國(guó)民政府時(shí)期新疆農(nóng)會(huì)組織及其職權(quán)之演變 ①

陳 蕓

內(nèi)容提要：國(guó)民政府時(shí)期新疆農(nóng)會(huì)受國(guó)共兩黨的影響，其組織及職權(quán)經(jīng)歷了一個(gè)特殊發(fā)展時(shí)期。農(nóng)會(huì)在草創(chuàng)、改組兩個(gè)階段中，組織不斷充實(shí)，職權(quán)不斷擴(kuò)大。初期農(nóng)會(huì)名稱各異，職能旨在改良農(nóng)業(yè)，兼顧基層行政；1942年農(nóng)會(huì)改組為農(nóng)牧改進(jìn)委員會(huì)，人員充實(shí)，組織細(xì)化，完全成為行政權(quán)力機(jī)關(guān)。后期由于人員匱乏、組織不健全、經(jīng)費(fèi)攤派嚴(yán)重，加之新疆政局變化，農(nóng)進(jìn)會(huì)對(duì)農(nóng)牧業(yè)的指導(dǎo)和推動(dòng)效能不夠，最終被撤銷。但農(nóng)會(huì)在近代新疆發(fā)展中的地位和作用，卻是不容忽視的。

農(nóng)會(huì)是受近代資本主義自治思潮影響產(chǎn)生的，清末“新政”期間就已經(jīng)在中國(guó)出現(xiàn)。學(xué)者們將近代中國(guó)農(nóng)會(huì)大致分為清朝末年旨在農(nóng)業(yè)改良的農(nóng)會(huì)、民國(guó)早期作為政府咨詢機(jī)構(gòu)的農(nóng)會(huì)、國(guó)民革命時(shí)期具有政權(quán)性質(zhì)的農(nóng)會(huì)、國(guó)民黨控制下作為基層政權(quán)補(bǔ)充形式的農(nóng)會(huì)、革命根據(jù)地作為政權(quán)執(zhí)行機(jī)關(guān)的農(nóng)會(huì)等五種類別。(1)李永芳：《近代中國(guó)農(nóng)會(huì)研究》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008年。北洋政府時(shí)期新疆通過(guò)水利委員會(huì)管理農(nóng)業(yè)，各縣鄉(xiāng)村一般設(shè)有渠總、渠正、渠長(zhǎng)、水利等。國(guó)民政府時(shí)期新疆農(nóng)會(huì)在多次孕育中組織起來(lái)，由于受到國(guó)共兩黨的影響，名稱和職能發(fā)生重大變化。

目前，學(xué)術(shù)界對(duì)民國(guó)時(shí)期新疆地方史日益關(guān)注，但對(duì)新疆農(nóng)會(huì)的研究還鮮有相關(guān)成果呈現(xiàn)。本文試圖從國(guó)民政府時(shí)期新疆農(nóng)會(huì)的產(chǎn)生、發(fā)展入手，闡釋其演變歷程及社會(huì)功能。

一 農(nóng)會(huì)的草創(chuàng)階段：改良農(nóng)業(yè)的自治組織

農(nóng)會(huì)是農(nóng)民協(xié)會(huì)的簡(jiǎn)稱，或簡(jiǎn)稱農(nóng)協(xié)。1928 年7月國(guó)民政府頒令《農(nóng)民協(xié)會(huì)組織條例》，責(zé)令各省、縣組織各級(jí)農(nóng)民協(xié)會(huì)，負(fù)責(zé)農(nóng)民自治、農(nóng)村自衛(wèi)、調(diào)查戶口、改良農(nóng)作、修治取工等事項(xiàng)，以促進(jìn)農(nóng)民增長(zhǎng)知識(shí)，作為籌備自治的基礎(chǔ)。

當(dāng)時(shí)，新疆省執(zhí)政者金樹(shù)仁、盛世才一方面要確保其新疆王地位，不愿國(guó)民政府染指新疆事務(wù)；另一方面又需要在形式上附和國(guó)民政府法令。鑒于此，金樹(shù)仁以新疆組織農(nóng)民協(xié)會(huì)條件欠缺為由，暫緩執(zhí)行，仍沿襲舊制；盛世才執(zhí)政后，基于發(fā)展農(nóng)業(yè)和加強(qiáng)基層行政的考慮，逐步明確農(nóng)會(huì)的組織與職權(quán)，使其發(fā)生了從組織名稱的各異到統(tǒng)一，從涉足基層行政到肩負(fù)行政職能的演變。

(一) 沿襲舊組織：旨在改良農(nóng)業(yè)(1928～1933年)

《農(nóng)民協(xié)會(huì)組織條例》還未令行到新疆時(shí)，各地僅有地方頭目自任的鄉(xiāng)約水利，自發(fā)管理地方農(nóng)業(yè)水利。如1929年新疆省府訓(xùn)令各縣“鄉(xiāng)約水利玉茲巴什，既科比巴什等一體知照，嗣后分水無(wú)論何時(shí)何地務(wù)宜公平辦理?！?2)《省政府訓(xùn)令各縣平均水利由》，《新疆省政府公報(bào)》1929年第3期。令行到新疆后，一方面，由于新疆與內(nèi)地情形不同，“新省人民寥散，……較大村莊殊不多見(jiàn)。南疆各縣居民雖然多系纏民，風(fēng)俗習(xí)慣與漢族迥異。此種農(nóng)民協(xié)會(huì)之組織……按之新省邊塞頗難收效?！绷硪环矫?，農(nóng)民協(xié)會(huì)的組建需要有區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為組織依托，提出立案請(qǐng)求書(shū)，經(jīng)當(dāng)?shù)貒?guó)民黨黨部認(rèn)可，再向當(dāng)?shù)毓偈鹫?qǐng)求立案。“現(xiàn)在新省鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域尚未劃分就緒，市、縣黨部亦未組織成立，與前條規(guī)定根本上尚欠完備，組織農(nóng)民協(xié)會(huì)必難推行盡利。”(3)《新省政府指令建設(shè)廳閻廳長(zhǎng)呈報(bào)各級(jí)農(nóng)民協(xié)會(huì)應(yīng)否成立請(qǐng)?zhí)峤皇?wù)會(huì)議公決由》(1929年)，《新疆省政府公報(bào)》1930年第7期。據(jù)此，新疆省政府主席金樹(shù)仁指令各級(jí)農(nóng)民協(xié)會(huì)暫從緩議。盡管新疆省并未正式組織農(nóng)會(huì)，但部分地方開(kāi)始在稱謂上效仿，出現(xiàn)了農(nóng)會(huì)的名稱，如塔城縣已出現(xiàn)農(nóng)會(huì)會(huì)長(zhǎng)高富珍。(4)《省政府指令教育廳據(jù)塔城縣長(zhǎng)王汝翼呈報(bào)農(nóng)會(huì)會(huì)長(zhǎng)高富珍捐資興學(xué)應(yīng)核獎(jiǎng)呈復(fù)由》(1929年2月)，《新疆省政府公報(bào)》1929年第2期。

