完善應(yīng)急物資保障制度的公法路徑
——以應(yīng)急物資保障協(xié)議為切入點(diǎn)

林鴻潮 張雨田

[提要]以政府與企業(yè)簽訂協(xié)議的方式保障應(yīng)急物資供給能夠充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制功能，在政府主導(dǎo)下有序吸納社會(huì)資源，是現(xiàn)階段完善應(yīng)急物資保障制度的關(guān)鍵。但對(duì)這種協(xié)議性質(zhì)的爭(zhēng)議和對(duì)緊急采購(gòu)概念的誤用，造成了實(shí)踐中的混亂?！睹穹ǖ洹返?94條規(guī)定的國(guó)家訂貨合同進(jìn)一步造成了應(yīng)急物資保障制度向私法路徑的偏移。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)明確應(yīng)急物資保障協(xié)議是特殊的政府采購(gòu)合同并定性為行政協(xié)議，在澄清《民法典》第494條不利影響的基礎(chǔ)上，遵循公法路徑完善應(yīng)急物資保障制度。在這一路徑下，應(yīng)當(dāng)在應(yīng)急物資保障協(xié)議中增加儲(chǔ)備對(duì)價(jià)條款，以平衡協(xié)議雙方的權(quán)利義務(wù)。此外，還應(yīng)當(dāng)建立與應(yīng)急征用并行的應(yīng)急征購(gòu)制度，作為應(yīng)急物資保障體系的重要補(bǔ)充。

一、問(wèn)題的提出

隨著我國(guó)應(yīng)急管理能力體系的不斷發(fā)展，早期以應(yīng)急處置為導(dǎo)向、針對(duì)單災(zāi)種的鏈條式應(yīng)急管理模式逐漸力有不逮，應(yīng)急管理成為一項(xiàng)需要覆蓋突發(fā)事件全過(guò)程、風(fēng)險(xiǎn)治理與應(yīng)急管理并重的系統(tǒng)性、綜合性工程。[1]其中，應(yīng)急物資保障直接決定突發(fā)事件預(yù)防與準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、處置與救援、恢復(fù)與重建等各階段工作能否順利開展，是這項(xiàng)工程的基礎(chǔ)性支撐。完善的應(yīng)急物資保障對(duì)提高我國(guó)應(yīng)急管理水平，推動(dòng)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化有著重要意義。

在應(yīng)急管理實(shí)踐中，應(yīng)急物資保障是通過(guò)綜合運(yùn)用調(diào)用實(shí)物儲(chǔ)備、啟動(dòng)生產(chǎn)能力儲(chǔ)備、進(jìn)行應(yīng)急征用和征購(gòu)、接受社會(huì)捐贈(zèng)等多種方式實(shí)現(xiàn)的。突發(fā)事件發(fā)生后，公共系統(tǒng)的能力需要在極短時(shí)間內(nèi)達(dá)到最大化，為了在高效應(yīng)對(duì)突發(fā)事件和維護(hù)公民權(quán)益之間取得平衡，一般而言，此時(shí)首先要依靠政府的儲(chǔ)備提供托底性的保障，為應(yīng)急物資提供相對(duì)穩(wěn)定的來(lái)源。[2](P.164)不過(guò)，受制于財(cái)政預(yù)算、市場(chǎng)等多種影響因素，政府儲(chǔ)備實(shí)物的規(guī)模十分有限，一般只能應(yīng)對(duì)規(guī)模較小、災(zāi)種相對(duì)單一的突發(fā)事件。突發(fā)事件的規(guī)模達(dá)到一定程度后，僅靠政府儲(chǔ)備便不足以滿足應(yīng)急物資的峰值需求。此時(shí)，必須充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，最大限度拓展應(yīng)急物資來(lái)源。應(yīng)急征用、征購(gòu)和社會(huì)捐贈(zèng)本質(zhì)上都是對(duì)社會(huì)應(yīng)急資源的吸納，以此應(yīng)對(duì)不同類型、不同規(guī)模的突發(fā)事件。然而，上述應(yīng)急物資汲取方式在突發(fā)事件發(fā)生后才會(huì)逐漸打通，在獲取物資的數(shù)量和質(zhì)量上都存在不確定性，也容易引發(fā)各類民事、行政法律糾紛。為了盡可能將應(yīng)急物資保障的準(zhǔn)備工作提前，通過(guò)在常規(guī)情境中的“未雨綢繆”實(shí)現(xiàn)非常規(guī)情境下的應(yīng)急物資保障，滿足我國(guó)4.0版應(yīng)急管理體系的發(fā)展需要[3]，現(xiàn)行立法確立了應(yīng)急物資保障協(xié)議制度。①《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》(下文簡(jiǎn)稱《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》)第32條規(guī)定，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況，與有關(guān)企業(yè)簽訂協(xié)議，保障應(yīng)急救援物資、生活必需品和應(yīng)急處置裝備的生產(chǎn)、供給。應(yīng)急物資保障協(xié)議可以由政府和企業(yè)在突發(fā)事件尚未發(fā)生時(shí)簽訂，雙方能夠就協(xié)議內(nèi)容充分協(xié)商，也為企業(yè)在非常規(guī)狀態(tài)下提供應(yīng)急物資留足準(zhǔn)備時(shí)間，以保證物資質(zhì)量和供給效率。應(yīng)急物資保障協(xié)議的制度設(shè)計(jì)符合“中央儲(chǔ)備和地方儲(chǔ)備相結(jié)合，實(shí)物儲(chǔ)備和產(chǎn)能儲(chǔ)備相結(jié)合，國(guó)家儲(chǔ)備和企業(yè)商業(yè)儲(chǔ)備相結(jié)合”的“兩條腿走路”應(yīng)急物資保障方針，是當(dāng)前完善應(yīng)急物資保障制度體系的關(guān)鍵。

