)部控制的硬件支撐，能對政府采購各個環(huán)節(jié)進行有序管理[9]。采購信息管理系統(tǒng)的設計要與中心實際情況相結合，其流程設計的目標是建立貫穿政府采購全流程、涵蓋各部門的數(shù)據(jù)鏈。因采購預算和計劃的審批流程、支出費用報銷審批流程、合同審查備案審批流程均已在OA系統(tǒng)中設計和良好運行，資產(chǎn)驗收記錄也存于后勤管理信息系統(tǒng)，因此，采購信息管理系統(tǒng)可主要設計需求論證，招標文件審核，答疑回復，成交公告，供應商管理等環(huán)節(jié)和內(nèi)容。在對采購信息管理系統(tǒng)進行設計時，要明確開放接口，實現(xiàn)與OA系統(tǒng)和后勤管理信息系統(tǒng)對接，形成貫穿政府采購業(yè)務全流程的數(shù)據(jù)鏈。

4.2 中心政府采購內(nèi)部控制業(yè)務層面控制改進措施

4.2.1 改進預算與采購計劃管理 加強資產(chǎn)管理和預算管理的有效結合。加強資產(chǎn)入口管理，對于限額以上的儀器設備，依據(jù)資產(chǎn)的實物量、價值量及運行狀態(tài)等信息，由相關領域儀器設備專家對資產(chǎn)配置必要性、可行性和合理性進行科學論證，為預算編制提供可靠的依據(jù)。在需求總是大于資金的情況下，各部門按照專家評審后的清單，進行排序，避免預算編制時由于時間緊、預算有限，遺漏重要資產(chǎn)。各部門要另建儲備設備清單，避免因為突然下達項目資金，在緊急時間內(nèi)隨意報送采購需求。部門在擬定需求時，要做好技術參數(shù)、品牌口碑、故障率等[10]市場調(diào)研?？紤]單位財政資金的性質(zhì)，加強對售后條款的重視，編寫合乎中心權益的商務條款。

4.2.2 優(yōu)化采購審批流程 建立工程類采購項目申請和審批流程，加強重點環(huán)節(jié)管理，設計符合中心運行習慣的表單。

4.2.3 加強采購實施環(huán)節(jié)管理 需求部門在進行政府采購項目技術條款的編制中，要充分考慮現(xiàn)有市場產(chǎn)品和需求的匹配度，對于產(chǎn)品關鍵參數(shù)描述應準確、嚴謹。針對中心政府采購流程耗時長的項目，首先必須進行背景了解，追溯審查招投標流程，分析原因，再選擇是否更換采購方式，避免反復招標增加時間成本，影響后期執(zhí)行。

4.2.4 優(yōu)化履約驗收管理 建立涵蓋貨物類、工程類和服務類項目的《履約驗收管理辦法》，明確驗收程序和內(nèi)容。對于采購人與使用人分離的采購項目，中心應在政府采購合同簽訂后，將合同副本和與驗收工作有關的資料送交使用人，并委托其按驗收工作程序和要求對政府采購項目進行驗收[11]。同時，作為采購主體，中心要不定期對使用人履約驗收工作進行監(jiān)督檢查，做好監(jiān)督記錄。

4.2.5 加強政府采購檔案管理 政府采購檔案包括整個采購業(yè)務中形成的文件材料。針對政府采購檔案管理要求，應完善中心檔案管理規(guī)定，建立政府采購檔案管理流程，由采購辦工作人員負責收集、整理、匯總、歸檔，按年度移交檔案室，由檔案室進行立卷，妥善保存政府采購文件15年。

4.3 完善評價與監(jiān)督

4.3.1 明確部門職責 內(nèi)部審計部門是對內(nèi)部控制建立與實施情況進行監(jiān)督檢查和自我評價的職能部門[12]。內(nèi)部控制的建立、實施必須與內(nèi)部監(jiān)督、評價保持相對獨立，因此，監(jiān)審處應履行內(nèi)部監(jiān)督、評價職能，其采購質(zhì)疑投訴管理職責和評價工作不應再由計財處擔任。

4.3.2 實施監(jiān)督檢查 內(nèi)部監(jiān)督可以有單位層面和業(yè)務層面監(jiān)督、專項監(jiān)督與日常監(jiān)督[13]。在政府采購業(yè)務工作中，可以從政府采購預算和計劃、政府采購方式、政府采購招投標、信息披露等環(huán)節(jié)和方面實施監(jiān)督檢查重點。

4.3.3 開展內(nèi)控評價 內(nèi)部控制評價是對內(nèi)部控制的有效性進行全面評價。中心應隨內(nèi)部控制發(fā)展的要求，通過設置評價指標、權重，對內(nèi)部控制設計有效(建設情況)和執(zhí)行有效(運行情況)進行有效性分析和自我評價[14]。根據(jù)綜合評價計算，得出結論，形成年度評價報告。

利益沖突無