1930年12月國(guó)民政府頒行《農(nóng)會(huì)法》，要求較《農(nóng)民協(xié)會(huì)組織條例》更為嚴(yán)格，“鄉(xiāng)、市區(qū)農(nóng)會(huì)之設(shè)立，應(yīng)在該區(qū)域內(nèi)，有會(huì)員資格者五十人以上之發(fā)起，及全體三分之一以上同意，才能報(bào)批”。國(guó)民政府重建農(nóng)會(huì)，“一方面提高其社會(huì)道德，增進(jìn)其智識(shí)技能，促進(jìn)其生產(chǎn)與生產(chǎn)額，以達(dá)到改善生計(jì)之目的”(5)李永芳：《近代中國(guó)農(nóng)會(huì)研究》，第193頁(yè)。；另一方面是為健全組織，對(duì)內(nèi)協(xié)助政府實(shí)施地方自治，與共產(chǎn)黨爭(zhēng)奪農(nóng)村；對(duì)外提高民族自衛(wèi)意識(shí)，共救國(guó)家危亡。新疆由于哈密事變爆發(fā)，社會(huì)秩序大亂，農(nóng)會(huì)并未全面組建。此外，當(dāng)時(shí)新疆并無(wú)共產(chǎn)黨組織，因此農(nóng)會(huì)職能僅是發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。如于闐縣農(nóng)會(huì)會(huì)長(zhǎng)土送等呈請(qǐng)開(kāi)辟哈拉罕官荒二十萬(wàn)畝以上，“業(yè)經(jīng)該縣長(zhǎng)商同農(nóng)會(huì)會(huì)長(zhǎng)土送等及各頭目等十余家集款開(kāi)渠，并由漢回各莊戶民輪流派工堵截波斯塘間余泉水，已于三月二十日動(dòng)工?！?6)《省府訓(xùn)令民財(cái)建三廳和田行政長(zhǎng)據(jù)于闐縣農(nóng)會(huì)會(huì)長(zhǎng)土送等呈請(qǐng)開(kāi)辟哈拉罕官荒仰該廳長(zhǎng)行政長(zhǎng)查照由》(1932年5月)，《新疆省政府公報(bào)》1932年第17期。

可見(jiàn)，此時(shí)農(nóng)會(huì)僅為臨時(shí)性組織，新疆并未有序組織，也無(wú)固定辦公場(chǎng)所，其職能主要是改良農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和開(kāi)展公益事業(yè)。

(二)新舊結(jié)合組織農(nóng)會(huì)：涉足基層行政(1934～1940年)

盛世才執(zhí)政后，為恢復(fù)農(nóng)業(yè)發(fā)展，改善農(nóng)民生活，要求各縣局組織農(nóng)會(huì)。由于省府還未出臺(tái)法規(guī)，各縣局僅是依據(jù)自身情形，成立了名稱各異的組織，如農(nóng)會(huì)、農(nóng)約會(huì)、農(nóng)務(wù)會(huì)、農(nóng)約辦事處等。

1935年奇臺(tái)縣在原區(qū)公所的基礎(chǔ)上改建農(nóng)會(huì)，召集全縣二十九渠的鄉(xiāng)約在縣原區(qū)公所中召開(kāi)會(huì)議，改建“農(nóng)務(wù)會(huì)”(7)中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議新疆維吾爾自治區(qū)奇臺(tái)縣委員會(huì)文史資料委員會(huì)編：《奇臺(tái)文史》第1輯，1991年，第227頁(yè)。。1936年木壘河縣成立農(nóng)會(huì)。(8)《木壘河縣成立農(nóng)會(huì)，解決農(nóng)民困難問(wèn)題》，《新疆日?qǐng)?bào)》1936年9月25日第2版。1937年5月初成立博樂(lè)縣農(nóng)會(huì)。(9)博樂(lè)市志編撰委員會(huì)編：《博樂(lè)市志》，新疆人民出版社，1992年，第19頁(yè)。1938年阜康縣“在民聯(lián)會(huì)召開(kāi)農(nóng)約會(huì)組織會(huì)，到會(huì)者六十余人?！?10)《阜康最近活躍的動(dòng)態(tài)》，《新疆日?qǐng)?bào)》1939年2月6日第3版。1939年塔城縣成立農(nóng)約辦事處，(11)《塔城農(nóng)約辦事處舉行新址落成典禮》，《新疆日?qǐng)?bào)》1940年1月5日第3版。鎮(zhèn)西縣組織農(nóng)務(wù)會(huì)。(12)《鎮(zhèn)西縣府召開(kāi)行政會(huì)議》，《新疆日?qǐng)?bào)》1940年5月3日第3版。“為了發(fā)展莎葉兩縣之農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增加人民知識(shí)，改良農(nóng)民生活，因此在莎車縣政府組織農(nóng)會(huì)，……該會(huì)已于三月二十四日開(kāi)始辦公?！?13)《莎葉兩縣成立農(nóng)會(huì)》，《新疆日?qǐng)?bào)》1940年6月4日第3版?？梢?jiàn)，此時(shí)農(nóng)會(huì)組織名稱各異，且少有固定辦公場(chǎng)所，以往掌管地方的農(nóng)官鄉(xiāng)約稱謂逐步取消，各渠原設(shè)渠總?cè)∠?，只有渠長(zhǎng)掌握水利。此階段創(chuàng)辦農(nóng)會(huì)的初衷仍是振興農(nóng)業(yè)，改良耕作技術(shù)。

為復(fù)興農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，農(nóng)會(huì)與水利委員會(huì)、基層行政多有業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)，逐漸開(kāi)始涉足基層行政。如昌吉縣水利委員會(huì)與農(nóng)務(wù)會(huì)是一套領(lǐng)導(dǎo)班子。在組織水利委員會(huì)時(shí)，“公推農(nóng)務(wù)會(huì)長(zhǎng)李秀山為委員長(zhǎng)，副委員長(zhǎng)當(dāng)選為王慶德區(qū)長(zhǎng)及縣府科長(zhǎng)田一清等，并又設(shè)調(diào)查、工程、監(jiān)察三組，分別由鄉(xiāng)長(zhǎng)、渠正、渠長(zhǎng)、水利擔(dān)任，現(xiàn)正積極進(jìn)行水利工作?！?14)《昌吉縣組織水利委員會(huì)》，《新疆日?qǐng)?bào)》1940年5月4日第3版。疏附縣先組織農(nóng)會(huì)，而后在農(nóng)會(huì)授意下組織成立水利委員會(huì)。(15)《疏附縣召集各鄉(xiāng)村代表大會(huì)組織農(nóng)會(huì)及水利委員會(huì)》，《新疆日?qǐng)?bào)》1940年5月11日第3版。庫(kù)爾勒縣農(nóng)會(huì)既改組農(nóng)村行政組織，又組織水利委員會(huì)。(16)《庫(kù)爾勒召開(kāi)全縣農(nóng)民大會(huì)參加群眾五百余，改定農(nóng)村組織，并組水利委會(huì)》，《新疆日?qǐng)?bào)》1940年6月8日第3版。伊寧縣“為了健全鄉(xiāng)村自治，改換鄉(xiāng)約名目，特由孟縣長(zhǎng)，蘇副縣長(zhǎng)，農(nóng)會(huì)魏會(huì)長(zhǎng)下鄉(xiāng)，由縣長(zhǎng)親往各圩子挨戶調(diào)查，取締鄉(xiāng)約名稱，改為村長(zhǎng)，并設(shè)公所，處理一切事務(wù)?！?17)《伊寧縣府健全鄉(xiāng)村組織》，《新疆日?qǐng)?bào)》1940年6月23日第3版。