但是，現(xiàn)行立法只為應(yīng)急物資保障協(xié)議的簽訂提供了基本依據(jù)，留下了不少尚待解決的問(wèn)題。其中最為突出的問(wèn)題在于，應(yīng)急物資保障協(xié)議在性質(zhì)上到底是民事合同還是行政協(xié)議？對(duì)這一問(wèn)題的回答直接關(guān)系到應(yīng)急物資保障制度建構(gòu)的路徑選擇和一系列具體制度安排。例如，政府在應(yīng)急物資保障協(xié)議的訂立、履行等過(guò)程中是否享有行政優(yōu)益權(quán)？如果認(rèn)為應(yīng)急物資保障協(xié)議屬于民事合同，則政府和企業(yè)雙方以平等地位締約，協(xié)議的履行應(yīng)遵循私法路徑，自然不存在行政優(yōu)益權(quán)。如果認(rèn)為其屬于行政協(xié)議，則政府在應(yīng)急物資供應(yīng)鏈中的介入便屬于行政行為，政府在簽訂和履行協(xié)議時(shí)都享有一定優(yōu)益權(quán)[4]，同時(shí)也應(yīng)受到公法上的相應(yīng)規(guī)范和約束。本文從應(yīng)急物資保障協(xié)議的性質(zhì)界定入手，重新審視應(yīng)急物資保障制度的建構(gòu)路徑，在此基礎(chǔ)上提出相應(yīng)的制度完善方案。

二、應(yīng)急物資保障協(xié)議的性質(zhì)界定

《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》只對(duì)應(yīng)急物資保障協(xié)議作出了概括性規(guī)定，在國(guó)家層面的其他法律法規(guī)和應(yīng)急預(yù)案中，有關(guān)應(yīng)急物資保障協(xié)議的規(guī)定也不多見。后者中內(nèi)容有限的規(guī)定也多與《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第32條類似，即只概括規(guī)定政府可以在必要時(shí)與企業(yè)簽訂物資保障協(xié)議，也未就協(xié)議雙方的權(quán)利義務(wù)作出具體規(guī)定。實(shí)踐中，應(yīng)急物資保障協(xié)議與政府采購(gòu)合同在多個(gè)方面都具有相似性，而后者的法律規(guī)范體系經(jīng)歷近二十年的不斷發(fā)展完善，已經(jīng)相對(duì)成熟，在實(shí)踐中也取得了良好的運(yùn)行效果。因此，對(duì)兩者關(guān)系的分析有助于界定應(yīng)急物資保障協(xié)議的性質(zhì)，并為其制度完善提供進(jìn)路。

(一)應(yīng)急物資保障協(xié)議屬于政府采購(gòu)合同

現(xiàn)行《政府采購(gòu)法》第2條規(guī)定，政府采購(gòu)是各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織以合同方式，有償取得貨物、工程和服務(wù)的采購(gòu)行為。政府采購(gòu)使用財(cái)政性資金，根據(jù)依法制定的集中采購(gòu)目錄和采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行。在政府采購(gòu)合同中，作為政府一方的采購(gòu)人訂立合同的目的系基于國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的需要。[5](P.205)結(jié)合《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第32條來(lái)看，在合同當(dāng)事人、簽訂方式、締約目的等多個(gè)方面，政府采購(gòu)合同和應(yīng)急物資保障協(xié)議都存在明顯相似性。由于我國(guó)目前尚未就應(yīng)急物資保障出臺(tái)專門立法，而《政府采購(gòu)法》已經(jīng)以專章形式規(guī)范了政府采購(gòu)合同的簽訂和履行過(guò)程。因此，為了提供應(yīng)急物資保障協(xié)議的法律依據(jù)，一些地方規(guī)范性文件規(guī)定，應(yīng)急物資保障協(xié)議的簽訂和履行應(yīng)當(dāng)按照政府采購(gòu)的有關(guān)政策和規(guī)定進(jìn)行。②

但是，這些地方性規(guī)范面臨一定的合法性爭(zhēng)議。采購(gòu)應(yīng)急物資、保障應(yīng)急物資的及時(shí)供應(yīng)是政府的重要職責(zé)，這一點(diǎn)毋庸置疑。但應(yīng)急物資保障協(xié)議能否適用《政府采購(gòu)法》及其一系列配套法規(guī)規(guī)章，從國(guó)家層面的立法來(lái)看，其態(tài)度并不明確。早在2002年6月《政府采購(gòu)法》頒行之初，因嚴(yán)重自然災(zāi)害和其他不可抗力事件所實(shí)施的緊急采購(gòu)就已經(jīng)被明確排除在該法的適用范圍之外。③2003年“非典”疫情之后，以“一案三制”為核心的應(yīng)急管理體系開始進(jìn)入快速發(fā)展期，應(yīng)急物資保障制度卻并未得到立法機(jī)關(guān)的重視。2014年8月，《政府采購(gòu)法》進(jìn)行過(guò)一次修訂，但修訂幅度不大，也未就上述相關(guān)條款作出修改。2015年1月頒布的《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》，以及此后陸續(xù)出臺(tái)的《政府采購(gòu)信息發(fā)布管理辦法》《政府采購(gòu)質(zhì)疑和投訴辦法》等配套法規(guī)和規(guī)章進(jìn)一步明確了政府采購(gòu)合同雙方的權(quán)利義務(wù)，但都回避了應(yīng)急物資保障的相關(guān)問(wèn)題。2020年1月26日，財(cái)政部辦公廳下發(fā)了《關(guān)于疫情防控采購(gòu)便利化的通知》，其中專門規(guī)定，各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織使用財(cái)政性資金采購(gòu)疫情防控相關(guān)貨物、工程和服務(wù)的，可不執(zhí)行《政府采購(gòu)法》規(guī)定的方式和程序。這就使得現(xiàn)行立法出現(xiàn)了如下矛盾：一方面，政府采購(gòu)合同和應(yīng)急物資保障協(xié)議存在明顯相似性，不少地方在簽訂、履行應(yīng)急物資保障協(xié)議時(shí)會(huì)按照政府采購(gòu)的相關(guān)規(guī)范行事；另一方面，應(yīng)急物資保障協(xié)議卻一直被《政府采購(gòu)法》及其配套文件明確排除在適用范圍之外。

那么，應(yīng)當(dāng)如何理解應(yīng)急物資保障協(xié)議和政府采購(gòu)合同之間的關(guān)系呢？我們認(rèn)為，應(yīng)急物資保障協(xié)議屬于政府采購(gòu)合同的范疇。立法中出現(xiàn)上述矛盾的原因，在于對(duì)相關(guān)概念內(nèi)涵和分類的誤讀。2020年9月8日，財(cái)政部網(wǎng)站公布了《對(duì)十三屆全國(guó)人大三次會(huì)議第10154號(hào)建議的答復(fù)》(以下簡(jiǎn)稱財(cái)政部《答復(fù)》)?！洞饛?fù)》指出，應(yīng)急采購(gòu)?fù)ǔＪ侵冈诿媾R自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、公共安全事件等應(yīng)急突發(fā)事件時(shí)，政府為履行公共職能，開展應(yīng)急處置和救援而緊急采購(gòu)所需貨物、服務(wù)和工程的行為。財(cái)政部《答復(fù)》肯定了應(yīng)急采購(gòu)屬于政府采購(gòu)的范疇，認(rèn)為其之所以不必遵循常規(guī)采購(gòu)程序中有關(guān)期限、供應(yīng)商數(shù)量等要求，是因?yàn)樵诰o急狀態(tài)下，政府采購(gòu)市場(chǎng)供求關(guān)系、采購(gòu)目標(biāo)等都發(fā)生了顯著變化。[6]但是，財(cái)政部《答復(fù)》對(duì)應(yīng)急采購(gòu)的定義是比較窄的。從應(yīng)急管理實(shí)踐來(lái)看，應(yīng)急采購(gòu)包括如下兩種情況：其一，政府與企業(yè)在常規(guī)狀態(tài)下簽訂應(yīng)急物資保障協(xié)議，企業(yè)按照國(guó)家提供的目錄和標(biāo)準(zhǔn)，在協(xié)議規(guī)定的期限內(nèi)維持一定的庫(kù)存或生產(chǎn)能力，在突發(fā)事件發(fā)生后保障應(yīng)急物資的生產(chǎn)和供給，也就是先儲(chǔ)備、后采購(gòu)，是為了應(yīng)急而采購(gòu)，但不是在緊急情況下采購(gòu)；其二，突發(fā)事件發(fā)生后，政府為了解決因已有物資儲(chǔ)備不足而出現(xiàn)的需求缺口，與企業(yè)以最快速度簽訂協(xié)議，由企業(yè)緊急生產(chǎn)相關(guān)物資，沒有事前的儲(chǔ)備環(huán)節(jié)，直接采購(gòu)。既是為了應(yīng)急而采購(gòu)，也是在緊急情況下采購(gòu)。財(cái)政部《答復(fù)》所講的應(yīng)急采購(gòu)指的僅僅是第二種情況，其含義接近于《政府采購(gòu)法》所提及的緊急采購(gòu)。在這種情況下，采購(gòu)協(xié)議的簽訂和履行都處于應(yīng)急系統(tǒng)因?yàn)橥话l(fā)事件發(fā)生而受到?jīng)_擊時(shí)的非常狀態(tài)之下，此時(shí)再要求雙方遵循常態(tài)下的法定采購(gòu)流程當(dāng)然是強(qiáng)人所難，因此需要將其排除在《政府采購(gòu)法》一般規(guī)定的適用范圍之外。但對(duì)于第一種情況來(lái)說(shuō)，政府未雨綢繆對(duì)應(yīng)急物資先儲(chǔ)備、后采購(gòu)，在保障應(yīng)急物資供給的目標(biāo)上和第二種情況并無(wú)不同，都是為了應(yīng)急而采購(gòu)。既然第二種情況屬于政府采購(gòu)的范疇，第一種情況自然也應(yīng)該屬于。但在第一種情況下，政府和企業(yè)簽訂應(yīng)急物資保障協(xié)議時(shí)，并未面臨著突發(fā)事件的現(xiàn)實(shí)威脅，市場(chǎng)環(huán)境也未發(fā)生特殊變化，不應(yīng)排除《政府采購(gòu)法》一般規(guī)定的適用。僅僅因?yàn)橥话l(fā)事件發(fā)生后的緊急采購(gòu)不適用《政府采購(gòu)法》的一般規(guī)定，就否定其政府采購(gòu)行為的屬性，進(jìn)而將運(yùn)用范圍更加廣泛的、在常態(tài)下訂立應(yīng)急物資保障協(xié)議的采購(gòu)方式也排除在政府采購(gòu)之外，顯然是錯(cuò)誤的。

(二)應(yīng)急物資保障協(xié)議屬于行政協(xié)議

現(xiàn)行立法概括性地規(guī)定政府能夠通過(guò)和企業(yè)簽訂協(xié)議的方式來(lái)保障應(yīng)急物資的生產(chǎn)和供給，至于應(yīng)急物資保障協(xié)議應(yīng)該定性為行政協(xié)議還是民事合同，并未明確。在闡明應(yīng)急物資保障協(xié)議屬于政府采購(gòu)合同的基礎(chǔ)上，我們便可以借助對(duì)政府采購(gòu)合同的性質(zhì)分析來(lái)界定應(yīng)急物資保障協(xié)議的性質(zhì)。

政府采購(gòu)合同的性質(zhì)問(wèn)題是我國(guó)行政法學(xué)界和民法學(xué)界的經(jīng)典論爭(zhēng)之一，各方始終難以達(dá)成一致，將其理解為行政協(xié)議或民事合同的都大有人在。[7]一方面，《政府采購(gòu)法》第43條規(guī)定“政府采購(gòu)合同適用合同法。采購(gòu)人和供應(yīng)商之間的權(quán)利和義務(wù)，應(yīng)當(dāng)按照平等、自愿的原則以合同方式約定”，這一條款是民事合同說(shuō)最有力的論據(jù)。但是，民事合同說(shuō)盛行于這一問(wèn)題理論研究的早期，彼時(shí)行政協(xié)議的獨(dú)立性尚未獲得學(xué)界和實(shí)務(wù)界的普遍承認(rèn)。平等、自愿被視為民事合同獨(dú)有的特征。持民事合同說(shuō)的學(xué)者認(rèn)為，由于政府采購(gòu)合同雙方權(quán)利義務(wù)平等，且合同的訂立是基于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，因此，政府是以民事主體的地位與相對(duì)人訂立合同的。[8](P.153)但另一方面，政府采購(gòu)合同在訂立目的、優(yōu)益權(quán)等多個(gè)方面與民事合同存在顯著不同，民事合同的很多規(guī)則難以直接適用，持行政協(xié)議說(shuō)的學(xué)者據(jù)此對(duì)民事合同說(shuō)展開反駁。民事合同的出發(fā)點(diǎn)和歸宿都是當(dāng)事人的私益，政府采購(gòu)合同的訂立則是出于國(guó)家利益或社會(huì)公共利益的需要。因此，行政機(jī)關(guān)在政府采購(gòu)合同的訂立和履行等方面享有行政優(yōu)益權(quán)。《政府采購(gòu)法》中就政府采購(gòu)的預(yù)算編制、采購(gòu)方式、政府采購(gòu)的當(dāng)事人、程序、備案制度等多個(gè)方面進(jìn)行了特殊規(guī)定，使政府采購(gòu)合同明顯區(qū)別于民事合同。[9]