可見(jiàn)，省府未出臺(tái)法規(guī)前，各縣局農(nóng)會(huì)名稱各異，其任務(wù)主要是促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展，改良生產(chǎn)技術(shù)。但隨著為振興農(nóng)村而進(jìn)行的基層政權(quán)改組，農(nóng)會(huì)逐步涉獵基層行政，組織水利委員會(huì)，取締鄉(xiāng)約，改定農(nóng)村行政組織，推選區(qū)村長(zhǎng)。

(三)省府政令下的籌辦：兼負(fù)行政職能(1940～1941年)

為規(guī)范農(nóng)會(huì)組織，明確職權(quán)，1940年底新疆省建設(shè)廳依照《農(nóng)會(huì)法》，擬訂了《新疆省農(nóng)會(huì)暫行章程草案》，即建設(shè)廳農(nóng)字第1774號(hào)訓(xùn)令：“查部頒農(nóng)會(huì)法，業(yè)經(jīng)本廳按照本省環(huán)境，擬具新疆省農(nóng)會(huì)暫行章程草案一份，呈奉省政府業(yè)予修改，隨令抄發(fā)合行檢發(fā)章程，令仰該縣遵照成立，并將農(nóng)會(huì)成立及改組情形具報(bào)為要，此令?！?18)《拜城召開(kāi)農(nóng)民大會(huì)，農(nóng)會(huì)改組》，《新疆日?qǐng)?bào)》1941年2月15日第3版。據(jù)此，各縣局依照章程逐步改組農(nóng)會(huì)組織。

伽師縣于1940年12月19日“召集各機(jī)關(guān)首領(lǐng)、各區(qū)鄉(xiāng)約、阿洪人等會(huì)議，當(dāng)即依照章程實(shí)由大會(huì)選舉公推阿不都、阿甫土的區(qū)長(zhǎng)為正副會(huì)長(zhǎng)，”(19)《喀什區(qū)署為指令伽師縣府呈報(bào)組織農(nóng)會(huì)成立日期》(1941年1月6日)，喀什地區(qū)檔案館藏，卷號(hào)：2—8—111—1。并推選了10名常務(wù)委員和8名候補(bǔ)委員。拜城縣農(nóng)會(huì)令行改組，“農(nóng)會(huì)的組織與定章不合，應(yīng)另行改組，除原有之正副干事長(zhǎng)外，當(dāng)場(chǎng)推定干事七人，候補(bǔ)干事二人。”(20)《拜城召開(kāi)農(nóng)民大會(huì) 農(nóng)會(huì)改組》，《新疆日?qǐng)?bào)》1941年2月15日第3版。木壘河縣農(nóng)務(wù)會(huì)“已于本月五日在農(nóng)牧?xí)k公室召開(kāi)改組事宜。”(21)《木壘河農(nóng)會(huì)改組》，《新疆日?qǐng)?bào)》1941年2月18日第3版。從以上縣局農(nóng)會(huì)改組中，可以看出農(nóng)會(huì)的組織機(jī)構(gòu)是設(shè)正副會(huì)長(zhǎng)或委員長(zhǎng)各一人，依照縣等推定常務(wù)委員七至十人，候補(bǔ)委員若干名。與之前農(nóng)會(huì)相比，人員得到了加強(qiáng)。

出于穩(wěn)固政權(quán)的考慮，盛世才執(zhí)政之初曾多方尋求蘇聯(lián)的經(jīng)濟(jì)援助和人力支持。在此際遇下，蘇聯(lián)先后派出一批聯(lián)共黨員到新疆幫扶建設(shè)。在共產(chǎn)黨幫助和參與下，1941年1月新疆省《縣政府組織規(guī)程》《縣局以下組織劃一辦法》頒行后，農(nóng)會(huì)積極參與到基層政權(quán)建設(shè)當(dāng)中，行政色彩愈發(fā)濃郁，逐漸成為基層行政的助力器。農(nóng)會(huì)負(fù)責(zé)改定區(qū)村組織，籌辦區(qū)村長(zhǎng)訓(xùn)練班，改選區(qū)村長(zhǎng)，討論區(qū)村長(zhǎng)待遇，查辦官場(chǎng)土地等。綏來(lái)縣農(nóng)會(huì)不僅要籌辦區(qū)村長(zhǎng)訓(xùn)練班，還“由農(nóng)會(huì)制作四鄉(xiāng)指路牌，”(22)《綏來(lái)縣政會(huì)議決定》，《新疆日?qǐng)?bào)》1941年10月3日第3版。奇臺(tái)縣“農(nóng)會(huì)將各區(qū)村改編就緒后，即派員分別前往各區(qū)指導(dǎo)進(jìn)行工作，日前北鄉(xiāng)區(qū)在頭屯廟召開(kāi)報(bào)告大會(huì)，……開(kāi)會(huì)后由分農(nóng)會(huì)會(huì)長(zhǎng)成録報(bào)告政府改編區(qū)村制意義?！?23)《奇臺(tái)農(nóng)會(huì)改編區(qū)村》，《新疆日?qǐng)?bào)》1941年12月5日第3版。英吉沙縣農(nóng)會(huì)組織區(qū)村長(zhǎng)訓(xùn)練班，“至筆墨紙張概由農(nóng)會(huì)供給，一切均已籌備就緒?！?24)《英吉沙組織區(qū)村長(zhǎng)訓(xùn)練班》，《新疆日?qǐng)?bào)》1942年1月11日第3版。庫(kù)爾勒區(qū)公所成立紀(jì)念報(bào)告大會(huì)，“首由大會(huì)主席(農(nóng)會(huì)阿會(huì)長(zhǎng))宣布開(kāi)會(huì)及宣讀政府頒發(fā)區(qū)村制辦法，繼由各正副區(qū)長(zhǎng)阿不都等十三人舉行宣誓，由曲縣長(zhǎng)等監(jiān)督?！?25)《庫(kù)爾勒區(qū)公所成立，區(qū)村長(zhǎng)舉行宣誓》，《新疆日?qǐng)?bào)》1941年12月24日第3版。綏定縣農(nóng)會(huì)召開(kāi)區(qū)村改組會(huì)議，“共組織五個(gè)區(qū)，各區(qū)村選正副區(qū)村長(zhǎng)各一人等請(qǐng)，呈報(bào)政府現(xiàn)在業(yè)已批準(zhǔn)，故于日前假民眾俱樂(lè)部召開(kāi)改選區(qū)村長(zhǎng)大會(huì)?！?26)《伊犁黃渠竣工防水 綏定縣改選正副區(qū)村長(zhǎng)》，《新疆日?qǐng)?bào)》1941年5月27日第3版。區(qū)村長(zhǎng)待遇也由農(nóng)會(huì)負(fù)責(zé)討論議決。拜城縣“奉政府令對(duì)區(qū)村長(zhǎng)待遇問(wèn)題，俟提交農(nóng)民大會(huì)討論后，再定具體辦法?！?27)《拜城縣政例會(huì)通過(guò)，補(bǔ)修東西縣道橋梁，設(shè)過(guò)境賓客招待所》，《新疆日?qǐng)?bào)》1941年2月14日第3版。烏什縣農(nóng)會(huì)積極查整官產(chǎn)，“關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)官地，由縣府、稅局，會(huì)同農(nóng)會(huì)派員一面調(diào)查，一面清丈隨時(shí)登記?！?28)《烏什積極查整官產(chǎn)復(fù)派員清丈》，《新疆日?qǐng)?bào)》1941年 8月8日第3版。