學(xué)術(shù)界之所以未能就政府采購(gòu)合同的性質(zhì)給出統(tǒng)一答案，主要是因?yàn)閷?duì)政府采購(gòu)合同中公法和私法屬性何者占有更大比重存在不同理解。同時(shí)，雖然《行政訴訟法》在2014年修訂時(shí)已經(jīng)將政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等納入行政訴訟的受案范圍，卻一直沒有明確行政協(xié)議的內(nèi)涵和外延。在行政協(xié)議理論研究中，學(xué)術(shù)界又提出了“法律關(guān)系說(shuō)”“行為說(shuō)”等多種觀點(diǎn)，更難就合同性質(zhì)的判斷標(biāo)準(zhǔn)得出一致結(jié)論。[10]地方立法在定性政府采購(gòu)合同時(shí)，不少地方持截然相反的兩種態(tài)度。④直到2019年11月12日，最高人民法院公布了《關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《行政協(xié)議司法解釋》)，才首次以司法解釋的形式對(duì)行政協(xié)議進(jìn)行了界定。在此之前，為了適應(yīng)司法審查的需要，實(shí)踐中出現(xiàn)了締約目的、合同主體之間的關(guān)系、有無(wú)優(yōu)益權(quán)等多種判斷標(biāo)準(zhǔn)，且都在司法裁判中被廣泛運(yùn)用。[11]

《行政協(xié)議司法解釋》就行政協(xié)議作出如下定義：行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)行政管理或者公共服務(wù)目標(biāo)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議，屬于行政訴訟法第十二條第一款第十一項(xiàng)規(guī)定的行政協(xié)議。該定義主要從目的、主體、意思和內(nèi)容四方面確定了行政協(xié)議應(yīng)當(dāng)滿足的基本要素。[12]政府采購(gòu)合同的雙方當(dāng)事人分別是采購(gòu)人和供應(yīng)商，前者指依法進(jìn)行政府采購(gòu)的國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、團(tuán)體組織，后者指向采購(gòu)人提供貨物、工程或者服務(wù)的法人、其他組織或者自然人，這滿足行政協(xié)議的主體要素?！墩少?gòu)法》雖未明文規(guī)定政府采購(gòu)合同的訂立需要雙方協(xié)商，但協(xié)商的本質(zhì)在于雙方在信息互通的基礎(chǔ)上進(jìn)行雙向溝通，最終達(dá)成一致。[13]現(xiàn)行立法規(guī)定，政府采購(gòu)的信息應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)向社會(huì)公開，供應(yīng)商在決定參加政府采購(gòu)活動(dòng)時(shí)實(shí)際上已經(jīng)與采購(gòu)人完成了初步溝通。在不同類型的政府采購(gòu)中，采購(gòu)人還需通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性談判、發(fā)出投標(biāo)邀請(qǐng)書或詢價(jià)通知書、雙方商定合理價(jià)格等方式與供應(yīng)商溝通，最終以平等、自愿為原則約定具體權(quán)利義務(wù)，這滿足了協(xié)議的意思要素。不過(guò)，在目的和內(nèi)容要素方面，由于部分政府采購(gòu)合同的簽訂和履行只是為了維持政府日常工作的運(yùn)轉(zhuǎn)，如采購(gòu)辦公用品，并非直接履行行政管理職能或向社會(huì)提供公共服務(wù)，也不具有行政法上的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容。因此，政府采購(gòu)合同是否屬于行政協(xié)議，仍然需要結(jié)合合同的具體內(nèi)容加以判斷。

作為一種特殊的政府采購(gòu)合同，應(yīng)急物資保障協(xié)議自然也滿足行政協(xié)議的主體要素和意思要素。不同的是，在目的和內(nèi)容要素方面，應(yīng)急物資保障協(xié)議還同時(shí)符合《行政協(xié)議司法解釋》對(duì)行政協(xié)議的判斷標(biāo)準(zhǔn)。就目的要素而言，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第32條規(guī)定，簽訂應(yīng)急物資保障協(xié)議是為了保障應(yīng)急救援物資、生活必需品和應(yīng)急處置裝備的生產(chǎn)、供給。政府作為本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作的負(fù)責(zé)主體，具有應(yīng)急物資準(zhǔn)備的職責(zé)，其簽訂協(xié)議的目的是實(shí)現(xiàn)行政管理和公共服務(wù)目標(biāo)。就內(nèi)容要素而言，該協(xié)議必然涉及政府與企業(yè)在應(yīng)急物資保障中的公法關(guān)系，如政府享有何種優(yōu)益權(quán)，企業(yè)如何承擔(dān)物資供給任務(wù)等，這都屬于行政法上的權(quán)利義務(wù)?？梢?，相較于一般的政府采購(gòu)合同，該協(xié)議的公法屬性明顯超過(guò)了私法屬性。至于誠(chéng)信、合意等原則，實(shí)則是所有合同都應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則。[14]應(yīng)急物資保障協(xié)議對(duì)這些原則的遵循和其所依托的市場(chǎng)機(jī)制一樣，都不會(huì)影響對(duì)合同性質(zhì)的認(rèn)定。由此可以認(rèn)為，應(yīng)急物資保障協(xié)議應(yīng)屬行政協(xié)議，而非民事合同。在整個(gè)應(yīng)急物資供應(yīng)鏈中，政府一直在以行政主體的身份行使權(quán)力、履行義務(wù)和承擔(dān)責(zé)任。