可見(jiàn)，隨著基層行政組織的充實(shí)，農(nóng)會(huì)在帶領(lǐng)農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)、開(kāi)渠墾荒之余，還擔(dān)負(fù)起了基層行政職能。此外，依照章程，農(nóng)會(huì)可依照縣等，自籌辦公經(jīng)費(fèi)，至于征收標(biāo)準(zhǔn)，則須報(bào)請(qǐng)省府核準(zhǔn)。如葉城縣召開(kāi)縣務(wù)會(huì)議，決議“農(nóng)會(huì)經(jīng)費(fèi)遵建設(shè)廳規(guī)定數(shù)千元，每石額糧三分洋抽收，月底收清，不準(zhǔn)多收。”(29)《葉城縣務(wù)會(huì)議決議發(fā)動(dòng)農(nóng)民植樹(shù)種?！罚缎陆?qǐng)?bào)》1942年4月11日第3版。綏來(lái)縣1941年農(nóng)會(huì)辦公費(fèi)則是按照每畝五分征收。(30)《綏來(lái)縣政會(huì)議決定》，《新疆日?qǐng)?bào)》1941年10月3日第3版。這樣，農(nóng)會(huì)逐漸具備基層行政的性質(zhì)與職能。

二 農(nóng)會(huì)的改組與完善階段：基層行政的助力器

1941～1943年，隨著盛世才對(duì)基層政權(quán)的日益重視，農(nóng)會(huì)職能完全由清末民初的純農(nóng)業(yè)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)民政府時(shí)期基層行政的助力器。

(一)農(nóng)會(huì)改組為農(nóng)牧改進(jìn)委員會(huì)的緣由

“大革命時(shí)期是中國(guó)農(nóng)會(huì)組織大力發(fā)展的時(shí)期，這些由共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的農(nóng)會(huì)組織，是在國(guó)家權(quán)威發(fā)生危機(jī)的情況下，作為政權(quán)對(duì)立面的共產(chǎn)黨及國(guó)民黨，組織和發(fā)動(dòng)的農(nóng)村社會(huì)革命的一種政權(quán)形式。”(31)于建嶸等：《農(nóng)民組織與新農(nóng)村建設(shè)理論與實(shí)踐》，中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社，2007年，第146、147頁(yè)。1927年7月20日中共中央發(fā)出農(nóng)字第9號(hào)通告明確指出：“農(nóng)民協(xié)會(huì)已經(jīng)不是一種職業(yè)組織，而是以窮苦農(nóng)民為主干的鄉(xiāng)村的政治聯(lián)盟?！@是農(nóng)村政權(quán)的一個(gè)正確形式?！?32)中共中央黨史研究室編：《土地革命紀(jì)事(1927—1937年)》，求實(shí)出版社，1982年，第42～43頁(yè)。抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期各根據(jù)地繼續(xù)將農(nóng)會(huì)作為政權(quán)執(zhí)行機(jī)關(guān)。

第一次國(guó)共合作破裂后，國(guó)民黨汲取以往農(nóng)會(huì)的教訓(xùn)，1930年1月國(guó)民黨在中央民眾訓(xùn)練部制訂的《農(nóng)民運(yùn)動(dòng)方案》中指出：“現(xiàn)在我們于民眾新創(chuàng)之際，又來(lái)做農(nóng)民運(yùn)動(dòng)，不免先與農(nóng)民以驚懼的印象，所以農(nóng)民運(yùn)動(dòng)的方法，應(yīng)特別注意。不再打倒某土劣就算完事，尤在訓(xùn)練農(nóng)民幫同國(guó)家做種種的建設(shè)，這便是最近作農(nóng)民運(yùn)動(dòng)的一個(gè)最重要的信條?！?33)《中華民國(guó)史檔案資料匯編》第五輯第一編(政治三)，江蘇古籍出版社，1994年，第488頁(yè)。據(jù)此，1930年12月國(guó)民黨又頒布了《農(nóng)會(huì)法》，將“農(nóng)民協(xié)會(huì)”名稱統(tǒng)一改名為“農(nóng)會(huì)”，使農(nóng)會(huì)以農(nóng)村勞動(dòng)者為主的社會(huì)組織改變?yōu)橐赞r(nóng)村有產(chǎn)者為主的領(lǐng)導(dǎo)組織，其任務(wù)是指導(dǎo)農(nóng)民，協(xié)助政府或自治機(jī)關(guān)完成各項(xiàng)事務(wù)。

在共產(chǎn)黨、國(guó)民黨都加強(qiáng)農(nóng)會(huì)行政職能的示范效應(yīng)下，盛世才為加強(qiáng)牧區(qū)管理，嚴(yán)密基層行政組織，開(kāi)始著手整頓農(nóng)會(huì)，增強(qiáng)行政效能。執(zhí)政之初，盛世才依靠蘇聯(lián)的幫助穩(wěn)定政局，因此蘇聯(lián)與新疆聯(lián)系較為緊密。鑒于此，一些聯(lián)共黨員、中共黨員在新疆幫扶建設(shè)，新疆施政多有效仿共產(chǎn)黨之處，強(qiáng)化農(nóng)會(huì)職權(quán)則是其一。為抵制國(guó)民黨勢(shì)力入駐新疆，盛世才對(duì)國(guó)民政府的政令也不得不有所遵從?？梢?jiàn)，在國(guó)共兩黨對(duì)農(nóng)會(huì)行政職權(quán)不斷加強(qiáng)的影響下，盛世才深受啟發(fā)，也不斷加強(qiáng)農(nóng)會(huì)的行政職權(quán)。

新疆基層行政組織的充實(shí)也促使農(nóng)會(huì)行政職權(quán)加強(qiáng)。盛世才將縣以下的區(qū)村納入基層行政組織之后，政府行政事務(wù)日益增多，而僅靠區(qū)村長(zhǎng)的行政命令，很難調(diào)動(dòng)民眾的積極性。農(nóng)會(huì)多由有聲望的社會(huì)名流聚集而成，經(jīng)常帶領(lǐng)農(nóng)民改良農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，因此在民眾中有一定的社會(huì)影響力。鑒于此，憑借農(nóng)會(huì)的力量來(lái)行使基層政權(quán)更為便利。這樣農(nóng)會(huì)從各縣局自主籌建的民間組織，轉(zhuǎn)而成為省府頒行農(nóng)會(huì)法統(tǒng)一規(guī)范下的行政組織，盛世才逐漸擴(kuò)大農(nóng)會(huì)的涉獵范圍，使其基層行政管理職能增強(qiáng)。

在推進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村建設(shè)的同時(shí)，盛世才也完成了部落舊制的改治，由于畜牧業(yè)在新疆經(jīng)濟(jì)比重較大，因此急需加大對(duì)牧業(yè)的管理。以往農(nóng)會(huì)對(duì)牧業(yè)關(guān)注不多，組織多不健全。為此，1941年在全省農(nóng)牧?xí)h上建設(shè)廳曾提議：“將各縣現(xiàn)有農(nóng)會(huì)改組為農(nóng)牧改進(jìn)委員會(huì)，以便充分利用其發(fā)揮各當(dāng)?shù)噩F(xiàn)有之優(yōu)越條件，使畜牧業(yè)之改種工作與增加繁殖，得以迅速向前發(fā)展，以便增加生產(chǎn)，充實(shí)建設(shè)力量。”(34)《建設(shè)廳呈請(qǐng)各縣農(nóng)會(huì)改為農(nóng)牧改進(jìn)會(huì)以利工作附章程請(qǐng)通令》(1942年3月26日)，喀什地區(qū)檔案館藏，卷號(hào)：2—9—7—4。據(jù)此，建設(shè)廳擬訂《新疆省農(nóng)牧改進(jìn)委員會(huì)暫行章程》，經(jīng)省府例會(huì)修正通過(guò)。章程規(guī)定農(nóng)牧改進(jìn)委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱農(nóng)進(jìn)會(huì))的22項(xiàng)任務(wù)，設(shè)委員二十至四十人，任期兩年，常務(wù)委員九人至十五人，正副委員長(zhǎng)由常務(wù)委員中選出，委員均為義務(wù)職。定期會(huì)議每年舉行兩次，臨時(shí)會(huì)議由常務(wù)委員三分之一以上提議召開(kāi)，經(jīng)費(fèi)自行募集，每年限額為一等縣3600元，二等縣3000元，三等縣2400元，設(shè)治局1800元，于每年終報(bào)建設(shè)廳核銷。

(二) 從農(nóng)會(huì)到農(nóng)進(jìn)會(huì)的改組

依照章程，各縣局農(nóng)會(huì)在組織名稱、機(jī)構(gòu)設(shè)置、薪資待遇等方面均需改組，從而使其在職能上發(fā)生重大變化，已完全變?yōu)榛鶎有姓C(jī)關(guān)。

1942年3月省政府通令各縣局改組農(nóng)會(huì)為農(nóng)進(jìn)會(huì)，選舉委員，選定辦公場(chǎng)所。博樂(lè)縣在“1942年6月奉令將農(nóng)會(huì)改為農(nóng)牧促進(jìn)委員會(huì)?！?35)博樂(lè)市志編撰委員會(huì)編：《博樂(lè)市志》，新疆人民出版社，1992年，第19頁(yè)。疏勒縣農(nóng)會(huì)“遵章組織，當(dāng)經(jīng)決議，設(shè)委員四十人，……于六月十五日正式成立?！?36)《疏勒縣呈報(bào)組織成立農(nóng)牧改進(jìn)會(huì)日期并推選委員名單由》(1942年6月25日)，喀什地區(qū)檔案館藏，卷號(hào)：2—9—87—7。迪化縣“經(jīng)四鄉(xiāng)區(qū)村長(zhǎng)熱烈發(fā)表意見(jiàn)，公推馬興隆等十五人為常務(wù)委員，……會(huì)址暫設(shè)縣府，經(jīng)費(fèi)每日為三百元，遵照政府指示，由各農(nóng)牧民捐集?！?37)《迪化縣府組織農(nóng)牧改進(jìn)委員會(huì)》《新疆日?qǐng)?bào)》1942年4月18日第3版。綏來(lái)縣“在漢文會(huì)俱樂(lè)部召開(kāi)改選大會(huì)，繼續(xù)通過(guò)全體委員四十人，包括漢、維、回、哈四個(gè)民族成分……聞該會(huì)現(xiàn)正積極進(jìn)行宣傳春耕，使用農(nóng)機(jī)及設(shè)立農(nóng)場(chǎng)種畜交配站等工作。”(38)《綏來(lái)農(nóng)牧?xí)慕M農(nóng)進(jìn)會(huì)》，《新疆日?qǐng)?bào)》1942年4月24日第3版?？缕嚎h農(nóng)進(jìn)會(huì)“會(huì)址暫設(shè)縣府，經(jīng)費(fèi)按照規(guī)定擬在第二次會(huì)議上確定。”(39)《柯坪組織農(nóng)牧改進(jìn)委員會(huì)》，《新疆日?qǐng)?bào)》1942年6月23日第3版。和田縣府“假區(qū)長(zhǎng)辦事處召開(kāi)改組農(nóng)會(huì)為農(nóng)牧改進(jìn)委員會(huì)會(huì)議。”(40)《和田綏定成立農(nóng)牧改進(jìn)委員會(huì)》，《新疆日?qǐng)?bào)》1942年7月10日第3版。哈密縣農(nóng)務(wù)會(huì)奉令召開(kāi)農(nóng)牧改進(jìn)委員會(huì)，“當(dāng)場(chǎng)一致通過(guò)玉素甫等三人為正副委員長(zhǎng)?！?41)《哈密縣農(nóng)進(jìn)會(huì)改組完畢》，《新疆日?qǐng)?bào)》1942年7月15日第3版。新源設(shè)治局“已呈準(zhǔn)政府成立農(nóng)牧改進(jìn)會(huì)，于七月一日正式成立?！?42)《新源設(shè)治局田委會(huì)，農(nóng)進(jìn)會(huì)相繼成立》，《新疆日?qǐng)?bào)》1942年7月26日第3版。塔城縣農(nóng)會(huì)“決議七月三十一日正式舉行改組，以利工作?！?43)《塔城召開(kāi)全縣各區(qū)村長(zhǎng)大會(huì)》，《新疆日?qǐng)?bào)》1942年8月14日第3版。岳普湖設(shè)治局農(nóng)進(jìn)會(huì)“公推艾合買提為委員長(zhǎng)，……阿不多熱衣木擔(dān)負(fù)下鄉(xiāng)宣傳一切農(nóng)業(yè)進(jìn)行各方法，已于十月十二日組織成立?！?44)《岳普湖設(shè)治局呈報(bào)組織成立農(nóng)牧改進(jìn)會(huì)日期并推選委員名單由》(1942年6月25日)，喀什地區(qū)檔案館藏，卷號(hào)：2—9—87—7。