三、《民法典》第494條對(duì)應(yīng)急物資保障制度公法路徑的偏離

根據(jù)協(xié)議的內(nèi)容和《行政協(xié)議司法解釋》所提供的判斷標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)急物資保障協(xié)議屬于行政協(xié)議而非民事合同，應(yīng)急物資保障的“儲(chǔ)備—采購(gòu)—征用(征購(gòu))”等主要環(huán)節(jié)的運(yùn)行均以行政協(xié)議或行政決定為載體。從政府提供應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的物資保障到介入應(yīng)急物資供應(yīng)鏈的各環(huán)節(jié)，存在完整的公法路徑。但是，現(xiàn)行立法有關(guān)應(yīng)急物資保障的制度卻出現(xiàn)了向私法路徑偏移的傾向，《民法典》第494條就突出體現(xiàn)了這一點(diǎn)。

在《民法典》審議的最后階段，為了回應(yīng)抗擊新冠肺炎疫情的實(shí)踐需要，增加了多處與疫情防控等突發(fā)事件應(yīng)對(duì)相關(guān)的條款。其中，為了加強(qiáng)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的物資保障，《民法典》第494條就國(guó)家訂貨合同的訂立作出如下規(guī)定：“國(guó)家根據(jù)搶險(xiǎn)救災(zāi)、疫情防控或者其他需要下達(dá)國(guó)家訂貨任務(wù)、指令性任務(wù)的，有關(guān)民事主體之間應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)訂立合同?！睘榱擞行?yīng)對(duì)搶險(xiǎn)救災(zāi)等緊急情勢(shì)下的不時(shí)之需，該條同時(shí)規(guī)定了國(guó)家訂貨合同的強(qiáng)制締約制度。[15]即負(fù)有發(fā)出要約義務(wù)的當(dāng)事人，應(yīng)當(dāng)及時(shí)發(fā)出合理的要約；負(fù)有作出承諾義務(wù)的當(dāng)事人，不得拒絕對(duì)方合理的訂立合同要求。相關(guān)主體是否負(fù)有發(fā)出要約或作出承諾的義務(wù)，則需要依照法律、行政法規(guī)的單行性規(guī)定。可以認(rèn)為，《民法典》第494條將政府與企業(yè)簽訂的協(xié)議分解為“國(guó)家下達(dá)訂貨任務(wù)”和“有關(guān)主體簽訂合同”兩個(gè)環(huán)節(jié)，暗含前一環(huán)節(jié)屬于公法行為，后一環(huán)節(jié)則屬簽訂民事合同之意。然而，這一條款運(yùn)用于應(yīng)急管理實(shí)踐時(shí)，可能產(chǎn)生如下兩個(gè)方面的問(wèn)題。

一方面，這一規(guī)定的實(shí)施過(guò)程將會(huì)出現(xiàn)制度“空轉(zhuǎn)”，不具備可操作性。行政協(xié)議在本質(zhì)上是雙方當(dāng)事人合意的體現(xiàn)，《民法典》第494條對(duì)于強(qiáng)制締約制度的規(guī)范卻排斥了締約自由，因此，只有在具備特別理由的情況下才能夠被法律所承認(rèn)。有學(xué)者認(rèn)為，法律對(duì)強(qiáng)制締約的承認(rèn)，最好表現(xiàn)為法律明確規(guī)定某類合同的當(dāng)事人負(fù)有必須締約的義務(wù)。[16]《民法典》第494條正是遵循著這樣的思路，將確定強(qiáng)制締約義務(wù)的任務(wù)“轉(zhuǎn)包”給了其他法律、行政法規(guī)。然而，縱觀我國(guó)的應(yīng)急法律體系，無(wú)論是作為基本法的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，還是其他數(shù)量眾多的單行法，雖然都不乏一些概括性的規(guī)定，提出企業(yè)有義務(wù)參與突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作，有義務(wù)配合政府完成應(yīng)急物資保障。但是，我們并不能通過(guò)這些抽象的條款去具體判斷某個(gè)企業(yè)在特定突發(fā)事件中是否負(fù)有生產(chǎn)、供應(yīng)應(yīng)急物資的承諾義務(wù)。實(shí)際上，法律也很難在事前明確哪些企業(yè)在什么情況下負(fù)有這樣的承諾義務(wù)。當(dāng)突發(fā)事件發(fā)生之后，如果事前儲(chǔ)備的應(yīng)急物資實(shí)物和生產(chǎn)能力不足，需要另行實(shí)施緊急采購(gòu)，采購(gòu)對(duì)象仍然只能依靠政府根據(jù)實(shí)際情況臨時(shí)確定，而這無(wú)疑是一種具有強(qiáng)制性的行政行為，不再具有民事合同的性質(zhì)。因此，《民法典》第494條并不真正具有可操作性。相比之下，運(yùn)用公法手段來(lái)實(shí)現(xiàn)相同的目標(biāo)要簡(jiǎn)潔、高效得多。此外，如果應(yīng)急物資保障中的相關(guān)主體依靠民事合同以平等主體的身份合作，相互間在信息獲取和傳遞等各方面將缺乏有效制約，應(yīng)急物資供應(yīng)鏈的穩(wěn)定性也難以保證。[17]

另一方面，這一規(guī)定可能因在實(shí)踐中難以實(shí)施而迫使政府將應(yīng)急征購(gòu)轉(zhuǎn)為應(yīng)急征用?！睹穹ǖ洹返?94條能否有效實(shí)施，取決于其他法律、行政法規(guī)是否規(guī)定了企業(yè)的承諾義務(wù)。而正如上文所指出的那樣，這樣的規(guī)定目前并不存在，將來(lái)也很難寫入。與此同時(shí)，法律上又沒有授權(quán)政府在這樣的緊急情況下可以單方面確定采購(gòu)對(duì)象以實(shí)施強(qiáng)制性征購(gòu)。那么，在《民法典》第494條無(wú)法實(shí)際“落地”、應(yīng)急征購(gòu)又于法無(wú)據(jù)的情況下，有可能不得不轉(zhuǎn)而采取單方色彩更強(qiáng)的應(yīng)急征用措施，而企業(yè)可能為此蒙受損失。因?yàn)?，如果政府以采?gòu)的方式獲得應(yīng)急物資，無(wú)論是采取雙方平等協(xié)商的采購(gòu)還是采取強(qiáng)制性征購(gòu)，其支付給企業(yè)的都應(yīng)該是包括一定合理利潤(rùn)在內(nèi)的商品價(jià)格；如果政府實(shí)施的是應(yīng)急征用，則支付給企業(yè)的只能是補(bǔ)償，而補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)財(cái)產(chǎn)的成本構(gòu)成來(lái)確定的，即使完全體現(xiàn)了被征用財(cái)產(chǎn)的實(shí)際價(jià)值，也并不包含企業(yè)的利潤(rùn)。[18](P.48)實(shí)際上，在新冠肺炎疫情防控中，就有地方政府以征用之名行征購(gòu)之實(shí)，并杜撰了“征用生產(chǎn)能力”的說(shuō)法。[19]