此后，為使組織健全，分工明確，各縣局又依照章程調(diào)整和充實(shí)農(nóng)進(jìn)會(huì)組織。1943年底迪化縣農(nóng)進(jìn)會(huì)擬訂改進(jìn)辦法：“一、工作之良，是賴于組織之健全。因去年組織上，人位上稍不健全，致使工作未能盡美盡善的完成。特于今年將內(nèi)部人選重新調(diào)整，并新加委員十人，以資策進(jìn)工作之發(fā)展。二、內(nèi)部組織的健全，計(jì)分設(shè)農(nóng)業(yè)、水利、牲畜、檢查四組，每組設(shè)主任委員一人，推進(jìn)會(huì)內(nèi)工作。”(45)《迪縣農(nóng)牧促進(jìn)會(huì)決定今年工作方針》，《新疆日?qǐng)?bào)》1943年2月21日第3版。鄯善縣農(nóng)進(jìn)會(huì)“計(jì)設(shè)總務(wù)、農(nóng)業(yè)、牧業(yè)三股，股下設(shè)農(nóng)牧、文會(huì)、水利、林業(yè)、生產(chǎn)、宣傳、調(diào)查、統(tǒng)計(jì)、獸醫(yī)各組，以專責(zé)成，并擬定下半年工作預(yù)算，分別呈報(bào)上級(jí)核示?！?46)《鄯善縣農(nóng)會(huì)改為農(nóng)牧改進(jìn)委員會(huì)》，《新疆日?qǐng)?bào)》1942年6月7日第3版。阿山縣農(nóng)進(jìn)會(huì)“內(nèi)部組織及人選均已決定，計(jì)分農(nóng)牧、牲畜、獸病、林業(yè)、水利五組?！?47)《阿山成立農(nóng)牧改進(jìn)委員會(huì)》，《新疆日?qǐng)?bào)》1942年6月11日第3版。鞏哈縣農(nóng)進(jìn)會(huì)成員均改為專員，“關(guān)于正副委員長(zhǎng)應(yīng)選專員，……內(nèi)部人員如秘書(shū)、庶務(wù)、會(huì)計(jì)等員一律任用專員擔(dān)負(fù)之?！?48)《鞏哈農(nóng)進(jìn)會(huì)健全組織舉行改選》，《新疆日?qǐng)?bào)》1943年3月31日第3版。

此外，為增進(jìn)農(nóng)進(jìn)會(huì)工作效能，1942年11月建設(shè)廳改農(nóng)進(jìn)會(huì)會(huì)長(zhǎng)義務(wù)職為待遇職?！霸搹d特通令各縣局、農(nóng)牧局、農(nóng)進(jìn)會(huì)等，切實(shí)執(zhí)行任務(wù)以加強(qiáng)工作效率，并規(guī)定待遇如下：一等縣農(nóng)進(jìn)會(huì)長(zhǎng)月支車馬費(fèi)四十元，副三十元，二等縣農(nóng)進(jìn)會(huì)長(zhǎng)月支車馬費(fèi)三十五元，副二十五元，三等縣農(nóng)進(jìn)會(huì)月支車馬費(fèi)三十元，副二十元，以上由十一月份起由各該會(huì)經(jīng)費(fèi)內(nèi)支付?！?49)《建設(shè)廳通令各農(nóng)進(jìn)會(huì)，加強(qiáng)工作切實(shí)執(zhí)行任務(wù)，并規(guī)定各農(nóng)進(jìn)會(huì)會(huì)長(zhǎng)之待遇》，《新疆日?qǐng)?bào)》1942年11月4日第2版。

可見(jiàn)，各縣局農(nóng)會(huì)改組為農(nóng)進(jìn)會(huì)后，人員更充足，皆為專員；辦公地址固定化，皆為縣府；組織細(xì)化，責(zé)權(quán)更明確；會(huì)長(zhǎng)改為待遇職，增進(jìn)效能。這些量變直接使農(nóng)進(jìn)會(huì)在行政職能上發(fā)生了質(zhì)變。

(三) 農(nóng)進(jìn)會(huì)充當(dāng)基層行政的助力器

農(nóng)會(huì)改組為農(nóng)進(jìn)會(huì)后，行政職能愈發(fā)凸顯。新疆正值推行區(qū)村制的高潮，凡是與區(qū)村制相關(guān)的行政事務(wù)，農(nóng)進(jìn)會(huì)均作為地方行政機(jī)構(gòu)執(zhí)行政令，使其行政職能進(jìn)一步強(qiáng)化。

農(nóng)進(jìn)會(huì)負(fù)責(zé)組織區(qū)村長(zhǎng)會(huì)議的召開(kāi)、區(qū)村長(zhǎng)訓(xùn)練班的籌辦和管理、區(qū)村長(zhǎng)的選舉和改選。綏定縣農(nóng)進(jìn)會(huì)組織區(qū)村長(zhǎng)例會(huì)，“決定每月二十八號(hào)開(kāi)一次例會(huì)?！?50)《綏定農(nóng)進(jìn)會(huì)召開(kāi)區(qū)村長(zhǎng)例會(huì)》，《新疆日?qǐng)?bào)》1942年8月20日第3版。沙灣縣政會(huì)議決議：“由農(nóng)會(huì)會(huì)長(zhǎng)負(fù)責(zé)組織區(qū)村長(zhǎng)聯(lián)合辦事處?！?51)《沙灣縣府召開(kāi)首次縣政會(huì)議》，《新疆日?qǐng)?bào)》1942年8月11日第3版。迪化縣“為鍛煉各區(qū)村長(zhǎng)工作能力，……成立區(qū)村長(zhǎng)訓(xùn)練班。”(52)《迪化縣府根據(jù)本年區(qū)村長(zhǎng)訓(xùn)練辦法成立區(qū)村長(zhǎng)訓(xùn)練班》，《新疆日?qǐng)?bào)》1942年12月15日第3版。阜康縣區(qū)村長(zhǎng)訓(xùn)練班“責(zé)成農(nóng)進(jìn)會(huì)提前籌備一切食宿，該班定于一月一日正式開(kāi)學(xué)?！?53)《阜康縣政府依章訓(xùn)練各區(qū)村長(zhǎng)》，《新疆日?qǐng)?bào)》1943年1月5日第3版。

關(guān)于區(qū)村長(zhǎng)待遇經(jīng)費(fèi)數(shù)額確定，征收及代發(fā)，農(nóng)進(jìn)會(huì)完全承辦。由于養(yǎng)廉地制推行困難，綏來(lái)、柯坪兩縣率先被允準(zhǔn)可仿照牧區(qū)募集區(qū)村長(zhǎng)經(jīng)費(fèi)，但均須由農(nóng)進(jìn)會(huì)代收轉(zhuǎn)發(fā)。其他各縣局被允準(zhǔn)暫緩?fù)菩叙B(yǎng)廉地制者，均是效仿綏柯兩縣做法，由農(nóng)進(jìn)會(huì)全權(quán)負(fù)責(zé)區(qū)村長(zhǎng)待遇經(jīng)費(fèi)數(shù)額及征收代發(fā)工作。隨著基層政權(quán)的建設(shè)，從農(nóng)進(jìn)會(huì)行政職能的行使到農(nóng)進(jìn)會(huì)會(huì)長(zhǎng)待遇經(jīng)費(fèi)的確定，都清晰地表明農(nóng)進(jìn)會(huì)已發(fā)生質(zhì)的變化，完全成為基層行政機(jī)關(guān)，而農(nóng)進(jìn)會(huì)會(huì)長(zhǎng)由以往的民間公益人士轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓毴藛T。

三 新疆農(nóng)會(huì)(農(nóng)進(jìn)會(huì))的利與弊

由于新疆政局的變化，加之農(nóng)進(jìn)會(huì)自身發(fā)展窒礙頗多，1943年7月新疆省政府下令，撤銷農(nóng)進(jìn)會(huì)。

(一)農(nóng)進(jìn)會(huì)發(fā)展的諸多窒礙

1942年下半年盛世才政治上倒向國(guó)民政府后，新疆農(nóng)進(jìn)會(huì)與國(guó)民政府的《農(nóng)會(huì)法》的要求多有差異。1943年6月14日國(guó)民政府修正頒布《農(nóng)會(huì)法》，具體職權(quán)與原《農(nóng)會(huì)法》沒(méi)有多大變化，主要關(guān)于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)公共事業(yè)的興建等問(wèn)題，但將完成政府機(jī)關(guān)之咨詢及委托事項(xiàng)作為了一項(xiàng)任務(wù)。(54)《中華民國(guó)史檔案資料匯編》，第五輯第二編(政治五)，第153頁(yè)?！霸谶@一法令指導(dǎo)下，全國(guó)各地相繼在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)建立了許多農(nóng)會(huì)組織。只不過(guò)這些農(nóng)會(huì)組織名義上以發(fā)展農(nóng)民經(jīng)濟(jì)為宗旨。其實(shí)，已成為了農(nóng)村少數(shù)上層人士的組織，是國(guó)民黨同共產(chǎn)黨爭(zhēng)奪農(nóng)民領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的組織?！?55)于建嶸等著：《農(nóng)民組織與新農(nóng)村建設(shè)：理論與實(shí)踐》，第153頁(yè)。1943年國(guó)民政府的《農(nóng)會(huì)法》，就全國(guó)范圍而言是拉攏農(nóng)村上層人士，與共產(chǎn)黨爭(zhēng)奪農(nóng)村。就新疆的情況而言，其目的是重整新疆農(nóng)會(huì)，削弱共產(chǎn)黨在農(nóng)會(huì)中的影響。一方面，新疆農(nóng)進(jìn)會(huì)的名稱、機(jī)構(gòu)、人員設(shè)置、職權(quán)范圍與《農(nóng)會(huì)法》多有不符；另一方面，新疆農(nóng)進(jìn)會(huì)僅在縣局級(jí)建立，且是在共產(chǎn)黨的扶持下指導(dǎo)區(qū)村工作；而《農(nóng)會(huì)法》要求成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)會(huì)，使其成為保甲組織附屬的行政機(jī)構(gòu)?？梢?jiàn)，兩者在組織結(jié)構(gòu)和行政職能上都有著極大的差異。1944年國(guó)民黨執(zhí)掌新疆政權(quán)后，“建設(shè)廳為使本省水利大量開(kāi)發(fā)及整理水利系統(tǒng)，充分供給產(chǎn)出水量，以期擴(kuò)大耕地面積，增加糧食生產(chǎn)，改善人民生活，”(56)《建設(shè)廳呈準(zhǔn)頒行各區(qū)縣水利會(huì)進(jìn)行組織通則》，《新疆日?qǐng)?bào)》1944年4月27日第3版。充實(shí)抗戰(zhàn)和建國(guó)實(shí)力起見(jiàn)，特頒布《水利委員會(huì)組織通則》，要求各縣成立水利委員會(huì)。截止1944年7月“呼圖壁等十四縣水利委員會(huì)先后組成，其他各縣繼續(xù)籌組中。”(57)《呼圖壁等十四縣水利委員會(huì)先后組成》，《新疆日?qǐng)?bào)》1944年7月29日第3版。11月政務(wù)院又?jǐn)M訂辦法，加強(qiáng)農(nóng)會(huì)業(yè)務(wù)，以農(nóng)會(huì)為農(nóng)業(yè)推進(jìn)之機(jī)構(gòu)，但由于“三區(qū)革命”爆發(fā)，各縣局農(nóng)會(huì)基本未組建。

同時(shí)，由于農(nóng)進(jìn)會(huì)自身窒礙頗多，如隸屬關(guān)系紊亂；組織不健全；經(jīng)費(fèi)征收混亂；且被賦予過(guò)多的行政職能，致使其對(duì)農(nóng)牧業(yè)推進(jìn)顧及無(wú)多，推進(jìn)力度不夠。依照章程，農(nóng)進(jìn)會(huì)應(yīng)由農(nóng)牧局領(lǐng)導(dǎo)，縣政府監(jiān)督指導(dǎo)。但在實(shí)際運(yùn)作中，農(nóng)進(jìn)會(huì)隸屬關(guān)系完全紊亂?！皺z討各農(nóng)進(jìn)會(huì)之工作，對(duì)發(fā)展本縣農(nóng)牧業(yè)之任務(wù)尚未完全負(fù)起責(zé)任，甚或某些縣份尚未組織成立。推測(cè)其源，一方由農(nóng)牧局及縣政府領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督之不力，而其主要原因仍屬各農(nóng)進(jìn)會(huì)本身努力之不夠。查農(nóng)進(jìn)會(huì)暫行章程第二條及第三條內(nèi)載，農(nóng)進(jìn)會(huì)直接承受于該管區(qū)農(nóng)牧局，必要時(shí)得經(jīng)請(qǐng)建設(shè)廳核辦，縣政府有督導(dǎo)權(quán)等語(yǔ)。而一年來(lái)各農(nóng)進(jìn)會(huì)不僅未負(fù)起本身應(yīng)負(fù)之任務(wù)，而且處于停滯狀態(tài)之下，即在公文方面完奪后，呈請(qǐng)本廳或由縣政府轉(zhuǎn)報(bào)，故農(nóng)牧局與農(nóng)進(jìn)會(huì)之間似完全失去聯(lián)系。然章程內(nèi)規(guī)定農(nóng)進(jìn)會(huì)既直接承受于農(nóng)牧局，其應(yīng)進(jìn)行之一切工作及文件工作計(jì)劃工作總結(jié)報(bào)告等(曾經(jīng)呈報(bào)有違章程規(guī)定直接呈赍本廳)，自應(yīng)由農(nóng)牧局審核轉(zhuǎn)報(bào)，或在技術(shù)方面請(qǐng)求事項(xiàng)，或工作上發(fā)生困難等情事，亦逕請(qǐng)農(nóng)牧局協(xié)助與解決，如此組織嚴(yán)密，在工作上始能達(dá)到圓滿之收獲?！?58)《建設(shè)廳電飭農(nóng)進(jìn)會(huì)工作應(yīng)由各農(nóng)牧局縣政府切實(shí)領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督并由農(nóng)進(jìn)會(huì)努力工作以完成本身之任務(wù)由》(1943年1月30日)，瑪納斯檔案館藏。農(nóng)進(jìn)會(huì)、農(nóng)牧局、縣政府關(guān)系紊亂，直接影響行政效率。

依照章程，農(nóng)進(jìn)會(huì)所需委員人數(shù)較多，且應(yīng)為專職，實(shí)際人員設(shè)置上卻往往兼職或空缺，致使組織多不健全。盡管少許縣局進(jìn)行了充實(shí)和調(diào)適，但多數(shù)縣局因人員缺乏，致使工作無(wú)法推進(jìn)。