四、在公法路徑上完善應(yīng)急物資保障制度

(一)明確應(yīng)急物資保障協(xié)議的性質(zhì)并澄清相關(guān)概念

在“采儲(chǔ)結(jié)合”的方針下，應(yīng)急物資保障協(xié)議直接約定政府和企業(yè)雙方在應(yīng)急物資供應(yīng)鏈中的權(quán)利和義務(wù)，完善應(yīng)急物資保障制度時(shí)應(yīng)當(dāng)將協(xié)議的簽訂、履行、協(xié)議應(yīng)當(dāng)具備的內(nèi)容等作為重點(diǎn)之一。但是，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》只對(duì)應(yīng)急物資保障協(xié)議作出概括性規(guī)定，并未明確其性質(zhì)。雖然《行政協(xié)議司法解釋》提供的判斷標(biāo)準(zhǔn)有助于我們確定應(yīng)急物資保障協(xié)議的性質(zhì)，但仍然無(wú)法替代列舉式的明確規(guī)定?！睹穹ǖ洹返?94條帶來(lái)的制度建構(gòu)路徑上的偏離，更需要立法機(jī)關(guān)明確回應(yīng)應(yīng)急物資保障協(xié)議的屬性。在短期內(nèi)，可以通過(guò)修訂《行政協(xié)議司法解釋》，將應(yīng)急物資保障協(xié)議增加列舉為行政協(xié)議的一種；從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，應(yīng)當(dāng)考慮制定專門的《應(yīng)急物資保障條例》，按照行政協(xié)議的制度框架專章規(guī)定應(yīng)急物資保障協(xié)議。

與此同時(shí)，應(yīng)當(dāng)通過(guò)明確應(yīng)急采購(gòu)的概念澄清其與政府采購(gòu)的關(guān)系。判斷應(yīng)急采購(gòu)的主要標(biāo)準(zhǔn)在于政府是否基于應(yīng)急目的采購(gòu)應(yīng)急物資，這既包括在常態(tài)下簽訂應(yīng)急物資保障協(xié)議進(jìn)行的采購(gòu)，也包括突發(fā)事件發(fā)生后、在非常態(tài)下以協(xié)議形式進(jìn)行的緊急采購(gòu)。兩者雖然在協(xié)議簽訂與突發(fā)事件發(fā)生的先后順序方面有所不同，但都屬于政府采購(gòu)的范疇?！墩少?gòu)法》雖因緊急采購(gòu)的特殊性將其排除在適用范圍之外，但在常態(tài)下簽訂應(yīng)急物資保障協(xié)議進(jìn)行的應(yīng)急采購(gòu)不應(yīng)被排除在外。如果考慮到應(yīng)急采購(gòu)、緊急采購(gòu)兩個(gè)概念比較容易混淆，也可以不使用應(yīng)急采購(gòu)的說(shuō)法，表述為根據(jù)應(yīng)急物資保障協(xié)議實(shí)施的采購(gòu)。在《政府采購(gòu)法》中，可以通過(guò)正反兩個(gè)方面的規(guī)定解決這一問(wèn)題，首先明確根據(jù)應(yīng)急物資保障協(xié)議實(shí)施的采購(gòu)屬于政府采購(gòu)，再將突發(fā)事件發(fā)生之后才簽訂協(xié)議的緊急采購(gòu)排除在外。

(二)設(shè)置儲(chǔ)備對(duì)價(jià)條款，平衡協(xié)議雙方的權(quán)利義務(wù)

出于提高應(yīng)急物資供應(yīng)鏈安全冗余度的考慮，對(duì)于部分十分重要的資源，政府可能與多家在空間分布上具有一定分散性的企業(yè)同時(shí)簽訂協(xié)議。[2](P.167)同時(shí)，由于突發(fā)事件畢竟是具有不確定性的小概率事件，在大部分情況下，應(yīng)急準(zhǔn)備所預(yù)設(shè)的突發(fā)事件情景并沒有發(fā)生，企業(yè)保留的庫(kù)存或生產(chǎn)能力并未轉(zhuǎn)化為政府實(shí)際購(gòu)買的物資。在我們將應(yīng)急物資保障協(xié)議理解為行政協(xié)議的情況下，企業(yè)按照協(xié)議約定保持一定庫(kù)存或者生產(chǎn)能力進(jìn)行物資儲(chǔ)備，本質(zhì)上是在履行協(xié)議所設(shè)定的一項(xiàng)公法義務(wù)。即使最終并沒有發(fā)生應(yīng)急物資的實(shí)際采購(gòu)，政府仍應(yīng)在一定范圍內(nèi)承擔(dān)企業(yè)為備貨、倉(cāng)儲(chǔ)以及維持產(chǎn)能等付出的各類成本。如果將應(yīng)急物資保障協(xié)議理解為民事合同，則上述成本是企業(yè)為了獲得潛在的商業(yè)交易機(jī)會(huì)而必須承擔(dān)的商業(yè)成本，只能自行消化。政府很難在沒有實(shí)際購(gòu)買商品的情況下，為企業(yè)支付上述成本找到法律上的理由。但如此一來(lái)，就會(huì)挫傷企業(yè)參與應(yīng)急物資儲(chǔ)備的積極性，削弱全社會(huì)的應(yīng)急物資保障能力。這也是必須將應(yīng)急物資保障協(xié)議界定為行政協(xié)議而非民事合同的原因之一。