農(nóng)進(jìn)會(huì)經(jīng)費(fèi)征收混亂，“在一年工作過(guò)程中迭據(jù)各該會(huì)討論者，有因額定經(jīng)費(fèi)不敷收支，有因募集辦法不合當(dāng)?shù)貙?shí)際情形，以致工作進(jìn)行呈現(xiàn)怠慢態(tài)度。”由于農(nóng)進(jìn)會(huì)行政職能強(qiáng)化，諸多事務(wù)皆由其負(fù)責(zé)自籌經(jīng)費(fèi)，如農(nóng)進(jìn)會(huì)辦公費(fèi)、區(qū)村長(zhǎng)訓(xùn)練班開(kāi)辦及運(yùn)行經(jīng)費(fèi)、會(huì)長(zhǎng)差旅費(fèi)、區(qū)村長(zhǎng)待遇經(jīng)費(fèi)等，不得向政府請(qǐng)款。因此，各縣局為保證正常運(yùn)轉(zhuǎn)，往往加征農(nóng)民賦稅，而在征收經(jīng)費(fèi)中徇私舞弊的情況時(shí)有發(fā)生。這樣，農(nóng)進(jìn)會(huì)已盡失改良農(nóng)業(yè)，改善農(nóng)民生活的主旨。

鑒于此，1943年7月省府第十一次行政例會(huì)上“決議各縣農(nóng)牧促進(jìn)會(huì)因人才缺乏，組織太不健全，應(yīng)暫緩設(shè)置，舊有之農(nóng)牧促進(jìn)會(huì)應(yīng)暫予撤銷。關(guān)于農(nóng)牧促進(jìn)會(huì)事宜，由縣政府建設(shè)科推動(dòng)進(jìn)行，農(nóng)牧?xí)泄匈Y產(chǎn)由建設(shè)科代為經(jīng)管，俟訓(xùn)練有農(nóng)牧人才再另籌設(shè)?！?59)《省政府召開(kāi)第十一次行政例會(huì)》，《新疆日?qǐng)?bào)》1943年7月7日第3版。至此，農(nóng)進(jìn)會(huì)最終退出歷史舞臺(tái)。

(二)農(nóng)會(huì)(農(nóng)進(jìn)會(huì))的地位與作用

盡管農(nóng)進(jìn)會(huì)最終被撤銷，但它在近代新疆農(nóng)牧業(yè)發(fā)展和基層政權(quán)建設(shè)中所發(fā)揮的作用卻是不容忽視的。

農(nóng)進(jìn)會(huì)在一定程度上推動(dòng)了新疆的荒地開(kāi)墾、水利興修和糧食增收，并培養(yǎng)了農(nóng)業(yè)技術(shù)人員。阿瓦提縣“為了開(kāi)墾縣屬大量荒地，增加耕地面積起見(jiàn)，該縣劉縣長(zhǎng)慎三率同農(nóng)進(jìn)會(huì)會(huì)長(zhǎng)，各區(qū)區(qū)長(zhǎng)前往該縣葉爾羌河南岸，即帕其庫(kù)木什實(shí)地勘查，該處荒地面積約有九千余畝，能播籽種九百余大石，現(xiàn)擬發(fā)動(dòng)各區(qū)民眾在該處開(kāi)水渠兩道?！?60)《阿瓦提縣開(kāi)渠墾荒》，《新疆日?qǐng)?bào)》1943年6月29日第3版。迪化縣農(nóng)進(jìn)會(huì)“對(duì)于全縣的農(nóng)牧業(yè)工作之改進(jìn)，實(shí)有莫大之貢獻(xiàn)?！?61)《迪縣農(nóng)牧促進(jìn)會(huì)決定今年工作方針》，《新疆日?qǐng)?bào)》1943年2月21日第3版。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在盛世才第一期三年計(jì)劃(1937～1939年)中耕地面積增加1,740,256畝。第二期三年計(jì)劃(1940～1942年)中耕地面積增加2,989,900畝。1942年全疆耕地面積已達(dá)9,581,223畝。(62)盛世才：《四月革命的回顧與前瞻》，《新新疆》1943年第1卷第1期。自1941年開(kāi)始，每年耕地面積都是以一百萬(wàn)畝以上的速度增長(zhǎng)。1942年“耕種小麥面積有6,454,000畝，產(chǎn)量高達(dá)8,600,000擔(dān)(每擔(dān)一百斤)。這在當(dāng)時(shí)，產(chǎn)量是極為可觀?！?63)丁骕：《新疆概述》，獨(dú)立出版社，1947年，第44頁(yè)。農(nóng)會(huì)的主要職能是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，具體工作就是開(kāi)荒、興修水利、播種糧食作物，因此新疆農(nóng)業(yè)耕地面積和農(nóng)業(yè)產(chǎn)量的增長(zhǎng)，各縣局農(nóng)會(huì)(農(nóng)進(jìn)會(huì))發(fā)揮了一定作用。在畜牧業(yè)發(fā)展中，1942年“新疆省政府通過(guò)舉辦各種培訓(xùn)班，共培訓(xùn)出畜牧技術(shù)員117名，獸醫(yī)125名，牧民獸醫(yī)技術(shù)員4894名?！?64)《新新疆》第1卷，第1期1943年4月版。盡管不能將土地開(kāi)墾、水利建設(shè)、產(chǎn)量增收、農(nóng)技培訓(xùn)、畜牧業(yè)的發(fā)展完全歸功于農(nóng)進(jìn)會(huì)的推動(dòng)，但據(jù)時(shí)人所言：“新疆省農(nóng)牧事業(yè)之發(fā)展，該會(huì)襄助頗多?！?65)李寰：《新疆研究》，中華書(shū)局，1944年，第121頁(yè)。

在農(nóng)進(jìn)會(huì)的推動(dòng)下，劃定區(qū)村，選舉區(qū)村長(zhǎng)，訓(xùn)練區(qū)村長(zhǎng)，助力基層建設(shè)，成效顯著。截止1942年，新疆省“政府為了擴(kuò)大訓(xùn)練地方自治的新干部，除將一部分優(yōu)秀的區(qū)村長(zhǎng)選送省城政治干部人員訓(xùn)練班受訓(xùn)外，并由各縣縣政府自行籌設(shè)區(qū)村長(zhǎng)訓(xùn)練班。截止現(xiàn)在，開(kāi)設(shè)上項(xiàng)訓(xùn)練班的縣份，在全疆已有三十八縣，其中十四縣已有大批區(qū)村長(zhǎng)受訓(xùn)完畢畢業(yè)?？傆?jì)以上各縣區(qū)村長(zhǎng)訓(xùn)練班入學(xué)區(qū)村長(zhǎng)共有一千三百二十三人，已畢業(yè)者七百五十人?！?66)李英奇:《抗戰(zhàn)建國(guó)時(shí)期的新疆民政工作之一斑》，《新疆日?qǐng)?bào)》 1943年1月1日6版。可見(jiàn)，隨著農(nóng)會(huì)行政職能的加強(qiáng)，直接助力新疆基層政權(quán)的健全與完善，“縣以下區(qū)村制施行已多年，組織亦相當(dāng)健全，運(yùn)用亦很靈活，地方農(nóng)田、水利牲畜、墾荒等生利事業(yè)亦已逐漸發(fā)展。凡此種種，說(shuō)明新疆之基層政治，已走上地方自治之途程，而為新縣制之實(shí)施奠立了最好的基礎(chǔ)。”(67)陳必貺：《新縣制實(shí)施與國(guó)力培養(yǎng)》，《新新疆》1943年第1卷第3期，第25頁(yè)?？梢?jiàn)，農(nóng)會(huì)的助力作用也是不可否認(rèn)的。