為了確定政府承擔(dān)應(yīng)急物資儲(chǔ)備成本的范圍，平衡協(xié)議雙方的權(quán)利義務(wù)，應(yīng)當(dāng)在應(yīng)急物資保障協(xié)議中引入儲(chǔ)備對(duì)價(jià)條款，并將其作為協(xié)議中的必備條款。對(duì)價(jià)是英美法系中合同成立的要素之一，我國(guó)與合同相關(guān)的立法中并未引入這一概念。但是在《票據(jù)法》第10條中，我們能夠找到如下定義：“票據(jù)的取得，必須給付對(duì)價(jià)，即應(yīng)當(dāng)給付票據(jù)雙方當(dāng)事人認(rèn)可的相對(duì)應(yīng)的代價(jià)。”對(duì)價(jià)是誠(chéng)實(shí)信用原則的延伸，其實(shí)質(zhì)是一種雙方均認(rèn)可的、相對(duì)應(yīng)的利益。[20](P.32)一般而言，對(duì)價(jià)只被要求必須具有某種法律價(jià)值，并不必須以金錢的形式實(shí)現(xiàn)，以便利雙方達(dá)成合意的同時(shí)減輕雙方的負(fù)擔(dān)為原則。實(shí)踐中，政府為應(yīng)急物資保障企業(yè)支付的常見對(duì)價(jià)包括為儲(chǔ)備物資提供財(cái)政貼息、提供政策性貸款或商業(yè)貸款等融資支持、推行政府兜底收儲(chǔ)政策等。例如，在新冠肺炎疫情防控期間，政府為了激發(fā)企業(yè)的生產(chǎn)積極性，就向一些負(fù)責(zé)生產(chǎn)特定種類應(yīng)急物資的企業(yè)作出允諾，政府將收儲(chǔ)疫情過(guò)后富余的物資。[21]這些對(duì)價(jià)的支付行為有相當(dāng)一部分雖未使用財(cái)政資金，卻直接涉及行政權(quán)力的行使，因此，應(yīng)當(dāng)對(duì)其設(shè)定和履行加以嚴(yán)格規(guī)范。可以由法律規(guī)定應(yīng)急物資儲(chǔ)備中支付對(duì)價(jià)的主要方式和基本標(biāo)準(zhǔn)，并留足政府和企業(yè)在對(duì)價(jià)問(wèn)題上的協(xié)商空間，由雙方在該范圍內(nèi)協(xié)商確定對(duì)價(jià)。

具體而言，可以從肯定和否定兩方面為應(yīng)急物資儲(chǔ)備的對(duì)價(jià)設(shè)定條件。其中，肯定性條件可以包括：對(duì)價(jià)必須是合法的；對(duì)價(jià)的確定應(yīng)當(dāng)獲得協(xié)議雙方當(dāng)事人的認(rèn)可；對(duì)價(jià)必須具有一定法律價(jià)值，要讓雙方權(quán)利義務(wù)的總體價(jià)值即使不能做到完全相當(dāng)，但能夠基本對(duì)應(yīng)。否定性條件則大多與肯定性條件相對(duì)應(yīng)，例如，要求對(duì)價(jià)滿足合法這一肯定性條件，也限制了對(duì)價(jià)不能超出政府的職權(quán)范圍；要求對(duì)價(jià)必須具有一定法律意義上的價(jià)值，則僅具有形式意義的對(duì)價(jià)就不能滿足要求。此外，政府不能將應(yīng)當(dāng)履行的法定義務(wù)作為對(duì)價(jià)。

(三)建立應(yīng)急征購(gòu)制度作為應(yīng)急物資保障的重要補(bǔ)充

所謂征購(gòu)，指的是政府通過(guò)強(qiáng)制性的指令向個(gè)人或者單位以合理價(jià)格購(gòu)買商品的行為，其本質(zhì)是在雙方無(wú)法實(shí)現(xiàn)自由交易的情況下，由政府使用公權(quán)促成的交易。[22]征購(gòu)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代曾經(jīng)廣泛存在，如征購(gòu)糧食作為儲(chǔ)備糧。隨著市場(chǎng)化改革的深入，征購(gòu)行為逐步銷聲匿跡，作為一個(gè)法律概念現(xiàn)在基本上已無(wú)人提及。對(duì)于應(yīng)急物資保障來(lái)說(shuō)，如果事前準(zhǔn)備不足，按照現(xiàn)行法律的設(shè)計(jì)，只能通過(guò)三種方式來(lái)實(shí)現(xiàn)：一是緊急采購(gòu)，二是《民法典》第494條規(guī)定的國(guó)家訂貨合同制度，三是應(yīng)急征用。但這三種方式仍然存在漏洞。對(duì)于緊急采購(gòu)來(lái)說(shuō)，其特殊性主要體現(xiàn)在簡(jiǎn)化對(duì)政府一方采購(gòu)程序、采購(gòu)價(jià)格的約束，并不具有強(qiáng)制性，如果政府意向的供應(yīng)商拒絕交易，則無(wú)法實(shí)施；對(duì)于國(guó)家訂貨合同制度來(lái)說(shuō)，其實(shí)施依賴于其他法律、行政法規(guī)的支撐性規(guī)定，相應(yīng)立法的闕如將直接阻礙制度實(shí)施；對(duì)于應(yīng)急征用來(lái)說(shuō)，只能針對(duì)已經(jīng)被生產(chǎn)出來(lái)的、存在于流通或者消費(fèi)環(huán)節(jié)的物資，如果物資尚未生產(chǎn)出來(lái)，征用自然也就無(wú)從談起。因此，在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件發(fā)生后的非常規(guī)情況下，已經(jīng)“退出歷史舞臺(tái)”的征購(gòu)制度仍有發(fā)揮作用的余地，即可以作為應(yīng)急物資保障的重要補(bǔ)充，在《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中和應(yīng)急征用并列規(guī)定。具體的制度設(shè)計(jì)包括如下內(nèi)容。

第一，應(yīng)急征購(gòu)的決定主體。這一點(diǎn)應(yīng)當(dāng)和應(yīng)急征用的規(guī)定保持一致，即通常情況下由負(fù)責(zé)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的縣級(jí)以上人民政府作出征購(gòu)決定，特殊情況下由負(fù)責(zé)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的國(guó)務(wù)院有關(guān)部門作出征購(gòu)決定。

第二，應(yīng)急征購(gòu)的對(duì)象。征購(gòu)針對(duì)的是應(yīng)急物資，既包括用于搶險(xiǎn)救災(zāi)、疫情防控等直接處置突發(fā)事件的物資，也包括生活必需品。換言之，屬于應(yīng)急準(zhǔn)備范圍的物資，在必要情況下都有可能成為應(yīng)急征購(gòu)的對(duì)象。但是，應(yīng)急征購(gòu)的對(duì)象窄于應(yīng)急征用，因?yàn)楹笳哌€包括場(chǎng)所等一些可以返還的非消耗性財(cái)產(chǎn)，而征購(gòu)一般只針對(duì)動(dòng)產(chǎn)而不針對(duì)場(chǎng)所，也不存在返還的問(wèn)題。[23]

第三，應(yīng)急征購(gòu)的程序。應(yīng)急征購(gòu)實(shí)際上包括兩大環(huán)節(jié)，一是政府作出征購(gòu)決定，二是政府或其指定的采購(gòu)人和生產(chǎn)企業(yè)簽訂購(gòu)買協(xié)議約定具體事宜。在設(shè)計(jì)這兩個(gè)環(huán)節(jié)的具體程序時(shí)，可分別參照應(yīng)急征用和緊急采購(gòu)的程序。

第四，應(yīng)急征購(gòu)的價(jià)格。征購(gòu)價(jià)格可以低于常態(tài)下的市場(chǎng)價(jià)格，但應(yīng)當(dāng)包含企業(yè)的合理利潤(rùn)，即征購(gòu)價(jià)格必然高于應(yīng)急征用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。之所以存在這樣的差別，是因?yàn)檎髻?gòu)針對(duì)的是尚待生產(chǎn)的物資，將企業(yè)產(chǎn)能轉(zhuǎn)變?yōu)樯唐返倪^(guò)程還存在一定的不確定性。因此，需要考慮企業(yè)的利潤(rùn)因素，以激勵(lì)企業(yè)的生產(chǎn)積極性。[24]

結(jié)語(yǔ)

應(yīng)急物資保障水平是衡量應(yīng)急能力的重要方面。政府財(cái)力的有限性決定了必須要把市場(chǎng)機(jī)制作為資源配置的重要政策工具[25]，構(gòu)建全社會(huì)共同參與的應(yīng)急管理格局，才能以最小成本實(shí)現(xiàn)應(yīng)急能力最大化。應(yīng)急物資保障體系的主體部分必須在“平時(shí)服務(wù)、災(zāi)時(shí)應(yīng)急”的平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換模式下運(yùn)行。[26]這就意味著，應(yīng)急物資保障在大多數(shù)情況下要依靠各種各樣的政府和私人間協(xié)議來(lái)實(shí)現(xiàn)。在應(yīng)急物資保障的法律制度中，也必然需要引入一些私法手段。然而，這并不等于應(yīng)急物資保障制度主要是一項(xiàng)私法制度，應(yīng)該像《民法典》第494條所設(shè)想的那樣沿著私法路徑進(jìn)行制度構(gòu)建。從本質(zhì)上看，應(yīng)急物資保障制度是整個(gè)應(yīng)急法律制度體系的一部分，其主要目標(biāo)和這個(gè)體系的其他部分一樣，都是在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的特殊情景下為公、私權(quán)之間的關(guān)系做出有別于常態(tài)的安排，以達(dá)到新的合理平衡，因此必然要在公法的框架下完成。應(yīng)該說(shuō)，應(yīng)急物資保障的各項(xiàng)具體措施都需要公法調(diào)整，只不過(guò)根據(jù)突發(fā)事件性質(zhì)、規(guī)模和影響范圍的不同，政府所選擇的應(yīng)急物資保障措施也有所差別，而調(diào)整這些措施的法律制度的公法色彩深淺不一而已。對(duì)于常態(tài)下簽訂的應(yīng)急物資保障協(xié)議來(lái)說(shuō)，其公法“成分”可以視同一般行政協(xié)議；對(duì)于突發(fā)事件發(fā)生之后的緊急采購(gòu)協(xié)議，其公法“成分”有所增加，因?yàn)檎趨f(xié)議的履行過(guò)程中享有更多優(yōu)益權(quán)；應(yīng)急征購(gòu)則接近于純粹的公法行為，不過(guò)政府作出征購(gòu)決定之后，仍然需要借助協(xié)議來(lái)約定某些具體事宜；至于應(yīng)急征用，已經(jīng)是純粹且典型的公法行為了。

注釋：

①通說(shuō)認(rèn)為，4.0版本國(guó)家應(yīng)急管理體系在黨的十八大后逐漸形成，是我國(guó)國(guó)家應(yīng)急管理體系的最新階段。這一階段的應(yīng)急管理建設(shè)要求最大限度發(fā)揮制度效能，提高各類突發(fā)事件綜合應(yīng)對(duì)能力，實(shí)現(xiàn)從處置“單一災(zāi)種”向應(yīng)對(duì)“全災(zāi)種”的“大應(yīng)急”轉(zhuǎn)變。

②例如，2020年5月26日公布的《杭州市救災(zāi)物資儲(chǔ)備管理實(shí)施細(xì)則》第6條規(guī)定，對(duì)一些具有特殊儲(chǔ)備要求、不宜長(zhǎng)期儲(chǔ)存、使用量大而儲(chǔ)備不足的物資，可以按照政府采購(gòu)的有關(guān)政策規(guī)定委托具備一定生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和儲(chǔ)備能力的相關(guān)企業(yè)協(xié)議儲(chǔ)備。

③《政府采購(gòu)法》第85條規(guī)定：對(duì)因嚴(yán)重自然災(zāi)害和其他不可抗力事件所實(shí)施的緊急采購(gòu)和涉及國(guó)家安全和秘密的采購(gòu)，不適用本法。

④有的地方立法將政府采購(gòu)合同定性為行政合同，如《湖南省行政程序規(guī)定》第93條明確將政府采購(gòu)合同作為行政合同的一種類型。有的地方立法如《四川省合同監(jiān)督條例》則持相反態(tài)度，該條例的適用范圍是對(duì)平等主體的自然人、法人和其他組織在四川省行政區(qū)域內(nèi)訂立或者履行民事合同的監(jiān)督，條例中有多處就政府采購(gòu)的合同文本、履約備案、責(zé)任承擔(dān)等作出規(guī)定。